Introducción

La inclusión financiera (IF) puede ser considerada uno de los factores más relevantes del desarrollo económico, toda vez que los sistemas financieros hacen parte de la infraestructura social que permite a los países alcanzar dicho estadio (^{Staschen y Nelson, 2013}; véase ^{AFI, 2017}). En virtud de ello, la IF ha logrado tomar fuerza en los últimos veinte años en la agenda global del desarrollo. Así las cosas, este documento pretende analizar los cimientos jurídicos de la inclusión financiera en Colombia, que han sido establecidos en la Ley 1735 de 2014, conocida también como Ley de Inclusión Financiera.

Este tipo de análisis resulta esencial en la discusión académica de los asuntos económicos del país, pues la política económica colombiana se soporta en un andamiaje jurídico que instrumentaliza la acción económica del Estado.

En ese sentido, hechos económicos como la IF deben ser analizados desde sus fundamentos legales para luego advertir sus efectos económicos y sociales. Entonces, el objetivo de este artículo es analizar la IF en Colombia desde su pilar jurídico, entiéndase la Ley 1735 de 2014. De dicho instrumento jurídico se deriva la acción pública tendiente a generar condiciones de desarrollo y equidad para todos los colombianos. Actualmente, la literatura presenta un vacío importante sobre el análisis de la IF en Colombia desde sus bases jurídicas, hecho por el cual el presente artículo adquiere relevancia.

En virtud de la naturaleza descriptiva del objetivo que persigue este artículo, el enfoque metodológico es de orden cualitativo y descriptivo, focalizándose en la revisión de algunas fuentes primarias y otras secundarias que proporcionan elementos de análisis de la Ley de IF en Colombia y, por lo tanto, del proceso de IF en el país. De esa manera, se aborda inicialmente uno de los aspectos del desarrollo económico, que es el acceso al capital por parte de los agentes de una economía.

A fin de desarrollar el análisis indicado, este documento está organizado en cuatro secciones. La primera está dedicada a presentar algunos referentes teóricos del rol que tiene la IF en el desarrollo económico, la segunda expone sucintamente el contenido de la Ley 1735 de 2014 y algunos puntos relevantes de su exposición de motivos, la tercera desarrolla la discusión sobre el alcance de la ley, y por último presentamos la conclusión que se deriva de la reflexión.

Referentes teóricos de la inclusión financiera en el desarrollo

El principal referente teórico al cual se suscribe este artículo es el concepto de desarrollo tal como lo propone Amartya Sen en su libro Desarrollo y libertad. En esa obra, las libertades se entienden como derechos primordiales en los que se basa socialmente el desarrollo.

En esa misma línea encontramos a Jhon Stuart Mill, quien indica en su libro Utilitarismo que “tener derecho [ ... ] es tener algo cuya posesión debe garantizar la sociedad” (1962, p. 107). Así las cosas, podemos inferir que el derecho individual a ser incluido financieramente se convierte en un derecho colectivo que el Estado nación debe garantizar a todos los colombianos. De hecho, ^{Sen (2000)} afirma explícitamente que “la existencia de recursos financieros y el acceso a estos [ ... ] pueden influir de una manera crucial en los derechos económicos, que abarcan todo el espectro y van desde las grandes empresas [ ... ] hasta los pequeños establecimientos” (p. 58).

Entonces, puede asegurarse que de acuerdo con los postulados de Amartya ^{Sen (2000)}, la IF es un medio al servicio del desarrollo de los pueblos, ya que reconoce el derecho de todos los agentes económicos a pertenecer al sistema financiero, y así les otorga la libertad de invertir, emprender, ahorrar, acceder a un crédito, asegurar su a familia o activos, así como la libertad de elegir la fuente de financiamiento más adecuada a sus circunstancias (flujo de caja, core business, rating/score crediticio, modelo de negocio, nivel de liquidez, etc.).

En síntesis, la IF proporciona la libertad de no ser condenados a la pobreza que trae la exclusión social manifiesta en la no inclusión financiera. Tal como lo advierten ^{Ulwodi y Muriu (2017)}, la IF es un componente de la inclusión social, y esta última, a juicio de los autores, es crucial para promover valores de igualdad de oportunidades que ayudan a reducir la brecha entre ricos y pobres.

A propósito de lo anterior, ^{Mill (1962)} subraya que “la pobreza, en cualquier sentido que implique sufrimiento, podrá ser completamente extinguida por la sabiduría de la sociedad, combinada con el buen sentido y la prudencia de los individuos” (p. 42), siempre que la voluntad de hacerlo persista socialmente como producto de la acción pública estatal.

