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INTRODUCCIÓN
A finales de los noventa e inicios del 2000, América del Sur atravesaba un cambio de timón en la conducción de los gobiernos de varios países, debido al giro ideológico hacia la izquierda que se produjo en Venezuela, Brasil, Argentina, Uruguay, Ecuador y Paraguay (Iazzetta, 2020; Moreira, 2019; Plaza, 2016). Atrás quedaron los partidos políticos y los líderes que representaban a la corriente del centro a la derecha. La promesa refundacional de los nuevos liderazgos se concentró en promover las ideas de soberanía como una suerte de retorno al nacionalismo; la independencia frente a los organismos multilaterales de crédito como el Fondo Monetario Internacional (FMI); la integración Sur-Sur como la consolidación de un bloque regional (Herrera, 2016) en un contexto multipolar; la alianza con países de economías emergentes como China y Rusia; la creación de organismos en los que no participara los EE. UU., como la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac), la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) y la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (Alba); y la creación de nuevos marcos constitucionales que amplíen el catálogo de los derechos civiles, políticos, sociales y económicos desde una retórica que reivindica el pueblo (Ulloa, 2020, 2017).
Estos gobiernos se autodenominaron de varias maneras: progresistas, bolivarianos y del Socialismo del Siglo XXI, debido a que hicieron suyas las proclamas del libertador Simón Bolívar con nuevos contenidos y agregaron las históricas aspiraciones de las izquierdas. Fue un momento particular en la región, pues trataron de reinventarse después de la caída del Muro de Berlín, la idea del fin de la historia (Fukuyama, 1992), y la implementación de las medidas del Consenso de Washington en los 90 en la mayoría de países de la región con resultados desfavorables para los segmentos de la población en condición de pobreza y extrema pobreza (Stiglitz, 2003, 2006). El giro a la izquierda también se produjo en condiciones de hartazgo ciudadano, debido al descalabro de los sistemas de partidos tradicionales y la representación política (Mainwaring, Bejarano y Pizarro, 2006), la crisis de las instituciones y la falta de respuestas eficientes de los gobiernos de turno ante la década perdida de los años ochenta, la acumulación de la deuda externa y el incremento de la brecha entre ricos y pobres.
El grito «que se vayan todos» recorría varios países de América del Sur, y se convirtió en un efecto cascada. Los años 90 e inicios del 2000 evidenciaron un resquebrajamiento de las instituciones de la democracia, apenas a una década en que habían quedado atrás las dictaduras. Se produjo una transición sin el cuidado suficiente por parte de los actores políticos de aquello que demandó la consolidación de la democracia (O'Donnell, 2010). Por esa razón se comenzó a hablar de una «democracia delegativa» que, parafraseando a O'Donnell (1994), el líder «como goza de respaldo popular sobrepasa las reglas institucionales y vulnera el principio de pesos y contrapesos, rechaza todo tipo de mediaciones, porque prefiere el contacto cara a cara con el pueblo, implementa un gobierno vertical desde arriba y puede deslizarse al autoritarismo. En muchos casos, anula la oposición política» (Ulloa, 2017, pp. 42-43).
Esta democracia delegativa sobredimensionó la figura del líder, porque institucionalizó la personalización de la política en un contexto de sistema presidencialista que, además, debilitó a los partidos. Otro relato es el que jugaron las instituciones y las funciones del Estado, porque también contribuyeron a que disminuyera la calidad de la democracia (Pachano, 2011), sobre todo en los países andinos (Ecuador, Bolivia y Perú), debido a la falta de pesos y contrapesos, la inexistencia de accountability o rendición de cuentas y también el vaciamiento en las relaciones entre los diferentes niveles de gobierno (central, regional y local). En este contexto se produjeron dos intentos de golpe de Estado en Venezuela (1992), tres golpes de Estado en Ecuador entre 1995 y 2005, la salida anticipada de presidentes en Perú (2000), Argentina (2001) y Bolivia (2003). La fatiga cívica se había instalado en la región.
La refundación de la patria por parte de los gobiernos del giro a la izquierda consistió en la emergencia de nuevas élites (Bull y Sánchez, 2020) y la creación de un relato de la revolución para consumo del pueblo. La refundación incorporó demandas históricas que venían desde los años 60 del siglo pasado por parte de sectores afines; una de ellas es la comunicación. Las exigencias respecto de este ámbito giraban alrededor de la disputa del relato hegemónico a los medios masivos de comunicación (Schuliaquer, 2021); la creación de nuevas leyes orgánicas de comunicación, porque seguían vigentes las de la dictadura1; la reivindicación salarial de los periodistas; la democratización de la comunicación (Badillo, Mastrini y Marenghi, 2015); la incorporación de medios comunitarios (Flores Sangronis, 2021); el papel de la sociedad civil en las reglas del juego comunicacional (Segura, 2014; Koziner, 2021); una nueva distribución de las frecuencias del espectro radioeléctrico que pudiera incorporar como beneficiarios a los canales y radios comunitarios, universitarios, populares y de los gobiernos locales (Ulloa y Miño, 2020).
