Carlos Hernán González Parias^**
Juan Camilo Mesa Bedoya^***
Gustavo Adolfo Londoño Ossa^****

^* Este artículo resultado de reflexión presenta los resultados de la investigación: Tendencias de las Relaciones Internacionales, realizada en 2015 por el Grupo de Investigación Estudios Internacionales de Esumer.
^** Politólogo de la Universidad Nacional de Colombia, Medellín, Colombia. Magíster en Gobierno de la Universidad de Medellín, Medellín, Colombia. Estudiante Doctorado Universidad Nacional de La Plata, Buenos Aires, Argentina. Docente de tiempo Completo de la Institución Universitaria Esumer, Medellín, Colombia. carlos.gonzalez88@esumer.edu.co.
^*** Internacionalista de la Universidad San Martín de Medellín, Colombia. Estudiante de Doctorando en Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de La Plata, Buenos Aires, Argentina. Docente de tiempo Completo de la Institución Universitaria Esumer, Medellín, Colombia. juan.mesa82@esumer.edu.co
^**** Abogado de la Universidad Autónoma Latinoamericana, Medellín, Colombia. Especialista en Ciencias Fiscales de la Universidad Antonio Nariño, Medellín, Colombia. Especialista en Gerencia de Mercadeo Institución Universitaria Esumer, Medellín, Colombia. Magíster en Relaciones Internacionales Iberoamericanas Universidad Rey Juan Carlos, Madrid, España. Docente de tiempo completo, Institución Universitaria Esumer, Medellín, Colombia. gustavo.londono@ esumer.edu.co

Referencia: González Parias, C. H., Mesa Bedoya, J. C., Londoño Ossa, G. A. (2016). Política exterior colombiana 2010-2014: ¿giro a la autonomía? Revista de Relaciones Internacionales, Estrategia y Seguridad. 12(1), pp. 267- 291. DOI: http://dx.doi.org/10.18359/ries.2472

Recibido: 15 de julio de 2016
Evaluado: 4 de agosto de 2016
Aprobado: 30 de septiembre de 2016

RESUMEN

Este artículo de reflexión ciñó su recorte temporal de estudio presenta entre el año 2010 al año 2014, y se plantea desarrollar la hipótesis construida desde la identificación de las diversas actuaciones y actividades que señalan claramente un cambio en cuanto a la orientación de la política exterior colombiana se refiere, tales como: la diversificación de socios comerciales, la participación activa en instancias multilaterales y el protagonismo en temas álgidos de la región, las cuales se configuran como prácticas y métodos de mantenimiento de poder político, tendientes a lograr márgenes de autonomía sin confrontar a EE. UU. Una especie de softlaw o de derecho suave donde un marco conceptual refiere a la autonomía en materia de las Relaciones Internacionales, una necesaria reconstrucción de la evolución de la política exterior colombiana bajo los conceptos de Réspice Polum y autonomía. Finalmente, y mediante el empleo de un marco teórico pertinente, se analizará el periodo descrito.

Palabras Clave: Autonomía, Política Exterior, Colombia, Relaciones Internacionales.

ABSTRACT

This reflection article is focused on the time lapse between 2010 and 2014 as the period to be studied, and intends to develop its hypothesis built on the identification of diverse actuations and activities which clearly evidence a change regarding the orientation of the Colombian foreign politics, such as the diversification of commercial partners, the active participation in multilateral institutions, and the country's leading role in polemic issues occurring in the region. All of them configure themselves as practices and methods for the perpetuation of political power, tending to gain room for autonomy without directly confronting the United States. This is a kind of soft law where a conceptual framework points out to autonomy in regards to international relations, and a necessary reconstruction of the evolution of the Colombian foreign politics under the concepts of Réspice Polum and autonomy is presented. Finally, and by means of a pertinent theoretical framework, the aforementioned period is discussed.

Keywords: Autonomy, Foreign politics, Colombia, International relations.

RESUMO

Este artigo de reflexão alinhavou o seu recorte temporal de estudo apresenta entre o ano 2010 ao ano 2014, e se planteia desenvolver a hipóteses construída desde a identificação das diversas atuações e atividades que apontam claramente uma mudança em relação a que se refere a orientação da política externa colombiana, tais como a diversificação de sócios comerciais, e a participação ativa em instâncias multilaterais e o protagonismo em temas álgidos da região, as quais se configuram como práticas e metodologias de manutenção do poder político com tendências a conseguir margens de autonomia sem confrontar aos Estados Unidos. Uma espece de softlaw ou de direito suave onde um marco conceitual refere a autonomia em matéria das Relações Internacionais, uma necessária reconstrução da evolução da política exterior colombiana baixo os conceitos de Réspice Polum e autonomia. Finalmente e mediante o emprego de um marco teórico pertinente, se analisará o período citado.

Palavras Clave: Autonomía, Política Exterior, Colômbia, Relações Internacionais.

Introducción

De forma breve podemos señalar que el recrudecimiento del conflicto armado en Colombia, el contexto internacional de guerra contra el terrorismo y el ascenso presidencial de Álvaro Uribe de la mano de su denominada política de seguridad democrática, generaron a principios del siglo XXI una fuerte vinculación de la política exterior colombiana hacia la de Estados Unidos (EE. UU.). Proceso que, si bien se manifestaba en años anteriores, en el periodo 2002-2010 se consolidó una securitización de la política exterior colombiana y en el distanciamiento hacia los países de la región.

En el presente trabajo se parte de una concepción de política exterior, como una política pública, la cual en buena medida se encuentra determinada por factores, condiciones y actores internos, como en palabras de Cristopher Hill: "La política exterior es siempre el producto de una sociedad, un régimen, interpretando su situación y eligiendo (quienes eligen es otro tema) para actuar o reaccionar de un modo particular. Las interacciones de estas múltiples opciones endógenas consisten en que crea el flujo imprevisible de relaciones internacionales, con sus peligros, pero también sus logros" (2003, p. 254). Pero, a pesar de esta consideración, en este análisis no se desconoce la influencia sistémica en la formulación de la política exterior, como en este caso particular de guerra contra el terrorismo.

