a. Factores de gobernanza en el nivel sistémico

Las estructuras políticas y económicas del sistema internacional influyen sobre los procesos del regionalismo, condicionando y restringiendo las decisiones y la acción colectiva (^{Hurrell 1995}). Son limitaciones determinadas por las relaciones de poder, las dinámicas del mercado y las identidades en disputa a lo largo del tiempo (^{Hettne 2005}; ^{Katzenstein 1996}). En el caso latinoamericano, estos factores actúan sobre una región en desarrollo que ocupa una posición relativamente periférica, históricamente articulada bajo liderazgos hegemónicos en contestación y una profunda aspiración de autonomía sistémica.

El indicador de competencia política identifica el impacto de las presiones políticas externas y la lucha por el poder sobre la conducta de los actores regionales. Los resultados plantean desafíos a la cooperación regional y determinan la configuración de los proyectos regionales. Por su parte, el indicador de interdependencia global señala las limitaciones impuestas por las estructuras económicas y de mercado globales sobre los objetivos del regionalismo. Ambas se presentan, a menudo, inextricablemente relacionadas a lo largo del proceso, como partes del análisis geopolítico. Pero sus resultados sobre los proyectos son distintos. En las últimas décadas, la región vivió cambios estructurales que oscilaron entre la democratización y una mayor inserción internacional de sus economías; entre la adopción del neoliberalismo económico y una repolitización que devolvió el liderazgo al Estado. En materia de seguridad, se produjo también una revisión tanto de la relación estratégica con respecto a los Estados Unidos como del significado del concepto de seguridad democrática (^{Russell y Tokatlian 2013}; ^{Tickner 2015}). El regionalismo desempeñó un papel protagonista en todos los casos.

La reactivación de los noventa tuvo lugar en un contexto limitado por las políticas de ajuste estructural, globalización emergente, desarme arancelario en el marco del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés) y hegemonía unipolar estadounidense. El nuevo regionalismo se entendió como una parte de las reformas que complementaba la inserción global de las economías (^{Devlin y Estevadeordal 2001, 6}) y, por tanto, como una condicionalidad hegemónica. Facilitó la creación del Mercado Común del Sur (Mercosur), la liberalización del comercio en el Mercado Común Centroamericano (MCCA) y en el Grupo Andino (GA). En estos dos últimos casos, este paradigma supuso un cambio institucional sustancial: del MCCA al Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) y del GA a la Comunidad Andina (CAN), respectivamente. El abandono de los objetivos del antiguo regionalismo y la complementariedad con la nueva agenda contribuye a explicar su aceptación por parte del poder hegemónico.

La aparición del regionalismo abierto supuso, no obstante, un factor de contestación, al restaurar la retórica integracionista frente al modelo hegemónico de libre comercio. Sin cuestionar la apertura neoliberal, incorporaba en la agenda la posibilidad de avanzar hacia una mayor interdependencia regional, como parte del paradigma de transformación productiva con equidad de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal 1994, 2). Sugería compatibilizar el desarrollo económico subyacente en la idea de integración con la nueva agenda multilateral. Y enfatizaba la conveniencia del regionalismo como un instrumento político que compensaba las asimetrías sin mermar el multilateralismo (^{Ethier 1998}; ^{Guerra-Borges 2008}). El regionalismo abierto contempló la creación de uniones aduaneras bajo instituciones intergubernamentales, resguardando la identidad estructuralista y desarrollista de la región. Sin embargo, suponía un reto de gobernanza para países en pleno proceso de transición política y déficits estructurales. Se trataba de conjugar dos lógicas parcialmente diferenciadas, si no contradictorias: la apertura multilateral frente a las restricciones de un arancel externo común, que plantean importantes dilemas y acarrean elevados costes distributivos al imponer reglas muy exigentes en forma de limitaciones institucionales y compromisos políticos en materia de cooperación (^{Schiff y Winters 2003}). La aceptación de una estrategia tan compleja y ambiciosa encuentra explicaciones ideológicas, de tímida resistencia a las imposiciones sistémicas.

