Introducción

Pese a ser parte de un debate inconcluso, hay cierto consenso académico que señala una relación positiva entre formas de descentralización política y la prestación de servicios públicos en América Latina (^{Faguet, 2014}). En Colombia, existe un acervo de estudios que corrobora la identificación de correlaciones importantes entre fenómenos como la competencia electoral o el aumento de los esfuerzos fiscales subnacionales y el incremento en índices de cobertura y matrícula escolar (Faguet y Sánchez, 2008, 2014; García, Espinosa y Parra, 2013; Sánchez y Pachón, 2013). Faguet y Sánchez (2014) argumentan la forma en que se valida con ello la pertinencia de la construcción de modelos teóricos de elección pública para explicar la mejora en indicadores de gasto e inversión como resultado del aumento de los incentivos subnacionales a la rendición de cuentas y la eficiencia administrativa. Su punto de partida es, por tanto, definir la descentralización como

la devolución por parte del Gobierno central de la autoridad sobre funciones específicas, con todos los atributos administrativos, políticos y económicos que estas implican (p. ej. el recaudo de impuestos, el gasto y la toma de decisiones) a gobiernos locales democráticos que son independientes del centro dentro de un dominio geográfico y funcional legalmente delimitado (las traducciones son mías). (^{Faguet y Sánchez, 2014}, p. 229)

Una parte importante de los estudios citados se encuentra sustentada en visiones nacionales y tienen una clara orientación estadística sobre muestras representativas. Ello tiene posibles ventajas (p. ej. la validez externa de tendencias cuantitativas), pero también implica retos metodológicos en la identificación de explicaciones causales como ¿qué explica los resultados positivos o negativos de los modelos de descentralización en diferentes países o regiones? (^{Krauss, 2016}). Frente a este segundo aspecto, ^{Faguet (2014)} reconoce que una porción importante de los esfuerzos académicos destinados al estudio de la descentralización y la gobernabilidad¹ se ha centrado en análisis tipo insumo-producto -la búsqueda de correlaciones entre niveles de descentralización y diversas variables de intereses para hacedores de política- y muy poco en “las relaciones dinámicas subyacentes que deben estar operando para que se cumplan los supuestos de análisis (más) estáticos” (p. 10). Siguiendo una línea de argumentación similar, Grind- le (2007) sostiene que las motivaciones de los actores políticos son complejas, lo cual hace necesario acudir a teorías de comportamientos más sustentadas en la sociología y el análisis político para tener una mirada más integral de la evolución de procesos sociales (como la descentralización educativa).²

Este artículo contribuye a esta discusión y a la literatura sobre la descentralización educativa en general al develar interacciones complejas entre actores nacionales y subnacionales y la forma en que ellas impactan (o dan forma a) las dinámicas educativas locales. El punto de partida es diferente del de autores de la elección pública, cuya orientación epistemológica privilegia la predicción de resultados empíricos (p. ej. la variación en indicadores del sector educativo) para validar construcciones teóricas deductivas basadas en supuestos universales del comportamiento humano (p. ej. las personas son o tienden a ser racionales). La crítica, y la base de la propuesta empírica del artículo, se inspira en los postulados ontológicos del realismo crítico y su defensa a la naturaleza explicativa, y no predictiva, de las ciencias sociales (Parra, 2016, 2018). Para ^{Archer (2009}, 2013), ^{Willmott (1999)} y ^{Patomaki (2009)}, todo análisis de causalidad (en ciencias sociales) debe contemplar el papel de la agencia humana como mediadora de las propiedades de las estructuras sociales (p. ej. los posibles incentivos de la política educativa) de los contextos históricos y temporales en que habitan individuos y grupos sociales.³ Una epistemología realista para el análisis de la descentralización educativa debe integrar, por tanto (al menos), dos elementos metodológicos: 1) reconocer la limitación de estudiar la causalidad como una simple expresión de condiciones necesarias (p. ej. la existencia de incentivos adecuados para un comportamiento eficiente) y 2) dar paso al estudio tanto de las interpretaciones subjetivas (p. ej. la lectura del contexto según diferentes actores sociales) como de las condiciones estructurales (p. ej. las especificidades históricas de distintos contextos) detrás del surgimiento de resultados observables de gobernabilidad en el territorio.