En este trabajo se realiza un análisis de la política exterior de Colombia en el periodo 2010-2014, haciendo uso del marco teórico que brinda los desarrollos elaborados de la autonomía, los cuales se dieron principalmente en los países del Cono Sur (Argentina y Brasil). Aportes fundamentales como los de Carlos Puig y Helio Jaguaribe como los precursores de esta línea de pensamiento, pero particularmente se toman los fundamentos teóricos de la (re)significación que autores como Rusell y Tokatlian hacen de la autonomía (Autonomía Relacional) que responde a nuevas realidades mundiales.

Para tal fin, el presente trabajo se divide en cuatro partes. En la primera se presenta el marco de análisis desde el punto de vista de la teoría de la autonomía, iniciando desde los aportes de los ya mencionados Puig y Jaguaribe, pasando por Russel, Tokatlian hasta los últimos aportes teóricos a la autonomía. La segunda parte consiste en realizar una contextualización desde el punto de vista histórico y teórico de la política exterior colombiana, señalando principalmente la orientación de esta, influencia y actuaciones frente a EE. UU., utilizando como apoyo las doctrinas del Réspice Polum¹ y Réspice Similia². La tercera parte analiza, a la luz de los aportes teóricos de la autonomía relacional, los aspectos relevantes de la política exterior colombiana en el periodo 2010-2014; primer periodo del presidente Juan Manuel Santos Calderón. Finalmente, se desarrollan una serie de conclusiones en donde exponen los principales hallazgos.

Corrientes teóricas en torno a la Autonomía en las Relaciones Internacionales

El presente apartado se concentra en lograr una conceptualización y explicación de los conceptos de autonomía desde el punto de vista de sus autores más representativos. Antes que nada, con el fin de iniciar una reconstrucción objetiva acerca de la autonomía, es pertinente realizar una serie de anotaciones previas.

La primera de ellas está en retomar lo señalado por María Elena Lorenzini y María Gisela Pereyra (2013, p. 16): "No se debe hacer de la teoría de la autonomía una ideología a través de la cual se intente justificar cursos de acción que nada tienen que ver con el significado original que los autores le imprimieron al término".

La segunda precisión es la realizada por Rusell y Tokatlian (2002), quienes establecen tres formas posibles de asumir la autonomía para su estudio: la primera, desde la visión Westfaliana, la segunda como condición y la tercera como interés nacional a todo Estado moderno. La descripción de cada una de estas formas de abordarla se sintetiza en la Tabla 1.

Con respecto a la autonomía en Relaciones Internacionales (RRII) y acercándola a la realidad latinoamericana, Rusell & Tokatlian señalan que la autonomía no fue un tema abordado a lo largo y ancho de la región Latinoamérica, sino que su desarrollo y construcción teórica se concentró más en Suramérica, a causa de la existencia de un mayor margen de maniobra con respecto a EE. UU., desde Colombia hasta la Argentina (2002, p. 168). No obstante, Colombia representa un caso particular, ya que el desarrollo de la capacidad de autonomía no ha sido una prioridad en la política exterior colombiana. La incapacidad del Estado de hacer uso efectivo de la soberanía interna, la debilidad institucional, el vacío de poder estatal en buena parte del territorio, el condicionamiento por el conflicto armado interno y la existencia de diferentes grupos subversivos, son factores que han limitado la política exterior a las condiciones de la política interior.

Los primeros académicos latinoamericanos en abordar la autonomía en RRII son Helio Jaguaribe (1979) (2010) y Juan Carlos Puig (1980 y 1986). Hoy por hoy a dichos aportes se les denomina como autonomía tradicional. Lechini (2009), por su parte, ha denominado sus aportes como el surgimiento de una "escuela doctrinaria de la autonomía latinoamericana", pues sentaron las bases para que los académicos desarrollaran ideas sobre la inserción de Latinoamérica en el sistema internacional.

Los aportes de Puig parten de una visión estrechamente vinculada al desarrollismo y a la teoría de la dependencia. En tono con la teoría de la dependencia, las estrategias de autonomía planteaban terminar con el deterioro de los términos de intercambio, propios de las relaciones centro-periferia, transformando la estructura económica internacional (Ovando & Aranda, 2013, p. 724), por lo tanto, el desarrollo económico es considerado como la vía para lograr la ruptura de relaciones de dependencia y lograr la autonomía, ya que no hay duda de que la dimensión material fija unos límites a la acción exterior que difícilmente pueden ser superados salvo que se produzca la ampliación de sus límites materiales (Pérez G., 2012, p. 58).

En este orden de ideas, Puig define a la autonomía como "la máxima capacidad de decisión propia que puede tener, teniendo en cuenta los condicionamientos objetivos del mundo real" (Puig, 1980, citado por Anzelini, 2013, p. 317). Tales condicionamientos del mundo real, eran básicamente los impuestos en el marco de un sistema bipolar. Bajo este marco, el académico argentino reconocía la existencia de intereses contrapuestos entre Estados débiles (dependientes) y poderosos; estos primeros, con el fin de lograr su proyecto de desarrollo, requerían de una mayor autonomía frente a los Estados poderosos (Ovando & Aranda, 2013, p. 725).

Puig, establece tipologías basado en grados de dependencia y de autonomía. Entre los grados de dependencia reconoce la dependencia paracolonial y la dependencia nacional. Respecto de la dependencia paracolonial, Puig (1980) señala que:

En este escalón, el Estado posee formalmente un gobierno soberano (o sea, órganos nacionales de decisión) y no es una colonia, pero en realidad los grupos que detentan el poder efectivo en la sociedad nacional no constituyen otra cosa que un apéndice del aparato gubernativo o de la estructura del poder real de otro Estado (la metrópoli, la potencia dominante, o el centro imperial).