El lanzamiento formal del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) tensionó aún más este escenario. Cambió las preferencias de los actores económicos nacionales y supuso una amenaza de solapamiento y perforación de las normas aduaneras subregionales. La dependencia del mercado estadounidense y su liderazgo geopolítico en la mayor parte de la región hacían prácticamente imposible la renuncia al acuerdo para muchos países. Se trataba de un acuerdo bilateral atractivo, en un clásico ejercicio de acoplamiento y acomodamiento (^{Russell y Tokatlian 2009}). La preocupación de los Estados por las ganancias relativas, tanto políticas como económicas, decantaba la balanza por el libre comercio en detrimento de la integración. Mientras tanto, las presiones globalizadoras también dejaron sentir su amenaza. El impacto de la crisis asiática de 1997 en las economías latinoamericanas, por ejemplo, dio lugar a una reacción en clave nacional que alteró las reglas del juego, particularmente en países de la CAN y de Mercosur. La defensa del interés nacional y la competencia mercantilista generó desconfianza entre los socios, lo que puso de manifiesto la falta de liderazgo y la escasa capacidad de las estructuras regionales. Otros cambios en el sistema económico global tendieron a diluir los proyectos regionales: la falta de interés de EE. UU. por la región; la aparición de actores emergentes de la globalización, como China, que terminó convirtiéndose en el principal socio comercial de Suramérica; la normalización de la agenda multilateral en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC); el interés por la región de socios históricos como la Unión Europea (UE), o la apertura de Brasil a una política exterior universalista ampliaron el catálogo de estrategias disponibles en competencia. La percepción de cambio llevó a pensar que el modelo de regionalismo abierto se encontraba ya agotado en la primera década del siglo (^{Sanahuja 2009}). El multilateralismo, a través de acuerdos de libre comercio con la potencia hegemónica, terminó por convertirse en la tónica dominante, siguiendo los pasos de México y Chile: el Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana (DR-CAFTA, por sus siglas en inglés), 2006-2009; y Colombia y Perú, 2006. Por el contrario, la propuesta interregional de acuerdos de asociación ofrecida por la UE sufrió serios reveses en Mercosur y la CAN, y fue factible únicamente en Centroamérica en 2012, debido a los compromisos en el eje de cooperación y con resultados todavía hoy inciertos (^{Caldentey del Pozo 2022}).

El verdadero desafío, no obstante, tuvo lugar tras el rechazo del ALCA en 2005. Antecedido por la negativa a un acuerdo multilateral en la OMC en 2003, supuso una verdadera respuesta contrahegemónica y la apertura de una nueva etapa con importantes repercusiones para Mercosur y la CAN, que se enfrentaron a una severa crisis existencial. Para algunos autores, el nuevo modelo de regionalismo resultante, posliberal (^{Sanahuja 2009}) o poshegemónico (^{Riggirozzi y Tussie 2012}), era mucho más que una respuesta a la crisis del neoliberalismo y al cuestionamiento del liderazgo de Estados Unidos. Fue un intento de repolitización de la región mediante la construcción social de nuevos proyectos que redefinían los objetivos y términos de la cooperación (Riggirozzi y Tussie 2012, 3), y que dio continuidad a significados y prácticas preexistentes de reafirmación de la soberanía frente a las presiones sistémicas (^{Legler 2013}; ^{Petersen y Schulz 2018}). Es decir, se trató de una reacción ideológica en clave autonomista-soberanista (Tussie 2009). Este argumento explicaría el mantenimiento de la debilidad institucional de estos proyectos, réplicas de la cultura política latinoamericana, sin órganos regionales con autoridad delegada y una fuerte impronta intergubernamental supeditada a la concertación interpresidencial (^{Malamud y Gardini 2012}). La concentración de poder y el dogmatismo impidieron consensos y la aparición de agentes federadores hasta que los ciclos electorales frenaron el proceso. Carecieron, por ejemplo, de un programa de regionalización sólido, pese a que se vislumbraron algunas agendas de integración positiva en ámbitos como la seguridad, las infraestructuras, la energía o políticas sociales, que solo suscitaron el interés de los expertos (^{Grugel y Riggirozzi 2018}; Sanahuja y Verdes-Montenegro 2021).