La reflexión empírica de este trabajo surge del análisis de información secundaria (estadísticas oficiales) y primaria (entrevistas recogidas en diferentes niveles de gobierno) alusivas al caso del departamento del Atlántico. Como se discute más adelante, este representa una experiencia atípica del cumplimiento de los supuestos del modelo ideal (de la elección pública) de descentralización y, por tanto, abre una oportunidad para entablar un debate práctico y ontológico sobre el estudio de reformas educativas orientadas a mejorar la calidad de la educación en Colombia. A diferencia de autores que se centran en la identificación de regularidades empíricas (p. ej. correlaciones de variables), el enfoque realista supone dar énfasis al análisis de situaciones contingentes (no necesariamente predecibles, específicas a ciertos contextos) que surgen de interacciones complejas entre actores sociales reflexivos (o no necesariamente racionales⁴). Según advierte ^{Patomaki (2009)}, una postura realista frente a la causalidad implica, por ende, un esfuerzo metodológico de interpretación por parte del investigador. Un objetivo central de este estudio consiste en interpretar visiones de distintos actores del sistema educativo a fin de profundizar en la comprensión de los retos de la política de educación básica y media en el país.

Las conclusiones del artículo surgen del estudio de tres subtemas identificados a partir del análisis de contenido de las entrevistas semiestructuradas y de grupos focales con funcionarios públicos, académicos, miembros de gremios de educadores, rectores y docentes. Por una parte, las percepciones expresadas permiten entrever una modernización restringida de las capacidades administrativas de las autoridades locales y la forma en que ello dificulta una focalización eficiente de recursos del sector educativo. Al estudiar el caso del uso de las pruebas de Estado (Saber 11), se identifica una fragmentación en los discursos y las expectativas sobre la calidad educativa entre niveles de gobierno, lo cual termina incidiendo, a juicio de diferentes actores entrevistados, en la creación de un currículo nacional que no responde a las necesidades educativas de cada territorio. Finalmente, según narran rectores y miembros de la Secretaría de Educación del Atlántico, debido a que la descentralización educativa hace parte de dinámicas más generales sobre el funcionamiento del Estado, la falta de rendición de cuentas en cuanto al uso de recursos para la calidad educativa pone en riesgo la coherencia y la pertinencia de proyectos educativos que se gesten desde el territorio.

Antes de proceder con la discusión resulta pertinente hacer una nota aclaratoria adicional sobre las limitaciones del estudio que se desprende de su postura realista. Dada la “imposibilidad de reducir todos los predicados explicativos (de fenómenos sociales) a términos individuales” (^{Archer, 2009}, p. 58), es apenas previsible que un análisis que se enfoca solo en elementos de la agencia sea insuficiente para identificar una relación causa-efecto entre la descentralización política y la gobernabilidad educativa en el territorio. Este estudio se centra, por tanto, en parte de esa tarea (el análisis de elementos de la agencia) y, como tal, deja abierta la puerta para que se profundice en el estudio de las razones estructurales.⁵ De igual forma, es claro que centrarse solo en un caso limita la posibilidad de generalizar cualquier conclusión a un ámbito nacional. Sin embargo, el fundamento de esa crítica no puede ser simplemente estadístico. Si se aceptan los preceptos epistemológicos del realismo crítico, es claro que la causalidad econométrica es, en el mejor de los casos, una causalidad débil, lo cual hace que pierda peso el argumento de la llamada validez externa de los resultados. Dicho lo anterior, la riqueza de los estudios de caso comparados radica en su mirada a fondo de la interacción entre estructura y agencia en diferentes contextos. Este artículo es fiel a ese principio, lo cual implica que los resultados que surgen de un único caso son potencialmente más interesantes que el de estudios estadísticos a gran escala que carecen de un motor ontológico de explicación (^{Easton, 2010}; ^{Emmel, 2013}).

El estudio de la descentralización: un reto epistemológico

Según un influyente estudio de la descentralización en Colombia y sus efectos sobre la provisión de servicios públicos en el territorio, el país se convierte en un caso emblemático del cumplimiento de supuestos teóricos de la literatura de la elección pública (^{Faguet y Sánchez, 2014}). En palabras de sus autores, la lectura de hallazgos estadísticamente significativos se puede interpretar como el producto de dos factores:

(1) la mayor capacidad de respuesta de los gobiernos locales electos, que son capaces de identificar los bienes públicos con alto impacto marginal; y (2) la mayor demanda de rendición de cuentas que proviene del hecho de que la financiación venga de los bolsillos de los ciudadanos locales, lo cual, a su vez, tiende a generar una mayor eficiencia del gasto público. (^{Faguet y Sánchez, 2014}, p. 246)