En este contexto, el propósito de este artículo es explicitar las causas políticas y comunicacionales que motivaron la promulgación de nuevas leyes de comunicación y telecomunicaciones en los gobiernos autodenominados progresistas, con énfasis en la confrontación con los medios opositores, desvirtuando la idea de democratizar la comunicación como prometieron al inicio de sus mandatos los expresidentes Hugo Chávez, Rafael Correa y Evo Morales. Entre los objetivos que se persiguen aquí se encuentran: la realización de un esquema de comparación de los elementos políticos entre los países y también la contrastación de las leyes de comunicación y telecomunicaciones.
PROBLEMATIZACIÓN E HIPÓTESIS
El objetivo de estudio se propone a manera de la siguiente pregunta: ¿Por qué se promulgaron nuevas leyes de comunicación y telecomunicaciones en América del Sur en los gobiernos del giro a la izquierda de Venezuela, Ecuador, Bolivia y Argentina en las dos primeras décadas del siglo XXI? La importancia de investigar este problema gira alrededor del análisis de la relación entre comunicación, sociedad y democracia. Es decir, el reconocimiento del papel que juega la comunicación en la construcción de lo público, las implicaciones que tiene en la sociedad la implementación de nuevas reglas del juego de la comunicación (leyes, agencias de control, superintendencias, medios públicos y comunitarios), el manejo de la información y la distribución de las frecuencias, el escenario de ampliación y también de retroceso de derechos y libertades, en algunos casos. La identificación de los elementos del contexto sociopolítico en cada uno de los países y de manera comparada, con condiciones necesarias para comprender este fenómeno.
La hipótesis que aquí se plantea es que las nuevas normativas desvirtuaron el objetivo de democratizar la comunicación que ofrecieron los gobiernos del giro a la izquierda debido a la confrontación con los medios privados no afines.
METODOLOGÍA
Desde una perspectiva cualitativa se desarrolla un doble análisis secuencial a partir de un enfoque histórico y de contexto (van Dijk, 1980) de pocos casos (Gundermann, 2001), en un tono descriptivo y explicativo/interpretativo. En primer lugar, se ubica los momentos del debate acerca del papel de los medios, las industrias culturales y la demanda de diversos sectores sociales e intelectuales desde los años 60 y que estuvieron orientados a la idea de que se produjese una democratización de la comunicación, para lo cual se trae a colación varios criterios de la Escuela de Frankfurt (Horkheimer y Adorno, 2016) y la corriente latinoamericana de estudios de la comunicación alternativa (Beltrán, 1976). Esta parte constituye un antecedente teórico para ubicar el análisis en el contexto de las leyes.
En segundo lugar, se explica el momento de crisis en los sistemas políticos de los casos con la finalidad de establecer las condiciones necesarias que dieron paso a la emergencia de los nuevos liderazgos y su oferta proselitista, entre ellas la democratización de la comunicación. En este orden de ideas, se identifican similitudes, diferencias y complementariedades en los sistemas políticos con la finalidad de conocer si hay alguna regularidad que subyace a los cuatro gobiernos. Bajo esta consideración, también se analiza la relación de los gobiernos con los medios en diferentes momentos -colaboración, neutralidad y confrontación- (Semetko, 1996).
Enseguida se plantea una caracterización descriptiva de las leyes con variables concretas: ámbito, instituciones que las ejecutan, sanciones y modificaciones. Este ejercicio junto con el análisis de contexto permite establecer un mapa de relaciones de tensión entre los Gobiernos y los medios, además de ubicar grupos a favor y en contra de las leyes. Al final se exponen algunas conclusiones con la finalidad de abonar más elementos a un debate que, si bien no es nuevo, nunca deja de actualizarse por el papel que juegan los medios, las libertades de expresión, opinión y prensa, y la relación de los gobiernos y los medios en un sistema democrático.
DEBATE EN CONTEXTO
Las demandas sociales, en materia de comunicación, por parte de quienes impulsaron las nuevas leyes se fundamentaron en cuatro perspectivas. En primer lugar, trajeron de vuelta el debate de la Teoría Crítica de la Escuela de Frankfurt, a partir de los aportes de Horkheimer y Adorno (2016), quienes denominaron a los medios masivos de comunicación como industrias culturales, porque estos tendrían como finalidad la reproducción de las condiciones materiales e intelectuales del capitalismo mediante el uso de los medios, canales e instrumentos, sobre la base de un manejo de la información como si esta fuese una mercancía a favor de los intereses económicos de los grupos de poder. A esta tesis, se agregaría la lectura de Lippmann (1954), quien sostuvo que los medios cuentan con una competencia de persuasión masiva y la tesis de la monopolización de los medios en pocas manos en Latinoamérica con estudios que cuentan con evidencia empírica (Becerra y Mastrini, 2017).
A manera de paráfrasis, Horkheimer y Adorno (2016) advertirían que los medios llegarían a convertirse en industrias de la información que influyen en las relaciones sociales y determinan el consumo cultural (entretenimiento, educación e información), a partir de los relatos que están en los programas, series, telenovelas y enlatados desde donde se promueve un estilo de vida. Los impulsores de las leyes de comunicación apuestan por replantear esta realidad a favor de una alternativa que rompa la hegemonía de los grupos de poder que manejan la comunicación y las telecomunicaciones e inciden en la política. Desde otra perspectiva, Stein (2005)) diría que analizar la democracia sin el papel de los medios resulta parcial y erróneo debido a su influencia en la opinión pública. Por eso, está en disputa la «democratización de la comunicación».