En definitiva, las estructuras sistémicas influyeron sobre los resultados del regionalismo. Impusieron agendas y limitaron la autonomía de los actores regionales, divididos en coaliciones de intereses enfrentadas y en competencia, que inicialmente aceptaron esta coyuntura e incorporaron elementos de su idiosincrasia. Más tarde, los cambios globales abrieron la posibilidad a una reacción política de tipo identitaria y autonomista, representada por el regionalismo poshegemónico, que elevó la tensión geopolítica y la confrontación sin ganar autonomía. La sucesión de crisis que jalonaron la segunda década del siglo trajo el cambio de ciclo político y un retraimiento de la cooperación, alimentado por el estancamiento político, la fragmentación y la desconfianza. La pandemia y la amenaza al orden liberal han propiciado que afloren dinámicas y alianzas amenazadoras para los avances de la década anterior.

b. Factores de gobernanza del nivel regional

El grado de interdependencia e identidad regional contribuye igualmente a explicar los resultados del regionalismo latinoamericano. El indicador de interdependencia regional se refiere a la relación de dependencia recíproca entre los Estados miembros de un proyecto y las respuestas institucionales que se ofrecen para resolver los problemas propiciados por esta relación, materializada en el seno de instituciones comunes.

Desde este enfoque, una formulación aceptada para el desarrollo de un proyecto de integración, como la de ^{Mattli (1999)} , sugiere ponderar los factores de demanda y oferta basándose en los niveles de interdependencia y en su correspondiente oferta institucional. El caso latinoamericano presenta, en términos generales, insuficientes niveles de interdependencia económica y mecanismos de cooperación restringidos (^{Malamud 2011}). Los niveles de interdependencia no han sido ni elevados ni sostenidos. La cooperación creció durante la primera década, para después retroceder y continuar con altibajos. De acuerdo con la Cepal, la participación del mercado regional en las exportaciones totales de bienes era del 14 % en 1990, alcanzó niveles cercanos al 21 % en 1994 y en 2008, para caer desde 2014 hasta niveles del 13 % en 2021 (Cepal 2021, 81). La dependencia del mercado estadounidense sigue siendo un factor determinante en la Alianza del Pacífico, la Comunidad del Caribe (Caricom), SICA y, en menor medida, la CAN. Por su parte, el mercado chino se ha incorporado como un socio importante en la propia CAN y, particularmente, en Mercosur (Cepal 2021, 96). Si observamos la participación de los mercados regionales como destino del comercio de bienes de los principales mecanismos de integración, el mayor porcentaje promedio para los años 2018-2019 se sitúa en Centroamérica (MCCA), con el 35,4 % de las exportaciones y el 30,8 % de las importaciones; la CAN, con el 26,7 % y el 22,8 %, respectivamente; Caricom, con el 25,3 % y el 22,1 %; Mercosur, con el 21,3 % y el 21,5 %, mientras la Alianza del Pacífico registra el 8,7 % y el 9,2 % (Cepal 2021, 19). Centroamérica es, asimismo, el marco subregional con mayores niveles de avance en los principales mecanismos de integración económica, lo que explicaría el dato anterior (Cepal 2021, 89).

La oferta de integración está altamente institucionalizada, conformada por organizaciones subregionales que contienen elementos del institucionalismo liberal y del funcionalismo racional. Registran simetrías en los objetivos constitutivos y en los diseños institucionales. A la retórica integracionista que domina los tratados se contraponen rígidos mecanismos de gobernanza intergubernamental, sin delegación de autoridad a órganos regionales, concentración de las decisiones en los presidentes y altos niveles de flexibilidad en el cumplimiento de normas. ^{Lenz y Marks (2016, 515)} catalogan la delegación de autoridad como media-baja y la agrupación como baja. El alcance y los costes de transacción de las políticas parecen determinar la delegación, mientras la baja agrupación se explica por el riesgo de pérdida de control que supone para los Estados miembros (^{Hooghe y Marks, 2015}). Pero la inexistencia de control centralizado obstaculiza procesos claves como la producción de normas con estándares de legalización adecuados y limita la capacidad de orquestación de intereses. Desde un punto de vista racional, estos diseños tienden a responder de forma ineficaz a factores externos como los costes distributivos, el incumplimiento y los distintos niveles de incertidumbre (^{Koremenos, Lipson y Snidal 2001}). Los aspectos ideacionales, representados por una retórica integracionista que no dota de instrumentos propiciatorios, parecen ser los predominantes en las organizaciones regionales, con un impacto evidente en los resultados.