Visto desde un plano ontológico, los teóricos de la elección pública asumen que los actores sociales son egoístas y, como tal, buscan siempre maximizar su utilidad individual (^{Martinez-Vazques, 2011}). Esto incluiría a políticos y burócratas, quienes cuentan con incentivos para anteponer sus intereses al interés general. En tal medida, según argumentan ^{Verger, Bonal y Zancajo (2016)}, se justifica la creación de arreglos institucionales que emulen las reglas del libre mercado y den paso a principios de administración pública orientados a la competencia y la rendición de cuentas. En la literatura de la descentralización, ello se traduce en la activación de mecanismos como la competencia política y la autonomía fiscal de gobiernos locales (^{Faguet, 2014}). La lógica es relativamente simple: si los electores son racionales votarán por los mejores candidatos (llevando a que estos segundos compitan por esos votos), y dado que gran parte de la inversión pública sale directamente de sus bolsillos, los ciudadanos tendran mayores incentivos por monitear las decisiones de sus gobernantes.

Este marco teórico se reproduce con frecuencia en documentos insumo para orientar las políticas educativas en el país. Un ejemplo es el informe reciente publicado por la Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo, en alianza con el Ministerio de Educación Nacional, en el cual se argumenta la importancia de girar recursos escolares directamente a entidades territoriales, “porque solo en el nivel local es donde se conoce en detalle los problemas del sector” (^{Villar, 2016}, p. 157). Ello coincide con una de las recomendaciones de la Misión de Equidad de Movilidad Social contratada por el Departamento Nacional de Planeación respecto de la la necesidad de “avanzar más en esta descentralización, generando las condiciones para que sean los colegios los que tomen las decisiones relevantes sobre la educación que se imparte en el país” (Barrera, Maldonado y Rodríguez, 2014, p. 299). Puesto en estos términos, y en sintonía con la literatura de la elección pública aplicada a la educación, se justifica enfocar gran parte del debate en la definición de criterios de eficiencia y efectividad en la distribución de recursos públicos.

El estudio del caso de la descentralización educativa en el departamento del Atántico se convierte, sin embargo, en una oportunidad para discutir una excepción (en el mejor de los casos) a estos preceptos teóricos. Las estadísticas longitudinales computadas en la figura 1 sirven de preámbulo al análisis en cuanto representan una síntesis estadística del comportamiento de variables que, de acuerdo con la teoría de la elección pública, deberían tener una conexión empírica con indicadores de eficiencia escolar (vía los mecanismos discutidos en los párrafos anteriores). La variable de interés es el desempeño escolar, medida a través de resultados de pruebas estandarizadas (Saber 11). El hecho empírico por subrayadar es la forma en que, a pesar de que las variables fiscales, de inversión y de competencia en elecciones relevan tendencias y magnitudes muy similares entre el Altántico y el promedio de la nación, ello no ha mostrado una incidencia clara en disminuir brechas en resultados de las pruebas Saber 11 en la última década.⁶

Fuente: Elaboración propia con datos del Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación, el Departamento Nacional de Planeación, el Banco de la República y la Registraduría Nacional del Estado Civil.

Figura 1 Indicadores escolares y descentralización fiscal y política. 

Desde un plano teórico, una forma de ver el problema consistiría en apelar a argumentos de estadística asintótica para justificar la preponderancia del análisis de la unidad promedio (p. ej. el municipio, el departamento) a fin de validar (o refutar) la robustez de los supuestos de la teoría de elección pública. Es decir, podría afirmarse que la existencia de un caso excepcional no es suficiente para invalidar una teoría, en cuanto en el agregado “la capacidad fiscal (que a su vez se correlaciona con dinámicas de competencia electoral) tiene un efecto significativo sobre el desempeño de los municipios en el sector de la educación” (Sánchez y Pachón, 2013, p. 27). En el campo de la econometría, son también frecuentes las discusiones en torno a las variables omitidas o los problemas de especificación de modelos estadísticos para estimar relaciones causa- efecto entre variables de interés. En estos términos, las variables descriptivas cuentan con la restricción de presentar correlaciones altamente endógenas. Sin embargo, ello implicaría dar un estatus epistemológico a la estadística aplicada que, a juicio de autores como ^{Krauss (2016)}, carece de sustento:

La idea teórica detrás de la causalidad probabilística presupone que las diferencias en probabilidad capturadas en un modelo estadístico deben tener una razón causal y que, bajo la condición de que sea posible controlar todos los demás factores (hecho que no es posible), la causalidad específica de interés debe ser la razón causal de la [relación observada] [...] al menos para la muestra recogida. Debemos acogernos a algunos supuestos para poder asumir que podemos derivar correlaciones o relaciones causales a partir de diferencias en probabilidad en un grupo de variables recogidas y que hacemos cuantificables [...]. En ese contexto, tiene poco sentido hablar de causas en lugar de la posibilidad de que dos fenómenos estén mutuamente correlacionados en el modelo estadístico y de que [solo] posiblemente se encuentren mutuamente correlaciones en el mundo real por fuera del modelo. (p. 102)