En segundo lugar, la aspiración de impulsar nuevos cuerpos legales de comunicación se sostenía en la corriente de comunicación alternativa impulsada por teóricos de América Latina entre los años 70 y 80 con especial énfasis en el acceso desigual de la población a los medios, la brecha entre el número de medios privados, públicos y comunitarios, la hegemonía de los medios privados en el uso del espectro radioeléctrico, la supremacía de las agencias internacionales de los países desarrollados en la construcción del imaginario público y el relato noticioso, la desconexión entre educación y comunicación. Uno de los teóricos que impulsó el debate en la región fue Beltrán (1976) desde la perspectiva de que la comunicación debía convertirse en un motor para el desarrollo al igual que la salud, la alimentación y la educación. Desde esta perspectiva, la comunicación tenía que ser una responsabilidad de los Estados en la definición de políticas públicas con un enfoque democratizador.
En tercer lugar, la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) impulsó una agenda de debates en los años 70 para el diseño de una agenda mundial en materia de políticas de comunicación. Dentro de esta iniciativa se realizaron varias sesiones en algunos países de la región, en las que participaron presidentes, ministros de comunicación y expertos en el tema2. Los temas que se abordaron con mayor énfasis fueron el papel de los medios de comunicación (privados), la responsabilidad de los Estados en la formulación de políticas públicas para democratizar la comunicación, la formación de los profesionales del periodismo, las tecnologías de la información y las telecomunicaciones y la asimetría entre los países desarrollados y los que están en vías de desarrollo, el rol del Estado en la producción de contenidos educativos.
En cuarto lugar, la comunicación se convirtió en un objeto de estudio como moduladora del desarrollo de los pueblos. Bajo este paraguas, Naciones Unidas impulsó el informe McBride (1980), «Voces Múltiples, Un solo Mundo», con la finalidad de contar con un diagnóstico de comunicación. Las principales conclusiones fueron variadas y en distintos aspectos: el número de televisores era superior en los países desarrollados; las dictaduras transgredían las libertades y derechos de expresión, opinión y prensa; la existencia de leyes contra la calumnia para amordazar a los periodistas; se evidenció concentración de medios privados y con control hegemónico en la producción, circulación y distribución de contenidos; el retraso tecnológico de los medios en los países en vías de desarrollo; el enfoque comercial de los medios sobre uno educativo y cultural.
La comunicación se convirtió en un puntal de la agenda política por parte de las agrupaciones, los colectivos y las organizaciones de izquierdas en varios países de América Latina, sin embargo, perdió continuidad e impacto en la década de los 80 cuando se produjo la tercera ola de democratización (Huntington, 1994) en lo que fueron los distintos procesos de transición de las dictaduras a gobiernos democráticos (O'Donnell y Schmitter, 1994). Ecuador, Bolivia y Argentina mantenían las leyes de prensa y comunicación impuestas en las dictaduras. Para los años 90, el debate quedó aún más rezagado, aunque hay estudios y análisis acerca de la concentración de los medios y su influencia en la opinión pública (Becerra, 2015). Es a partir de la emergencia de los gobiernos del giro a la izquierda que se coloca en la agenda pública la comunicación desde múltiples perspectivas: acceso a los medios; distribución de frecuencias de radio y televisión; el papel de los medios comunitarios y públicos, el arte, la cultura y la educación en la agenda mediática (Cerbino y Maluf & Ramos, 2017; Jorge Alonso, de Frutos García, Galarza Enríquez, 2015; Agrivalca, 2014).
La agenda política de los partidos, movimientos y líderes de izquierda a fines de los 90 y las dos primeras décadas del siglo XXI en América del Sur llevó a la discusión pública la idea vieja (reactualizada) de que los medios son una caja de resonancia del poder político, que a su vez respondían a los intereses de los grupos económicos. Ese fue uno de los elementos estelares en los discursos de Hugo Chávez, Rafael Correa, Evo Morales y Cristina Fernández (Ulloa, 2013, 2020) en distintos momentos. En ese sentido, la tesis que propone Stein (2005), cuando sugiere que los medios pueden contribuir (o no) en el ejercicio de las libertades y derechos de los diferentes grupos, en un contexto de pluralidad como esencia de la democracia cobra mayor actualidad, pues estaría en disputa el cumplimiento del ejercicio pleno de las libertades de opinión y expresión por parte de todos los grupos de la sociedad.
Sin embargo, la idea de replantear la correlación de fuerzas entre el pueblo y los otros en cuanto a la comunicación y el poder de los medios se sostiene también en el planteamiento que haría Martín-Barbero (2003) cuando advirtió que el problema no solo es el acceso limitado que tiene la mayoría de la población a los medios, sino la insuficiencia de lectura crítica que esta tiene acerca de lo que consume; entonces el problema es de educación y comunicación. No obstante, hay tesis que plantean que resulta simple apuntar todo lo que sucede en comunicación a los grupos de poder, pues entre ellos hay fisuras y visiones que no concilian en muchas ocasiones (Williams, 1993; Morris, 1997).
Los líderes de los gobiernos del giro a la izquierda atacan a los medios como si fuesen un antagónico político (Ulloa y Miño, 2020; Conaghan y de la Torre, 2008), porque logran dimensionar el poder que tiene la comunicación en cuanto a la construcción de su imagen interna y externa. Chávez, Correa y Morales se adaptan a la telepolítica (Sartori, 1998) y se convierten en telepresidentes (Rincón, 2008). Los mandatarios convierten a los medios en vehículos de mediación como entienden Nimmo y Combs (1983); es decir, en interlocutores con las audiencias en distintos temas y momentos en búsqueda de fidelización y respaldo.
