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Introducción
Este trabajo propone una primera aproximación comparativa al estudio de las elecciones primarias presidenciales abiertas y simultáneas (PAS) que se han implementado en diversos países de América Latina. El sistema de PAS se utiliza como mecanismo de nominación de candidaturas, pero también, y particularmente, constituye una regla electoral formal en la legislación oficial de los países, como una instancia previa a la elección presidencial.
En América Latina -luego de la expansión del uso de primarias abiertas para seleccionar candidatos presidenciales de forma voluntaria y unilateral por parte de partidos y coaliciones (Alcántara 2002; Carey y Polga-Hecimovich 2006; Freidenberg 2003)- se ha generalizado la incorporación de esta práctica en las legislaciones electorales de los países como una instancia formal (Freidenberg y Dosek 2016) y, en algunos casos, también obligatoria (Buquet y Gallo 2022). Particularmente, en Uruguay (1997), Honduras (2004), Colombia (2006), Argentina (2009), Chile (2012), Paraguay (2014), Bolivia (2018), República Dominicana (2018) y Perú (2019), las primarias abiertas han sido fijadas normativamente, se celebran de forma simultánea, están reguladas oficialmente, están controladas por el organismo electoral del país y, en muchos casos, son financiadas con fondos públicos. A su vez, todos estos países presentan diversas variantes y modalidades alternativas en su aplicación.
Teniendo en cuenta que la nominación de candidaturas -además de constituir un aspecto de crucial relevancia en la vida de los partidos políticos (Gallagher y Marsh 1988; Sartori 1976; Schattschneider ENT#091;1941ENT#093; 1964)- ha dejado de estar restringida a la órbita de los reglamentos y leyes orgánicas partidarias, para ser incorporada en las normativas electorales nacionales de diversos países del continente, su análisis sistemático se ha vuelto fundamental y se ha profundizado el estudio comparado de los casos en los que efectivamente las primarias han sido aplicadas con regularidad.
Las elecciones primarias se utilizan para designar candidatos para diversos cargos a nivel legislativo y a nivel ejecutivo, y tanto en el ámbito nacional como en el provincial, departamental o local.1 En muchos países de América Latina se ha expandido el uso del mecanismo fundamentalmente para nominar candidatos presidenciales cuya centralidad es indiscutible en regímenes presidenciales de gobierno. Por ello, en este trabajo se apunta a analizar exclusivamente las primarias abiertas presidenciales en todos los países latinoamericanos que poseen regulación oficial, teniendo en cuenta, por un lado, las particularidades, adaptaciones coyunturales, excepciones y regularidades existentes, y, por otro lado, la diversidad en las reglas, las especificidades de las cláusulas incorporadas y el tipo de incentivos provistos por dichas cláusulas. Al considerar las primarias en su doble aspecto, como mecanismo de selección interna y como regla electoral, debe recurrirse a dos ramas diferentes de la literatura: la que versa específicamente sobre primarias (Alcántara 2002; Colomer 2002; Freidenberg 2003; Gallagher y Marsh 1988; Hazan y Rahat 2010; Hirano y Snyder 2019; Key 1964; Polsby 1983; Rahat y Hazan 2001; Ranney 1968), y la que estudia las reglas electorales, sus cambios y los impactos que generan (Benoit 2006; Bunker y Negretto 2023; Buquet 2007; Cox 1997; Duverger ENT#091;1951ENT#093; 1996; Freidenberg 2022; Freidenberg y Dosek 2016; Freidenberg y Uribe 2018; Negretto 2007; Sartori 1976).
Aunque existe una extensa literatura sobre elecciones primarias en general, la modalidad que abordamos aquí no ha sido tratada en términos comparativos, con la excepción de un estudio que analiza los casos de Argentina y Uruguay (Buquet y Gallo 2022). Por lo tanto, este trabajo pretende ser una primera incursión, fundamentalmente descriptiva, que sirva para la elaboración de un marco para su estudio comparado a nivel regional.
Dada la diversidad de normas específicas que se han establecido, el artículo presenta, en primer término, las variantes que regulan los procesos de PAS en América Latina, seleccionando las variables más relevantes en función de sus impactos potenciales sobre la competencia electoral y los sistemas de partidos. Así pretendemos responder el siguiente interrogante: ¿qué características particulares presentan los diversos sistemas de primarias abiertas (voto obligatorio/voluntario, comparecencia obligatoria / optativa, fórmula completa / solo candidato presidencial, presencia / ausencia de cláusula candado) y qué consecuencias concretas se pueden esperar con ellas? En segundo lugar, buscamos sugerir, a partir de los resultados específicos de su aplicación, hipótesis de las condiciones en las que es posible esperar la ocurrencia de esos efectos en términos empíricos. Puntualmente, nos preguntamos ¿qué efectos concretos se observarían como consecuencia del uso de primarias abiertas sobre los partidos, la competencia electoral y el sistema de partidos en general?
En suma, en América Latina se aprecia una tendencia creciente a promover la adopción legal de un régimen de primarias presidenciales que se realizan de forma simultánea y que están abiertas a la participación del conjunto del electorado. Sin embargo, aún no resulta claro el impacto de este tipo de mecanismo sobre los partidos, la competencia electoral ni el sistema político. Hasta ahora nueve países de la región han adoptado este tipo de normativa con diversas variantes que serán objeto del análisis de este trabajo. A su vez, ocho de los nueve países (todos menos Perú) han puesto en práctica esas primarias al menos una vez y seis de ellos (Argentina, Colombia, Chile, Honduras, Paraguay y Uruguay) más de una vez, por lo que ya existe un cúmulo razonable de evidencia empírica que permite observar resultados y formular hipótesis al respecto.
