Introducción

La historia que condujo a la aprobación de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (lsca) en Argentina, refleja la participación activa de diversos sectores -organizaciones sociales, gremios, cooperativas y colectivos de activistas, pueblos originarios, docentes, comunicadores, investigadores, entre otros- comprometidos por la necesidad y búsqueda de una nueva ley democrática que acabe con la anterior legislación proveniente de la dictadura militar. Precisamente, con esos propósitos por delante, nació en 2004 el colectivo Coalición por una Radiodifusión Democrática (cprd), espacio ciudadano que lideró la articulación de los reclamos y propuestas en favor de una nueva ley arraigados en luchas de más de 20 años en un planteo común por el derecho a la comunicación. La aprobación de dicha ley en octubre de 2009 vino a producir diferentes desplazamientos en el panorama políticomediático de la Argentina a partir de dos dimensiones vertebrales: el reconocimiento de la comunicación como derecho humano y servicio público en el marco del sistema democrático de gobierno recuperado desde 1983.

En este artículo proponemos indagar en el plano conceptual de la lsca, es decir, en el nivel discursivo que atañe a sus innovaciones jurídicas, particularmente aquellas relevantes para el sector de los medios “sin fines de lucro” -categoría que agrupó a los medios comunitarios, alternativos, populares, cooperativos, entre otros- en el marco de los debates por la democratización de la comunicación. Seguidamente, nos detendremos en el abordaje de dos políticas de comunicación gestadas durante el proceso de implementación (2009-2015), para finalmente analizar e intentar dilucidar qué inflexiones introdujo la normativa y cómo estas se manifiestan en los modos en que el Estado se ocupó de las cuestiones relacionadas con el derecho a la comunicación. A lo largo del texto, veremos cómo lo que llamamos “innovaciones jurídicas” se traduce en “transgresiones jurídicas”, es decir, la manifestación de un efecto de corrimiento, apertura, impacto; aquellas incorporaciones discursivas dentro de la ley que habilitaron estratégicamente -a partir del reconocimiento del derecho a la comunicación- la movilización y trascendencia de los principios regulatorios o finalidades que exceden el andamiaje y alcance normativo. Por consiguiente, estas categorías textuales se vislumbran en conexión directa con lo que producen en los sujetos de dicho reconocimiento: la dinamización de sus posibilidades de acción política.

Para ello, este texto se organiza a partir de la revisión de dos ejes: por un lado, un recorrido por los antecedentes que analizaron a la lsca en Argentina, y por otro, la perspectiva que evidencia el marco teórico con que concebimos a conceptos clave, puntualmente: derecho, Estado y legislación.

La Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual ha sido -y es- un objeto de estudio destacado dentro del campo de la comunicación social en Argentina y América Latina. Debido al volumen y alcance de sus incumbencias y a la multiplicidad de acciones dispuestas en el marco de su cumplimiento por parte del Estado nacional, la ley ha sido analíticamente diseccionada, es decir, se han estudiado prolíficamente sus diferentes aspectos o “lados”¹.

Un primer enfoque -quizás el más abundante- indaga en la cuestión de la concentración mediática como fenómeno económico-político. En este marco, distintas investigaciones han puesto énfasis en revelar la trama histórica de la generación de condiciones propicias para la aglomeración económica y nacimiento de los grandes multimedios de Argentina, tanto antes de la sanción de la lsca (^{Becerra y Mastrini, 2007}, ²⁰⁰⁹), como después, destacando cómo la mencionada normativa se inscribe en una trayectoria histórica-económica caracterizada por su tendencia a la concentración. Hacia su interior estos estudios han presentado divergencias, siendo temáticas relevantes: la capacidad de la ley para incidir en el fenómeno de la concentración, la regulación de medios y sus efectos en la economía política tanto en Argentina (^{Marino et al., 2010}; ^{Becerra, 2013}) como en el contexto regional latinoamericano (^{Becerra y Mastrini, 2011}, ²⁰¹⁷; ^{Becerra y Wagner, 2018}); seguidamente, cómo la implementación de políticas de comunicación ha afectado o incidido en la regulación, desconcentración o transformación económica de los espectros radioeléctricos y en qué medida los marcos regulatorios han podido cumplimentar sus propósitos democráticos en el contexto de procesos políticos de gobierno caracterizados como “populistas” (^{Becerra y Mastrini, 2016}; ^{Becerra, 2014}, ²⁰¹⁵; ^{Badillo et al., 2015}). Todas estas contribuciones han tenido como punto en común el objetivo de evaluar el alcance y los impactos de la lsca en la problemática de la concentración.

Otra perspectiva es la que tematiza directamente las políticas de comunicación generadas a partir de la sanción de la ley. En este ámbito se han problematizado las influencias de dichas políticas en el acceso general de los medios incluidos dentro del sector “sin fines de lucro” con el fin de dilucidar si la normativa ha repercutido en el mejoramiento de las condiciones de legalidad, crecimiento de la cantidad de medios, acceso a infraestructura, aseguramiento de la sostenibilidad económica, entre otros ejes (^{Linares et al., 2016}; ^{Segura et al., 2019}; ^{riccap, 2019}; ^{Linares y Segura, 2022}).