La postura política que asumieron los expresidentes con los medios no es lineal ni tampoco sigue el mismo libreto, pues se establecen momentos diferenciados desde la campaña electoral, en la gestión gubernamental y en los sucesivos mandatos. Los debates que se desarrollaron antes de la aprobación de las leyes de comunicación evidenciaron dos orientaciones en los países de estudio: una minimalista y otra maximalista. La primera fue auspiciada por los detractores, en el sentido de que las nuevas leyes debían tener correspondencia con los tratados internacionales en materia de derechos y libertades civiles, además de auspiciar que no haya regulación a los medios (contenidos, frecuencias), mientras que la segunda defendió la distribución más equitativa de las frecuencias de radio y televisión, mayor participación de los diferentes sectores y actores en los medios para una genuina democratización de la información como plantean Orozco, Delgham y Manrique (2021), la regulación de los contenidos sobre la base de una deontología que provenía de la visión del Estado, eliminar las relaciones clientelares entre los medios y el poder (Bonilla, 2018) y auspiciar la producción nacional, la diversidad cultural y castigar todo tipo de manifestaciones de racismo, sexismo, xenofobia, violencia de género.
El debate sobre las nuevas leyes puso en contexto una comunicación gubernamental cerrada (Amadeo, 2016), ya que se trató de posicionar una versión oficial acerca de la nueva normativa, tratando de debilitar la pluralidad de voces acerca del tema y, sobre todo, las contrarias. La respuesta de la prensa fue de un nivel inter e intra, si se considera las categorías de Borrat (1989), quien dice que el medio actúa como parte involucrada del conflicto y también cuando el conflicto es interno. En los dos casos, las nuevas leyes aludían al papel de los medios en su relación con el poder político antes que con la sociedad.
CONTEXTO POLÍTICO DE LOS CASOS DE ESTUDIO
Venezuela
Venezuela había significado un paradigma democrático en la región, debido a que el Pacto de Punto Fijo diseñado por los principales partidos en 1958 se mantuvo hasta 1989. El bipartidismo entre AD y Copei, que cerró filas contra la dictadura, auspició una convivencia interpartidaria, consolidó un modelo económico rentista y el procesamiento de conflictos desde mecanismos pacíficos; no obstante, el Pacto sucumbió al estallido popular conocido como el Caracazo en 1989 en contra de medidas de ajuste económico en el segundo gobierno de Carlos Andrés Pérez. Después se produjeron dos intentos de golpe de Estado en 1992 y al surgimiento de un militar devenido en outsider, el teniente coronel Hugo Chávez Frías (Ramos, 2002). Este nuevo personaje en la política venezolana y latinoamericana amplificó el sentido de la comunicación política, pues fue una de sus principales herramientas para interactuar con el pueblo (Cañizales, 2018). No solo cambió la política en el país petrolero, sino la comunicación entre el Presidente y sus mandantes.
Para Cañizales (2018), la relación entre los medios y el Gobierno de Hugo Chávez evidencia dos momentos: una luna miel con el periodismo y la ruptura con los medios después del golpe de Estado en su contra en el 2002.
Respecto de la luna de miel (1999-2001), cabe resaltar:
Una docena de comunicadores se insertaron bien en el agonizante Congreso Nacional, bien en las instancias de alto mando del ejecutivo, y hasta la primera dama, Marisabel Rodríguez, venía de ejercer el periodismo. Una tendencia similar, de esta marcada presencia periodística en roles políticos, se observará a fines de 1999 en la composición de la Asamblea Nacional Constituyente. Por otra parte, fue pública la cercanía del presidente con dos medios de comunicación importantes del país: El Nacional y Venevisión (Cañizales, 2018, p. 98).
La luna de miel se interrumpió el 27 de junio de 2001, en el acto por el Día del Periodista. Por primera vez el presidente no personalizó sus señalamientos contra editores o reporteros, sino que habló del sistema de medios, lo ubicó como parte del poder económico que su proyecto político buscaba desplazar y, por tanto, el enfrentamiento con el periodismo resultaba «inevitable» (Cañizales, 2002, p. 18 en Cañizales, 2018, p. 101). Durante el 2001, Chávez decretó 49 leyes sin que haya llevado a cabo un proceso de interlocución con los sectores empresariales y los trabajadores, situación que provocó el primer paro cívico en su contra en el mes diciembre y el refuerzo de medidas contra el Gobierno en abril de 2002. Se sumaron el sector petrolero, la Federación de Cámaras y los Trabajadores. El 11 de abril se produjo el golpe de Estado, bajo la figura de vacío de poder. El oficialismo adujo que esta medida de facto generó un black out o invisibilización de los hechos, porque los medios no transmitían las acciones del Golpe. La idea de democratizar la comunicación se transformó en un escenario de confrontación con los medios.
Argentina
De manera similar a Venezuela, la República de Argentina había atravesado a finales de los años 90 e inicios del 2000 una crisis múltiple que combinaba elementos económicos, políticos y sociales. El grito de «que se vayan todos» se hizo reiterativo en las calles, las manifestaciones en plazas y los medios de comunicación. El modelo económico del expresidente Carlos Menem (1989-1999) había fracasado y le sucedió una inestabilidad política con la terminación anticipada del mandato de Fernando de la Rúa (1999-2001). Sin embargo, eso no significó que las fuerzas políticas tradicionales, peronistas y radicales, y sus diferentes alas, volvieran a disputarse el poder. En ese contexto, lideró la salida política a la crisis el peronista Néstor Kirchner (2003-2007), y le sucedió en su legado, Cristina Fernández (2007-2015).