A su turno, el ^{Banco Mundial (2018)} asegura que “inclusión financiera significa, para personas físicas y empresas, tener acceso a productos financieros útiles y asequibles que satisfagan sus necesidades —transacciones, pagos, ahorros, crédito y seguro—, prestados de manera responsable y sostenible”.

En la misma línea del Banco Mundial, ^{Iqbal y Sami (2017)} aseguran que la IF propende por la inclusión social al favorecer a los más necesitados democratizando el acceso a recursos financieros. De lo anterior no distan ^{Gwalani y Parkhi (2013)}, quienes sugieren que por IF se entienda el proceso a través del cual se garantiza el acceso de los sectores vulnerables de una sociedad a los servicios financieros, haciendo especial énfasis en el acceso al crédito financiero, dotado con el importante atributo de “costo razonable”.

Así mismo, autores como ^{Dixit y Ghosh (2013)} coinciden al subrayar la importancia de los “costos asequibles” de los servicios financieros en el marco de la IF, entre los cuales se destacan los canales para recibir remesas del exterior. Este servicio resulta de vital importancia para economías emergentes cuyo consumo depende, en gran parte, de las transferencias del exterior hacia dichos países.

Por su parte, el Center for Financial Inclusion (CFI) define la inclusión financiera como el proceso a través del cual se permite el acceso a servicios y productos financieros, prestados con calidad, a costos razonables y con trato digno para todas las personas (CFI, citado por ^{Gardeva, 2010}). Dichos productos, a juicio del CFI, deberán ser ofrecidos especialmente a los marginados y más necesitados, pero siempre manteniéndolos informados, de tal suerte que puedan tomar decisiones libres en un mercado competitivo y regulado que propenda por su protección gracias a la acción del Estado. Dentro de los productos a los que el CFI hace referencia encontramos los seguros, los instrumentos de ahorro como los certificados a plazo y las cuentas bancarias, entre otros; siendo las cuentas bancarias los productos esenciales en cualquier economía, de acuerdo con ^{Zins y Weill (2016)}, quienes defienden la tesis de que las cuentas bancarias permiten el acceso a otros productos de gran importancia para la economía, tales como los seguros y los créditos bancarios.

Cabe aclarar que estudios como el realizado por ^{De la Torre y Schmukler (2008)} indican que “lo importante en el desarrollo financiero es el acceso a los servicios financieros eficientes más que la estructura particular del sistema financiero que proporciona esos servicios” (p. 12). De forma complementaria, ^{Gwalani y Parkhi (2013)} advierten que una de las causas de la pobreza es el inadecuado acceso al capital en todas sus formas. De esta manera, podemos asegurar que la IF genera las condiciones sociales para el crecimiento económico, ya que optimiza la distribución del capital a través del acceso de los agentes más marginados o excluidos a fuentes de financiamiento como créditos o microcréditos, y les proporciona con dichos recursos la oportunidad de inversión, lo que aumenta así la liquidez en el mercado y la productividad del sector real.

Resulta importante referir que algunos autores sostienen que la IF tiene una fuerte relación con el desarrollo económico (^{Levine, 1997}; ^{Hannig y Jansen, 2010}; ^{Sarma y Pais, 2011}; ^{Fernández et al., 2014}; ^{Arun y Kamath, 2015}; ^{Zins y Weill, 2016}; ^{Opoku et al., 2018}). Dichas posturas coinciden con ^{Sen (2000)} en cuanto a que el desarrollo es el “proceso de expansión de las libertades reales de que disfrutan los individuos. En este enfoque se considera que la expansión de las libertades es 1) el fin primordial y 2) el medio principal del desarrollo” (Sen, 2000, p. 55).

Ahora bien, tomando las aproximaciones teóricas anteriormente referidas y partiendo de la premisa de que los sistemas financieros se estructuran, no desde la demanda de bienes y servicios, sino desde la oferta —como también de que por tratarse de un servicio público debe gozar de un sólido soporte jurídico en pro de la protección del consumidor financiero, y de que Colombia es un Estado social de derecho—, el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero Colombiano (EOSF, sancionado a través del Decreto 663 del 2 de abril de 1993) establece las directrices normativas de orden general para la organización, el funcionamiento y la regulación del sistema financiero en el país. En concreto, el artículo 49 del EOSF consagra “la democratización del crédito” reconociendo explícitamente la facultad del Gobierno nacional para intervenir en el mercado con el propósito de garantizar dicha democratización a través de programas de apoyo sectorial y de otros sistemas de financiación especiales, como los programas de vivienda de interés social.