Tal es el caso de los Estados Latinoamericanos en la primera etapa de su proceso de independencia o del proceso de descolonización que vivieron algunas naciones africanas a mediados del siglo XX. La dependencia nacional también denominada "dependencia consentida" (Peña, 1970) tiene su carácter cuando los grupos que detentan el poder real, racionalizan la dependencia y se fijan fines propios que pueden llegar a conformar un "proyecto nacional" compartido globalmente en sus rasgos esenciales (Puig, 1980).Por su parte, los grados de autonomía identifican la autonomía heterodoxa y la autonomía secesionista, con casos como el de Francia durante el gobierno del General Charles De Gaulle y el distanciamiento entre Yugoslavia y la Unión Soviética en los tiempos de Tito y Stalin, respectivamente. Puig en (Bologna, 2008) para el caso de la autonomía heterodoxa:

En este estadio, los supremos repartidores nacionales del Estado que forman parte de un bloque siguen aceptando la conducción estratégica de la potencia dominante, pero discrepan abiertamente con ella por lo menos en tres cuestiones importantes: 1) En el modelo de desarrollo interno que puede no coincidir con las expectativas de la metrópoli; 2) en las vinculaciones internacionales que no sean globalmente estratégicas y 3) en el deslinde entre el interés nacional de la potencia dominante y el interés estratégico del bloque. En otras palabras, el autonomista heterodoxo no acepta que se impongan dogmáticamente, en nombre del bloque, apreciaciones políticas y estratégicas que sólo consulten el interés propio de la potencia hegemónica.

Respecto de la autonomía secesionista:

"La secesión significa el desafío global. El país periférico corta el cordón umbilical que lo unía a la metrópoli: sus repartidores supremos deciden sin tener en cuenta, espontánea u obligatoriamente, los intereses estratégicos globales de la potencia dominante como conductora del bloque del cual se retira" (Puig citado por Bologna, 2008).

Complementa Simonoff, en torno a estas categorías, que estas son definidas por "el rol que le asignan las elites a su proyecto de Estado en el Sistema Internacional, ya sea por no poseer un proyecto propio y, por lo tanto, estar plegado a la Gran Potencia (dependencia paracolonial), por poseer uno, aunque sea dependiente (dependencia racionalizada) o si tiene uno autonomista (autonomista heterodoxo), o si plantea uno que lleve a una ruptura estratégica (autonomía secesionista)" (2014, p. 9).Otro de los mayores representantes de la autonomía clásica es el brasilero Helio Jaguaribe, el cual introduce un análisis más amplio en torno a la autonomía, incluyendo elementos como la estructura del sistema internacional y la distribución de poder que se da al interior del mismo. Señala Jaguaribe que la distribución de poder en el sistema particular genera una suerte de estratificación entre los Estados y el rol que ocupen en dicha estratificación determina el grado de autonomía.

Finalmente, con el fin de señalar puntos diferentes y comunes entre Puig y Jaguaribe, podemos señalar los siguientes: el segundo, considera a la autonomía como un proceso de capacidades internas, el cual se manifiesta en la capacidad de imponer sanciones morales o materiales a un posible agresor, es decir, la autonomía es determinada en buena medida por el desarrollo tecnológico y militar propio de cada Estado, pues si bien, la autonomía no necesariamente asegura la inexpugnabilidad del territorio si da la capacidad de imponer penalidades a un posible agresor. En cambio, Puig, como se ha señalado, asume la autonomía estrechamente relacionada al desarrollo económico y a diferencia de su similar brasilero, Puig, quizás con una carga pesimista, considera la autonomía como algo limitado, es decir, para ser autónomo alguien debe perder autonomía. No obstante, en ambos se asume la autonomía como capacidad de maniobra y como algo fungible, es decir, que es posible que se consuma a medida que los Estados hacen uso de él y no como algo dado y permanente.

Como se mencionó anteriormente, Puig y Jaguaribe abrieron el camino a los estudios de la autonomía, dicha base ha permitido reflexionar a diferentes académicos y, de alguna forma, actualizar su conceptualización acorde a la cambiante realidad internacional.

Roberto Rusell y Juan Gabriel Tokatlian (2002) proponen un cambio del significado del concepto de autonomía, dicho cambio es una revalorización como consecuencia de los profundas transformaciones a nivel internacional operadas en las últimas décadas. De estas reflexiones surge la propuesta de un tránsito de la considerada Autonomía Tradicional a una Autonomía Relacional, operando dicho tránsito principalmente tanto a nivel externo, con fenómenos como el fin del bipolarismo, como también a nivel regional, con el fin de las últimas dictaduras militares y el desgaste del modelo desarrollista de sustitución de importación y como consecuencia la aplicación de las directrices del Consenso de Washington como forma de superar las sucesivas crisis económicas.

Por lo tanto, para el estudio de la autonomía relacional propuesta por Rusell y Tokatlian se deben tener en cuenta tres aspectos importantes: el primero consiste en asumir la autonomía no en términos jurídicos como a la soberanía sino en términos políticos, el segundo aspecto consiste en la necesidad de entender la naturaleza cambiante del sistema internacional y el tercero es entender la actitud y proyección de EE. UU. hacia América Latina.

En cuanto al primer aspecto, ambos autores comparten con Puig el hecho de considerar a la autonomía como algo fungible y agotable, haciendo una distinción entre la soberanía y la autonomía. La autonomía no es un derecho (Rusell & Tokatlian, 2002, p. 166) como sí lo es la soberanía, es una propiedad o atributo que los Estados pueden construir o perder.

Como señala Zacher citado por Rusell y Tokatlian (2002, p. 164):

Aunque los Estados buscan la autonomía, de hecho, están dispuestos a intercambiarla por otros objetivos, tales como la conservación de la vida, el bienestar económico y otros valores en ciertas circunstancias. El orden de las preferencias de los Estados puede cambiar al evolucionar las condiciones internacionales y por lo tanto las prioridades generales de las políticas deben considerarse endógenas para cualquier teoría sobre las relaciones Internacionales.

Referente al segundo y tercer aspecto para entender la autonomía, Rusell y Tokatlian (2002) retoman lo señalado por Cox (1981): "este marco cambia con el tiempo y tiene la forma de una estructura histórica, una combinación particular de patrones de pensamiento, condiciones materiales e instituciones humanas, que tiene cierta coherencia entre sus elementos".