La relación entre los medios y los gobiernos de Néstor Kirchner (2003-2007) y Cristina Fernández (2007-2015) tuvo dos momentos diferenciados, aunque se suponía que en los dos casos se daría una misma línea política. En la administración del primero, en el año de 2004, se creó la Coalición por una Radiodifusión Democrática (CRD) por parte de organizaciones de la sociedad civil y distintos sectores formada por 2000 entidades que propusieron una ley que regulara la configuración de los medios; sin embargo, el presidente no dio paso a la creación de esta normativa y más bien sancionó el decreto 527/2005 que prorrogaba por 10 años el uso de las licencias de los medios (Hernández Prieto y Pérez Alaejos, 2017). Con Néstor Kirchner no hubo cambios y más bien, la relación con los medios tuvo una mixtura de independencia por parte de los medios y cierta colaboración de corte pasivo, en la medida que no hicieron escarnio a la figura del mandatario.
Sin embargo, había un antecedente para impulsar por parte de la CRD una nueva ley de comunicación en doble vía: eliminar la Ley de Radiodifusión 22.285 de la dictadura que venía de 1980, y crear una nueva que recogiera las demandas históricas de los años 60 con énfasis en democratizar la comunicación en términos de acceso a los medios por parte de sectores postergados como el campesino y también el universitario, que defendían una comunicación alternativa y para el desarrollo: desarrollar el pluralismo. Por otra parte, «la década de los noventa describe una nueva retirada del Estado a través de la privatización de los canales. El único que quedó bajo la tutela pública es Canal 7, aunque siempre descuidado y con una cuota de pantalla minoritaria respecto de los demás canales» (Repoll, 2010, pp. 42-43).
Las demandas de los sectores sociales acerca de la ley de comunicación no se hubieran concretado si el gobierno de Cristina Fernández no hubiese entrado en tensión con el sector agropecuario en el 2008, debido al aumento de precios en las retenciones a las exportaciones. Los medios y, especialmente, el Grupo Clarín, ubicaron en el centro de la opinión pública el descontento en contra del Gobierno y eso produjo una tensión que no se había producido en la era de los Kirchner (Otis, 2015).
Este hecho aceleró el proceso de deliberación pública del proyecto denominado como Ley de Medios. Para el 2009, el Gobierno, en tensión abierta con los medios privados, logró que el Congreso y el Senado aprobaran la nueva normativa. La normativa tenía como eje modular la revisión del proceso de concesión de las licencias de radio y televisión y los porcentajes, hechos que afectaban de manera directa al grupo empresarial Clarín, que tenía un manejo mayoritario y preponderante en este sentido (Catterberg y Palanza, 2012)3; sin embargo, este grupo mediático interpuso varios recursos legales para que la ley entrara en vigencia hasta el 2013. Para Becerra (2013), la ley no implementó un plan técnico de frecuencias. Esta ley reemplazó la de la dictadura, Ley de Radiodifusión 22.285. Esta ley, a diferencia de las de los países de estudio, es ordinaria, no orgánica.
La adecuación a la que estaban obligados los titulares de licencias de los servicios y registros regulados por esta ley, que a la fecha de su sanción no reunieran o no cumplieran los requisitos previstos por la misma, o las personas jurídicas que al momento de entrada en vigencia de esta ley fueran titulares de una cantidad mayor de licencias, o con una composición societaria diferente a la permitida, deberían ajustarse a las disposiciones de la presente en un plazo no mayor a un año desde que la autoridad de aplicación estableciera los mecanismos de transición. Vencidos dichos plazos serían aplicables las medidas que al incumplimiento -en cada caso- correspondiesen. Al solo efecto de la adecuación prevista en este artículo, se permitiría la transferencia de licencias (LSCA, 2009, Art. 161).
En el gobierno de Mauricio Macri (2015-2019), varios aspectos de la ley se revirtieron como las licencias. A diferencia de las leyes de Venezuela y Ecuador, esta no fue el resultado de las nuevas cartas constitucionales ni tampoco fue orgánica. Otra distinción es que esta norma pasó por un doble filtro: Congreso y Senado, mientras que, en los demás países de estudio, la función legislativa fue unicameral.
Debido a que la propuesta de esta ley, antes de ser aprobada, tuvo un año de debates en diferentes espacios y con distintos sectores, esto significó un periodo de tensión entre los medios y el Gobierno.
Bolivia
La situación política de Bolivia fue similar a la de Venezuela y Argentina. La mayoría de la población se manifestó en contra de las medidas económicas del segundo periodo presidencial de Gonzalo Sánchez de Lozada (2002-2003), lo que provocó su salida anticipada, la sucesión presidencial y del otro lado, la emergencia del liderazgo opositor del indígena Evo Morales, dirigente de los agricultores de hoja de coca y de las confederaciones campesinas que luego interactuaban y se aglutinaron en el Movimiento al Socialismo (MAS).
