2.1 Los modelos de administración pública

La literatura especializada distingue diferentes modelos de administración pública: burocrático, Nueva Gestión Pública, Gobernanza (^{Prats i Catalá, 2005}; ^{Ramírez, 2012}; ^{Ramió, 2015}; ^{Pont Vidal, 2016}, entre otros). Así, y de manera sintética, el modelo preburocrático se caracteriza por la imposición de la voluntad del soberano y el funcionamiento del Estado sin ningún tipo de controles (internos o externos). Por su parte, el modelo burocrático se sustenta en la racionalidad administrativa y legal y plantea criterios objetivos para el funcionamiento de la administración pública tales como: servir a intereses públicos; sometimiento y actuación dentro de las normas vigentes; funcionarios separados del oficio que realizan, relaciones verticales entre la administración y los administrados, entre otros (^{Prats i Catalá, 2005}). A finales del siglo XX, se presenta un nuevo paradigma de administración pública, la Nueva Gestión Pública, el cual utiliza técnicas, herramientas y principios propios del sector privado para lograr una mayor eficiencia en la administración pública (^{Ramírez, 2012}).

En las últimas décadas, aparece el modelo de gobernanza, el cual, de acuerdo con ^{Börzel (2010)}, se trata de un ideal de gobierno cooperativo en que actores públicos y privados participan en redes mixtas para la formulación y aplicación de políticas públicas. Es decir, en este modelo, la toma de decisiones no reside en un único actor, sino que, por el contrario, el diseño y la implementación de las decisiones públicas están a cargo de diversos actores, que no son todos estatales, ni públicos, los cuales están articulados por medio de interacciones y relaciones no jerárquicas. Por otro lado, los principios que sigue la gobernanza son, de acuerdo con ^{Kooiman y Jentoft (2009)}, la horizontalidad entre las relaciones, la cooperación entre actores, la transparencia y la rendición de cuentas. No obstante, si bien el modelo de gobernanza presenta diversas ventajas como la flexibilidad, la inclusión y la participación ciudadana, también puede evidenciar complejidades (^{Brugué, Gomá y Subirats, 2005}), pues podría desconocer características propias del ejercicio del poder, a lo cual la literatura ha denominado fallas de la gobernanza (^{Jessop, 2002}, y ^{Peters, 2005}).

Cabe resaltar que el concepto de gobernanza no es ajeno al derecho. Autores como ^{Slaughter (2009)}, ^{Cotterell y Del Mar (2016)}, ^{Kahler (2009)} y ^{Bercholk (2014)}, entre otros, se han referido al mismo. De esta manera, ^{Barnes (2011)} señala que la administración no es autárquica, pues necesita de diferentes actores del sector público y privado para realizar políticas públicas; y a este modo diferente de gobernar lo denomina gobernanza. Por otro lado, ^{Bevir (2010)} afirma que la gobernanza es un concepto que involucra una pluralidad de actores que interactúan por medio de redes que rompen el concepto de organización mediante el cual el Estado moderno se ha entendido.

Finalmente, se debe mencionar que los modelos de administración pública posteriores al burocrático no renuncian a los valores y criterios objetivos de este, sino que, por el contrario, pretenden remediar sus disfunciones mediante la introducción de nuevos complementos, como la inclusión de principios de eficiencia y eficacia y el reconocimiento de múltiples actores en la toma de decisiones (^{Prats i Catalá, 2005}).

2.2 El Control Fiscal en Colombia

Las herramientas de control del Estado pretenden evitar la concentración y la desviación del poder en manos de los gobernantes y de los administradores públicos. Como lo señala James Madison en El Federalista, es necesario establecer diferentes mecanismos de control tendientes a evitar que se dé un desbalance en el gobierno. Sin embargo, el control a la actuación estatal no pretende únicamente velar por el equilibrio de poderes, sino que, de acuerdo con ^{Oszlak (2014)}, el «buen gobierno» está intrínsecamente unido a la posibilidad de instaurar mecanismos efectivos de control a la función pública. En este sentido, los dispositivos de control público guardan una estrecha relación con la transparencia y la gestión participativa.