En este sentido, definen a la autonomía relacional como "la capacidad y disposición de un país para tomar decisiones con otros por voluntad propia y para hacer frente en forma conjunta a situaciones y procesos ocurridos dentro y fuera de sus fronteras" (Rusell & Tokatlian, 2002, p. 176), a diferencia de la autonomía tradicional, estos autores ponen más énfasis en la cooperación³ y colaboración entre Estados (Ovando & Aranda, 2013, p. 730), promoviendo de esta forma una participación activa en los asuntos internacionales, en espacios de carácter multilateral, en el marco de un mundo cada vez más interconectado e interdependiente.

En este orden de ideas, la autonomía relacional se caracteriza precisamente por:

• Propender por una integración regional con un acento en lo económico, lo cual permita la construcción de una intra dependencia regional y también la participación en espacios institucionalizados a nivel internacional, ya que, la institucionalización de la política mundial ejerce significativo efecto en el comportamiento de los gobiernos (Keohane, 1993, p. 14).
• Participación activa, comprometida y responsable en los asuntos mundiales, sobre todo en la elaboración de normas y regímenes internacionales tendientes a facilitar la gobernabilidad global y regional (Russell & Tokatlian, 2014).
• La integración regional debe estar acompañada también por una integración en infraestructura física y energética.
• La autonomía relacional se debe dar en el marco de un régimen político democrático.
• El logro de niveles de autonomía no implica directamente confrontación con EE. UU.

En los últimos años la autonomía como marco de estudio de las políticas exteriores de los países de Suramérica ha logrado cobrar importancia, principalmente por los trabajos de los brasileros Vigevani y Cepaluni (2007), desde la Argentina por medio de Miryam Colacrai (2009). Estos recientes aportes están enmarcados en un contexto caracterizado por "el giro hacia la izquierda de ciertos países de la Región" y de la mano del surgimiento de espacios regionales como la Unasur y el ALBA. En este sentido, los aportes brasileros plantean la adhesión a principios y normas internacionales a través de alianzas -regionales y con socios no tradicionales- para reducir las asimetrías y aumentar la capacidad de negociación frente a los países más poderosos. Por su parte, Colacrai define a la dimensión regional como constitutiva de la autonomía, como parte sustancial y no como mera agregación (Lorenzini & Pereyra, 2013, p. 23).

Finalmente, a modo de complemento de los aportes anteriores, una de las contribuciones más recientes al desarrollo de la autonomía es la propuesta por Cristian Ovando y Gilberto Aranda (2013), quienes consideran que a causa de recientes hechos y procesos ocurridos en la última década en América Latina: gobiernos de izquierda, distanciamiento al modelo económico neoliberal, iniciativas regionales integracionistas como Unasur, ALBA y más recientemente la CELAC, es posible hablar actualmente de una autonomía posneoliberal.

Se plantea entorno a dinámicas de cooperación y conflicto, sobre todo para superar las estrategias neoliberales de inserción regional y global y el auge de tendencias emancipadoras [...] el tránsito de un marco para la acción a otro, que da cuenta de una autonomía relacional a una posneoliberal, supone una confrontación de valores de compleja superación. Una agenda neoliberal de la integración vs. otra posneoliberal (Ovando & Aranda, 2013, pp. 737-738).

Política exterior colombiana.

No es comprometedor señalar que durante décadas Colombia careció de una política exterior, en el sentido estricto de la palabra. La actividad de la cancillería se concentró en medidas adoptadas para las zonas fronterizas y en temas relacionados con la definición de las fronteras con los diferentes vecinos. Por lo tanto, se careció de una política planificada, estratégica, con objetivos claros y a largo plazo, y se caracterizó por tener acciones reactivas frente a estímulos del entorno externo y por ello se afirma que Colombia ha adoptado históricamente una postura intencional pragmática que ha oscilado entre la subordinación y la asociación en torno a los intereses norteamericanos.

El expresidente Alfonso López Michelsen, en buena medida explicaba el carácter introvertido de Colombia a nivel internacional a causa de la pérdida de Panamá, pues la secesión panameña traumatizó la nación, creando un miedo de política extranjera y una atmósfera desprovista de competencia geopolítica (Buitrago, 2006, p. 113).

Las relaciones bilaterales entre Colombia y EE. UU. han gozado históricamente de estabilidad y armonía, sin desconocer momentos difíciles y críticos como el periodo posterior a la separación de Panamá (1903) del Estado de Colombia impulsada por EE. UU., las relaciones se han mantenido en un ámbito cordial y de respaldo mutuo a partir de su restablecimiento con la firma del tratado Urrutia - Thomson en 1914.

La convicción generalizada de las elites políticas y económicas que la proximidad era deseable como estrategia para defender los intereses nacionales, dio lugar a la doctrina del Réspice Polum (Drekonja 1983; Pardo y Tokatlian 1989 en Tickner 2007, p. 91). Con la normalización de las relaciones bilaterales colombo-americanas por medio del tratado mencionado, se transformaron, a lo largo del siglo XX, de relaciones de asociación a relaciones de subordinación; en palabras de Juan Gabriel Tokatlian (2000) "para Colombia el vínculo con Estados Unidos constituía una 'relación especial'. Como lo inverso nunca ocurrió ni ocurriría, lo que prevaleció fue una subordinación consentida de Bogotá a Washington".

Es precisamente la doctrina del Réspice Polum la que indica una ausencia de interés del Estado colombiano en desarrollar alguna de las categorías de autonomía, toda vez que la visión de su política exterior estuvo condicionada por muchos años a los diversos intereses de la política exterior norteamericana en la región.