En cuanto a la dimensión microscópica, encontramos diversos estudios que procuraron dar cuenta de las dinámicas motorizadas por la normativa en casos específicos de medios de comunicación, en especial, de aquellos situados dentro del sector “sin fines de lucro”. Allí, han sido relevantes los abordajes sobre la formación de las identidades políticas de los medios alternativos, populares, comunitarios (^{Kejval, 2021}); las luchas de los pueblos originarios por el reconocimiento de la “Comunicación con Identidad” dentro del escenario de demanda nacional del derecho a la comunicación (^{Lizondo, 2018}; ^{Doyle y Siares, 2018}), y finalmente, en la misma línea que se preocupó por examinar la incidencia de las políticas de comunicación posteriores al 2009, podemos observar cómo el campo de estudios de la comunicación indígena se vio fortalecido por la aparición de nuevas y profundas investigaciones que posibilitaron que se formalice -de algún modo- un marco teórico específico sobre esta temática (Doyle, 2022; ^{Doyle et al., 2021}; ^{Villagra, 2021}; ^{Arcila-Calderón, 2018}; ^{Belotti y Siares, 2017}).

Previamente intentamos bosquejar algunos de los principales aspectos estudiados sobre la lsca en Argentina. Hemos estructurado el campo con base en dos dimensiones macro y micro, destacando cómo en ambas aparecen los siguientes indicadores temáticos: el fenómeno de la concentración mediática; el impacto de la regulación; las características e incidencias de las políticas públicas de acceso y fomento al derecho a la comunicación y las aperturas movilizadas por la ley en el nacimiento y consolidación de experiencias de medios indígenas.

A raíz de nuestro interés en problematizar la dimensión jurídico-política de la lsca, es relevante situar los aportes generados por este artículo en un marco específico de discusiones sobre tres conceptos fundamentales: derecho, ley y Estado.

Nuestro abordaje recupera la problematización planteada por ^{Foucault (2010)} sobre el lugar del derecho en la historia de la gubernamentalidad, a partir de un aspecto central en su obra: el análisis de las limitaciones al poder y la influencia de la economía política en la definición de regímenes de veridicción que ponen en cuestión el menor gobierno posible y el autogobierno. Entre finales del siglo xviii y principios del xix, se produjo la emergencia de dos vertientes centrales en el abordaje del problema de la limitación al ejercicio del poder: la axiomática y la utilitarista. El camino axiomático, denominado también “revolucionario” por ser característico de la revolución francesa plantea, en palabras de ^{Foucault (2010)}:

definir aquellos derechos cuya cesión se ha aceptado y, al contrario, aquellos para los cuales no se ha acordado ninguna cesión y que, por consiguiente, de todos modos y bajo cualquier gobierno posible e incluso bajo cualquier régimen político posible, siguen siendo derechos imprescriptibles (pp. 58-59).

La segunda vía, llamada “utilitarista”, en vez del derecho, parte de la práctica gubernamental y de su análisis en función de los objetivos y límites del gobierno del país, la población, la economía, etc. Entonces, propone un giro, ya que no se pregunta inicialmente “¿cuáles son mis derechos originarios y cómo puedo hacerlos valer frente a cualquier soberano? […] sino ¿es útil, para qué es útil, en qué límites es útil, a partir de qué se torna útil, a partir de qué se torna nocivo?” (^{Foucault, 2010, p. 60}). Según Foucault, esta vía definirá al derecho en función de la utilidad de las acciones de gobierno; esto es, de la utilidad desde la intervención gubernamental.

Consecuentemente, estas dos concepciones ofrecen maneras distintas de entender a la ley. Mientras que, para el camino revolucionario axiomático, la ley es la expresión de una voluntad colectiva que pone de manifiesto aquella parte del derecho que los sujetos han consentido ceder y aquella parte que pretenden reservarse; para la vía utilitarista, la ley es concebida en tanto efecto “de una transacción que separa, por un lado, la esfera de intervención del poder público y, por otro, la esfera de independencia de los individuos” (^{Foucault, 2010, p. 61}).

Los aportes de ^{Foucault (2010)} a los estudios sobre el derecho dejaron como resultado el nacimiento de una forma innovadora de comprender la relación entre el derecho, los Estados y sus incidencias. De forma particular, nos interesa tomar sus contribuciones sobre las transformaciones y desplazamientos que experimentó este concepto a lo largo de la historia occidental.