La crítica al análisis econométrico para el estudio causal de los efectos de la descentralización coincide con los elementos ontológicos del realismo crítico presentados en la sección introductoria del artículo. En particular, porque la omisión del análisis de la acción de individuos o grupos sociales frente a las propiedades (p. ej. los incentivos materiales y culturales) de las estructuras educativas que condicionan su comportamiento lleva a que los ejercicios estadísticos de gran escala dejen por fuera “las únicas causas eficientes de la vida social” (^{Archer, 2009}, p. 272). Si bien es cierto que las estructuras educativas generan ciertos incentivos o rutas de comportamiento que trascienden la acción individual (p. ej. premiar a un buen docente y castigar al mal docente), estos poderes causales solo se materializan tras la acción y la interacción entre actores sociales como servidores públicos, rectores, docentes o estudiantes (^{Willmott, 1999}; ^{Patomaki, 2009}; Parra, 2018). Siendo este el caso, el análisis de escenarios teóricos (como el que proponen los estudiosos de la elección pública) se concentran solo en una posible predicción de lo que podría suceder. En consecuencia, insiste ^{Krauss (2016)},

debemos abandonar el vocabulario que expresa causalidad, como aquel utilizado por académicos influyentes [...] sobre los “efectos causales” [...]. El dilema que surge es que el análisis estadístico tan solo puede proveer escasas probabilidades, mientras que la investigación que busca informar políticas públicas requiere mayores niveles de certidumbre y predicción, a pesar de que esto no es econométricamente posible. Dadas las limitaciones en hacer la democracia cuantificable y adaptable a investigaciones científicas, el estudio de las instituciones democráticas entre países es en general menos del tipo de la ciencia cuantitativa y más acorde con narrativas cualitativas. (p. 106)

Visto desde esta perspectiva, el comportamiento atípico del caso del departamento del Atlántico cuenta con peso suficiente para apelar a la necesidad de adoptar rutas metodológicas alternativas para estudiar fenómenos sociales como el del bajo desempeño escolar. Las críticas esbozadas hasta el momento -sobre el determinismo ontológico que presuponen las teorías de elección pública⁷ y frente a la arbitrariedad estadística de la modelación econométrica- implican la necesidad de abordar el fenómeno de la descentralización como un proceso dinámico que se desarrolla en el tiempo y en contextos específicos, y que conlleva cadenas de decisiones complejas permeadas por interacciones entre oponentes y promotores de reformas educativas (^{Grindle, 2004}; ^{Patomaki, 2009}). La teoría secuencial de ^{Falleti (2005)} cuenta con elementos de esta visión, en cuanto su distinción entre procesos de descentralización administrativos, fiscales y políticos representa un punto de partida para diseminar el análisis. Sin embargo, la vocación estructuralista (ambigua) de este lo lleva también a dejar a la agencia humana en segundo plano de importancia.

Estos preceptos conceptuales suponen adoptar una postura ontológica en torno a la forma en que las interacciones entre individuos y colectividades impactan el surgimiento de arreglos institucionales específicos. Trabajos como el de ^{Archer (2009}, 2013) y ^{Willmott (1999)}, los cuales han tenido una incidencia importante en investigaciones contemporáneas sobre la evolución de los sistemas educativos en el mundo (^{Priestley y Miller, 2012}; González, 2013; Edwards y Brehm, 2015), enmarcan esta reflexión en una posición realista del debate estructura-agencia. Por motivos de espacio no se presentará en detalle esta discusión, tarea que, sin embargo, hace parte de una etapa previa de esta investigación (Parra, 2016, 2018). No obstante, basta con citar un pasaje de la investigación de Archer (2013) sobre el origen de tres sistemas educativos europeos para identificar una ruta metodológica consecuente con una visión más compleja, dinámica e histórica de los fenómenos que hacen parte del interés académico de este artículo:

En lo que respecta al cambio, este no puede ser explicado hasta que no se dé cuenta del porqué cambian las metas educativas, quiénes hacen los cambios y cómo se imponen los cambios que buscan. Enfrentar estos problemas implica reconocer que su solución dependerá del análisis de formas complejas de interacción social. Más aún, la naturaleza de la educación raramente es [...] la realización práctica de una forma ideal de instrucción según es visualizada por un grupo en particular. Por el contrario, la mayoría de las veces las formas que adopta la educación son resultado político de pugnas por el poder [...]