Diferentes sucesos y contextos tanto internos como externos, ocasionaron un mayor acercamiento de Colombia con EE. UU. La Segunda Guerra Mundial, la creación de la OEA (1948) -cuyo primer secretario general fue el colombiano Alberto Lleras Camargo con el beneplácito de EE. UU.-, el establecimiento del tratado de Ayuda Recíproca (TIAR), el apoyo y envío de tropas militares colombianas en la guerra de la península de Corea (1950- 1953) y a la crisis del Sinaí como parte de los cuerpos para el mantenimiento de la paz, y la participación activa en el programa de la Alianza para el Progreso, fueron hechos que son una muestra de ello. Lo que en un principio se consideró subordinación consentida, "pasó a convertirse en un alineamiento prácticamente automático de Bogotá a Washington" (Tokatlián, 2000).

No obstante, desde mediados de la década de los años 70, especialmente bajo la presidencia del líder liberal Alfonso López Michelsen, quien pregonaba la necesidad de implementación de una autonomía periférica, se diseñó una política exterior encaminada a lograr una mayor autonomía y con una orientación de Réspice Similia. Esta doctrina significó un primer cambio estratégico en las relaciones internacionales colombianas para sus similares latinoamericanos y un desalineamiento poco marcado frente a los Estados Unidos de América.

Bajo este contexto se destacan actuaciones como: el establecimiento de relaciones diplomáticas con Estados extra regionales y con Cuba; la firma de tratados internacionales para las demarcaciones de fronteras marítimas (Panamá, Costa Rica, Haití, República Dominicana y Ecuador), lo que le permitió presumir que él había logrado, por medio de estos tratados, duplicar la superficie de Colombia (González, 2004, p. 265); actuaciones encaminadas a lograr una emancipación económica, en palabras de Michelsen, el aumento de las reservas internacionales gracias a la bonanza cafetera, lo cual hicieron el vis a vis con el FMI menos vulnerable (Buitrago, 2006); el protagonismo en la búsqueda de suscripción del tratado Carter - Torrijos, a fin de que Panamá pudiera asumir el control del canal interoceánico (González, 2004) y también se presentaron acercamientos importantes al grupo de Países No Alineados.

"El país iba a ensayar una cuidadosa autonomía en el ámbito de su política internacional. Del alineamiento prácticamente automático se pasó a un alineamiento moderadamente relativo. Colombia jamás pretendió ni practicó un desalineamiento completo en cuanto a Estados Unidos" (Tokatlián, 2000).

El período entre 1978 y 1990 marca la política exterior colombiana a los vaivenes de sus políticas de la lucha contra la subversión y posteriormente el narcotráfico. Gobiernos como los de Turbay Ayala, Belisario Betancur y Virgilio Barco, evidenciaron cambios en sus decisiones frente a estos flagelos, a veces con base en la infiltración de estos grupos en el mismo poder público. El establecimiento o no de la extradición hacia EE. UU. pareciera ser el eje central de la política exterior, de hecho, esta fue eliminada inicialmente de la Constitución Política de 1991 aunque la guerra contra el narcotráfico obligara al gobierno de César Gaviria a que la misma fuera restablecida.

Posteriormente, los escándalos de campaña marcaron un distanciamiento del gobierno colombiano de Ernesto Samper entre 1994 y 1998 y el gobierno norteamericano. Evidentemente, EE. UU. nunca aceptó la legalidad de la elección y de alguna manera abandonó a su suerte a Colombia, quien sin el respaldo de su permanente aliado debió concentrar sus esfuerzos en acercarse a sus países vecinos, entre ellos Venezuela, generando una gran dependencia de las industrias colombianas con el vecino país para las transacciones internacionales.

La crisis coyuntural que atravesó el país significó una leve reducción del Réspice Polum, similar a la experimentada durante el gobierno de López Michelsen, pero no ligada a una estrategia de actuación de la política exterior, sino como producto de las circunstancias y de la imagen internacional que ostentaba el país. Ahora bien, esto no puede interpretarse como una actuación en busca de autonomía, al contrario, es algo simplemente circunstancial y no planificado.

No obstante, durante el recrudecimiento del conflicto armado interno y el desbordamiento de la problemática del narcotráfico, la cual coincidió con la denominada guerra contra el terrorismo después de los sucesos del 11 de septiembre del 2001, Colombia nuevamente alinea su política exterior a los intereses de EE. UU. Esto significó un regreso marcado al Réspice Polum y una férrea secutirización de la política exterior del país. Viraje importante en la política exterior colombiana, ya que como señala Diana Rojas, hasta finales de los años 90 "el tema del conflicto armado, ni en sus implicaciones ni en su resolución, formaba parte de la agenda internacional del país. Se trataba de un tema de política fundamentalmente doméstica frente a la cual toda intervención externa era vista como una injerencia poco útil o deseable" (Rojas, 2006).

Tal proceso inicia de forma concreta cuando el presidente Álvaro Uribe busca "vincular la política de seguridad democrática a estrategias concretas de política exterior [...] la inserción del conflicto armado colombiano dentro de la cruzada internacional antiterrorista que lidera Estados Unidos ocupa un lugar privilegiado" (Tickner & Pardo, 2003).

Por lo tanto, al final del periodo del Andrés Pastrana (1998-2002) y los gobiernos de Álvaro Uribe (2002- 2006-2010) en el marco de la guerra mundial contra el terrorismo liderado por EE. UU., se planteó el argumento de que el conflicto colombiano era un frente de la guerra global anti-terrorista (Borda, 2010, p. 102).

Dado que Estados Unidos se consideraba una fuente indispensable de ayuda económica y militar, el gobierno colombiano no solo admitió un nivel considerable de injerencia estadounidense en la planeación y ejecución del plan Colombia, sino que estimuló a ese país a involucrarse más a fondo en la situación interna (Tickner, 2007, p. 92)

Durante el periodo 2001-2002 Colombia ocupa por sexta vez asiento de no permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas (ONU), cuando el tema del terrorismo internacional por los ataques del 11 de septiembre y la subsecuente invasión de EE. UU. a Afganistán ocupó buena parte de la agenda de la organización (Borda & Castillo, 2011)

Una muestra clara, a nivel internacional del marcado alineamiento hacia la política exterior norteamericana se evidencia cuando Colombia se suma a la coalición de Estados que respaldaron a los norteamericanos en la invasión a Irak en el 2003. Con respecto al distanciamiento de los vecinos regionales y abandono de la doctrina del Réspice Similia, fue el "Acuerdo para la Cooperación y Asistencia Técnica en Defensa y Seguridad" entre EE. UU. y Colombia. En dicho acuerdo se permitía por parte del país andino el uso de siete bases miliares por parte del país del Norte. Si bien, dicho acuerdo fue declarado inconstitucional por parte de la Corte Constitucional de Colombia, le ocasionó un gran costo en términos de aislacionismo y confianza con la región. El nivel de aislacionismo que experimentó Colombia como costo de su estrecha relación con los EE. UU. fue tal que nuevamente se recordó aquel calificativo resultado de los pocos países en no brindar su apoyo a la Argentina en el contexto de la guerra de las Malvinas; "Colombia Caín de América", incluso, en palabras del entonces presidente venezolano Hugo Chávez "Colombia el Israel de américa latina".