En Mercosur, la estrategia de relanzamiento de 2003 trajo consigo reformas institucionales que cubrieron déficits de diseño y ampliaron el catálogo de soluciones (Comisión de Representantes Permanentes, Fondo para la Convergencia Estructural, mecanismo de resolución de controversias, creación del Parlamento), pero orillaron reformas sustanciales, como la reforma del arancel externo común, motivo hoy de la impugnación por parte de Uruguay, y se vieron ensombrecidas por la aparición de Unasur. En la CAN, tras la creación del Sistema Andino de Integración, la escasa producción normativa se caracterizó por el incumplimiento sistemático y la unilateralidad. El abandono de Venezuela en 2006, la amenaza de abandono de Bolivia y el solapamiento con Unasur y la Alianza del Pacífico reflejan el conflicto ideológico que tiene lugar en su seno (^{Briceño-Ruiz 2020}). El impulso a un proceso de “reingeniería” adoptado a finales de 2013 no parece haber reactivado el proyecto. Unasur llegó a proponer una incipiente agenda multidimensional de políticas que no fructificó debido a su debilidad institucional y a las dificultades para alcanzar consensos. Un ejemplo ilustrativo fue la creación y el posterior desarrollo del Consejo de Defensa Suramericano, configurado como foro de diálogo y coordinación de políticas pese a su potencial como instrumento de seguridad colectiva. La existencia de asimetrías, desacuerdos conceptuales y la desconfianza con respecto a los intereses de los Estados impulsores terminó por convertirlo en una política de mínimo común denominador (^{Frenkel y Comini 2017}; ^{Sanahuja y Verdes-Montenegro 2021}). Por último, las reformas en el SICA finalmente se incorporaron en la agenda estratégica bajo el eufemismo de “fortalecimiento institucional”, en un ejemplo de inercia institucional. Los episodios de reforma partieron de un diagnóstico cuestionable, que respondía en realidad a los intereses de los Estados, basado en el elevado coste y en el mal funcionamiento del sistema debido a su escasa racionalidad (^{Santos-Carrillo 2014}). Las medidas más relevantes, como la puesta en marcha del Comité Ejecutivo o la implantación de un sistema de rotación en los nombramientos de los titulares de todos los órganos, reforzaron el carácter intergubernamental sin hacer más eficaz el sistema. Otras, como la elaboración de un presupuesto unificado o la racionalización institucional, fueron incumplidas reiteradamente (^{Caldentey del Pozo 2014, 37}). En materia de políticas, ni siquiera la Estrategia de Seguridad Centroamericana, que concitó el interés de todos los Estados miembros y de la comunidad internacional por su elevado impacto económico y social, fue capaz de sacar adelante una verdadera agenda de cooperación regional (Santos-Carrillo y Caldentey del Pozo 2022).

El otro indicador de nivel regional, el de identidad regional, se refiere a la capacidad para construir un sentido compartido de pertenencia a una comunidad regional particular, que se plasma en comportamientos y en instituciones comunes (^{Van Langenhove 2003}). Las instituciones crean identidad, pero también son producto de la existencia de valores comunitarios. Tanto el contexto como los procesos son, por tanto, reveladores para los resultados del regionalismo. Aunque todos los proyectos subregionales se formularon en torno a la idea de integración como valor compartido, las principales motivaciones para el desarrollo de instituciones fueron materiales. Por lo general, la producción normativa y el accionamiento regional estuvieron supeditados a los intereses y beneficios nacionales, por lo que las instituciones carecieron de argumentos persuasorios y mecanismos de cohesión regional que contribuyeran a construir comunidades eficazmente. El consenso ideológico sobre el modelo económico aparece como factor determinante en la creación de Mercosur y en las reformas institucionales que tuvieron lugar en la CAN (^{Prieto 2020}). Lo mismo puede decirse para el SICA, una vez se diluyó la influencia de Esquipulas sobre los Gobiernos y las burocracias que desarrollaron los diseños institucionales de los noventa. No obstante, la existencia de espacios compartidos, la interacción y la difusión en una agenda de actividades amplia, donde cabían la celebración y la negociación, reforzaron los aspectos identitarios (^{Checkel 2016}). Esto es particularmente manifiesto en aquellos procesos cuyas burocracias contaban ya con espacios de identidad compartida anteriores, como la CAN y Centroamérica, y en aspectos como la flexibilidad. En definitiva, como señala Prieto (2020), la relación entre identidad colectiva e instituciones regionales complementa las explicaciones acerca del accionamiento en materia de regionalismo.