Por ende, para entender la naturaleza de la educación en un momento determinado, es necesario reconocer, no solo quién ganó la pugna por el control, sino también quién la perdió y qué tanto perdió. (pp. 2-3)

La teoría social de Archer implicará, por tanto, que las formas de educación que se observan en un contexto geográfico y temporal específico son resultado, precisamente, del tipo y la forma de interacción entre grupos de interés. Esto es muy diferente del determinismo de visiones como las de la elección pública bajo las cuales se asume (al menos implícitamente) que las instituciones educativas operan en un vacío ontológico, y que son estas las que generan incentivos específicos a los actores sociales. En sintonía con el trabajo histórico y sociológico de ^{Grindle (2004)} sobre la reforma educativa en América Latina, lo que resulta relevante estudiar no es solo el tipo de instituciones que despliegan políticas educativas, sino la forma en que se negocian y se implementan ciertos arreglos institucionales.

La respuesta a interrogantes sobre fenómenos causales (p. ej. los efectos de la descentralización educativa sobre indicadores como el desempeño escolar) demandará, por tanto, un ejercicio que combine la descripción de percepciones expresadas por diferentes grupos de interés sobre los alcances de las reformas educativas, con la lectura de entornos materiales y culturales que sirven de contexto y que condicionan los intereses y las formas de interacción entre burócratas, asociaciones de maestros, académicos, entre otros (^{Archer, 2013}). La tarea, citando nuevamente las posturas realistas enunciadas, no se reduce, sin embargo, a esta descripción, sino a la teorización sobre los procesos de mediación entre estructuras (los contextos y sus propiedades) y las agencias (individuos, grupos de poder) que dan surgimiento a resultados empíricos observables de diferentes procesos educativos. El objetivo de este artículo se centra en la primera etapa del análisis (la caracterización de los intereses expresados por los actores sociales), en cuanto la culminación del análisis implicaría la consulta de fuentes diferentes de las analizadas para su construcción.

La hoja de ruta: el sueño de la descentralización educativa

Antes de proceder con el análisis de las formas de descentralización que se han dado en Colombia, y en el caso específico del departamento del Atlántico, resulta conviente revisar la narrativa oficial de cómo se ha dado este proceso. Puesto en un plano teórico, y al menos desde una perspectiva de lo ideal, el objetivo de los procesos descentralizadores es replantear formas de gobierno, desde estructuras jerárquicas, burocráticas y altamente centralizadas, a sistemas anidados de autogobierno territoriales, caracterizados por mayores niveles de participación, cooperación y rendición de cuentas (^{Faguet, 2014}). Pese a algunos matices, y el reconocimiento de algunos conflictos de facto, esta es la óptica genérica bajo la cual se ha descrito la reforma política y administrativa en el país.

De acuerdo con algunos recuentos históricos (Barrera, 2005), es posible entender el estado actual de las políticas educativas en Colombia a partir de este marco referencia dominante. Como antecedente a las reformas de principios de la década de 1990, se habla de un proceso de transformación progresiva del Estado central en la segunda mitad de la década de 1970, con un incremento de la autonomía de las regiones subnacionales para recolectar impuestos y la apertura, unos años después, a la libre elección de alcaldes y gobernadores. Estos cambios, que se materializan con la firma de la nueva Constitución en 1991, implicarían un nuevo marco jurídico que asignaría una mayor responsabilidad a los gobiernos descentralizados para la provisión de bienes y servicios. Según autores como ^{Hoyos y Ceballos (2004)}, ^{Faguet y Sánchez (2008)} y ^{Falleti (2005)}, tal cambio de paradigma buscaba, dada la incapacidad de gestión del Gobierno central, dar respuesta a demandas territoriales por la redistribución de poder (primero) político y (luego) administrativo.

La Ley General de Educación (Ley 115/1994, de 8 de febrero) propone los principios básicos de la descentralización en la educación preescolar, básica y media en el país, que incluye estrategias administrativas para optimizar la relación estudiante-alumno, la contratación y la administración de cuerpos de docentes (regulada por el Decreto 1278/2002, de 19 de junio) y la financiación y asignación de recursos financieros. Este último tema se convertiría en antesala para la expedición de la Ley 715/2001, de 21 de diciembre y la fijación de nuevos criterios (i. e. basados en demanda educativa y no en indicadores de pobreza) en busca de una mayor eficiencia y equidad (entre municipios y regiones) en el gasto público (^{Iregui, Melo y Ramos, 2006}; ^{Ramírez y Téllez, 2007}; Barrera, Maldonado y Rodríguez, 2014). Sin embargo, si bien este nuevo arreglo institucional es visto como un mecanismo exitoso para incrementar la cobertura educativa, para ^{Villar (2016)}, “aún persisten falencias en el diseño del sistema, lo que no garantiza una asignación eficiente de los recursos para calidad” (p. 115).