1. Primarias abiertas simultáneas: de mecanismo partidario a regla electoral
La investigación académica sobre primarias abiertas se ha centrado principalmente en su estudio como mecanismo de selección interna partidaria.2 Se ha procurado comprender las causas de su adopción, los incentivos estratégicos de los líderes para delegar su potestad de nominación y los efectos que ha acarreado su implementación, tanto sobre las fuerzas políticas que las utilizan como sobre los contendientes que deciden alistarse en la competencia y los miembros del selectorado que participan en ellas.3
La literatura más destacada sobre la temática sostiene que las primarias suelen ser incorporadas con el objeto de resolver conflictos intrapartidarios (Kemahlioglu, Weitz-Shapiro y Hirano 2009; Langston 2010), de consagrar candidatos con mayores condiciones de elegibilidad (Adams y Merril 2008; Rombi 2021; Serra 2011 y 2013), y de disminuir la influencia de los activistas y dirigentes intermedios en la designación de candidatos (Corbetta y Vignati 2013; Katz y Mair 1995; Sandri 2011), para dejar en manos de un electorado amplio la determinación de los cargos públicos (Rahat y Hazan 2001). Todo esto, en contextos de creciente personalización de la política, de merma en la membresía de los partidos (Barnea y Rahat 2007) y de búsqueda constante de relegitimación de las organizaciones partidarias ante la ciudadanía (Ignazi 2017). En definitiva, la creciente adopción de primarias es parte de un proceso generalizado de democratización interna de los partidos que busca frenar su decadencia (Cross et al. 2016).
En el terreno de los efectos, se ha observado que las primarias ofrecen la ventaja de seleccionar mejores candidatos (Adams y Merril 2008; Hirano y Snyder 2019; Serra 2011 y 2013) y, en general, que los partidos que las utilizan obtienen beneficios en la competencia interpartidaria (Aragón 2013; Carey y Polga-Hecimovich 2006). Sin embargo, existe una extensa literatura que sugiere consecuencias negativas de las primarias para los partidos. Se ha dicho que, como los miembros del selectorado suelen ser ideológicamente más extremistas que los del electorado general (Kaufmann, Gimpel y Hoffman 2003; Key 1964; Moore y Hofstetter 1973), los precandidatos tienden a radicalizar sus propuestas (Aldrich 1995), lo que acarrea el riesgo de nominar postulantes menos competitivos, esto es, más alejados del votante mediano (Colomer 2002; Ranney 1968). A su vez, se sostiene que las primarias abiertas pueden perjudicar a los partidos en la elección general dada su naturaleza inherentemente conflictiva (Hazan y Rahat 2010; Key 1964). En ese sentido, la celebración de primarias competitivas podría conducir a la realización de campañas desgastantes y negativas (Ansolabehere, Hirano y Snyder 2006; Buquet y Chasquetti 2008; Fiorina 1999; Peterson y Djupe 2005; Polsby 1983), con lo que se dificulta, por un lado, el posterior desarrollo de estrategias de colaboración intrapartidaria (Agranov 2011; Atkenson 1998; Bibby 1996; Grofman, Troumpounis y Xefteris 2019; Key 1964; Kirkpatrick 1976; McClosky 1964) y se fomenta, por otro, la fuga o migración de adherentes de los sectores derrotados en la elección interna (Epstein 1986; Johnson, Petersheim y Wasson 2010; Kenney y Rice 1987; Piereson y Smith 1977). También se considera que el uso de primarias abiertas contribuiría a disminuir la lealtad partidaria de los candidatos porque su fuente de legitimidad está fuera del partido (Ansolabehere, Hirano y Snyder 2006; Siavelis y Morgenstern 2008). Finalmente, se ha observado la existencia de trasvase de votantes en primarias ajenas, fenómeno denominado crossover voting en la literatura (Burden y Jones 2009; Cho y Kang 2015). Esta sería una forma de voto estratégico, tanto por el candidato menos competitivo del partido opuesto para tener mejores chances en los comicios generales (raiding) como en favor del más moderado para evitar el peor resultado (el triunfo de un mal mayor) en la elección general (hedging) (Cho y Kang 2015). Ahora bien, con la adopción generalizada de primarias abiertas como regla electoral -cada vez más frecuente en el subcontinente latinoamericano- se ha buscado, de un modo u otro, relegitimar a los partidos y a la política, sacando provecho de las presuntas ventajas de la utilización unilateral del mecanismo y adelantando acciones para prevenir los potenciales perjuicios (Buquet y Gallo 2022). Efectivamente, con las primarias abiertas como normativa electoral, el selectorado pasa a estar compuesto por el electorado en su conjunto (Altman 2013; Rahat y Hazan 2001), lo cual permite mitigar las diferencias entre el segmento activo (militantes y adherentes partidarios) y el segmento pasivo del electorado (individuos políticamente independientes, predominantes entre el conjunto de los votantes registrados). Asimismo, teóricamente, cuanto más elevada sea la asistencia en las primarias, mayor será la gravitación de los independientes y más probabilidades habrá de que se elijan candidatos con amplia aceptación popular.
Por otro lado, se establece la simultaneidad en las primarias, que implica la sujeción de todas las contiendas a una fecha común prevista por la máxima autoridad electoral del país. La simultaneidad resalta la relevancia del evento y promueve que cada elector vote por el partido de su preferencia (Cho y Kang 2015), con el objeto de posicionarlo mejor para la instancia siguiente; al tiempo, desincentiva el crossover voting, en la medida en que quienes deseen influir en la elección interna de otro partido deben renunciar a participar de la propia (Buquet y Gallo 2022).
A su vez, con la finalidad de mitigar los efectos que frecuentemente se producen por los enfrentamientos internos y de recomponer la concordia entre los sectores en disputa, con una rápida y expeditiva resolución ex post, se ha tendido a incorporar la cláusula candado (sore loser law)4 (Burden, Jones y Kang 2014; Kang 2011; Kang y Burden 2018) y también, en algunos casos, se ha optado por la integración de los derrotados internos dentro de las primarias, incluyéndolos a la fórmula presidencial como candidatos a vicepresidentes.5
En suma, estos son los elementos que, en mayor o menor medida, han sido considerados a la hora de adoptar una regla de primarias abiertas formal en el subcontinente -a saber, obligatoriedad o voluntariedad del voto, comparecencia compulsiva u opcional de los partidos o alianzas, cláusula candado, fórmula presidencial completa o únicamente candidato presidencial-. Efectivamente, en los nueve países se ha incorporado una normativa que, pese a sus matices y peculiaridades, es semejante, durante un periodo común, lo cual podría responder también a procesos de difusión, moda o presión de agentes externos (Freidenberg y Uribe 2018; Villaplana, Megías y Barberà 2023). Por todo esto, resulta pertinente preguntarse cómo han operado estos elementos en cada uno de los casos analizados.