Ahora bien, los instrumentos de control que evitan la concentración de poder y garantizan el «buen gobierno» se relacionan con la rendición de cuentas horizontal, la cual se refiere a las instituciones estatales que pueden emprender acciones de control contra otros agentes del Estado. De acuerdo con autores como ^{O'Donnell (2004)} y ^{Schillemans (2008)}, esta se concreta mediante el accountability horizontal o de balance y el accountability horizontal asignado o de agencia. El primero, lo ejercen los poderes públicos del Estado entre sí. El segundo hace referencia a las entidades independientes de las ramas del poder que ejercen labores de control sobre los poderes públicos.

En Colombia, la Constitución de 1991 creó la rendición de cuentas horizontal asignada, dándole autonomía a las agencias de control que ya existían. Estas agencias fueron denominadas «organismos de control». La Contraloría General y sus contralorías departamentales y municipales pertenecen a este tipo de control. Adicionalmente, en Colombia, en conjunto con el control fiscal, también están consagrados el control administrativo, el control político, el control disciplinario y el control social. La Contraloría ejerce el control fiscal, el cual consiste en la vigilancia y el manejo de los recursos públicos por la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. Dicho control debe realizarse de forma posterior y selectiva, de acuerdo con los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley (^{Rodríguez, 2016}, p. 204)².

El control posterior consiste en la comprobación de las transacciones, las operaciones y los procesos ejecutados por entidades bajo el control de las contralorías y de sus respectivos resultados obtenidos por los sujetos de control (^{Atehortúa y Suárez, 1997}). Es decir, es un análisis desde la perspectiva financiera, contable, de gestión y resultado después de concluidas las actividades y las operaciones realizadas por las entidades que manejan bienes de la Nación. Por otro lado, que el control fiscal sea de carácter selectivo implica que mediante un procedimiento se escoja una muestra de las actividades que realizan quienes manejan bienes de la Nación, de tal forma que se pueda presuponer la actuación de la totalidad de la gestión. Es decir, el control fiscal no se debe realizar sobre el universo de actuaciones de quienes manejan bienes de la Nación, sino únicamente sobre una muestra representativa de dichas actuaciones (^{Cárdenas, 2018}).

Adicionalmente, el procedimiento por medio del cual se eligen las actuaciones que serán sometidas a control fiscal puede ser de dos formas, a saber: un procedimiento técnico que responde a criterios estadísticos o un procedimiento discrecional, el cual es objeto de este trabajo.

El procedimiento técnico, de acuerdo con el artículo 5 de la Ley 42 de 1993, se debe realizar a partir «de una muestra representativa de recursos, cuentas, operaciones o actividades para obtener conclusiones sobre el universo respectivo en el desarrollo del control fiscal» (Ley 42, art. 5). Este mismo artículo señala que para el ejercicio del control fiscal las diferentes contralorías pueden realizar las diligencias que resulten pertinentes. En este sentido, se han expedido documentos como la Guía de Auditoría Territorial (^{Contraloría General de la República, 2012}), la cual brinda una fórmula matemática para realizar el muestreo estadístico y aleatorio y así seleccionar los proyectos a los cuales se les debe realizar control fiscal.

Ahora, si bien el artículo 5 de la Ley 42 fundamenta normativamente el criterio técnico estadístico para seleccionar los proyectos a los cuales se les realizará control fiscal, dicha norma no se refiere de manera expresa al criterio discrecional. Cabe entonces preguntarse: ¿Cómo se activa el control fiscal discrecional en la práctica?, ¿qué procedimientos se utilizan?

La Carta Política, en su artículo 40, señala que la participación ciudadana se refiere al derecho que tiene todo ciudadano a participar en la conformación, el ejercicio y el control del poder político (^{Const., 1991}, art. 40). Así mismo, el artículo 270 superior hace referencia a las formas y sistemas de participación ciudadana que permiten vigilar la gestión pública en los diferentes niveles administrativos y sus resultados (^{Const., 1991}, art. 270). En este orden de ideas, se entiende que el control fiscal puede ser instado por la ciudadanía. Este control ciudadano puede realizarse mediante una veeduría ciudadana o directamente por cualquier ciudadano que conozca de un hecho o conducta que implique un manejo irregular de los recursos públicos. Dicha actuación se debe denunciar ante la Contraloría.