La Ley 715/2001, de 21 de diciembre también contempla mecanismos para la profundización de la descentralización administrativa, respecto del delineamiento de deberes y responsabilidades de los diferentes actores del sistema educativo en el ámbito nacional y regional (Barrera et al., 2014). En tal medida, la nación estipula lineamientos y normas técnicas y curriculares, regula la prestación del servicio (que incluye el concurso para la carrera docente) y administra y asigna recursos (a través del Sistema General de Participaciones) que se giran a los territorios. Los departamentos y municipios certificados, por su parte, administran los recursos de dicho sistema destinados a mejorar la infraestructura escolar y la calidad educativa (la excepción son los recursos de gratuidad que son girados directamente a instituciones educativas y los recursos de calidad que son girados directamente a los alcaldes de todos los municipios),⁸ asignan plazas docentes y recopilan información (p. ej. evaluación de directivos y docentes) de las instituciones educativas regionales. Los rectores, por su parte, están encargados de ejecutar los proyectos educativos institucionales y evalúan el desempeño de los cuerpos docentes en los colegios.

En temas de diseño de políticas públicas, el sistema nacional de educación contempla que las secretarías departamentales de educación y los gobiernos distritales y municipales “pueden elaborar planes de desarrollo educativo o planes sectoriales de educación, dentro del Plan de Desarrollo aprobado por las asambleas departamentales y los concejos, respectivamente” (Ministerio de Educación Nacional [MinEducación], 2009, p. 32). Estos incluyen posibles iniciativas para atender necesidades específicas locales, y son financiados con una serie de recursos contemplados en la ley, que incluyen el residual de recursos del Sistema General de Participaciones para pago de gastos de funcionamiento y de salarios de personal (p. ej. salarios docentes) y los recursos propios generados por gobiernos regionales, inversión privada y recursos de cooperación, créditos, etc.

Volviendo al debate teórico, es también relevante hacer un breve recorrido por el contenido de algunas recomendaciones que se han hecho desde instancias académicas para fortalecer el proceso de descentralización educativa en el país. Se cita nuevamente el ejemplo de trabajos como el de Barrera et al. (2014) y ^{Villar (2016)}, en la medida en que sus autores los presentan como producciones académicas orientadas a convertirse en insumos directos de políticas públicas. La síntesis, que puede hacerse citando un pasaje de cada uno de los documentos, da cuenta de la prevalencia de facto de los supuestos de marcos de referencia de la elección pública y la manera en que, como se ha podido ver a lo largo de esta sección, gran parte de la narrativa dominante del proceso de descentralización se hace a partir de una búsqueda unidireccional (desde el Estado central) por dar cumplimiento a principios rectores de desburocratización, uso eficiente de los recursos y, tras ello, la prestación de un mejor servicio en los colegios. En el primer caso,

en Colombia en este momento se debe hacer un esfuerzo grande para mejorar la calidad de la educación sin desatender la cobertura, como se mencionó anteriormente. [...] Las propuestas aprovechan la descripción de la reglamentación y las evaluaciones reseñadas tanto de programas desarrollados en el país como en otros países. Se hacen propuestas sobre seis temas: (i) fortalecimiento de la evaluación de la calidad educativa; (ii) fortalecimiento de la capacidad de gestión de los colegios; (iii) política de docentes; (iv) jornada escolar completa; (v) participación del sector privado en la provisión de educación; y (vi) fortalecimiento de programas exitosos. (Barrera et al., 2014, p. 295)

Por su parte, y en relación con uno de los subcomponentes referente al gasto público orientado a mejorar la calidad educativa, ^{Villar (2016)} recomienda

i) otorgar mayor autonomía a las ETC [entidades territoriales certificadas en educación] y colegios en el uso de los recursos, ii) favorecer a aquellas ETC que produzcan ajustes/ mejoras en la estructura y calidad de la planta de personal, iii) favorecer a los colegios que hayan mostrado un buen desempeño, iv) incluir criterios de progresividad en la asignación de los recursos entre entidades territoriales, v) en los recursos orientados a los colegios, el objetivo de equidad se logra en el sentido de que la fórmula aísla el efecto que podría tener el hecho de que los colegios que atienden a niños de mejores condiciones socioeconómicas tienden a producir mejores resultados en términos de desempeño. (p. 237)