Un primer abordaje destaca la perspectiva que concibe al Estado de derecho en torno a sus efectos, su validez, es decir, aquellas disposiciones legales desde donde expresa su soberanía a la vez que despliega sus medidas administrativas. Esta faceta es la que sostuvo, entre fines del siglo xviii y comienzos del xix, la teoría del Estado de derecho en contra de las formas de poder. Un segundo análisis, revela que, a partir de la segunda mitad del siglo xix, emerge una dimensión en la que “existe un sistema de derecho, es decir, leyes, pero también instancias judiciales que van a arbitrar las relaciones entre los individuos, por un lado, y el poder público, por otro” (^{Foucault, 2010, pp. 203-204}) dentro de la cual cada ciudadano posee “posibilidades concretas, institucionalizadas y eficaces de recurso contra el poder público” (^{Foucault, 2010, pp. 203-204}).

El autor francés presentó una tercera concepción del derecho nacida en el seno de las racionalidades neoliberales y ordoliberales; si bien las dos tienen diferencias, particularmente, llamó la atención sobre la segunda. El ordoliberalismo generó una innovación en los mecanismos de intervención en la economía, pues el Estado se orientó a la disposición de leyes para guiar el orden de la economía, haciendo del marco jurídico un plano posibilitante de los procesos económicos. Esta perspectiva es sugerente para pensar en cómo el derecho emerge como un principio reactivo en las sociedades contemporáneas, capaz de desencadenar otro tipo de procesos, trascendiendo a la economía.

Con relación al Estado, el planteo foucaulteano propone desechar posturas que lo conciban como un universal político que le adjudique características intrínsecas. Contrariamente, el autor invita a asumir la postura de entender al Estado no como una fuente universal y autónoma de poder, sino como el efecto en movimiento de un régimen de gubernamentalidades múltiples y diversas.

En lo previamente especificado, se desprende que tanto derecho, ley como Estado son configuraciones específicas que se insertan en tramas de relaciones particulares de acuerdo con cada tiempo histórico. Y que ello se manifiesta en la variedad de dimensiones que dichas categorías pueden adquirir más allá de su procedencia vinculada al orden o la regulación.

En este artículo intentamos poner en marcha un enfoque que, precisamente, pueda centrarse en dilucidar cómo determinadas categorías, entre ellas “derecho a la comunicación”, “prestadores audiovisuales” o “políticas de comunicación”, dejan ver o habilitan los roles que deberá o podrá asumir el Estado. Guiándonos por este marco pretendemos, entonces, dar cuenta de cómo la ley procuró desplazamientos discursivos que habilitaron ciertas libertades o aperturas que a su vez se ensamblaron dentro de un campo de mecanismos de acción política cuyo factor común fue el derecho. Buscamos así, reconocer al derecho como mecanismo de gobierno, pero también de producción de posibilidades políticas de transformación.

1. Metodología

Las reflexiones presentadas en este artículo fueron generadas a partir de la implementación de una perspectiva teórico-metodológica interdisciplinaria dentro del enfoque cualitativo-interpretativo de la investigación social. En ese encuadre, el relevamiento del material empírico se realizó durante el período 2017-2021, a partir del desarrollo de un estudio etnográfico en una radio indígena de la provincia de Salta.

En efecto, la perspectiva interdisciplinaria utilizada recupera aportes de la filosofía, antropología y comunicación, en cuanto a tres aspectos. i) La recolección de datos que conforman la muestra que sustenta este texto: la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual y dos documentos producidos por el Fondo de Fomento Concursable para Medios de Comunicación Audiovisual (fomeca) y la Defensoría del Público en el período 2009-2015; ii) el procedimiento de análisis de datos, es decir, la construcción de un instrumento de abordaje que nos permitiera analizar el material empírico adecuándolo a la perspectiva teórica foucaulteana adoptada por este artículo, para lo que nos basamos en el enfoque “caja de herramientas” (^{Foucault, 1985}), y iii) de la mano con lo anterior, el modo en que procedimos a leer dicho material: para este punto nos detuvimos en las significaciones generadas por estos documentos desde la puesta en marcha de la perspectiva antropológica que subraya y propone analizar las legislaciones o políticas en tanto textos que constituyen sitios de producción de saberes, espacios donde es posible producir etnografías del Estado (^{Stoler, 2010}).

Específicamente, las técnicas desplegadas se orientaron al fichaje, relevamiento, análisis teórico y reconocimiento de categorías en el objeto de estudio que sustenta este texto: la lsca y documentos generados por los organismos previamente explicitados.

La decisión metodológica se relaciona, a su vez, con el marco analítico general de la perspectiva foucaulteana de la gubernamentalidad. Si bien la categoría “gubernamentalidad” designa diferentes posibilidades analíticas esbozadas por el propio ^{Foucault (1999)}, nos interesa rescatar, para los intereses de este artículo, su costado metodológico. Este último refiere a la modalidad con que procuramos entender y leer los procesos en cuestión, en este caso, buscamos analizar el lenguaje de la lsca, para identificar allí qué categorías, cambios o desplazamientos se evidencian, y cómo esas transformaciones lingüísticas habilitaron las intervenciones estatales/políticas materializadas en una redefinición de las “políticas de comunicación”. Desde este marco analítico, tomamos a las categorías Estado, ley y derecho como particularidades u eventos, a la vez que, privilegiamos su costado productivo, es decir, performativo.