La relación de Evo Morales con los medios privados fue tensa en toda su trayectoria política, no solo cuando asumió la primera magistratura del Estado. En su calidad de diputado entre los años de 1997 y 2002, los medios de comunicación recrearon la imagen de un líder defensor a ultranza del cultivo de la hoja de coca en contraposición con la política del gobierno norteamericano sobre esta actividad. Para esa época, Morales había catalogado a CNN como una cadena del Imperio (Ulloa, 2020). La idea fuerza de descolonización del presidente indígena no tenía relación, únicamente, con alterar las relaciones de subalternidad entre los pueblos y nacionalidades frente a los conquistadores (Silver, 2013; Mayorga, 2019), sino que tenía la intención de que la población supiera dimensionar todo lo que estaba detrás, y los medios de comunicación para Morales representaban intereses que perpetúan las prácticas de dominación y discriminación (Grebe, 2007).
Ahora bien, en la nueva Constitución de Bolivia sancionada en el 2009 se establece el apoyo del Estado para la creación de medios comunitarios en igualdad de condiciones que los privados (Gómez y Ramos-Martín, 2014). Se entendería como una política de Estado que va en la línea de democratizar la comunicación en términos de acceso y de introducir, además, un escenario de contrapeso al relato de los medios privados, considerados como opositores (Pazos, 2019). Antes de la presidencia de Evo Morales ya se planteó la tesis de un Estado con una nueva normativa de medios de carácter inclusiva, sobre la base de «espacios de oportunidad estratégica para la introducción de espacios que posibiliten una equilibrada y nunca monopólica circulación de las ideas y sobre todo desde una seria y clara afirmación del sentido diverso del país deben brindar oportunidades para la expresión del "Otro" a partir del fomento de las posibilidades de su expresión independiente a su pertenencia cultural» (Aguirre, 2005, p. 26).
Ecuador
Ecuador atravesó su peor crisis política entre los años que van desde 1995 al 2005, desde la transición a la democracia en 1979. En la década de crisis se produjeron tres golpes de Estado en un contexto de protesta popular, en contra de los expresidentes Abdalá Bucaram (1996-1997), Tamil Mahuad (1998-2000) y Lucio Gutiérrez (2003-2005). A fines de los años 90 se produjo la mayor crisis bancaria y financiera. Al igual que los demás casos de estudio, la población se expresó en contra de los partidos tradicionales y sus líderes y comenzó a buscar por fuera de la política nuevos rostros. En ese escenario, emergió la figura del expresidente Rafael Correa (2007-2017), quien representaba una corriente ideológica de izquierda y que se expresaba en un discurso antisistema. Al igual que Hugo Chávez, el nuevo presidente ecuatoriano introdujo una nueva forma de comunicarse con el pueblo: cara a cara, largas cadenas nacionales de radio, televisión y medios digitales, promoción al culto de su personalidad, la incorporación de un sistema de comunicación gubernamental.
El gobierno de la Revolución Ciudadana de Rafael Correa evidenció tres momentos con la prensa en todo su periodo. Antes de ganar la presidencia contra el multimillonario Álvaro Noboa, los medios volcaron todo su apoyo a su candidatura (colaboración). Para Pérez (2007), los medios dieron a Correa más espacio en sus intervenciones en las entrevistas, las noticias y los reportajes e incluso algunos líderes de opinión se pronunciaron abiertamente a su favor. Correa era promovido como el joven economista y profesor universitario que no estaba contaminado por la vieja clase política que auspició un periodo de ingobernabilidad entre los años de 1995 y 2005. La nueva promesa, quien era un outsider, llegó al poder con la intención de refundar la patria por medio de una Asamblea Nacional Constituyente para cambiar las reglas del juego, vencer a la partidocracia -como llamaba de manera peyorativa a los partidos tradicionales- e implementar un nuevo modelo económico con el cambio de la matriz productiva. Entre el 2007 y el 2008, año en el que se convocó a una Asamblea y que posteriormente fue aprobada en referendo y, además, se ratificó a las principales autoridades como el presidente y el vicepresidente, todavía Correa tenía una relación de colaboración con la prensa.
Los medios de comunicación apoyaron al presidente, pese a las rupturas institucionales que se auspiciaron como la destitución de 52 diputados recién electos por parte del Tribunal Supremo Electoral, bajo el criterio de que obstaculizaban la realización de una consulta popular para que la población se pronunciara a favor o en contra de una Asamblea Constituyente. La opinión pública estaba a favor de Rafael Correa e, incluso, optaron por subestimar un hecho de estas características.
Después de que la mayoría de la población aprobó la realización de una Asamblea Constituyente y también ratificó la nueva carta constitucional en referendo, el Gobierno mantenía una relación de colaboración con los medios. Respecto de la comunicación, en la nueva Constitución se concreta la concepción del Gobierno sobre este ámbito. En el Título VII (Régimen del Buen Vivir), capítulo de Inclusión y Equidad, Sección séptima: Comunicación social, el Art. 384 dice: «La comunicación como un servicio público se prestará a través de medios públicos, privados y comunitarios. El sistema de comunicación social asegurará el ejercicio de los derechos de la comunicación, la información y la libertad de expresión, y fortalecerá la participación ciudadana» (Constitución de la República de Ecuador, 2008, 159). Pese a que una disposición transitoria estableció que la nueva Asamblea elaborara y aprobara una ley de comunicación, esto solo se lograría hasta el 2013.