En este punto, vale la pena aclarar al lector que el objetivo de esta crítica no consiste en desestimar este tipo de miradas más administrativas de la descentralización, que sin duda son fundamentales para dar cumplimiento a metas fiscales y presupuestales que colindan con el interés general. No obstante, y de acuerdo con los postulados ontológicos discutidos en secciones anteriores, estos son diagnósticos muy generales que en muchos casos abren más interrogantes que los que resuelven (^{Archer, 2013}) en cuanto reducen la complejidad de los problemas educativos a un recetario (algo) simplista y genérico (^{Verger, Bonal y Zancajo, 2016}). En el resto del estudio, se introduce un análisis sobre fuentes primarias de información en busca de -y con lineamientos metodológicos realistas- empezar a dar sentido al mundo de complejidad que permiten tener una mejor comprensión de las dinámicas educativas nacionales y regionales.

La descentralización de facto vista desde el caso del Atlántico

Desde una óptica subnacional, la lectura detallada de documentos oficiales de política (Gobernación del Atlántico, 2014) y de informes producidos por centros académicos como el Observatorio de Educación de la Universidad del Norte (Chamorro, Borjas y Valencia, 2013; ^{Said-Hung, 2014}) relevan la fuerte alineación entre políticas educativas regionales y nacionales. A pesar de la existencia de matices en su contenido, es bastante evidente la coincidencia de objetivos priorizados (al menos en el papel) entre autoridades del departamento y de la nación. Sin embargo, siguiendo a analistas como Vivas (2009) y Henríquez (2013), ello parece ser más reflejo de la ausencia de iniciativas educativas regionales por cuenta del hecho de que “la autonomía efectiva de los municipios y departamentos afronta [...] serias dificultades en la generación de los ingresos necesarios para el impulso definitivo de la calidad educativa” (Vivas, 2009, p. 172).

Esta última hipótesis sirve de punto de entrada para el análisis de contenido sobre entrevistas individuales y grupales con actores educativos nacionales y subnacionales (tabla 1).⁹ La recolección de información en campo, que incluyó una exploración etnográfica en instituciones educativas de dos municipios del sur del departamento del Atlántico -seleccionados porque representan casos de persistencia en bajo desempeño escolar- se hizo entre agosto de 2014 y julio de 2015. Si bien el objetivo de este artículo no es presentar los resultados globales de la investigación, se mencionan estos detalles metodológicos para dar cuenta de la operación de un enfoque realista orientado no solo a observar, sino también a contrastar información y poner a prueba postulados teóricos en campo (^{Pawson, 1996}; ^{Easton, 2010}; ^{Emmel, 2013}; ^{Rees y Gatenby, 2014}).

Tabla 1 Lista de actores entrevistados. 

Nota: Las entrevistas individuales y grupales se llevaron a cabo dentro de una etnografía en la región y, por tanto, los criterios de elección de entrevistados incluyeron 1) disponibilidad, 2) recomendaciones de otros entrevistados y 3) apertura de espacios institucionales (p. ej. talleres con docentes). No se incluyen los nombres y cargos específicos de ningún participante, en cuanto todos firmaron un consentimiento informado donde se les prometió confidencialidad en el uso de su nombre. Se buscó, en todo caso, dialogar con expertos en cada área, que incluyeron altos directivos relacionados con el debate de calidad educativa. Las entrevistas fueron en su mayoría semiestructuradas y los talleres con docentes siguieron metodologías participativas (un juego de votaciones a partir de los resultados de una encuesta sobre calidad educativa en dos municipios del departamento).

*Solo aplica a casos donde las entrevistas incluyeran a una o más personas.

Fuente: Elaboración propia a partir de registros de visitas y actividades en el departamento del Atlántico e instituciones nacionales entre agosto de 2014 y julio de 2015.

La presentación de resultados se hace a partir de una agrupación de tres grandes temas que ejemplifican dinámicas rectoras del proceso de descentralización, al menos según se puede capturar a partir del contraste entre testimonios de distintos actores educativos y que operan en diferentes niveles del sistema nacional de educación. Son los siguientes: 1) el fortalecimiento de capacidades locales, 2) la autonomía de instituciones frente al diseño de planes de estudio y 3) la rendición de cuentas del sistema educativo local de calidad. Siendo esta una lectura (básicamente) descriptiva, se busca evitar juicios de valor indicativos del alcance o el impacto de diferentes reformas. El uso de citas y el parafraseo de posturas expresadas por los entrevistados busca, por el contrario, resaltar acuerdos y conflictos que delimitan y potencian diferentes iniciativas de reforma educativa.