Esta perspectiva guiará el desarrollo del texto, y será clave para entender que lo que buscamos no es problematizar el Estado o el derecho en tanto entes absolutos de dominación, por lo que ponemos en suspenso estas asociaciones de sentido; para, cuidadosamente, indagar en la forma en que el Estado o el derecho se construyen como efectos en el ordenamiento, promoción de derechos o regulación de la problemática de la comunicación.

Resultados

¿Qué cambios introdujo la lsca para los medios “sin fines de lucro”? En este apartado buscaremos exponer las innovaciones jurídicas consagradas por el nuevo marco legal en Argentina, teniendo en cuenta dos aspectos centrales: el reconocimiento del derecho a la comunicación y la declaración de interés público de los servicios de comunicación audiovisual, en tanto pilares de las incumbencias posteriores movilizadas por la normativa.

Los objetivos de la lsca evidencian la emergencia de nuevos modos de entender y valorar a la comunicación en el marco de la sociedad de la información y el conocimiento, reconociendo la necesidad de que la regulación de los servicios de comunicación se realice en pos del derecho a la comunicación, y en efecto, se consideren el acceso igualitario, la diversidad de voces y los derechos humanos como ejes propulsores. Todo ello se plasmó en los siguientes objetivos de la normativa:

a) La promoción y garantía del libre ejercicio del derecho de toda persona a investigar, buscar, recibir y difundir informaciones, opiniones e ideas, sin censura, en el marco del respeto al Estado de Derecho democrático y los derechos humanos; i) la participación de los medios de comunicación como formadores de subjetividad, de actores sociales y de diferentes modos de comprensión de la vida y del mundo, con pluralidad de puntos de vista y debate pleno de ideas; l) la administración del espectro radioeléctrico en base a criterios democráticos y republicanos [...]; ñ) la preservación y promoción de la identidad y de los valores culturales de los Pueblos Originarios (^{Ley No. 26.522, 2014, pp. 18-19}).

Las transformaciones -en primer lugar, jurídicas- que promovió la lsca fueron profundizadas por medidas concretas ejecutadas durante el gobierno de Cristina Fernández. Con la finalidad de promover el derecho a la comunicación, se diseñaron mecanismos para fomentar la pluralidad y la inclusión de nuevas voces dentro del espectro radioeléctrico. En estrecha relación con esto, desde sus primeros párrafos, cuando la ley define su alcance, pone de manifiesto que el rol regulador implica la intervención con propósitos de democratización y universalización:

El objeto de la presente ley es la regulación de los servicios de comunicación audiovisual en todo el ámbito territorial de la República Argentina y el desarrollo de mecanismos destinados a la promoción, desconcentración y fomento de la competencia con fines de abaratamiento, democratización y universalización del aprovechamiento de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación (^{Ley No. 26.522, 2014, p. 17}).

La ley transformó el espectro radioeléctrico mediante la inclusión de sectores nunca antes considerados como posibles “comunicadores”. Desplazamiento que se visualizó en la reconfiguración del escenario de medios de comunicación, habitado por actores emergentes “prestadores de servicios de comunicación audiovisual”.

Con el objetivo de garantizar el acceso universal al derecho humano a la comunicación, la regulación estatal se estructuró a partir de cláusulas particulares que delimitaron dos aspectos centrales: el reconocimiento de tipos de prestadores audiovisuales y los criterios de distribución del espectro radioeléctrico. La regulación, sustentada en la intervención estatal se apoyó, además, en las características que posee el servicio audiovisual: finitud y escasez.

La sanción de la lsca incorporó, entonces, la regulación basada en los criterios de igualdad y pluralidad. Esto se plasmó, como iremos viendo, en diferentes artículos de la normativa. En primer lugar, el artículo 21, que consagra tres tipos de prestadores audiovisuales:

Los servicios previstos por esta ley serán operados por tres (3) tipos de prestadores: de gestión estatal, gestión privada con fines de lucro y gestión privada sin fines de lucro. Son titulares de este derecho: a) Personas de derecho público estatal y no estatal; b) Personas de existencia visible o de existencia ideal, de derecho privado, con o sin fines de lucro. (^{Ley No. 26.522, 2014, p. 45}).

Cabe destacar que la consagración de tres tipos de prestadores obedece a las demandas de la propia ciudadanía, articuladas, entre otros espacios, por la ya mencionada Coalición por Una Radiodifusión Democrática. El punto 11 del documento “21 puntos por urd” lo dice explícitamente:

Existen tres tipos de prestadores de servicios de radiodifusión: públicos, comerciales y comunitarios de organizaciones de la Sociedad Civil sin fines de lucro. Quedará prohibido todo tipo de discriminación o cercenamiento a causa de la naturaleza jurídica de la organización propietaria, en cuanto a potencia, cantidad de frecuencias disponibles o limitaciones a los contenidos. Todos los servicios de radiodifusión podrán contratar publicidad en igualdad de condiciones, ya que así se respetan los derechos humanos económicos, sociales y culturales (^{Coalición por una Radiodifusión Democrática, 2008, p. 7}).