2. Las variantes de las PAS en América Latina
En este trabajo, definimos como objeto de estudio las primarias presidenciales abiertas y simultáneas establecidas en varios países de América Latina. Sus características distintivas incluyen la existencia de una normativa de orden nacional que establece una fecha común, previa a la elección presidencial, para que partidos o coaliciones seleccionen su candidato presidencial con la participación eventualmente abierta al conjunto del electorado. De esta manera, identificamos nueve países con una normativa vigente que comparten estas características. No obstante, a pesar de esta similitud, las legislaciones respectivas presentan diferencias que, a su vez, pueden desencadenar consecuencias diversas. A continuación (tabla 1), exponemos las principales variantes de los sistemas de PAS en la región y, posteriormente, señalamos algunas de sus posibles repercusiones.
Tabla 1 Características institucionales de las PAS en los nueve casos analizados
| País | Voto ciudadano obligatorio | Comparecencia obligatoria | Cláusula candado (sore loser law) | Fórmula completa |
|---|---|---|---|---|
| Argentina | Sí | Sí | Sí | Sí* |
| Bolivia | No (con registro previo) | Sí | Sí | Sí |
| Colombia | No | No (y puede escoger que sea cerrada o abierta) | Sí | No |
| Chile | No | No (y puede escoger que sea cerrada o abierta) | Sí | No (no existe la figura de vicepresidente) |
| Honduras | No | No (solo quienes presentan competencia) | Sí (pero con facilidad para transgredirlo) | No |
| Paraguay | No | No | Sí | Sí |
| Perú | Sí | Sí | Sí | No |
| República Dominicana | No | No (y puede escoger que sea cerrada o abierta) | No | No |
| Uruguay | No | Sí | Sí | No** |
Fuente: elaboración propia sobre la base de las legislaciones electorales de los nueve países.
Notas: * Las precandidaturas a presidente y vice se presentan en fórmulas partidarias completas, sin que pueda alterarse su orden ni su composición luego de las primarias. Además, ningún perdedor queda habilitado para competir en la elección general (Ley 26571 de 2009, art. 22), ya sea por otro cargo o por otro partido. ** El candidato a vicepresidente es elegido por el Órgano Deliberativo Nacional (ODN) o Convención.
a. Selectorado
El espectro del tipo de participación en las primarias simultáneas varía ampliamente, desde el voto obligatorio en Argentina, que resulta en una participación casi total del electorado, hasta sistemas que requieren un registro previo dentro de un partido en Bolivia, lo que reduce la asistencia a las urnas, principalmente a militantes y simpatizantes partidistas. El carácter abierto de las primarias implica que potencialmente toda la ciudadanía está calificada para votar, pero en la práctica la convergencia entre selectorado potencial y selectorado real varía significativamente, lo cual también influirá sobre el tipo de candidato elegido.
Cuando la participación en las elecciones primarias no es obligatoria para los votantes, es posible esperar que sea más amplia la brecha tanto entre el selectorado potencial y el real como entre el selectorado y el electorado de la elección general. De esta forma, una variable relevante en los diferentes sistemas de primarias simultáneas son los incentivos que genera para la concurrencia a las urnas. La literatura ha establecido que la propensión a participar en primarias tiene relación directa con la identificación de los votantes con los partidos existentes (Burden y Greene 2000; Campbell et al. 1960; Norrander 1989), así como con factores que favorecen la concurrencia a las elecciones en general, como la competitividad (Geys 2006; Villaplana, Megías y Barberà 2023).
Con primarias voluntarias para los votantes, los únicos que concurren incondicionalmente son los miembros del demos partidario, que suelen tener posiciones políticas más intensas y ubicaciones ideológicas más extremistas, y además suelen tener mayor edad, mayor interés en la política y mayor información (Buquet y Piñeiro 2011; Ranney 1968). Cuando son estos electores los que prevalecen en el proceso eleccionario preliminar, se abren dos opciones: i) si votan sinceramente, buscando como candidato al que mejor representa su propia posición, aumenta la probabilidad de que se termine seleccionando a postulantes más alejados de las preferencias del votante mediano6 (Colomer 2002; Key 1964); ii) si votan estratégicamente, procurando maximizar la chance del triunfo del partido en la elección general, se incrementan las probabilidades de nominación del candidato más aceptado por el público amplio (aun si esta no es su primera preferencia sincera). A medida que la participación en las primarias se amplía, se reducen tanto las posibilidades de nominar a postulantes radicales como el peso de los aparatos partidarios en la definición de la candidatura. De la misma forma, un electorado de primarias similar al electorado general (esto es, una superposición entre selectorado y electorado), ya sea por su volumen o por sus características, incrementa la probabilidad de que los resultados de las primarias anticipen el resultado de la elección general o se transformen en un insumo informacional para el voto estratégico en esta última instancia (Buquet y Gallo 2022).
b. Obligatoriedad para los partidos
Cuando las primarias son reguladas oficialmente, se establece una fecha fija para la participación de las agrupaciones competidoras. Sin embargo, no todas las normas exigen que los aspirantes a la presidencia concurran previamente a la primaria. En los países donde las primarias son opcionales para los partidos o alianzas (en adelante, “agrupaciones”) que compiten (Chile, Colombia, Honduras, Paraguay y República Dominicana), la simultaneidad puede no incluir a todos los competidores. En efecto, la simultaneidad como elemento preventivo de la injerencia de votantes ajenos solo es efectiva al ser completa y, aun si llegara a serlo, pierde su fuerza cuando alguno de los partidos participa en las primarias abiertas con candidaturas únicas o con escasa competitividad.
Si algunas agrupaciones participan en las primarias y otras no, el trasvase de votos puede compensar o acentuar el efecto de radicalización observado por la literatura. Los simpatizantes de un partido que se abstiene tienen incentivos para votar en la primaria de un agrupamiento con el cual tengan mayor cercanía ideológica o afinidad programática. Cuando el partido que se abstiene es más moderado ideológicamente, es esperable que sus seguidores favorezcan al postulante más moderado en la primaria del partido que comparece y, en caso de que se identifiquen con un partido más extremista, es plausible que apoyen al candidato más radical.