Actuaciones de la política exterior colombiana (2010-2014) a la luz de la autonomía relacional.

Bajo los aspectos teóricos señalados, principalmente en relación a los aportes de la autonomía relacional, vinculando también aspectos de la autonomía regional propuestos por Colacrai, el presente apartado consiste en analizar estrategias y actuaciones de la política exterior colombiana (2010- 2014) a fin de detectar un cambio significativo en esta, que indique una búsqueda de mayores márgenes de autonomía. Desde su asunción, Juan Manuel Santos le imprimió un giro a la política exterior colombiana. Esto incluye, en primer lugar, un intento por reinsertar el país en Sudamérica (Ramírez, 2011).

La Tabla 2, identifica una serie de variables de actuación de la política exterior en clave de autonomía, especialmente relacional, a la cual se le asocian estrategias y diferentes actuaciones de la política exterior colombiana en el periodo de estudio.

La estrategia de participación en espacios multilaterales se ha caracterizado por la participación en foros y espacios tradicionales desde gobiernos anteriores como: El Foro de Cooperación Asia del Este - América Latina (Focalae), del cual Colombia es miembro fundador; el Acuerdo de Asociación Transpacífica (TPP) y la Asociación de Naciones del Sureste Asiático (Asean) (Vergara Crespo, 2012, p. 162). Pero también, en la participación en nuevos espacios multilaterales, destacándose principalmente la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y en el foro de Cooperación Económica de Asia Pacífico (APEC), como mecanismo de acercamiento al Pacífico.

En lo que concierne a la OCDE, el presidente de Colombia, Juan Manuel Santos desde que inició su primer mandato presidencial (2010-2014), indicó su interés de pertenecer a esta organización. Dicha intención se materializó el 30 de mayo del 2013, cuando se invitó al país a formar parte de la organización después de dos años y medio de reiterar su intención. Sin embargo, el país aún no es miembro y debe surtir una hoja de ruta que pasa por ajustar políticas públicas, así como mejorar notablemente indicadores sociales, lo que podría tardar varios años (Duarte & González Parias, 2014).

Colombia presentó la solicitud formal de ingreso a APEC en 1995 (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2008), desde gobiernos anteriores el ingreso a este foro ha sido importante, retrasando esta inclusión diferentes factores como el aplazamiento por parte de la APEC de la admisión de nuevos miembros, no obstante, de forma coherente con la apertura comercial y diversificación de los destinos de las exportaciones colombianas, desde el 2010, los esfuerzos diplomáticos para lograr dicha entrada han sido importantes, incluso Colombia ve a la Alianza del Pacífico como una plataforma para lograr finalmente el ingreso al Foro, ya que los restantes tres miembros de la Alianza hacen parte de APEC.

En los organismos regionales la política exterior colombiana ha sido dinámica, tanto en la creación de nuevos espacios como la Alianza del Pacífico como en la participación activa en organismos existentes (Montoya, González, & Duarte, 2016).

La Alianza del Pacífico, de la que EE. UU. es un aliado importante de los Estados miembros y también es observador en este esquema de integración, permite a cada uno de sus integrantes mantener y aumentar la autonomía de visión relacional, como también mejorar la proyección en el sistema internacional y de negociación frente a demás Estados y bloques, sin confrontar directamente a la potencia norteamericana. Como señala Simonoff:

No siempre la división de intereses de los Estados Unidos y los del bloque occidental deba tener como resultado la confrontación con las políticas autonomistas; al contrario: puede haber casos en los que el interés del hegemón coincida con la nación periférica (2007, p. 4).

Se destaca también la participación activa de Colombia en espacios regionales, como la Unasur, en donde dos de los cuatros secretarios generales de este organismo han sido colombianos; María Emma Mejía (2011-2012) y Ernesto Samper Pizano (2014-actual), los cuales han llegado a esta instancia gracias al apoyo y diplomacia del gobierno colombiano. A modo de ejemplo, dicho gobierno contó con el apoyo unánime de los demás miembros de la Unasur, para la elección del expresidente Samper.

Un cambio en su posición y una evidencia de cierta autonomía ha sido la política exterior colombiana frente al embargo cubano, muy a pesar de que en sus comienzos Colombia adoptó en su totalidad una postura pronorteamericana, muy lógica si se quiere para las realidades de finales de los 50 y hasta la década de los años 80 del siglo pasado, como bien sintetiza el historiador Álvaro Tirado Mejía:

Las relaciones internacionales de Colombia durante la segunda mitad del siglo XX estuvieron marcadas por el "asunto cubano", en tres períodos muy importantes. Primero, durante el gobierno de Alberto Lleras Camargo, con su canciller Julio César Turbay Ayala. Colombia influyó en el aislamiento jurídico de la Cuba revolucionaria en el marco del Sistema Interamericano. Luego, en el período de Alfonso López Michelsen, el presidente Daniel Oduber, de Costa Rica; Carlos Andrés Pérez, de Venezuela, y el canciller Liévano Aguirre jugaron un papel para que se le levantara a Cuba determinado tipo de sanciones de exclusión. Y tercero, ya en el gobierno del doctor Turbay Ayala, hubo nuevamente un rompimiento de relaciones con Cuba debido a que Colombia se le atravesó en su pretensión de representar a Latinoamérica en el Consejo de Seguridad (Tirado Mejía, 2014).