Seguidamente, el artículo 37 incorpora la figura de “autorizaciones” para determinados tipos de sujetos, que, debido a sus características de reconocimiento constitucional, como el caso de los Pueblos Originarios, en lugar de solicitar licencias reciben autorizaciones directas. Así lo establece el texto de la ley:

El otorgamiento de autorizaciones para personas de existencia ideal de derecho público estatal, para universidades nacionales, institutos universitarios nacionales, Pueblos Originarios y para la Iglesia Católica se realiza a demanda y de manera directa, de acuerdo con la disponibilidad de espectro, cuando fuera pertinente. (^{Ley No. 26.522, 20, p. 57}).

De esta manera, la lsca permitió la irrupción de los medios identificados como “sin fines de lucro” -categoría que no estuvo exenta de polémicas- en el campo de la legalidad plena, donde adquirieron condiciones de seguridad para funcionar. Lo mismo sucedió con los medios de pueblos originarios, que no solo lograron su reconocimiento como prestadores audiovisuales sino, fundamentalmente, como sujetos políticos preexistentes a la formación estatal, al ser considerada su condición constitucional².

Posteriormente, el artículo 89 fija las modalidades de distribución de licencias para los ámbitos nacionales y municipales, estableciendo reservas en la administración del espectro radioeléctrico: una señal de AM y FM para pueblos originarios en cada localidad y el 33 % para el sector sin fines de lucro.

Hasta aquí, situamos a la lsca en el marco de la perspectiva de derechos humanos y detallamos las transformaciones relevantes que se plasman en su texto, con el objetivo de mostrar qué corrimientos se observaron a partir de la consagración del “derecho a la comunicación” y su impacto en la aparición de nuevas categorías jurídicas y modos de concebir a los actores de los servicios de comunicación audiovisual.

En el siguiente apartado, veremos las implicancias políticas de dichas mutaciones en el plano de las políticas estatales y cómo las innovaciones introducidas representan “transgresiones”.

3. Discusión y conclusiones

Tras el reconocimiento de la comunicación como derecho humano y fenómeno de importancia pública emergió un nuevo circuito de relaciones y estrategias desplegadas por los organismos estatales a fin de promover el cumplimiento de la normativa. En ese marco, las políticas de comunicación fueron las herramientas con que se procuró dar respuestas al nuevo campo de necesidades movilizado por la ley, lo que ocasionó, que, a su vez, se profundice el desempeño activo del Estado en el ámbito de los medios de comunicación.

En otras palabras, lo que queremos dejar planteado es que las transformaciones jurídico-políticas provocadas por la lsca se materializaron en instrumentos particulares: las políticas públicas, mediante las cuales fue posible concretar los cambios introducidos por el derecho.

Tematizar las políticas públicas implica reconstruir las principales concepciones y corrientes que las han abordado como objetos de estudios, teniendo en cuenta que se trata de instrumentos compartidos por múltiples disciplinas. En ese marco es posible delinear la formación de diferentes matrices de análisis: enfoques que se centran en analizar los niveles de formulación y planificación; otros que se orientan al estudio sistemático del rol del Estado; y aquellos que optan por indagar en las prácticas territoriales de articulación y ejecución.

^{Califano (2013)} propone retomar la diferencia entre los términos politics y policies de origen inglés para distinguir en qué medida el concepto puede asumir formas y usos heterogéneos. Mientras que politics hace referencia a “política”, aquello concerniente a las cuestiones gubernamentales y a las fuerzas políticas; policies refiere a la acción gubernamental, es decir, la puesta en práctica de las acciones de gobierno.

Dicho esto, nuestro análisis se circunscribe a considerar las políticas de comunicación como una porción dentro del amplio abanico de posibilidades de hacer “políticas” o “policies”. En este caso, optamos por abordar su dimensión conceptual, por lo tanto, nos apoyamos en la perspectiva antropológica que se ocupa de analizar cómo las políticas públicas reflejan ciertas “racionalidades de gobierno o gubernamentalidades en la medida en que condensan maneras de pensar y actuar sobre el mundo” (^{Shore, 2010, p. 31}) y en la particular forma en que inciden en la formulación de categorías que refieren tanto al individuo como a la subjetividad colectiva.

En América Latina, las discusiones sobre la necesidad de establecer políticas de comunicación se remontan a la década de 1970 (^{Beltrán-Salmón, 2005}) con el impulso de la realización de la Primera Conferencia Intergubernamental sobre Políticas de Comunicación en América Latina y el Caribe, organizada por la Unesco, y la publicación en 1980 del Informe McBride “Un solo mundo, voces múltiples”. Ambos sentaron las bases de un primer movimiento que consideró a la comunicación como un hecho social y político, de carácter e interés público.