Así las cosas, el desarrollo legal de la IF en Colombia se consolida con de la Ley 1735 de 2014, conocida como la Ley de Inclusión Financiera en Colombia, que creó las sociedades especializadas en depósitos y pagos electrónicos (SEDPE). Esta ley se reglamentó a través del Decreto 1491 de 2015, con la sanción de algunas de las obligaciones y atribuciones legales de las SEDPE, tales como el nivel mínimo de liquidez aceptable, la gestión de efectivo y el nivel máximo de apalancamiento, entre otras.

Problema: la Ley de Inclusión Financiera en Colombia

La Alliance for Financial Inclusion (AFI) asegura que la IF debe analizarse desde sus cuatro dimensiones, a saber: uso, acceso, calidad y bienestar. Las tres primeras (uso, acceso y calidad) hacen referencia a la oferta de productos y servicios financieros en una economía, en tanto que la dimensión del bienestar refiere al impacto social de dichos servicios.

Cabe aclarar que los Estados sociales de derecho, como Colombia, pueden garantizar una parte importante de la dimensión del bienestar a través de la regulación jurídica de la oferta de productos y servicios financieros. En concordancia con ello, en la exposición de motivos del anteproyecto de la Ley de Inclusión Financiera se advierte que

la economía de Colombia no ha logrado brindar adecuados niveles de acceso de la población a una amplia gama de bienes y servicios que se encuentran directamente ligados al bienestar de las personas. [ ... ] Los reducidos niveles de acceso a servicios formales se constituyen en un problema que afecta especialmente a quienes tienen menores ingresos, aumentando así los niveles de inequidad social. (^{Proyecto de Ley 181 de 2014 Senado})

Por otro lado, en este proyecto también se aclara que los servicios financieros no son una excepción frente a aquellos servicios formales con bajos niveles de acceso en el país, indicando que

por falta de cobertura del sector formal, una gran porción de la población se ve obligada a recurrir a mecanismos informales. [ ... ] el acceso y el uso de servicios financieros acercan la posibilidad de adquisición de bienes durables, adquisición de vivienda y acceso a la educación entre otros. (^{Proyecto de Ley 181 de 2014 Senado})

En la misma exposición de motivos se expresa que el acceso a servicios financieros de orden transaccional “se constituye en el peldaño inicial para la construcción de bases de datos e identificación de personas que posteriormente podrán hacer un tránsito ordenado hacia los servicios financieros del activo, como créditos, seguros e inversión, en el mundo financiero formal” (^{Proyecto de Ley 181 de 2014 Senado}).

Con la anterior exposición de motivos como punto de partida, la Ley 1735 de 2014 surge como pilar jurídico de la política de IF en Colombia. Dicha ley se compone de quince artículos que manifiestan el espíritu normativo que le asiste, tal como se muestra (sucintamente) a continuación.

Tabla 1 Contenido de la Ley de Inclusión Financiera en Colombia 

Fuente: elaboración propia con base en la Ley 1735 de 2014.

Expuesto el contenido de la Ley 1735 de 2014, resulta pertinente indicar que en los considerandos del Decreto 1491 del 13 de julio de 2015 se precisa que las SEDPE tienen por propósito promover la IF en el país a través de los productos transaccionales que tienen autorizado colocar en el mercado. En virtud de lo cual, como establece el mismo decreto, las SEDPE podrán desarrollar su actividad misional a través de corresponsales no bancarios que desarrollen actividades del sector real a lo largo y ancho del territorio nacional.

Por demás, el decreto faculta a las SEDPE a crear el depósito electrónico con trámite simplificado, el cual no exige la presencia física del cliente siempre que el depósito realizado a lo largo de un mes no supere los tres salarios mínimos mensuales legales vigentes. Esto último, como mecanismo para evitar el lavado de activos y el desarrollo de actividades ilegales a través de los canales electrónicos que operarán las SEDPE en Colombia.

Discusión

Para analizar la Ley 1735 de 2014 o Ley de IF, resulta preciso advertir que, de acuerdo con ^{Tafur (2009)}, la bancarización en Colombia empezó en 2006 con el programa Banca de las Oportunidades, que proporcionó las bases del proceso de IF en el país.