Hubo un momento de quiebre entre el Gobierno de Correa y la prensa, porque esta optó por la independencia y comenzó a investigar los primeros movimientos del Ejecutivo en materia de contratación pública. Los periodistas Juan Carlos Calderón y Cristian Zurita identificaron como beneficiario de la contratación pública al hermano del expresidente, Fabricio Correa. Como resultado de esta investigación se publicó el libro El gran hermano (Calderón y Zurita, 2010). Ahí se comenzaron a desatar los primeros enfrentamientos con los medios. El presidente presentó una acusación personal en contra de los dos periodistas por atentar en contra de su honra por un monto de USD 10 millones, situación inusual en la vida democrática del Ecuador.
Con la finalidad de sintetizar el primer momento de los gobiernos de estudio en su relación con los medios, se referencia el aporte de Semetko (1996):
Esta relación [medios-gobiernos] puede ser de diferente tipo y en diferentes momentos: independencia, colaboración y confrontación, lo cual genera un ambiente peculiar en la opinión pública (Semetko, 1996, pp. 254-280). La primera se refiere al ejercicio periodístico con características de neutralidad, en el sentido que los medios no toman partido por ningún gobierno; la relación de colaboración implica el apoyo implícito que los medios otorgan a candidatos y autoridades, mientras que la tercera significa la pugna entre medios y autoridades (Ulloa, 2017, p. 286). Tabla 1.
Tabla 1 Relación gobiernos y medios de comunicación
| Países | Momentos | ||
|---|---|---|---|
| Campaña electoral | Inicio de gobierno | Promulgación de las leyes de comunicación | |
| Venezuela | Colaboración | Colaboración (1998) | Confrontación (2004) |
| Argentina | Independencia | Independencia (2003) | Confrontación (2009) |
| Bolivia | Confrontación | Confrontación (2006) | Confrontación (2011) |
| Ecuador | Colaboración | Colaboración (2007) | Confrontación (2013) |
Elaboración: el autor.
A excepción de Evo Morales, la relación de los gobernantes fue de colaboración e independencia con los medios de comunicación; incluso hubo un apoyo de la prensa a las campañas electorales para el primer periodo de Hugo Chávez (Marcano y Barrera, 2004) y Rafael Correa (Pérez, 2007). Esta situación se mantuvo hasta el inicio de los gobiernos; sin embargo, hay hitos que determinaron una relación de confrontación por hechos puntuales que ya se describieron.
LEYES DE COMUNICACIÓN
Los gobiernos mencionados introdujeron en la opinión pública la necesidad de contar con una normativa nueva acerca de la comunicación, los medios y las telecomunicaciones en un clima de confrontación abierta con los medios tradicionales. Para estos gobiernos, la democratización de la comunicación es parte de su discurso y forma de relacionamiento entre la sociedad, los medios y el Estado e, incluso, en las constituciones aprobadas en Venezuela (1999), Ecuador (2008) y Bolivia (2009) se señala como vinculante la aprobación de nuevas leyes de comunicación, caso que no es el de Argentina.
Los hechos que aceleran la aprobación de las leyes son los siguientes:
El golpe de Estado en contra de Hugo Chávez en el 2002 generó en el Gobierno un relacionamiento confrontativo con los medios de comunicación con nuevas reglas del juego, en las que se desplaza el papel protagónico de los medios privados y se fortalece el de los públicos, las agencias gubernamentales y los medios comunitarios. El Gobierno persistió en la idea de que los medios privados, sobre todo los medios televisivos, fueron protagonistas del Golpe por invisibilizar la conmoción política, lo que sucedía en esos días (Tremamunno, 2002; Castillo Briceño, 2003). La Asamblea con mayoría oficialista aprobó la ley RESORTE en el 2004, Ley de Responsabilidad Social en Radio, Televisión y Medios Electrónicos.
En Argentina se aprobó la Ley de Medios en el 2009 en el gobierno de Cristina Fernández, quien rompe la relación con los medios que tenía su antecesor Néstor Kirchner. Esta ley, como ya se explicó, es la demanda de varios colectivos, pero se acelera el debate y la aprobación cuando el Gobierno entró en confrontación directa con el Grupo Clarín debido a la cobertura que había hecho del paro agrícola un año antes en el 2008.
Para el caso de Bolivia, la Ley General de Telecomunicaciones, Tecnologías de Información y Comunicación se aprobó en el 2011. El contexto del debate y promulgación de esta ley orgánica es regular a todo el periodo de gobierno de Evo Morales: confrontación con los medios e intento de cambio de correlación de poder.
En Ecuador, la aprobación de la Ley Orgánica de Comunicación (LOC) se produjo en el 2013 después de cinco años que entrara en vigencia la Constitución, en la que se dispuso a los asambleístas redactar y aprobar esta ley en un año por una disposición transitoria; sin embargo, el acelerador fue el conflicto del expresidente Rafael Correa con los medios debido a la asonada policial y militar en su contra el 30 de septiembre de 2010 por la inconformidad de la Ley Orgánica de Servicio Público en la que se eliminaba algunos reconocimientos a las fuerzas del orden.
El debate y la aprobación de estas leyes polarizó a la sociedad y evidenció una disputa de correlación de fuerzas por el dominio en la opinión pública entre el Gobierno y los medios privados. Adelante se presenta un mapa de los actores más visibles en este proceso. Tabla 2.