Por otro lado, el artículo 312 de la Constitución Política establece que los concejos municipales son las corporaciones encargadas de ejercer el control político a las diferentes instituciones de los municipios. En materia de control político, se evidencia una doble interacción entre las Contralorías municipales y los Concejos. Por un lado, el Concejo puede convocar a funcionarios de la Contraloría para que rindan cuentas acerca de sus hallazgos en lo relacionado con la gestión financiera de la administración local, y, por otra parte, la Contraloría debe gestionar las denuncias que provengan del control político realizado por el Concejo, que puedan ser de interés fiscal (^{Correa y Freddyur, 2014}).

2.3 El presupuesto participativo en Medellín

El PP ha sido considerado como un procedimiento de democracia directa, un instrumento de participación ciudadana, una herramienta de cogestión, un mecanismo para la implementación de políticas públicas participativas y, al mismo tiempo, como una política pública participativa en la cual los ciudadanos inciden en la toma de decisiones acerca de un porcentaje del presupuesto local. Lo anterior, lo han señalado autores como ^{Genro y De Sousa, 1998}; ^{Goldfrank, 2006}; ^{Pagliali y Montecinos, 2006}; ^{Gómez, 2007}; ^{Urán, 2007}; ^{Franco, 2010}; ^{Gutiérrez, 2014}, ^{Carmona y López, 2018}, entre otros.

En Colombia, el PP se fundamenta en el principio constitucional de participación ciudadana, consagrado en los artículos 1, 2, 3 y 40 de la Constitución Política. Esta participación se asocia con derechos políticos tales como elegir y ser elegido, tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática. Adicionalmente, el artículo 95 de la Carta Política consagra como deber y obligación de los ciudadanos el participar de la vida política, cívica y comunitaria del país (^{Franco y Ramírez, 2016}). Las leyes en las cuales el PP está consagrado de forma expresa son la Ley 1551 de 2012, «Por la cual se moderniza la organización y el funcionamiento de los municipios», y la Ley Estatutaria 1757 de 2015, la cual busca promover y proteger el derecho a la participación democrática. Por último, la implementación de presupuestos participativos quedó consagrada de forma expresa en el Acuerdo Final con las FARC, firmado en noviembre 24 del 2016, en el apartado 2.2.6, inciso e.

En Medellín, el PP surgió en el 2004 bajo la administración de Sergio Fajardo como una herramienta de planificación que pretendía priorizar las demandas de la ciudadanía (^{Gómez, 2007}). No obstante, fue con el Acuerdo Municipal 043 de 2007 que se logró la institucionalización de la planeación local y el PP, en el marco del Sistema Municipal de Planeación. Según el artículo 63 de dicho Acuerdo, el PP es «una herramienta de gestión participativa de los recursos de inversión asignados a las comunas y corregimientos que hacen parte del presupuesto anual del municipio» (Acuerdo Municipal 2007, art. 63). Posteriormente, el Acuerdo 028 de 2017 actualizó el Sistema Municipal de Planeación local y PP del municipio de Medellín.

De esta manera, el PP en Medellín se debe entender como un instrumento para gestionar, de manera participativa, hasta el 5% de los recursos de inversión contenidos en el presupuesto anual del municipio. Estos recursos se asignan a las diferentes comunas y corregimientos de manera diferencial y equitativa, de acuerdo con particularidades de los territorios y condiciones sociales y económicas de la población. Por último, de acuerdo con el estudio realizado por Franco, Ramírez y Chinkousky (2019), el PP en Medellín se encuentra sujeto a los controles propios de la administración pública, dentro de los cuales se encuentra el control fiscal.

a. El control fiscal activado por la ciudadanía

A partir de la revisión de dos bases de datos ofrecidas por la Personería de Medellín y la Secretaría de Participación Ciudadana de Medellín, las cuales contienen información acerca de las veedurías que se han instituido para realizar control social al PP, se logró establecer que en las diferentes comunas y corregimientos de Medellín se conformaron dieciocho veedurías ciudadanas para vigilar y fiscalizar la gestión pública de los proyectos ejecutados por PP en los años 2014-2018.