Según el Conpes 3424 de 2006, Banca de las Oportunidades tenía por objetivo “crear las condiciones necesarias para facilitar el acceso al sistema financiero formal, mediante la provisión de crédito y otros servicios financieros, a las poblaciones que generalmente han sido excluidas de los mismos” (^{Consejo Nacional de Política Económica y Social, 2006}). A la luz del mismo Conpes, se puede asegurar que la política de IF en Colombia tiene tres etapas: i) crear y colocar a disposición de la población los canales transaccionales a fin de constituir una gran base de datos que permita identificar los atributos de los usuarios de dichos canales, ii) colocar productos de ahorro en el mercado que satisfagan las necesidades de ahorro de los colombianos, y iii) entregar créditos bancarios para financiar las diferentes actividades que se llevan a cabo en la economía colombiana.

Es decir, en la primera fase, las entidades financieras, principalmente bancos comerciales, y el Estado colombiano esperaban conocer el flujo de caja que generaban esas nuevas transacciones que no habían sido reportadas (o incluidas) en el sistema financiero tradicional.

Conociendo dicho flujo de efectivo se podría dar paso a un segundo estadio de la IF, en el cual se fondearía la banca privada con la colocación de productos pasivos en el mercado local. La tercera etapa estaría dedicada a colocar dichos recursos a través de instrumentos de deuda que representarían el activo de la banca comercial, obteniendo con ello liquidez y proporcionando un impacto positivo en la economía. Cabe aclarar que de la acción pública depende que dicho crecimiento se traduzca en condiciones de desarrollo social que dignifiquen la vida de todos los colombianos o que se queden en meros datos de crecimiento nominal. Así las cosas, la Ley 1735 de 2014 se puede entender como el “motor” con el cual el Estado colombiano esperaba darle inicio formal a la primera fase del proceso de IF, de ahí su importancia para la economía del país.

En razón a esto, se plantean a continuación trece elementos de reflexión con los cuales se espera discutir sobre la pregunta: ¿Cuál es el alcance de la Ley 1735 de 2014?

1. De acuerdo con el Diccionario de filosofía de Ferrater, el concepto de inclusión suele ser usado en la lógica matemática con dos acepciones básicamente. Una del álgebra de relaciones y otra del álgebra de clases, considerándose para este trabajo más apropiada la segunda, tal como sigue:

Se dice que una clase A está incluida en una clase B, cuando todos los miembros de A son miembros de B. El símbolo de inclusión es , de modo que “A B” se lee “La clase A está incluida en la clase B”. (^{Ferrater, 1994}, p. 1787)

Entonces, podemos deducir que la inclusión es una relación de pertenencia cuya antípoda es la exclusión. Si cualquier miembro de A, es decir, cualquier a _n , no pertenece a B, es porque a _n está excluido de B. Extrapolando dicha relación lógica a la IF en Colombia, resulta preciso indicar que a fin de que sea posible hablar de IF deberá cumplirse la condición de que todos los colombianos pertenezcan al sistema financiero. En consecuencia, la IF es un proceso en el que, gracias al liderazgo de la administración pública, deberían participar todos los intermediarios financieros (bancos comerciales, aseguradoras, reaseguradoras, cooperativas de ahorro, SEDPE y demás entidades mencionadas en el artículo 1.º del ^{Decreto 663 de 1993}) que hacen parte de B, y la población, las empresas y las ONG (incluidos think tanks), que a su vez hacen parte de A.

Es de esperar que este proceso tenga presente el tipo de país que Colombia desea ser. Dicho objetivo debería consensuarse en los instrumentos de planeación económica que el Estado tiene a su disposición. Esto implica que en un escenario de IF real, todos los colombianos podrán encontrar una respuesta a sus necesidades financieras en términos de servicios y productos por parte de todos los agentes facultados para intermediar financieramente. Es decir, el portafolio de servicios y productos que ofrece el sector financiero en Colombia debe ajustarse a las necesidades reales de la economía del país a fin de impulsarla hacia los objetivos de crecimiento y desarrollo.

2. No deja de llamar la atención que la política de IF en Colombia haya surgido en 2006 pero que el instrumento jurídico sobre el cual se daría inicio a la primera fase del proceso de IF fuese sancionado ocho años después. Así las cosas, surgen interrogantes como: ¿ha sido la política de IF una prioridad en Colombia?, o ¿podrá existir algo más importante en Colombia que el desarrollo?

3. Es posible encontrar algunas experiencias legislativas en América Latina que coinciden con el espíritu de la Ley 1735 de 2014. Dichas experiencias pretenden proporcionar las condiciones mínimas para la esfera del bienestar que se propone la IF, de acuerdo con las características propias de cada economía.