El primer período del gobierno Santos entró en una etapa de acercamiento con Cuba, era obvio dado el inicio de las conversaciones del proceso de paz colombiano, las cuales se llevan a cabo justamente en la isla caribeña. Ese acercamiento se manifestó de lleno en un discurso externo que de alguna manera distaba de la, hasta ese momento, rígida política norteamericana frente a la isla y expresaba en consecuencia una posición autónoma nacional. Lo cual se empezó a manifestar en uno de los discursos ofrecidos por el presidente Santos en el marco de la VI Cumbre de las Américas llevada a cabo en la ciudad colombiana de Cartagena, en donde el mandatario señaló en clara alusión al embargo: "el aislamiento, el embargo y la indiferencia han demostrado su ineficacia. En el mundo de hoy no se justifica ese camino, es un anacronismo que nos mantiene anclados a la era de la guerra fría".

En este sentido, de las numerosas resoluciones de la Asamblea General de Naciones Unidas que, en los más de 50 años de embargo, han condenado esta actuación norteamericana, la más reciente se dio lugar en octubre del 2014, en donde esta nueva resolución contó con el respaldo aplastante de la comunidad internacional, siendo EE. UU. e Israel los únicos países en votar en contra de dicha resolución.

De todas maneras, para Colombia en este momento Cuba no solo ha sido un buen anfitrión para las conversaciones de paz, sino que, en gobiernos anteriores, incluyendo el de Álvaro Uribe Vélez y antes el de Pastrana, Cuba jugó un papel regulador muy interesante, incluso para moderar en ciertos aspectos los ímpetus de Chávez en relación con Colombia. De manera que esto se da en un contexto que no es el mismo de los años 60 (Tirado Mejía, 2014).

Uno de los campos en los cuales se ha manifestado una constante actividad por parte de la política exterior colombiana es en lo referente a la construcción de temas de agenda internacional. En este sentido, y a modo de actuación en bloque de la Alianza del Pacífico, los cuatro mandatarios de los países miembros de esta, presentaron una declaración en materia de cambio climático durante la conferencia de las partes sobre Cambio Climático (COP 20) de la Organización de Naciones Unidas, la cual se llevó a cabo en la capital peruana en diciembre del 2014.

Destaca también el rol jugado por Colombia en la que se ha denominado agenda post 2015, haciendo alusión al fin de la agenda trazada en la declaración del milenio del año 2000. Colombia estuvo presente de forma permanente en el grupo abierto de trabajo para la definición de los Objetivos de Desarrollo Sustentable (ODS), realizando una serie de propuestas como por ejemplo articular y definir dichos objetivos al denominado tablero universal, el cual contaría con un gran espectro de desafíos/oportunidades del desarrollo, con el fin de ser relevante para países en desarrollo como países desarrollados (Cancillería de Colombia, 2015). Otro de los importantes aportes de Colombia ha sido el de incorporar un enfoque modular, el cual permite no tomar los objetivos de forma aislada sino de forma holística, permitiendo así una visión más compleja y la construcción de estrategias más eficientes de cara a su cumplimiento.

En lo referente a las estrategias de inserción internacional, se destaca el restablecimiento de relaciones cordiales con vecinos como Ecuador y Venezuela y un acercamiento a los demás vecinos regionales. Incluso, antes de su posesión y obviamente sin ser aun la cabeza visible de la diplomacia colombiana, Juan Manuel Santos realizó visitas a presidentes de la región como "Chile, Argentina, Perú, Panamá, Costa Rica, México y Haití. En cambio, no acudió a Estados Unidos ni a Brasil, gesto con el cual quería enviar un mensaje de autonomía frente a los polos hemisféricos" (Ramírez, 2011, p. 80), hecho que marca el inicio de la formulación de su política exterior. En términos económicos, Colombia desde mediados de la década del 2000 inició la denominada "segunda apertura", tratando de evitar los problemas y errores cometidos en la primera, la cual se llevó a cabo a principios de los años 90. Esta segunda apertura, con el fin de lograr una inserción económica internacional, ha estado signada por una aceptación a la liberalización económica a partir de eliminaciones de trabas o restricciones a la circulación de capitales, bienes y servicios (Actis, 2014, p. 75), con el fin también de lograr una mayor diversificación de socios comerciales y, por ende, el logro de menor dependencia económica frente a los socios comerciales. La estrategia empleada para tal fin ha sido la firma de diversos acuerdos comerciales y de inversión, actualmente, según datos del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Colombia tiene 13 vigentes, cinco (5) suscritos y dos (2) en proceso de negociación⁴.

Con el actual proceso de apertura por medio de acuerdos comerciales y de inversión, se presenta también una disminución de la dependencia comercial de Colombia con EE. UU., el cual continúa siendo el principal socio comercial en lo referido a exportaciones, pero en una proporción cada vez menor.

La Tabla 3 muestra la evolución de los principales destinos de las exportaciones colombianas en los últimos 15 años. Se destaca, precisamente, la significativa reducción en términos porcentuales hacia EE. UU., el cual para el año 2000 concentraba cerca de 50% de las exportaciones del país andino y durante el año 2014 representan cerca de 26%. Lo anterior no obedece a una caída del total de las exportaciones, ya que, durante el periodo en cuestión, Colombia ha multiplicado por 4.2 veces el valor (FOB) de las ventas externas pasando de USD 13.158 millones en el 2000 a USD 54.795 millones para el año 2014. También se destaca el crecimiento de las exportaciones hacia países no tradicionales para estas, como lo son China e India, y la reducción hacia un socio comercial natural como lo es Venezuela.

Otro de los medios empleados por la política exterior colombiana, la cual, al igual que la estrategia de acuerdos comerciales, data de inicios de la década del 2000, es la Cooperación Internacional. Esta estrategia se consolida de la mano del concepto de responsabilidad compartida en torno a la problemática de las drogas y de la lucha en el marco del conflicto armado colombiano, en donde los principales cooperantes han sido históricamente EE. UU. y la Unión Europea.