En lo que se refiere al contexto, la identidad fue un factor presente en los cambios institucionales que se produjeron. El rechazo al ALCA abrió una etapa de convergencia de valores identitarios que cristalizó con la creación de nuevas instituciones como Unasur y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac), y coincidió con estrategias de relanzamiento en la CAN y el SICA. Con todo, las inercias institucionales y las paradojas autonomistas obstaculizaron procesos clave de consolidación, como los de convergencia y fusión, apertura, resolución de conflictos fronterizos, seguridad colectiva o el alineamiento en política exterior (^{Mijares y Nolte 2018}). El resultado fue la vuelta de las tensiones entre sus miembros, particularmente en Suramérica durante la segunda década, momento en el que se generalizaron los solapamientos, abandonos e incumplimientos sistemáticos. También en el caso centroamericano, más homogéneo, se incrementaron las tensiones políticas con la aparición de una importante fractura de confianza norte-sur relacionada con principios democráticos y niveles de desarrollo. La deriva autoritaria en una parte significativa de la región es la responsable de la situación actual de bloqueo en el SICA y está cuestionando la persistencia de los principios y valores constitutivos. La reciente creación de foros alternativos paralelos, como la Alianza para el Desarrollo en Democracia, es una importante llamada de atención. En definitiva, ni los procesos ni el contexto dieron para conformar comunidades de seguridad ni valores compartidos suficientemente cohesionados para propiciar avances.

Las organizaciones regionales también promovieron la construcción de identidad y legitimidad democrática mediante la creación de escenarios para la participación de la sociedad civil, complementados con la apertura de parlamentos regionales. Son espacios supranacionales, de consulta no obligatoria ni vinculante, y limitadas facultades para la formulación de políticas. Pero su heterogeneidad y debilidad institucional los hace casi anecdóticos, y su aportación en materia de democratización y construcción de identidad fue reducida (^{Serbin 2012}). En Mercosur, el Foro Económico y Social se mantuvo irrelevante hasta la convocatoria de las cumbres sociales en 2006. Sin embargo, este proceso se vio truncado en 2017 (Ramanzini y Luciano 2021). La CAN cuenta con espacios fragmentados sectorialmente con participación coyuntural dependiente del impulso de agendas por parte de los Gobiernos (^{Bustamante 2012}). En Centroamérica, el Comité Consultivo sigue un formato federal, razón por la que puede ser considerado más exitoso en materia de identidad. Pero se ha caracterizado por su debilidad institucional y una participación testimonial, incluso durante la negociación del acuerdo de asociación con la UE, cuando contó con el apoyo del Comité Económico y Social europeo. En cuanto a los parlamentos regionales, carecen de verdaderas facultades legislativas y en ningún caso han sido factores de cambio, e incluso han quedado bajo el control de los Gobiernos y de los órganos intergubernamentales.

c. Factores de gobernanza del nivel doméstico

El regionalismo también puede ser explicado por el conjunto de características domésticas compartidas. Un primer indicador se relaciona con el tipo de régimen político de un Estado miembro y su capacidad para generar confianza y cooperar con otros países. Aspectos como el autoritarismo y la arbitrariedad debilitan la confianza entre los Estados miembros, incrementan la incertidumbre sobre el cumplimiento y socavan la legitimidad de los proyectos.