Por otra parte, la simultaneidad incompleta no solo no previene interferencias ajenas, sino que además habilita la posibilidad de que emerjan cisnes negros -candidatos inesperados que suscitan repentinamente el interés mediático o postulantes que especulan con los resultados internos para surgir como los representantes de determinado nicho- luego de las primarias. Tanto en Chile en 2021 como en Colombia en 2022, llegaron al balotaje figuras que no habían participado en las primarias: José Antonio Kast y Rodolfo Hernández, respectivamente.
c.Sore loser law / cláusula candado
La cláusula candado consiste en la prohibición formal de que los derrotados en una primaria se postulen en la elección general con una organización partidaria diferente (Altman 2013; Burden, Jones y Kang 2014; Kang 2011; Kang y Burden 2018). La regla busca evitar la deserción de las facciones partidarias derrotadas y estimula la permanencia de socios coaligados y la cohesión coalicional.
Con la cláusula del sore loser se evita que los candidatos cambien de fuerza política en medio del ciclo electoral (entre las primarias y la elección general), y se limita el perjuicio para los partidos que enfrentan primarias competitivas y conflictivas. En ese sentido, se busca promover la unidad y la consistencia partidaria o coalicional, en la medida en que cualquier competidor debería preferir ser un perdedor dentro de su agrupación que ocupar otro lugar fuera de ella. También se intenta restringir la fuga electoral de los simpatizantes de los perdedores en la primaria, aunque la regla no se aplica a los votantes que, de todas formas, pueden votar por otra fuerza política en la elección general si están suficientemente inconformes con el candidato nominado.
Sin embargo, la cláusula del sore loser no disuade la defección ni promueve la cohesión cuando los posibles perdedores anticipan el resultado y prefieren participar en el proceso electoral fuera de su agrupamiento político. Como se ha visto en Argentina y en Chile, los sectores potencialmente perdedores optaron por -o se vieron forzados a- escindirse por anticipado.7 En cualquier caso, la cláusula candado parece ser la regla en los sistemas de primarias que se han establecido en la región; la excepción de República Dominicana se explica por el carácter oportunista de la aprobación de la norma, destinada exclusivamente a dirimir un conflicto interno en el oficialismo.8
d. Fórmula presidencial y otras votaciones simultáneas
Los sistemas de primarias presidenciales simultáneas en nuestra región incluyen, en varios casos, la selección de otros cargos. La variante más relevante es la norma referida a la nominación del candidato vicepresidencial. En ocho de los nueve países (la excepción es Chile) existe la figura de vicepresidente (o vicepresidentes), y en cuatro casos la primaria se desarrolla con fórmula completa, esto es, la competencia incluye tanto al candidato presidencial como al candidato a vicepresidente (Argentina, Bolivia, Paraguay y Perú), mientras que en los restantes cuatro se compite exclusivamente por la nominación presidencial.
En Colombia y en Uruguay, el derrotado de las primarias puede conformar la fórmula presidencial asociándose con su antiguo rival interno. En ambos países, esta situación ha sido frecuente, además de ser públicamente valorada como señal de cohesión interna y con el fin de prevenir la fuga de sus seguidores. En Argentina, con la fórmula completa e inamovible (elemento que luego fue incorporado en Bolivia y en Perú) se buscaba ante todo impedir que los miembros del binomio presidencial procedieran de sectores originariamente discordantes, con lo que se prevenían posibles comportamientos desleales.
Finalmente, el impedimento para integrar las fórmulas presidenciales definitivas o de aspirar a cargos alternativos desincentiva la competencia interna, en tanto que no otorga compensaciones a potenciales perdedores, al tiempo que promueve una lógica de suma cero -con ganadores y perdedores absolutos- y genera comportamientos no colaborativos entre los propios aliados políticos.
e. Una clasificación tentativa
Las cuatro variables mencionadas aparecen como las diferencias más relevantes en los nueve países que han establecido legalmente un sistema de PAS. Sin embargo, dos de ellas, el voto obligatorio y la cláusula candado, no presentan mayor variación. Por un lado, un solo país (Argentina) ha implementado primarias con voto obligatorio y otro (Perú) lo incluyó en la normativa, pero nunca llevó adelante las primarias. Por otro lado, el único país que no incluyó la sore loser law en el sistema es República Dominicana, que realizó una sola primaria abierta hasta el momento. En cambio, las otras dos variables, la fórmula completa y la obligatoriedad para los partidos, ofrecen mayor variación entre los casos. Este patrón sugiere una primera aproximación para clasificar los sistemas de PAS existentes en América Latina (tabla 2).
Tabla 2 Clasificación de sistemas de primarias simultáneas y abiertas en América Latina
| Fórmula completa | Solo presidente | |
|---|---|---|
| Comparecencia obligatoria | Argentina, Bolivia, Perú | Uruguay |
| Comparecencia voluntaria | Chile, Paraguay | Colombia, Honduras, República Dominicana |
Fuente: elaboración propia.
La variable que incluye o excluye al vicepresidente de la competencia en la primaria distingue cinco casos en la primera categoría y cuatro en la segunda.9 La variable que obliga a los partidos a comparecer o les permite evitar la primaria también distingue cuatro casos en la primera categoría y cinco en la segunda. Aunque no resulta evidente que los países en cada una de las cuatro celdas tengan cuatro tipos diferentes de primarias con causas o consecuencias diferenciables, esta clasificación ofrece una primera diferenciación que puede ayudar a responder algunas preguntas.
3. Posibles efectos de las PAS
A partir de lo expuesto, aquí analizaremos algunos de los posibles efectos de las primarias abiertas como regla electoral (sobre partidos, sistema de partidos, candidatos y electores), considerando sus diversas variantes y particularidades. Esta sección no busca verificar hipótesis, sino, simplemente, formularlas y mostrar con evidencia ilustrativa su viabilidad. En lo que sigue, indagaremos en profundidad los rasgos institucionales y los efectos que podría generar el sistema de PAS en los nueve países latinoamericanos aquí abordados, a partir de su implementación. La tabla 3 resume las PAS realizadas en la región hasta el momento.
Tabla 3 Primarias simultáneas y abiertas realizadas en América Latina
| País | Años de celebración de primarias presidenciales simultáneas | ||||
|---|---|---|---|---|---|
| Argentina | 2011 | 2015 | 2019 | 2023 | |
| Bolivia | 2019 | ||||
| Colombia | 2018 | 2022 | |||
| Chile | 2013 | 2017 | 2021 | ||
| Honduras | 2005 | 2008 | 2012 | 2017 | 2021 |
| Paraguay | 2018 | 2023 | |||
| República Dominicana | 2020 | ||||
| Uruguay | 1999 | 2004 | 2009 | 2014 | 2019 |
Fuente: elaboración propia.