El abordaje de las políticas de comunicación se ha diversificado al ritmo del crecimiento de los desarrollos tecnológicos, por lo que es necesario, de acuerdo con ^{Van Cuilenburg y McQuail (2003)} diferenciar “políticas de medios” de “políticas de telecomunicaciones”. Mientras que las “políticas de medios” incluyen a las acciones tendientes al beneficio general de la población y se centran en la relación que entablan los medios de comunicación con la libertad, la diversidad, la responsabilidad, en tanto temáticas de interés público, las “políticas de telecomunicaciones” son las directrices implementadas en función de la infraestructura, la arquitectura, el control de los monopolios, etcétera.

Vemos cómo el análisis y las definiciones de políticas de comunicación comprende un universo heterogéneo. Ciertamente, uno de los enfoques que se desprende de este campo es aquel que retoma la relación entre comunicación y cultura en tanto ámbitos íntimamente ligados para introducir la denominación “políticas de comunicación y cultura” (^{Barbero, 2008}).

Pese a que algunas de las definiciones anteriores presentan rasgos instrumentales al concentrarse exclusivamente en la regulación de los medios de comunicación, es posible reconocer que las “políticas de comunicación” en general son entendidas como modos u herramientas de intervención que se proponen ya sea ordenar, administrar o incidir en los asuntos de la comunicación social y la tecnología. En efecto, la riqueza de su estudio radica en que es posible revisar cómo, de acuerdo con qué nociones o sentidos, se construyen las intervenciones y se planifican acciones de gobierno.

En esa línea, ^{Califano (2016)} argumenta que la participación del Estado en la regulación de los sistemas de comunicación resulta imprescindible por varias razones: el carácter de interés público de los servicios audiovisuales; porque los medios son actores fundamentales que materializan el derecho a la libertad de expresión y por las capacidades reguladoras que el Estado detenta en cuanto a la prevención de la concentración mediática y sus consecuencias negativas sobre la diversidad y el pluralismo. Todo ello, señala la autora, es sustantivo para que el Estado intervenga positivamente en los asuntos concernientes al abordaje de los servicios de comunicación, y para que las políticas se diseñen e implementen en función del interés público.

^{Becerra y Mastrini (2016)} señalan a la conocida “crisis del campo”³ como el punto de origen de la conflictiva relación entre el segundo gobierno kirchnerista y el principal multimedios de Argentina (Clarín). Este hecho, consideran, despertó “una producción de medidas de políticas de comunicación […] inédita en la historia argentina por su intensidad y por el protagonismo que, a partir de la iniciativa gubernamental, tuvo en el espacio público” (p. 8). De manera puntual, en cuanto a la configuración del sistema de medios se crearon nuevos canales; además de Encuentro, en 2009, salieron al aire Paka-Paka; incaa TV; DeporTV, Tecnópolis TV y el programa Fútbol Para Todos. Estos hechos, de acuerdo a los mismos autores, permitieron potenciar la figura del Estado como emisor.

En cuanto a la disposición de fondos para generar políticas, el artículo 97 de la ley establece que un 10 % de los gravámenes comerciales recaudados deben ser destinados para el fomento de los medios de comunicación comunitarios, de frontera y de pueblos originarios. De ese modo, nació el Fondo de Fomento Concursable para Medios de Comunicación Audiovisual (fomeca), que se comenzó a ejecutar desde el año 2013 con el objetivo de contribuir al “financiamiento de equipos, producciones y gestión de los medios sin fines de lucro” (^{Becerra y Mastrini, 2016, p. 16}).

El fomeca y el programa “Comunicación con Identidad” específicamente orientado a la promoción de los medios de pueblos originarios, en articulación con la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual (afsca) -máximo organismo de aplicación de la normativa-, fueron manifestaciones concretas de los objetivos de la lsca en cuanto al acceso igualitario, federal y plural al derecho a la comunicación. Estas herramientas buscaron garantizar que poblaciones afectadas históricamente por la marginación y desigualdad en la representación mediática, puedan gestionar sus propios medios e incorporarse como actores radiales o audiovisuales dentro del espectro radiofónico de la Argentina.

Con respecto a la valoración general sobre los impactos de las políticas de comunicación desplegadas a partir de la ley, un estudio realizado por ^{Segura et al (2019)} subraya como positivos los efectos de la normativa sobre el sector de medios “sin fines de lucro” en términos generales, aunque al mismo tiempo destaca la existencia de limitaciones que terminaron por debilitar su incidencia. Este análisis señala:

En primer lugar, ha habido una visible correlación entre el dramático incremento en el número de estaciones de medios comunitarios creados, y la implementación de políticas de legalización y promoción, en comparación con periodos anteriores en los cuales dichas políticas no existían [...] En segundo lugar, también se ha probado que las iniciativas estatales variadas de apoyo económico para el sector son herramientas esenciales y efectivas para lograr los objetivos en cuanto a mayores niveles de diversidad y pluralismo en las arenas de medios como en la participación mediática [la traducción es propia] (p. 87).