Tabla 2. Principales actores a favor y en contra de las leyes
| Posturas | ||
|---|---|---|
| Casos | A favor | En contra |
| Venezuela |
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| Argentina | Frente Amplio para la Victoria Sector de intelectuales afines al peronismo kirchnerista |
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| Bolivia | Movimiento al Socialismo (MAS) Radios comunitarias | Oposición débil y fragmentada, medios privados y un sector mínimo de la academia |
| Ecuador | PAIS y los sectores afines, Asociación Latinoamericana de Educación Radiofónica, ALER Centro Internacional de Estudios Superiores de Comunicación para América Latina, CIESPAL Coordinadora de Radio Popular Educativa de Ecuador, CORAPE, Colectivo El Churo, Radialistas Apasionados y Apasionadas | Medios privados, Asociación Ecuatoriana de Editores de Periódicos (AEDEP), Unión Nacional de Periodistas (UNP), Fundamedios, organizaciones de la sociedad civil, líderes de opinión. |
Fuente: Ulloa y Mino, 2020. Elaboración: el autor.
Con la finalidad de caracterizar los principales elementos de las leyes, adelante se presenta una tabla en la cual se resalta el ámbito de la ley, las instituciones encargadas de velar por su cumplimiento, tipos de sanciones y el énfasis. Tabla 3.
Estas leyes han sido modificadas en función del clima de confrontación agudizado entre los gobiernos de Hugo Chávez y Nicolás Maduro en Venezuela y el de Evo Morales en Bolivia en los años 2010 y 2016, respectivamente; mientras que el cambio del signo ideológico hacia el centro a la derecha en los gobiernos de Argentina con Mauricio Macri y Lenín Moreno en Ecuador provocaron transformaciones en las leyes en los años 2015 y 2019 en cada caso: así ablandaron la relación entre el Gobierno y los medios. Esto no significó una relación de colaboración, cuando sí de independencia por parte de la prensa.
CONCLUSIONES
La promulgación de las leyes de comunicación en Venezuela, Argentina, Bolivia y Ecuador evidencian dos hechos políticos. En primer lugar, se concretó una oferta de campaña por parte de los líderes del giro a la izquierda, en el sentido de llevar a la realidad la conquista social de «democratizar la comunicación», pero no es la expresión de lo que en su momento se originó en la década de los años 60 y 70 en América Latina. Es decir, la oferta electoral recogía una lucha más amplia de los movimientos sociales y la corriente de comunicación alternativa y comunitaria. En segundo lugar, el contexto en el cual se produjo el debate parlamentario y la aprobación de las leyes fue favorable para los gobiernos, ya que contaron con los votos necesarios porque eran mayoría. Cabe diferenciar que en Venezuela y Argentina estas leyes tienen el carácter de ordinarias, mientras que, en Ecuador y Bolivia, de orgánicas. Esto significa que para las segundas se requirió una mayoría calificada o de dos tercios de la Asamblea.
Las nuevas normativas dejaron atrás las que provenían de las dictaduras, pero además pretendieron estar a tono, en forma y fondo, con los nuevos escenarios de la comunicación y las telecomunicaciones en un mundo globalizado y de la sociedad de la información; sin embargo, fueron regresivas en materia de derechos civiles, por cuanto la creación de agencias e intendencias de control de contenidos en Ecuador, Argentina y Venezuela lesionaron el libre ejercicio periodístico con autocensura. En Venezuela y Ecuador se presenció la clausura de medios y la judicialización de periodistas por asumir un rol crítico frente a prácticas gubernamentales en el manejo de los recursos públicos por parte de Hugo Chávez y Rafael Correa. Los informes que emitió Naciones Unidas desde el Comité de Derechos Humanos en contra de estos dos países evidenciaron la transgresión a las libertades de expresión, opinión y prensa (Verdesoto et al, 2017).
En los gobiernos analizados se identifican momentos diferenciados en su relación con los medios que no se parcializaron a favor de su gestión. En los casos de Venezuela, Ecuador y Argentina se observó un primer momento de colaboración, un segundo de confrontación y un tercero de disputa total por la hegemonía en el control de la opinión pública. Las leyes se aprueban entre el segundo y tercer momentos, sobre todo, a partir de la agudización de las tensiones por temas políticos. Para estos gobiernos, los medios cumplían el papel de la oposición, en un escenario en donde el sistema de partidos tradicional desapareció y se convirtió en un sistema de partido predominante. La relación de Evo Morales con la prensa fue siempre tensa y en el caso de Argentina se puede observar que hay dos manejos diferentes con los medios por parte de Néstor Kirchner y luego con Cristina Fernández, pese a provenir de la misma matriz partidaria.
El mapa de actores que se realizó, entre quienes estuvieron a favor y en contra de la aprobación de las leyes de comunicación, puso en evidencia la polarización del debate en la sociedad y el papel que los medios privados asumieron en su relación con el poder político de turno. Este hecho, además, establece que la disputa por la hegemonía de la opinión pública no es casual en un solo país, sino que es parte de una corriente más amplia del giro a la izquierda.
La emergencia de gobiernos de nuevo cuño ideológico en la región incorpora en la agenda de investigación varias preguntas a futuro acerca de la relación de los medios con los nuevos liderazgos, pues la comunicación y las telecomunicaciones corren el riesgo también de entrar a una zona pendular en abierta dependencia de quien administra el poder de turno.