Es el caso de la Ley 29985 del Perú (de 2013), que regula el rol del dinero electrónico como instrumento de IF. Dicha ley creó las “empresas emisoras de dinero electrónico” con el propósito de emitir dinero electrónico en pro de la liquidez de la economía peruana sin desvirtuar el medio de pago tradicional, pues tal como lo indica su artículo 2.º, el dinero electrónico serviría como medio de pago, no representaría un depósito bancario, por lo que no generaría intereses; su respaldo sería proporcional a los fondos entregados por los usuarios en dichas empresas a fin de realizar pagos electrónicos, y, por último, sería fácilmente convertible en dinero material según su valor nominal.

Por otro lado, encontramos el caso uruguayo, con la Ley 19.210 del 24 de abril de 2014, que le dio origen a las instituciones emisoras de dinero electrónico (IEDE). Previa autorización del Banco Central del Uruguay, dichas instituciones tienen plena potestad para emitir dinero electrónico cuyos efectos cancelatorios son iguales al del dinero en efectivo. La ley menciona que los empleadores uruguayos podrán pagar la nómina a sus traba-jadores por medio de las IEDE. Adicionalmente, este canal permitirá el pago de beneficios sociales y de algunas “pasividades” (pensiones, derechos de jubilación y de retiro). Debe destacarse que, con esta disposición, la República del Uruguay manifiesta su propósito de fortalecer el uso del dinero electrónico como un importante, recurrente y masificado medio de IF. En ese sentido, la innovación normativa más importante en el caso del Uruguay es, quizás, la que establece la obligatoriedad de usar los canales electrónicos para el pago de impuestos nacionales por parte de todos los uruguayos, garantizando así el uso del medio electrónico creado legalmente.

Teniendo los casos anteriormente mencionados, puede decirse que la Ley 1735 de 2014 guarda gran similitud con la Ley 29985 del Perú, y esta se puede considerar el antecedente más próximo del instrumento colombiano. Sin embargo, debe indicarse que la Ley de IF de Colombia se queda corta respecto a la Ley 19.210 del Uruguay dado que la norma uruguaya no solo regula la oferta de un servicio, sino que garantiza la demanda de este, proporcionando la posibilidad de servir de medio de pago de nóminas y demás derechos, y determinando su uso obligatorio para el pago de impuestos nacionales. Así las cosas, la Ley 1735 de 2014 (Ley de IF) es un reflejo de los instrumentos de regulación de las competencias de un nuevo jugador en el sector financiero latinoamericano (entidades autorizadas para la emisión secundaria de dinero electrónico), con el que se espera dinamizar el mercado de dinero electrónico como instrumento de IF.

4. De acuerdo con ^{Gabor y Brooks (2017)}, la proliferación de tecnologías móviles en los países emergentes edifica la infraestructura para que la banca privada llegue hasta aquellos que no estaban incluidos financieramente. Sin embargo, no puede esperarse que las transacciones financieras por medios electrónicos (como “mobile money”) sean el principal medio de IF dadas las barreras de acceso a la tecnología, algunas de orden económico (como los altos precios de los nuevos artefactos), y otras de orden social (como las preferencias del consumidor). También deben considerarse limitaciones asociadas a la percepción de inseguridad en lo que a transacciones online se refiere. Es menester que dichas innovaciones estén acompañadas por programas de educación financiera a través de los cuales la población encuentre respuestas a los interrogantes que surgen en el proceso transaccional por medios electrónicos. Lo anterior da por descontado que el acceso a los recursos tecnológicos es un hecho, pero ¿dónde queda la pedagogía sobre el uso de nuevas tecnologías? En forma más directa, debemos preguntarnos: ¿es la educación financiera un deber del Estado colombiano, o un programa especial que se enmarca en las políticas de responsabilidad social de las entidades financieras?

5. Algunos trabajos como el realizado por ^{Fernández et al. (2014)} generan grandes expectativas en torno a las posibilidades que tendrá el país al desarrollar la banca móvil, así como otros instrumentos de IF, pues representa mayor efectividad en el proceso de inclusión desde la perspectiva de la banca comercial. Sin embargo, conviene preguntarnos: ¿cuánto puede desarrollarse la banca móvil en Colombia, si el hurto de celulares es uno de los delitos que más aflige a los colombianos? Prueba de esto son las publicaciones del diario El País (^{Marcos, 16 de enero de 2018}), en la cual se afirmaba que “en Colombia se roba un celular cada dos minutos” y de RCN Radio (^{Vargas, 12 de diciembre de 2018}), al indicar que “en 2018 se disparó el robo de celulares en el país”. Cabe aclarar que durante 2017 el robo de celulares fue también el delito más común en Colombia.