El sistema de primarias abiertas como regla electoral constituye un mecanismo de coordinación en sí mismo (Gallo 2021; Santoro 2020), lo que genera determinados efectos tanto sobre los partidos y sistemas de partidos como sobre los potenciales contendientes y los electores convocados a participar en la selección de candidaturas. La posibilidad de identificar efectos, con un universo reducido de casos, es limitada y más bien se busca ilustrar si la evidencia con la que contamos apunta preliminarmente en la dirección de las hipótesis que se pueden formular al respecto. En este punto hay que tener cuidado porque la verificación empírica rigurosa de los efectos requeriría la construcción de un contrafáctico, es decir, contrastar lo observado con lo que habría ocurrido si no hubiera habido primarias (Fearon 1991). La información disponible hasta el momento no permite desarrollar semejante ejercicio.
a. Participación electoral
El nivel de participación electoral en las primarias abiertas y simultáneas varía significativamente en virtud de las reglas que se aplican a los potenciales electores. Si bien los casos que se incluyen en el estudio son primarias abiertas, existe un amplio abanico de posibilidades para los votantes. En un extremo, los electores argentinos están obligados a votar, por lo que en ese caso se observa la máxima participación ya que el voto obligatorio fomenta la concurrencia (Birch 2016). En las primarias, abiertas, simultáneas y obligatorias (PASO) presidenciales en Argentina, el porcentaje de participación nunca ha sido menor al 70 %. En el otro extremo se encuentra Bolivia, donde se exige estar registrado ante un partido político para poder votar en la primaria, lo que desincentiva la participación (Cancela y Geys 2016) y queda en manos de los aparatos partidarios. No obstante, en la única ocasión en que se llevaron a cabo las primarias en Bolivia, la participación no alcanzó el 30 % de los electores registrados, porcentaje que equivale aproximadamente al 6 % del electorado total.
Los casos restantes se ubican en niveles intermedios de participación que superan normalmente el 20 % y alcanzan cifras en torno al 50 %, en algunos casos. La ciudadanía tiene diversos incentivos para concurrir a votar en una primaria con voto voluntario y los estudios empíricos sobre concurrencia interna señalan efectos de diferentes variables (Geys 2006). En el plano institucional, además de la obligatoriedad del voto y las exigencias para los electores, pueden resultar determinantes tanto el momento como la simultaneidad con otras elecciones (Boatright, Moscardelli y Vickrey 2020). En este sentido, el caso colombiano sugiere que la concurrencia a votar en primarias simultáneas con otras elecciones incentiva significativamente la participación. Tanto en 2010 como en 2018 hubo primarias simultáneas con la elección legislativa y otras que se realizaron el año anterior. En esas ocasiones la votación obtenida por los partidos en las primarias que tuvieron lugar al tiempo que las elecciones legislativas fue radicalmente superior a la conseguida por los agrupamientos que las realizaron el año anterior.
Por otra parte, la variable política más fuertemente asociada a la participación electoral es el nivel de competitividad de las contiendas (Agranov 2011; Cancela y Geys 2016). Se ha mostrado que este factor incide en el incremento de la participación en elecciones primarias (Villaplana, Megías y Barberà 2023), aunque ese efecto no sea directamente atribuible a la motivación de los electores por influir en el resultado, sino a los incentivos de los dirigentes orientados al triunfo. Por ejemplo, para Cox y Munger (1989), cuando las elecciones son más competitivas aumenta la participación porque las élites desarrollan mayores esfuerzos por movilizar a los votantes. En esa línea, Aldrich (1993), por su parte, sostiene que los políticos invierten más en competencias cerradas y que esa inversión se ve reflejada en mayores niveles de participación. Sin embargo, la evidencia con la que contamos en América Latina no muestra una relación directa entre la competitividad y el nivel de participación ciudadana, porque seguramente intervienen muy diversos factores, en muchos casos idiosincráticos, que no estamos en condiciones de evaluar en el momento actual. En particular, el nivel de institucionalización del sistema de partidos, el nivel de vinculación con el electorado y la legitimidad de la competencia interna parecen tener gran influencia en la concurrencia ciudadana en las primarias abiertas, como lo confirman los altos porcentajes de participación en Honduras y Uruguay, que en promedio llegan a cerca del 45 % del electorado.
b. Incentivo para la competencia
El sistema de PAS debería, en primer lugar, promover la competencia en esa instancia, esto es, cumplir su función principal: generar oportunidades para candidatos que no tendrían chance si debieran someterse a sistemas más restrictivos de nominación. También promoverían la competencia al impulsar una instancia favorable para que alianzas o coaliciones diriman su candidatura presidencial utilizando el mecanismo de primarias. Sin embargo, la práctica concreta de la competencia por la nominación en las primarias no es generalizada ni mucho menos. En los sistemas en los que las primarias son obligatorias para los partidos, en la mayoría de los casos las agrupaciones han concurrido con candidatos únicos; y en los países donde las primarias son opcionales, la mayoría de los competidores en la elección general no compareció en las primarias.
De los países del primer conjunto, solo en Uruguay ha prevalecido la competencia, esto es, la participación en las primarias con más de un candidato en disputa. Efectivamente, en ese país, de las cinco elecciones transcurridas hasta ahora, al menos dos de las tres fuerzas principales -Frente Amplio (FA), Partido Nacional (PN) y Partido Colorado (PC)- han concurrido con más de un candidato. Mientras que en la Argentina, de los cuatro comicios en los que se utilizó el mecanismo, solo en dos (2015 y 2023) hubo competencia interna en alguna de las agrupaciones principales, aunque solo puede considerarse como competitiva la primaria de Juntos por el Cambio (JxC) en 2023. El desincentivo a la competencia parece reforzarse cuando el presidente incumbente está habilitado para la reelección, quien suele aparecer como el candidato nato de su organización política y, como regla general, termina imponiéndose en la nominación interna (Steger 2015). Asimismo, en estos casos, se ha observado una alineación generalizada en el resto de los competidores, por lo que la ausencia de competencia interna en el oficialismo derivó en que las fuerzas de la oposición hicieran lo propio. En Argentina, en 2011 y 2019 (las dos ocasiones en las cuales el presidente incumbente participó en las primarias abiertas), todos los agrupamientos terminaron participando con candidaturas presidenciales únicas. Lo mismo ocurrió en Bolivia en 2018 con Evo Morales en ejercicio de la presidencia. Por su parte, en Perú, con un sistema similar a los anteriores, ni siquiera llegaron a instrumentarse las primarias como consecuencia de sucesivas suspensiones.