Estas veedurías, además de ejercer control social, instaron a la Contraloría General de Medellín para que realizara control fiscal. Lo anterior se reconfirmó a partir de la entrevista a uno de los líderes de estas organizaciones ciudadanas. Así, el entrevistado señaló que existen algunas veedurías que suelen acudir a la Contraloría General de Medellín para solicitar el control fiscal sobre los recursos públicos ejecutados por medio del PP. Sin embargo, destacó que no todas las veedurías se dirigen al órgano de control fiscal para denunciar presuntas irregularidades en la ejecución de proyectos realizados por medio del PP, debido a «la falta de credibilidad en la institución por parte de las veedurías o porque el acudir a la Contraloría implica la realización de un proceso más extenso que conduce a que si existe algún tipo de hallazgo, este debe ser trasladado a la entidad de control respectiva» (Líder de veeduría 1, comunicación personal, 20 de noviembre de 2019).

Adicionalmente, de las entrevistas realizadas a uno de los concejales de Medellín y a un miembro de la Contraloría se evidencia que la ciudadanía ha solicitado a la Contraloría General de Medellín que realice control fiscal sobre proyectos ejecutados por medio del PP. De hecho, los dos entrevistados en cuestión destacan el rol fundamental que ha desempeñado la ciudadanía en los procesos relacionados al control del PP (Miembro Contraloría 2, comunicación personal, 3 de diciembre de 2019, y Concejal 1, comunicación personal, 5 de noviembre de 2019).

Ahora bien, es importante mencionar que el tránsito del Acuerdo Municipal 043 del 2007 al 028 del 2017, según informaron dos de los entrevistados, redujo la denuncia por parte de las organizaciones ciudadanas. Ello se explica por el cambio introducido en el artículo 43 del Acuerdo Municipal 028 del 2017, el cual señala que el alcalde «establecerá el procedimiento metodológico para definir de manera participativa la orientación del presupuesto participativo» (Acuerdo 28, 2017). Lo anterior se ha reflejado en la reducción de la deliberación, puesto que la participación ciudadana en el PP se ve limitada a la votación de proyectos que fueron definidos previamente por la administración pública municipal y no por los mismos habitantes de las comunas y corregimientos. En este sentido, al no participar directamente en la deliberación y elaboración de los proyectos, se pierde la pertenencia y no se realizan las denuncias ciudadanas (Miembro Contraloría 2, comunicación personal, 3 de diciembre de 2019, y Concejal 1, comunicación personal, 5 de noviembre de 2019).

b. El control fiscal activado por el Concejo de Medellín

De acuerdo con la revisión de las actas de sesiones ordinarias del Concejo³ y según las entrevistas realizadas a los concejales, se encuentra que desde el Concejo de Medellín se ha citado a la Contraloría General de Medellín para que rinda cuentas respecto del control fiscal realizado al PP en los años 2014-2018. Así las cosas, se afirma que «Cada que hay un debate sobre PP se invita a la Contraloría y se le pide que informe sobre en qué van» (Concejal 1, comunicación personal, 5 de noviembre de 2019). Por su parte, otro de los entrevistados coincide con esta postura y señala que: «Son múltiples las denuncias que hemos colocado a la Contraloría, inclusive haciéndole también debate a la misma» (Concejal 2, comunicación personal, 28 de noviembre de 2019).

Empero, a pesar de que desde el Concejo se ha instado a la Contraloría General de Medellín para realizar control fiscal a los proyectos ejecutados por medio del PP, los concejales entrevistados señalan que este control no arroja resultados. De esta manera, se afirma que «Hay muchas investigaciones, pero se quedan encajonadas» (Concejal 1, comunicación personal, 5 de noviembre de 2019). Aunado a esto, otro concejal aporta que «generalmente esos juicios nunca llegan a nada» (Concejal 3, comunicación personal, 22 de enero de 2020). Adicionalmente, uno de los entrevistados indica que «el control fiscal no parece llegar a ninguna parte por negligencia y descuido». Este último advierte que desde la Contraloría General de Medellín:

[...] no afrontan e investigan más profundamente proyectos, lo que deja mucho que pensar. [...] uno encuentra que hay unas investigaciones muy buenas, pero cuando llega a las cabezas más fuertes, parece que hay una mano negra que esconde todo allá (Concejal 2, comunicación personal, 28 de noviembre de 2019).