Comentarios finales

^{Montoya-Vargas (2014)} señala, en su análisis sobre el estado de los estudios de currículo en Colombia, que siempre que el MinEducación quiere mejorar la calidad educativa recurre a fórmulas similares. Lo que sugiere su trabajo es que estas iniciativas se reproducen en el tiempo sin mostrar los avances esperados. Tal tipo de diagnósticos dialoga con las visiones expresadas en este artículo, en la medida en que, al menos en el departamento del Atlántico, las iniciativas de política educativa, desde la perspectiva de distintos actores sociales, y desde diferentes niveles de gobierno, se ven frustradas por una descentralización política y administrativa (en el mejor de los casos) limitada.

Este artículo contribuye a la literatura sobre la descentralización en Colombia, vista desde la óptica de la reforma educativa. En particular, los elementos conceptuales, ontológicos y analíticos expuestos permiten dar un paso crítico en al menos dos direcciones necesarias: una mirada al proceso descentralizador desde las complejidades del territorio y una alternativa metodológica en medio de una literatura que parece haber agotado su capacidad de decir algo más sobre el porqué (y hasta qué punto) se han cumplido las promesas de la Constitución Política de 1991. La experiencia del departamento del Atlántico genera evidencia de cómo los mecanismos comúnmente defendidos por expertos y especialistas influenciados por los marcos de referencia de la elección pública -como el mejoramiento de las capacidades y los incentivos de gobiernos locales para atender necesidades del territorio- distan de operar de la manera esperada.

Ahora bien, algunos lectores podrían reaccionar de manera crítica a estos hallazgos al señalar que las dinámicas identificadas son de pleno conocimiento en el debate público y entre estudiosos del tema. Muchos increparían, por tanto, la utilidad o la novedad en la aplicación del realismo crítico en estudios de este tipo. Al respecto, resulta relevante citar las palabras de los autores de un reciente trabajo que tuvo una importante acogida entre expertos del gremio educativo: “A pesar de su importancia, [...] la propuesta de política que hace nuestro estudio no radica en la dimensión socioeconómica (de los hogares) [...] [en cuanto] el espectro para modificar las variables de contexto [...] es limitado desde la perspectiva de política educativa” (las cursivas mías”) (^{García, Maldonado, Perry, Rodríguez y Saavedra, 2014}, p. 91). El punto por resaltar es cómo las decisiones arbitrarias de algunos investigadores inspiradas por el sesgo cuantitativo (solo se estudia lo que se puede medir, solo se recomienda lo que se considera posible hacer) generan una brecha exagerada entre las construcciones teóricas y las realidades sociales en estudio. El realismo crítico aporta a disminuir esta brecha al otorgar peso y valor epistemológico a visores metodológicos cualitativos que permiten capturar la complejidad como parte de un ejercicio académico científico y riguroso. El llamado de atención para la comunidad académica es a establecer un límite entre la investigación científica y la visión del hacedor de política (sobre lo que se supone que es posible hacer), sin la cual es difícil estudiar las causas reales de los retos contemporáneos de política pública.

Frente a este estudio, es importante insistir en que las conclusiones esbozadas en el artículo distan de contar con un poder causal. La postura realista que inspira el análisis así lo anticipa; las opiniones expresadas por actores políticos, quienes viven en entornos que pueden modificar, pero cuyas propiedades estructurales existen (e influencian su comportamiento) a pesar de que estos no sean completamente conscientes de ello, implica una visión de la causalidad social que requiere un estudio diferenciado entre la complejidad de las interacciones sociales observadas en un momento temporal y geográfico específico y las estructuras materiales y culturales que preexisten y condicionan (mas no determinan) la acción (o la causa eficaz) colectiva de individuos y grupos sociales (^{Archer, 2009}). La mediación entre estructura y agencia es un proceso analítico que requiere ambas visiones y un ejercicio de teorización que, sin embargo, se escapa del espectro de este artículo.

Y entonces, ¿qué explica la descentralización (al menos) limitada que perciben los actores entrevistados? Esa es la pregunta a la que (retomando el párrafo anterior) busca responder la agenda de investigación más general en la cual se enmarca este trabajo. De momento, es posible pensar en algunas hipótesis inspiradas en estudios sociológicos comparados como el de Parada (2013) y el ^{Soifer (2015)}, quienes sugieren la remanencia de un lejanía histórica entre las dinámicas políticas, sociales y culturales del centro (desde donde se despliega la descentralización) y la Costa Caribe. Ello se ve reflejado en la historia de un país forjado a través de pugnas entre élites locales y nacionales, donde el interés construido en torno a la educación ha estado marcado por la existencia de pocos incentivos para consolidar un proyecto de Estado nación. La pregunta, no obstante, es empírica y será abordada en las siguientes fases analíticas de este proyecto.