La combinación de la comparecencia obligatoria con la ausencia de recompensas a los derrotados de las primarias (Argentina, Bolivia, Perú) parece desincentivar la emergencia de desafiantes internos, por lo que la competencia tiende a estructurarse primordialmente en torno a los precandidatos presidenciales potencialmente ganadores (Buquet y Gallo 2022). En Argentina, la ausencia de compensaciones para los derrotados se extiende a la imposibilidad de postularse para cualquier otro cargo electo. En ese país (el único de los tres casos en los que las primarias se aplicaron sistemáticamente) ha sido frecuente que ciertos dirigentes que estaban bien posicionados en la opinión pública, pero no lo suficiente como para asegurarse un triunfo en una primaria presidencial, resolvieran o bien pactar con alguno de los presidenciables con oportunidades (ofreciendo su retiro estratégico a cambio de garantizarse un lugar expectable en una lista legislativa) o, alternativamente, competir bajo un sello propio por fuera del partido de origen (Gallo 2021).
De los países del segundo conjunto, Honduras es el único donde de forma sistemática existe competencia interna en las primarias de los principales partidos con más de una candidatura, aunque con muy escasa competitividad.10 En 2005 y 2008 comparecieron los partidos tradicionales -Partido Liberal (PL) y Partido Nacional (PN)- a los que se sumó Libre a partir de 2012.
En Colombia, en los únicos dos casos de primarias de coalición o interpartidarias (2018 y 2022), se postuló un solo candidato con chances serias en cada una de las consultas principales -aunque, en la última ocasión, hubo competencia en la tercera fuerza restante, muy alejada en términos de apoyo electoral-;11 en Chile y en Paraguay hubo competitividad en la mitad de los casos;12 y en República Dominicana, hubo competencia y competitividad en el único partido que utilizó primarias abiertas, en la única oportunidad en la que se celebraron13 (Partido de la Liberación Dominicana ENT#091;PLDENT#093;, en 2019).
c. Perjuicios y beneficios para las agrupaciones con competencia en las primarias
La literatura en la materia ha planteado consecuencias contradictorias para los partidos que realizan elecciones primarias para designar a sus candidatos presidenciales. Por un lado, se ha sostenido que la existencia de primarias conflictivas puede perjudicar al partido en la elección general y, por otro, que la mera celebración de primarias favorece a los partidos.
Uno de los efectos positivos que se atribuye a las primarias sobre los potenciales postulantes es la posibilidad de obtener un primary bonus (Carey y Polga-Hecimovich 2006). Este concepto se refiere al hipotético beneficio que logran tanto la agrupación que celebra primarias abiertas (al ser más apoyada por la ciudadanía que premia la utilización de un mecanismo abierto e inclusivo) como los candidatos seleccionados, que demuestran su potencial de triunfo (Adams y Merril 2009). Cabe mencionar que la literatura que acuñó ese término se refería a sistemas en los cuales no existía regulación acerca de los mecanismos de nominación de candidaturas, con lo cual se tendería a premiar a aquellas fuerzas políticas que decidieran implementar primarias por sobre otros métodos menos inclusivos. Aquí, en el análisis de PAS, ese presunto dispositivo de premios y castigos debe extrapolarse a un sistema diferente que, a su vez, presenta dos variantes: la primera, en la cual las agrupaciones que, teniendo que participar obligatoriamente de la contienda, eligen presentar más de un candidato (Argentina, Bolivia, Perú y Uruguay); y la segunda, en la cual deciden presentarse y, al mismo tiempo, someterse al arbitraje impuesto por esta normativa electoral (Colombia, Chile, Honduras, Paraguay y República Dominicana).
Entre los casos de primarias voluntarias, cuando una agrupación no participa en la instancia electoral, puede experimentar tanto problemas posteriores -al permanecer ausente de la discusión política, con escasa intervención en la escena pública durante el periodo preelectoral-, así como también beneficios inesperados -en circunstancias de fatiga cívica y hartazgo ante la celebración de múltiples elecciones consecutivas-. Ambas situaciones parecen haber ocurrido en Chile. Por un lado, en 2017, ni la coalición gobernante Nueva Mayoría ni la DC (recientemente escindida de la NM) comparecieron a las primarias, por lo que estuvieron fuera del debate público y quedaron rezagadas en la primera vuelta respecto de otros competidores. En cambio, en 2021, dos agrupaciones que sortearon las primarias -el Partido Republicano de Chile (José Antonio Kast) y el Partido de la Gente (Franco Parisi)- consiguieron el primer y tercer lugar en la elección general respectivamente, y obtuvieron más votos que aquellas que se habían sometido al proceso selectivo abierto. Este buen desempeño para los que no participan en las primarias también pudo apreciarse en Colombia en 2022, con Rodolfo Hernández (Liga de Gobernadores Anticorrupción), quien, pese a no haber competido en las consultas internas precedentes, obtuvo el segundo lugar en las elecciones generales, superando a Federico Gutiérrez (Equipo por Colombia) y a Sergio Fajardo (Centro Esperanza), quienes efectivamente habían participado de aquellas. Finalmente, en Paraguay, Payo Cubas (PCN), quien se abstuvo de participar de las primarias, obtuvo solo el 4,57 % menos que el histórico candidato liberal Efraín Alegre (CN), quien se sometió a aquella normativa y que competía por tercera vez consecutiva. También puede mencionarse el caso de República Dominicana en 2019, cuando el partido finalmente ganador (PRM) había estipulado primarias cerradas, mientras que el derrotado PLD había implementado primarias abiertas. Pero, excluyendo este último caso, todos los ganadores de las elecciones presidenciales en los restantes países con PAS habían comparecido a la instancia previamente, aunque muchas veces sin competencia interna y otras, sin competitividad.