Por último, se señala que el control fiscal parece no llegar a acciones concretas debido a la estructura del Acuerdo 028 del 2017:

El acuerdo como tal ha sido muy benigno. Muy benevolente. Entonces yo siento que tiene que haber un acuerdo más exigente desde lo técnico, desde lo jurídico, desde lo social y yo siento que urge y requiere una mayor concentración en el PP el tema de lo que se hace y se debe hacer (Concejal 2, comunicación personal, 28 de noviembre de 2019).

c. El control fiscal de tipo discrecional ejercido por la Contraloría

La Contraloría General de Medellín también selecciona, bajo su propio criterio, proyectos ejecutados por medio del PP para realizar control fiscal. Esto se evidencia en la respuesta a un derecho de petición presentado a la Contraloría, en la cual se afirma que durante el periodo de tiempo 2014-2018 se realizó control fiscal a 40 proyectos ejecutados por medio del PP en el periodo de tiempo objeto de estudio. Se puede observar de dicha respuesta oficial que las auditorías se realizaron de forma no probabilística. Es decir, desde la Contraloría General de Medellín se consideraron cuestiones tales como el control ciudadano, el control político, contratos relevantes con valor significativo de recursos o problemáticas de ciudad para realizar el control fiscal (Respuesta definitiva al PQRSD 425 de 2019).

Sin embargo, dicha respuesta al PQRSD no responde al cuestionamiento acerca de la manera como se seleccionó la muestra para cada proyecto del PP al que se le realizó control fiscal. Con la petición se buscaba establecer si los proyectos elegidos se habían auditado por solicitud del ente de control político, por activación mediante el control social, o si, por el contrario, se había hecho por la voluntad de la Contraloría y con qué criterios. Pese a lo anterior, la Contraloría General de Medellín no contestó esta pregunta del derecho de petición presentado.

Ahora bien, de las entrevistas realizadas a los miembros la Contraloría, se establece que dicho organismo no lleva un registro acerca de cómo se selecciona la muestra de los proyectos a los que se les realiza control fiscal, de tipo discrecional. Por otro lado, a partir de la documentación oficial existente en la Contraloría General de Medellín, si bien es posible distinguir si el proyecto sometido a control fiscal fue seleccionado a partir de una muestra aleatoria (por medio de un proceso estadístico) o discrecional (por solicitud del Concejo de la ciudad, por medio del control social o a discreción de la Contraloría), no se puede determinar por cuál de los tres factores de la selección discrecional se eligen las muestras para realizar control fiscal. En otras palabras, de cada proyecto auditado se conoce si fue seleccionado de forma discrecional o aleatoria; pero no se puede determinar si esa muestra discrecional fue seleccionada por solicitud del Concejo de la ciudad, por medio del control social o a discreción de la Contraloría y, en este último caso, bajo qué criterios.

Finalmente, se presentó un nuevo derecho de petición a la Contraloría General de Medellín, el cual planteaba la siguiente pregunta: ¿Qué factores fueron tomados en cuenta para escoger de forma discrecional cada uno de los proyectos ejecutados por medio de Presupuesto Participativo a los cuales se les realizó control fiscal durante los años 2014-2018? La respuesta ofrecida por la Contraloría General de Medellín solo brindó información acerca de los procedimientos generales que sigue el ente auditor para seleccionar los proyectos que deben ser sometidos a control fiscal; es decir, no contestó a la pregunta del derecho de petición (Respuesta definitiva al PQRSD 009 de 2020).

Aunado a lo anterior, al revisar las entrevistas realizadas a los miembros de la Contraloría, se puede establecer que el criterio de selección de la muestra discrecional puede guiarse por asuntos informales que no responden, bajo ningún precepto, a cuestiones técnicas u objetivas. «Supón que tomamos estos proyectos o estos contratos porque alguien me dice. Muchas veces los funcionarios de la administración le dicen a uno qué proyectos presentan problemas, entonces uno discrecionalmente decide redireccionar la investigación » (Miembro de Contraloría 1, comunicación personal, 28 de noviembre de 2019).

Por último, se debe señalar que no existe norma expresa en el ordenamiento jurídico que fundamente a la Contraloría para que esta seleccione de oficio y discrecionalmente los proyectos a los cuales se les debe realizar control fiscal. Sin embargo, esta cuestión parte de una interpretación amplia que realiza la Contraloría General de Medellín acerca de las disposiciones contenidas en la Ley 1474 de 2011 (Estatuto Anticorrupción) en el capítulo VIII.