Algunos números resultan indispensables para graficar la influencia de la lsca en la nueva configuración del sistema de medios argentino. En 2019, un relevamiento de la Red Interuniversitaria de Comunicación Comunitaria, Alternativa y Popular (riccap) reveló que del total de medios comunitarios, alternativos, populares, cooperativos y de pueblos originarios de este país, el 89,6 % corresponde a radios y el 10,4 % restante a señales de televisión. El 77,8 % de los medios se reconoce como “comunitario”; mientras que el 11,8 % se define como “medio indígena”. Por último, en relación al acceso de los medios comunitarios e indígenas a las políticas públicas de comunicación en el período 2013-2017, el mencionado relevamiento señala que el 37,2 % accedió a algún tipo de fomento para la producción de contenidos, el 23 % tuvo apoyo para infraestructura y el 16 % para acciones de gestión.

Además de alentar el nacimiento de nuevos medios, también se promovió la formación de una incipiente industria cultural con el propósito de federalizar la producción de contenidos audiovisuales y artísticos, mediante iniciativas como el Mercado de las Industrias Culturales de Argentina (mica) y el Banco Audiovisual de Contenidos Universales Argentino (bacua). En relación con esto, promover la producción radial y las artes visuales fue una forma de generar opciones de trabajo para aquellos nuevos productores audiovisuales, como era el caso de los pueblos originarios.

Precisamente, el fomeca fue la principal herramienta creada por la lsca para el tercer sector. Su creación respondió a la voluntad de la lsca y la afsca para redistribuir recursos y “fomentar procesos de mejoramiento de infraestructura, actualización tecnológica y de producción de contenidos de radios, canales, productoras comunitarias y de pueblos originarios” (fomeca, 2015) con el objetivo de posibilitar la promoción de otras voces y nuevas miradas.

Otra entidad creada por la lsca fue la Defensoría del Público, “organismo público, autónomo, que promueve, difunde y defiende el derecho a la comunicación democrática de los oyentes y televidentes de toda la Argentina” (^{Defensoría del Público, 2015}). Si bien la función de esta entidad es recibir y canalizar reclamos y denuncias sobre el incumplimiento de derechos en los medios de comunicación, también se dedicó a la realización de capacitaciones y talleres de sensibilización sobre diferentes temas, entre ellos, comunicación con perspectiva de género, violencia mediática, discriminación, etcétera.

Tanto la Defensoría como la afsca procuraron la educación en torno al derecho a la comunicación, desarrollando iniciativas de sensibilización y capacitación en gran parte del país sobre las posibilidades y derechos reconocidos por la lsca. Este proceso formativo duró seis años aproximadamente, hasta 2015, con el fin del gobierno de Cristina Fernández. Posteriormente, la asunción de Mauricio Macri a la presidencia, durante el período de diciembre de 2015 hasta diciembre de 2019, significó un momento de retracción y desmantelamiento de tanto las políticas creadas por la ley como el cambio de la normativa misma, a partir de la derogación de algunos de sus artículos, especialmente aquellos ligados a la desconcentración de licencias.

Lo presentado hasta aquí nos permite reconocer cómo la lsca excedió los propósitos de regulación del espectro radioeléctrico. Su llegada a la democracia argentina vino a poner en agenda el acceso igualitario al derecho a la comunicación y a fortalecer diferentes procesos sociales. Siguiendo esa perspectiva, las textualidades añadidas a partir de las movilizaciones y demandas de la ciudadanía, plasmadas y vehiculizadas por la propia ley y las políticas generadas para su plena ejecución, nos incitan a valorar estas categorías como “transgresiones”, en la medida en que impactaron en la generación de nuevos marcos de politicidad y reconocibilidad de los sujetos poseedores del derecho a la comunicación.

El nuevo marco legal generó un cambio trascendental en la historia de la legislación argentina en materia comunicacional. Sus efectos se ven reflejados en diferentes ámbitos del universo de la comunicación, tanto en la estructura del espectro radioeléctrico, habitado -luego de la sanción de la ley- por nuevos prestadores, como en la profundidad de los proyectos políticos y agendas articuladas a partir de los debates impulsados en los procesos de lucha y defensa de la nueva ley.

Las páginas anteriores se centraron en dilucidar los cambios introducidos por la normativa en el sistema de medios de Argentina, cambios a los que caracterizamos como “transgresiones”. Justamente, el recorrido previo nos permite concluir que la Ley 26.522 motorizó inflexiones en el plano discursivo de creación de categorías jurídicas que se trasladaron al ámbito de las políticas públicas, donde se convirtieron, justamente, en transgresiones políticas.

Principalmente, las transgresiones lingüísticas de la ley evidenciadas en la introducción de categorías tales como “derecho a la comunicación”, “prestadores audiovisuales” o las reservas en el espectro radioeléctrico, se trasladaron y materializaron en la configuración de un nuevo sistema de medios que pasó de obturar el pleno desenvolvimiento de los medios comunitarios, alternativos, indígenas, populares, a garantizar su total legalidad en un contexto de goce y respeto por el derecho humano a la comunicación. A la vez, el reconocimiento de la comunicación como una práctica más allá de los dominios económicos, empresariales, privados, concebida en términos de su valor social y humano, abrió paso a un nuevo campo de acciones articuladas por la libertad de palabra.