En general, no parece que pueda afirmarse a priori que la celebración de primarias vaya a perjudicar o beneficiar a la agrupación en cuestión. No obstante, como forma de evitar eventuales perjuicios, la incorporación de los perdedores en calidad de candidatos a vicepresidentes ha sido, como regla general, políticamente redituable, como se puede constatar en varias de las primarias uruguayas y en Colombia. En Uruguay ocurrió en el PC en 1999, el FA en 2009 y el PN en 2009 y 2014. En Colombia, en 2018, con la Gran Alianza por Colombia y Colombia Humana en 2022. Cabe mencionar que en Uruguay las diferencias porcentuales entre ganador y segundo fueron estrechas, mientras que en Colombia fueron amplias (41,95 puntos en 2018 y 66,46 en 2022). En los dos casos colombianos se incorporó a candidatas mujeres como complemento de la fórmula (Martha Lucía Ramírez y Francia Márquez, respectivamente); es plausible que dicha incorporación haya tenido un carácter reivindicativo, además de una finalidad de promover la cohesión interna. Por el contrario, el establecimiento de fórmulas completas e inamovibles ha resultado ser problemática (en particular en Argentina), en la medida en que, al no otorgar nuevas oportunidades a potenciales perdedores, desincentiva la competencia interna.
Finalmente, pueden evaluarse parcialmente los impactos negativos que las primarias generan sobre los partidos en ciertas condiciones. Por un lado, hay evidencia de que, con primarias divisivas (Agranov 2011; Atkenson 1998), los agrupamientos pueden resultar claramente perjudicados en la elección general, como ocurrió con el PN en Uruguay en 1999, con el PLD en República Dominicana en 2019 o con JxC en Argentina en 2023. Por otro lado, la posibilidad de que la primaria genere una candidatura extremista podría mitigarse por la ampliación del selectorado, ya sea a través del voto interno obligatorio como en Argentina (efecto que, no obstante, hasta ahora no ha sucedido14) o el crossover voting (que paradójicamente constituye uno de los principales riesgos que se busca evitar con la simultaneidad) que se pudo observar en las primarias de Apruebo Dignidad, dada la no comparecencia de los partidos de la antigua Concertación, lo que facilitó el triunfo de Gabriel Boric (moderado) frente a Daniel Jadue (radical).
d. Reducción de la oferta y estabilización del sistema de partidos
Un aspecto decisivo del sistema de PAS es que, además de los efectos que las primarias generan sobre los competidores, también deberían producir consecuencias sobre el conjunto del sistema de partidos, debido a que implican una modificación relevante en el sistema electoral nacional. La incorporación de una instancia adicional en el ciclo electoral tendría por sí misma que generar efectos en el conjunto del sistema de partidos. El primer efecto que se puede inferir, al que podemos llamar mecánico, es una reducción de la oferta electoral en la elección general, por distintas razones. En primer lugar, para partidos y candidatos, enfrentar una instancia extra implica un incremento de los costos (materiales, simbólicos, logísticos, propagandísticos, de traslado, de capacitación, entre otros), sin que necesariamente la contrapartida sea un aumento de los beneficios. En consecuencia, partidos o candidatos con pocas oportunidades, que tuvieran la intención de participar directamente en la elección presidencial, podrían desertar ante este incremento del costo del emprendimiento. En segundo término, cuando en las primarias compiten dos o más candidatos, quedan eliminados los contendientes derrotados internamente que podrían haber competido directamente en la elección general. La cláusula candado asegura este efecto. Por otra parte, la presencia de un umbral a superar en la primaria para participar en la elección presidencial elimina directamente agrupamientos enteros de la competencia general (Cox 1997), como se establece en Argentina, Perú y Uruguay. Finalmente, la celebración de las primarias proporciona información que puede contribuir al voto estratégico en la elección general al reducir la fragmentación.
A continuación, se presenta en la tabla 4 el número promedio de precandidatos / candidatos y agrupamientos que participaron en PAS y en la elección general, con el objeto de observar si ha habido una reducción entre ambas instancias.
Tabla 4 Cantidad promedio de contendientes (candidatos y agrupamientos totales)
| País | Precandidatos de primarias | Candidatos de elecciones generales | Agrupamientos de primarias | Agrupamientos de elecciones generales |
|---|---|---|---|---|
| Argentina | 15,5 | 6 | 11,75 | 6 |
| Bolivia | 9 | 9 | 9 | 9 |
| Colombia* | 10 | 7,5 | 2,5 | 7,5 |
| Chile* | 5,67 | 8 | 3 | 8 |
| Honduras | 10 | 8,4 | 2,6 | 8,4 |
| Paraguay | 8,5 | 7,5 | 2 | 7,5 |
| República Dominicana* | 5 | 6 | 1 | 6 |
| Uruguay | 19,2 | 7,4 | 10 | 7,4 |
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos electorales.
Nota: Se toma el promedio desde que rigen las primarias en cada uno de los países. Se resaltan en negrilla los casos en los que aumentó.
* Aquí no se considera a los precandidatos que participaron de primarias cerradas partidarias.
Como puede observarse, en Argentina y Uruguay se produjo una reducción (tanto de los candidatos como de los agrupamientos), en el primer caso fundamentalmente a causa de la cantidad de fuerzas que no superaron el umbral legal y, en el segundo, principalmente por la competencia interna, aunque también por el piso mínimo15 que, por cierto, es mucho menos restrictivo que el argentino.16 En el resto de los casos no se produjo una reducción simultánea en ambas categorías, sobre todo en el número de agrupamientos. De hecho, en la elección general compitieron más fuerzas políticas que en las primarias, con la excepción de Bolivia, donde la cifra fue la misma.
Por lo tanto, puede inferirse que la reducción de la oferta depende, por un lado, de que la mayoría de los agrupamientos participe de las primarias, presentando más de una candidatura y, por otro, de la existencia de un umbral, barrera o piso mínimo.
Por otra parte, deberíamos esperar que las PAS ejerzan una influencia favorable en la estabilización del sistema de partidos porque, además del incremento de los costos, las primarias presidenciales proporcionan información que puede fomentar el voto estratégico, al concentrar la votación en la elección presidencial entre las opciones con mayores posibilidades (Buquet y Gallo 2022; Santoro 2020). Pero este efecto sistémico no es mecánico y su observación requiere la adaptación de los actores a través del tiempo. Por lo tanto, una primera evaluación precisa de casos en los que las PAS se hayan llevado adelante en varias ocasiones.