Con respecto al primer trimestre de 2019, el portal de RCN Radio publicó un artículo resaltando que a pesar de que las tasas de secuestros habían disminuido en Colombia, el hurto a celulares seguía creciendo, de acuerdo con el Ministerio de Defensa. Dicha publicación se tituló “Robo de celulares sigue en aumento en el país” (^{Olaya, 14 de abril de 2019}). Para 2020, el panorama se asimiló en gran medida a los anteriores. Según un reporte digital del diario El Nuevo Siglo, de acuerdo con datos entregados por la Policía Nacional, al día eran robados 323 dispositivos celulares, en promedio (^{Carrillo, 21 de junio de 2020}). Lo anterior pone de manifiesto la grave problemática asociada a tal delito y, conexamente, la amenaza a la posible expansión de servicios de banca móvil. En este sentido, se hace necesario que el Estado proporcione las garantías mínimas para todos los colombianos en el proceso de IF. Por supuesto, una de las más importantes es la seguridad, pues no puede pretenderse impulsar la banca móvil cuando el hurto a celulares sigue siendo uno de los delitos más recurrentes en Colombia.

Otros trabajos, como el realizado por ^{Beck et al. (2015)}, indican que la banca móvil ha sido una innovación importante del proceso de IF en economías emergentes como las africanas y latinoamericanas, sin embargo, no es suficiente. La innovación legislativa es una condición necesaria para la IF.

6. La Ley 1735 de 2014 dedica tan solo el artículo 9.º a mencionar, sin mayor detalle, el aspecto clave del proceso de IF en Colombia, es decir, el Programa de Educación Económica y Financiera. Esto implica, en términos porcentuales, que el 93,34 % del articulado de la ley plantea disposiciones generales que regularán la actividad de un único tipo de intermediario financiero en el mercado local (las SEDPE). El 6,66 % restante del articulado se refiere a la creación de un programa educativo en finanzas y economía que haga más ameno e inteligible el sistema financiero, explicando sus riesgos, servicios, productos y beneficios para todos los colombianos.

Lo anterior resulta más importante al considerar que los modelos de crecimiento económico toman la educación (en términos generales) como una variable que impulsa el crecimiento sostenible de las economías. Específicamente, estudios como el realizado por ^{Rodríguez-Raga y Riaño (2016)} han encontrado que dentro de los determinantes más importantes del acceso a productos y servicios financieros se encuentra la educación, además del nivel de ingresos y la estabilidad laboral.

7. Organizacionalmente, la Comisión Intersectorial para la Inclusión Financiera será el agente rector de la política de IF en Colombia, de acuerdo con el primer artículo del ^{Decreto 2338 de 2015}, que la creó legalmente. Este decreto dedica el segundo artículo a la “composición” de dicha Comisión, pero resulta llamativo que no se incluya al Ministerio de Educación, dada su importancia formativa. La “educación económica y financiera” debe ser la piedra basal sobre la cual se erija el proceso de IF, ya que “fomenta el ahorro formal y desincentiva el informal” (I^{regui et al., 2018}, p. 116), y genera así flujos de efectivo importantes hacia la economía formal y legal, con lo cual no solo se garantiza la trazabilidad de los recursos en una economía, también se libera a la población de ser presa de los prestamistas informales o money lenders. Así las cosas, deberíamos cuestionar si la existencia de los “gota a gota” en Colombia es una falla del mercado, y si esta debería corregirse por medio de políticas públicas efectivas que les proporcionen a los colombianos diferentes alternativas de acceso al capital en condiciones seguras y benéficas.

8. Partiendo del anterior numeral, conviene mencionar que el decreto reglamentario de la Ley 1735 de 2014, el Decreto 1491 de 2015, expone en su considerando que “la inclusión financiera tiene como propósito esencial permitir a la población el acceso y uso de los productos y servicios financieros con el fin de contribuir al crecimiento económico”. En ese sentido, podemos preguntarnos: ¿la regulación de un nuevo intermediario financiero garantiza per se la IF de los colombianos?

Es decir, el Estado debe brindar los incentivos que generen demanda de los productos y servicios financieros que ofrecen las SEDPE u otro tipo de entidad, cuya misionalidad (legalmente) está ligada con la promoción de la IF.