Analizamos también qué mecanismos permitieron justificar la necesidad de sanción de la ley, y cómo, puntualmente, el derecho a la comunicación emergió como una herramienta clave alrededor de la cual se establecieron diversas iniciativas articuladas por el Estado. En ese sentido fue posible reconocer el nacimiento de una manera particular de problematizar la comunicación en términos de estatalidad.

Esto último evidencia que con lsca los ámbitos de la comunicación y la cultura se transformaron en territorios de acción, de despliegue de fuerzas de gubernamentalidad, de promoción económica. En otros términos, los nuevos prestadores de servicios de comunicación y las medidas y legalidades adoptadas y dinamizadas por la ley ubicaron a la comunicación como un escenario de disputas e interacciones por la defensa y promoción de ciertos pilares, como, por ejemplo, la inclusión social.

El rol activo y forjador del Estado se pudo reconocer en las marcas establecidas en las políticas públicas; allí fue posible identificar las racionalidades o concepciones que sustentaron la intervención estatal. Se puso de manifiesto el movimiento de estatización de las problemáticas de la comunicación -planteadas en términos de desigualdad- que pasaron a ser un objeto de interés que adquirió dimensiones mayores a partir de que el Estado, estratégicamente, respaldó las demandas e iniciativas populares sobre el derecho a la comunicación. En consecuencia, desde 2009, la comunicación proliferó como un interés colectivo.

El análisis de la ley nos posibilitó observar cómo en el escenario nacional de la lucha por el derecho a la comunicación, emergieron, por un lado, demandas históricas de sujetos como los pueblos originarios o medios alternativos que se sumaron al planteo común en pos de una “nueva ley”, y, por otro lado, en qué medida su sanción implicó desplazamientos en los modos en que el propio Estado concibió a la comunicación, y en cómo logró articular procesos de intervención.

Las políticas públicas dejaron al descubierto la mutación del entendimiento de los sujetos destinatarios como simples “receptores” o “beneficiarios” a ser concebidos en tanto “ciudadanos demandantes, críticos, e interpeladores”. Este hecho puede ejemplificarse en la aparición de la figura de nuevos “prestadores audiovisuales” o en el reconocimiento del “publico” como actor con capacidad crítica, algo que anteriormente no solo no era considerado, sino que se asumía de antemano el lugar de pasividad o de relación meramente comercial de consumo entre los espectadores y los medios de comunicación.

Queremos decir que, si bien la incidencia de la ley no se puede medir exactamente y no es el objetivo de este artículo, sí es posible analizar en qué medida permitió u habilitó determinadas aperturas jurídico-políticas. Entendemos que, en ese sentido, la ley imprimió marcas no solo en términos de legalidad, pues también propició desplazamientos -en gran parte por su carácter participativo y federal- que habilitaron o permitieron desencadenar o fomentar nuevas discusiones que ponen en tensión, por ejemplo, la idea de “nación” o de “Estado” en el caso de la inclusión del derecho indígena a la comunicación, reconocido en razón de la preexistencia étnica.

Así, el marco legal permite distinguir la puesta en escena de dos modalidades estatales respecto a su carácter regulador y promotor. Mientras el Estado encargado de regular resulta de la efectivización de acciones como la desmonopolización, el ordenamiento del espectro radioeléctrico, la introducción de nuevos medios, el Estado promotor se manifiesta en el sentido gestor, dador y generador ligado a la producción de políticas e iniciativas de capacitación, difusión, etcétera, dirigidas a la movilización de dinámicas políticas, económicas y culturales.

De fondo, nuestra intención fue ofrecer reflexiones sobre la participación estatal en la sanción e implementación de la lsca. En el análisis que nos precede hemos podido revelar la trama compleja en la que la injerencia estatal emergió como factor de gobierno, pero, a su vez, también de fomento de procesos de fortalecimiento e incidencia política cuyas derivas o devenires exceden las posibilidades de incumbencia o regulación planteadas por la ley. En consecuencia, es posible destacar que el rol regulador no agota las posibilidades o efectos movilizados por la normativa.

Aflora como resultado de esta indagación la posibilidad de comprender que la lsca desbordó los propósitos de regulación u ordenamiento. Su alcance y estructuración movilizaron impactos que trascienden la finalidad normativa del derecho y lo ubican más cerca de la perspectiva que lo concibe en términos de las posibilidades que promueve. Dicho de otra manera, el derecho a la comunicación en el marco de la lsca parece significar una novedosa modalidad de producción de efectos políticos que deja abiertas perspectivas de cara a las discusiones sobre el lugar de la política y el derecho en los proyectos emancipatorios latinoamericanos.