En el siguiente gráfico observamos la evolución del número efectivo de partidos (NEP) (Laakso y Taagepera 1979)17 en los comicios generales posteriores a las PAS, partiendo de la última elección previa a la implementación de las primarias, en los tres casos en los que el sistema se utilizó más de tres veces (Argentina, Honduras y Uruguay).
Fuente: elaboración propia
Gráfico 1 Evolución del número efectivo de partidos en Argentina, Honduras y Uruguay
Argentina y Uruguay muestran una tendencia decreciente al principio y luego un aumento del NEP. Honduras, en cambio, presenta un incremento hasta que se produce un pico y, luego, una reducción. En todos los casos, la fragmentación partidaria de la última elección supera a la inmediatamente anterior a las PAS, aunque ese incremento es notoriamente moderado. En definitiva, si bien es posible descartar que las PAS reduzcan la fragmentación del sistema de partidos, podemos pensar que, bajo ciertas condiciones específicas, contribuirían a su estabilización.
El efecto sistémico de la introducción de primarias abiertas y simultáneas, además de sus propias características, debería depender de su interacción, tanto con aspectos políticos como con el resto de los componentes del sistema electoral nacional. En particular, para la elección presidencial, en Argentina se utiliza un sistema de doble vuelta con mayoría calificada o umbral y distancia, y en Honduras se aplica la mayoría relativa, lo que estimula la concentración electoral, mientras Uruguay utiliza el sistema de mayoría absoluta a dos vueltas invariable que no incentiva el voto estratégico (McClintock 2018).
Reflexiones finales
En este trabajo hemos planteado un panorama general respecto de la aplicación y el funcionamiento del sistema de PAS en América Latina, pasando revista a los nueve países en los cuales ha sido adoptado, no solo como metodología para escoger a los candidatos de los partidos, sino también como regla electoral, con énfasis en aquellos casos en los cuales las primarias abiertas fueron celebradas en más de una oportunidad.
La incorporación de esta regla surgió como parte de una batería de reformas destinadas a contrarrestar determinadas falencias observadas en términos de representación democrática, en varios países del subcontinente. Frecuentemente, los encargados de efectuar reformas electorales en un país replican de manera automática modelos externos, sin tener en cuenta los diversos efectos de un mismo arreglo institucional en contextos diferentes (Uribe Mendoza 2022). Además, en múltiples oportunidades se considera que, introduciendo leves modificaciones o adaptaciones puntuales, un determinado modelo puede ajustarse a la realidad del contexto recipiente. La incorporación de primarias abiertas constituye un ejemplo de ello.
En ese sentido, el modelo de primarias abiertas y simultáneas como normativa electoral “en papel” contiene determinados elementos y especificidades destinados a maximizar las probabilidades de que los beneficios buscados con la implantación de la regla superaren los costos que implica. En particular, el carácter abierto de las primarias que está orientado a seleccionar candidatos populares, sobre la base de una elevada participación, y a incrementar la legitimidad de los competidores, junto a su simultaneidad, que busca desestimular la intervención de electorados ajenos.
Sin embargo, esta conjunción se logra solamente cuando los partidos y alianzas políticas están obligados a comparecer en la instancia de primarias abiertas. Aun así, la mera obligación de presentarse a la primaria no logra el efecto legitimador cuando no existe competencia. La clasificación propuesta en este trabajo, que ubica el caso uruguayo aislado en la celda superior derecha (con comparecencia obligatoria para los partidos y fórmula presidencial abierta) sugiere un formato que podría ser virtuoso, en casos en los que se combina con niveles razonables de institucionalización del sistema de partidos. En cambio, la no obligatoriedad de la competencia interna -particularmente si se conjuga con la imposición de fórmulas inamovibles como en Argentina y Bolivia- reduce los incentivos a la competición y termina derivando en que no sea la ciudadanía común la que determine las candidaturas partidarias. Por otra parte, la no obligatoriedad de la comparecencia en primarias abre la posibilidad de que actores relevantes se sumen a la carrera luego de su realización y alcancen resultados favorables, tal como ocurrió en Chile y Colombia, lo que muestra que esta modalidad no fortalece necesariamente a los partidos políticos e, incluso, fomenta las incursiones de outsiders. Si bien la regla de primarias en sí misma ha sido ideada para que la mayor cantidad de fuerzas políticas utilizara esta herramienta para dirimir sus candidaturas, la estructura de oportunidades existente en la mayor parte de los casos, en contextos de deterioro de la imagen de los partidos y de la política, desincentiva la participación, la competencia interna y la concurrencia ciudadana dispuesta a efectuar un voto sincero y no condicionado externamente.
Una de las manifestaciones del deterioro de la política de partidos ha sido la reiterada aparición de nuevos competidores en la arena electoral junto con una creciente fragmentación de las alternativas. El sistema de PAS bien tendría la capacidad de ejercer una influencia estabilizadora en el sistema, incrementando los costos de entrada para los nuevos competidores. Sin embargo, una vez más, solo cuando la comparecencia a las primarias es generalizada es posible ese efecto que, a su vez, puede no ser efectivo combinado con reglas electorales permisivas, por ejemplo, el balotaje para la elección presidencial y la representación proporcional legislativa en elecciones simultáneas, como así también la laxitud de los requisitos para la conformación y el mantenimiento de partidos nacionales.
Finalmente, la evidencia observable hasta el presente no permite establecer que la mera aplicación del mecanismo genere beneficios o perjuicios para los agrupamientos que concurren a las primarias o para los que presentan competencia. Si bien la gran mayoría de los ganadores de la elección general habían participado en la instancia de primarias previa, lo cierto es que, en gran parte de los casos, los agrupamientos no habían celebrado contiendas efectivamente competitivas, al tiempo que muchas de las opciones que concurrieron a las primarias con más de un candidato competitivo en pugna obtuvieron muy magros resultados en la elección presidencial.
En este trabajo desarrollamos una primera aproximación comparativa al sistema de PAS, mostrando su adopción en la mayoría de los países de la región y las variantes en su implementación junto con algunos de sus posibles efectos. Queda para futuras investigaciones analizar más rigurosamente esos efectos, aprovechando el incremento de la evidencia disponible a medida que se siga expandiendo el uso del sistema en el continente.