9. El modelo económico de las SEDPE contempla la posibilidad de expandir sus operaciones por medio de corresponsales, tal como la banca comercial lo ha hace. Infortunadamente, dicha figura no es otra cosa que la tercerización de la actividad bancaria o de las SEDPE en personas naturales que desarrollan actividades comerciales pero que motivados por una pequeña comisión ofrecen el servicio de corresponsalía financiera. Si bien es cierto que este modelo ha resultado eficiente para la gestión bancaria, principalmente, deberíamos preguntarnos si es igualmente rentable para los agentes corresponsales, pues, desde la perspectiva de la oferta, la corresponsalía compromete su liquidez en actividades económicas que no hacen parte de su core business, por lo cual asumen riesgos no operacionales.

En lo que a la demanda se refiere, la IF no se puede limitar a facilitar el pago y retiro de dinero, pues esto podría tocar superficialmente su dimensión del bienestar, aun cuando la corresponsalía está asociada a la esfera del uso. Es decir, la fácil transacción de recursos es un acápite de la IF, no es la IF en su totalidad, toda vez que la actividad financiera debe generar valor en las vidas de las personas.

10. La Ley 1735 de 2014 es un incentivo a la iniciativa privada en tanto crea una oportunidad de proveer productos y servicios financieros en el marco de una regulación especial; sin embargo, es de esperar que el Estado colombiano proporcione más incentivos a los agentes financieros para que estos expandan su operación a lo largo y ancho del territorio nacional de forma real, y no solo por medio de la corresponsalía.

Dichos incentivos no pueden limitarse a exenciones tributarias, pues la creatividad legislativa debe ser un insumo esencial en la acción pública. En ese sentido, la regulación jurídica debe ser flexible, de tal suerte que fomente la innovación de productos financieros (no solo bancarios) que mejoren la calidad de vida de todos los colombianos (por supuesto, sin incrementar considerablemente la exposición al riesgo).

Cabe destacar que la mayoría de las innovaciones de la industria financiera se asocian a la digitalización. De hecho, ^{Lonie (2018)} indica que los servicios financieros de orden digital en Latinoamérica han estado liderados por bancos comerciales, sin embargo, se requiere una mayor participación de los Estados. Dentro de los casos más representativos se encuentra México, con el banco de desarrollo Bansefi, que a través del programa Prospera incluyó financieramente a los minoristas como parte de las redes de distribución. Así mismo, Brasil creó el programa Bolsa Familia a fin de proporcionar soluciones digitales tales como tarjetas prepago (e-cards) y cuentas bancarias.

11. A febrero de 2020, solo una SEDPE operaba en Colombia (^Moviired). El portafolio de esta SEDPE se compone de tres grandes ítems: giros, pagos y recargas. ^Moviired define su servicio a través de la oferta de “recargas a celular, pago de facturas de servicios públicos y privados y compra de contenido digital como Spotify, Xbox, Play Station, entre otros”. En términos misionales, ^Moviired “facilita la vida de los colombianos”. Entonces, resulta conveniente preguntarnos si la IF para los más pobres en Colombia se reduce a crear un tipo de sociedad comercial que permita adquirir contenido digital como Xbox, Spotify, televisión prepago y Play Station, entre otros. También cabe cuestionar si era este el alcance esperado de la Ley 1735 de 2014. Es decir, ¿la Ley de IF tenía como propósito colocar a disposición de muchos colombianos los contenidos de Xbox, Spotify o Play Station? De ser así, ¿cuál es la relación del acceso al contenido de videojuegos con el bienestar de la población?

12. La política de IF en Colombia no se puede quedar tan solo en la conformación y comercialización de una base de datos por vía de las SEDPE, que sería de gran utilidad para las empresas que venden contenido digital, pero no tanto para la profundización financiera del país. Tal como lo destaca ^{Levine (1997)}, las falencias asociadas a la disponibilidad de información suficiente y confiable en las economías permiten la creación de otros mercados, servicios, productos y transacciones. Para evitar que dicha respuesta del “mercado” afecte a la población más vulnerable, la acción pública debe trascender a la generación de cimientos institucionales de un sistema económico que propenda por el bienestar de la población.