No obstante, a modo de complemento a la tradicional cooperación Norte- Sur, lo que sobresale en los últimos años es la consolidación de la estrategia de cooperación Sur-Sur y triangular, lo cual, a modo de una visión de Réspice Similia, permite profundizar relaciones de confianza, alianzas y socios estratégicos con un nivel de desarrollo y rol en el sistema internacional similar, en palabras de Gladys Lechini, la cooperación Sur-Sur en clave autonómica:

Refiere de modo general a una cooperación política que apunta a reforzar las relaciones bilaterales y/o a formar coaliciones en los foros multilaterales, para obtener un mayor poder de negociación conjunto, en defensa de sus intereses. Se basa en el supuesto que es posible crear una conciencia cooperativa que les permita a los países del Sur reforzar su capacidad de negociación con el Norte, a través de la adquisición de mayores márgenes de maniobra internacional y con ellos, mayor autonomía decisional, para afrontar y resolver los problemas comunes (2009).

Por lo tanto, las acciones de cooperación Sur-Sur en el periodo (2010-2014) fueron fructíferas en materia de socios cooperantes y de captación de recursos, pues hubo un aumento significativo al pasar de 42 socios en el año 2011 a 57 en el año 2014 y de $9.000 mn⁵ en 2012 a $13.000 mn en 2014 (Agencia Presidencial de Cooperación de Colombia, 2015). Además, el enfoque de las mismas estuvo orientado a regiones como la Cuenca del Caribe (Programa Regional para Mesoamérica), Asia y África. (Agencia Presidencial de Cooperación de Colombia, 2012). Sobresalen los siguientes proyectos: Haití (Consejo de Seguridad de Naciones Unidas), Grupo de amigos de la Minustah, interlocución y diálogo político (Libia, Israel - Palestina, Cote d' Ivore, República D. del Congo, Afganistán, Sudán, Somalia). Con respecto a la Unasur sobresale la asistencia técnica de lucha contra las drogas, seguridad y fronteras (Vergara Crespo, 2012, p. 161).

Conclusiones

El estudio de la política exterior colombiana debe estar ligada al entendimiento y análisis de las relaciones del país andino con EE. UU. Si bien han sido relaciones que han girado entre acoplamiento y subordinación, también se destacan algunos periodos y actuaciones de la política exterior colombiana, tendientes a lograr mayores márgenes de autonomía, pero evitando una confrontación y ruptura frente al país del Norte.

Las relaciones de subordinación se hicieron mucho más patentes, desde inicios del presente siglo, a causa de una serie de factores internos y otros propios de la dinámica particular del sistema internacional.

Bajo el marco de análisis de la autonomía relacional, y especialmente por medio de las variables seleccionadas, se evidencia un giro de la política exterior colombiana, la cual ha estado mediada por estrategias y actuaciones encaminadas a la ampliación de márgenes de autonomía, pero sin confrontar ni generar un distanciamiento absoluto con EE. UU., especialmente en aspectos de primer orden para la potencia del norte.

La política exterior del periodo 2010-2014 permitió al país andino acercarse nuevamente a la región latinoamericana (Réspice Similia), participando activamente en las dinámicas regionales, de las cuales evidentemente se distanció en los periodos anteriores e incluso establecer y fortalecer relaciones con Estados extra regionales.

Sin embargo, no se debe desconocer la importancia estratégica que representa y que seguramente seguirá representando EE. UU. para Colombia, más aun en el marco de las negociaciones con el grupo guerrillero de las Farc, en donde se abordan temas de interés para el país del norte, como el narcotráfico y más aún con el nombramiento de un enviado especial de EE. UU., Bernie Aronson, al proceso de negociación en La Habana, el cual ha sostenido reuniones con ambas partes en negociación.

Finalmente, a modo de reflexión y recomendación, la autonomía como marco de teórico de análisis de las políticas exteriores de los países en desarrollo y especialmente de Suramérica, no pierde vigencia a razón del cambio de las realidades internacionales sobre la cual se desarrolló inicialmente; la autonomía ha tenido la virtud de actualizarse acorde a las nuevas realidades, contextos particulares de la región y del sistema internacional.

Lo anterior, la ubica en la actualidad como un marco vigente y adecuado, acorde a las transformaciones regionales y en un importante aporte suramericano al pensamiento teórico de las relaciones internacionales.

NOTAS

¹ "Marco Fidel Suárez acuñó el lema del Réspice Polum -mirar hacia la estrella del norte; hacia Estados Unidos- porque 'el norte de nuestra política exterior debe estar allá, en esa poderosa nación, que más que ninguna otra ejerce atracción respecto de los pueblos de América'. Se trataba de establecer una relación estrecha, instintiva y familiar con Estados Unidos" (Tokatlián, 2000). Volver

² "Alfonso López Michelsen, acuñó una nueva doctrina en materia internacional: el Réspice Similia -mirar a los semejantes, a los países latinoamericanos, en particular que buscaban una mayor diversificación diplomática, política y económica y la afirmación de una progresiva solidaridad Sur-Sur" (Tokatlián, 2000). Volver

³ "Desde el denominado primer debate entre Realismo e Idealismo, la Cooperación [Internacional] ha sido objeto de estudio; minimizada por los primeros y altamente reconocida por los segundos como piedra angular en la construcción de sistema internacional institucionalizado y carente de conflictos bélicos" (Mesa Bedoya, González Parias, & Duarte Herrera, 2014, p. 104). Volver

⁴ Acuerdos comerciales y de inversión de Colombia, vigentes con: México, El salvador, Guatemala y Honduras, Comunidad Andina de Naciones, CARICOM, Mercosur, Chile, EFTA, Canadá, Estados Unidos, Acuerdo de Alcance Parcial con Venezuela, Cuba, Nicaragua, Unión Europea. Suscritos: Alianza del Pacífico, Corea del Sur, Costa Rica, Israel, Panamá. En negociación: Turquía y Japón (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, 2015). Volver

⁵ Millones nominales. Volver

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