13. Llama la atención que, de los seis reportes anuales que la Superfinanciera ha generado sobre los resultados obtenidos en materia de IF en el país en el periodo 2015-2020, tan solo el reporte de 2015 mencione con expectativa la Ley de Inclusión Financiera. En ese reporte se aseguró que la incursión de las SEDPE en el sistema colombiano prometía “generar dinámicas de competencia en todos los sectores a fin de incentivar el desarrollo de productos adecuados a precios competitivos” (2015, p. 142). Conviene preguntarnos acerca de la idoneidad de tales productos y servicios y su relación con el bienestar de la sociedad colombiana.

Conclusión y recomendaciones

La antípoda de la IF es, naturalmente, la exclusión financiera, la cual es una forma de exclusión social que agrava las brechas entre ricos y pobres. Es decir, la exclusión financiera promueve la inequidad social. Además, es importante reconocer que el derecho individual a ser incluido financieramente que le asiste a todo colombiano es un deber colectivo del Estado y lo debe garantizar, tal como se deduce de lo expuesto por J. S. Mill.

Hablar de lograr la inclusión financiera en Colombia implica que todos los agentes económicos participen activamente en el sistema financiero, gozando de los servicios y productos que ofrece el sistema como alternativa para satisfacer las necesidades financieras y, con ello, mejorar la calidad de vida del país. A pesar de lo cual, la IF no parece haber sido un elemento importante dentro de la agenda pública colombiana, pues la política de IF nació en el 2006 mientras que el instrumento jurídico que la regularía en su primera etapa no fue sancionado hasta 2014. Es preciso indicar que la Ley de IF en Colombia no es innovadora en sí misma, es tan solo un reflejo de la tendencia en materia de regulación financiera que se impone en la región, a propósito de un nuevo jugador en lo que a dinero electrónico se refiere.

Y si lo anterior no basta para que sea considerado un defecto, es menester agregar que las SEDPE, creadas por la Ley 1735 de 2014, no garantizan la IF per se. De hecho, la única SEDPE que actualmente realiza operaciones en Colombia (Moviired) no se encuentra trabajando exclusivamente por la inclusión financiera de los colombianos más pobres. En prueba de ello, algunos de los servicios y productos que ofrece ^Moviired están asociados a la compra de contenido digital, como recargas de televisión prepago, videojuegos y redes sociales. Cabe aclarar que la Superfinanciera debería tener conocimiento de tal hecho si de velar por el interés general se tratara. Lo anterior no es más que un efecto del espíritu jurídico de la norma de IF en Colombia, ya que esta no trata sobre inclusión financiera sino sobre las potestades de las SEDPE, mayoritariamente. Así las cosas, podría pensarse que el rediseño de la Ley de IF es una necesidad imperante.

Por demás, conviene indicar que la tercerización de las entidades financieras bajo la figura de la corresponsalía debe ser analizada desde la perspectiva de los particulares que deciden ser corresponsales (por la promesa de una comisión), pero también desde los requerimientos en materia de asesoría que pueda tener la población. Actualmente, la corresponsalía se aplaude porque se asemeja a la gestión eficiente de las entidades financieras, pero ¿dónde queda el hecho de que la actividad financiera es un servicio público esencial en el cual debe predominar el interés general?

Basados en el hecho de que la actividad financiera es, en esencia, un servicio público, recae sobre el Estado colombiano ejecutar el programa de educación financiera que se menciona en el artículo 9.º de la Ley de IF, pero con alcance de política pública, donde puedan incluirse ítems de educación básica, pedagogía en materia de derechos del consumidor financiero y pedagogía tecnológica a fin de promover transacciones desmaterializadas y la propagación de servicios como pagos electrónicos. Lo cual exige un Estado fuerte que pueda garantizar a todos los colombianos las condiciones para participar activamente en la economía, dentro de las cuales la seguridad juega un papel determinante. Esas condiciones de seguridad van desde la prevención del hurto de celulares hasta la protección contra la especulación financiera y mayor control sobre transacciones online, entre otras. El Estado colombiano debe advertir esto con la urgencia que implica el que la economía digital esté ganando más espacio en una vida cotidiana cuya digitalización es un hecho irrefutable.

Finalmente, es importante destacar que el Ministerio de Educación Nacional tiene un reto determinante en el proceso de IF en el país y su desarrollo. Resulta vital que dicha cartera tome el rol que le corresponde en la economía colombiana, toda vez que las políticas en materia de educación son las únicas que pueden garantizar el desarrollo sostenible del país en el largo plazo. Así las cosas, este es el momento preciso para que desde el Ministerio de Educación se empiece a pensar y formar el tipo de ciudadanos que el país requiere para garantizar las condiciones políticas, económicas, sociales y ambientales que dignifican a la persona humana.