La democratización fue, sin duda, un factor impulsor del nuevo regionalismo latinoamericano. Aunque la relación entre democracia y regionalismo es compleja, permanece como un valor legitimador, por más que se haya visto erosionada en los últimos años. La vulnerabilidad de muchas democracias y los problemas de gobernabilidad interna tienen un largo historial de impacto en los proyectos regionales. En Suramérica, la evolución del régimen venezolano, la conformación de bloques y la reacción ultranacionalista en Brasil afectaron a la CAN, Mercosur y Unasur. En Centroamérica, la situación de Nicaragua está interfiriendo directamente en la renovación de órganos del SICA y ha generado un movimiento centrífugo en los países del sur. En general, el regionalismo se mostró sensible ante los cambios de Gobierno, un factor que evidencia la inexistencia de verdaderos acuerdos de Estado en materia de integración.

La existencia de cláusulas democráticas relacionadas con la membresía es un mecanismo que ejerce de salvaguarda y reduce la incertidumbre, pero también restringe el control sobre la soberanía, motivo por el cual muchas organizaciones se muestran reticentes. Incluso si la oferta institucional incluye condiciones de democratización, la satisfacción de este requisito dependerá finalmente de la calidad democrática de los Estados miembros (^{Pevehouse 2002}). En los últimos años, la inclusión de la cláusula democrática ha sido un factor de conflicto, particularmente en Suramérica. La CAN y Mercosur cuentan con referencias explícitas al requisito democrático (Ramanzini, Mariano y Gonçalves 2022). También lo tuvo Unasur. En Centroamérica, el SICA carece de cláusula democrática, pese a los antecedentes autoritarios y la situación de buena parte de los Estados miembros. La situación de bloqueo actual es producto de este déficit. Aunque el mecanismo sancionador ha funcionado en algunos casos, como la suspensión de Venezuela en Mercosur, el cumplimiento parece asociarse empíricamente a la calidad democrática de los Estados. Otros factores característicos del tipo de régimen como el presidencialismo, el nacionalismo o la debilidad institucional, por mencionar los más importantes, influyen a la hora de propiciar acuerdos. Concretamente, el presidencialismo ha sido identificado como uno de los factores determinantes de la cooperación regional (^{Malamud 2005}).

Un segundo indicador de gobernanza doméstica es el de viabilidad, referida a la relación entre la capacidad de las estructuras estatales y la posibilidad de cooperación. Las instituciones nacionales influyen de manera determinante en las regionales no solo a través de las capacidades de las burocracias que la conforman, sino debido a la descentralización del poder característico del intergubernamentalismo latinoamericano. Las decisiones más relevantes no son tomadas por actores regionales, sino nacionales, como presidentes y consejos de ministros. Los intereses nacionales terminan primando sobre los regionales, de modo que trasladan los problemas domésticos al nivel regional, lo que dificulta su observación como inferencia causal. Aunque pueden llegar a suponer un obstáculo casi insalvable a la cooperación, no hay estudios específicos que establezcan esta relación.

Centroamérica es un ejemplo de déficits estructurales que actúan como factores que inciden en los resultados del regionalismo. Durante las tres últimas décadas la región experimentó transformaciones que no resolvieron sus graves problemas de desarrollo (Martí-Puig y Sánchez-Ancochea 2013). El fracaso económico y la captura de los Estados por coaliciones de actores económicos condicionan la actuación de Gobiernos e instituciones en el nivel regional (^{Fuentes Knight 2022}; ^{Segovia 2021}), y dificultan el funcionamiento del sistema en aspectos como la producción de normas, la financiación, la reforma institucional, la seguridad o las políticas de competencia (^{Caldentey del Pozo 2014}).

Finalmente, el indicador de convergencia se refiere a la necesidad de alinear las preferencias nacionales a las dinámicas de cooperación regional, tanto en materia de integración económica como estratégica. A diferencia del antiguo regionalismo, los paradigmas contemporáneos no se sustentan sobre sólidos acuerdos de Estado. El protagonismo de presidentes y el control intergubernamental de la burocracia ministerial justifica este déficit (^{Silva 2007}). Hay otros ejemplos de reducción de cooperación por conflictos de intereses y vetos por parte de coaliciones nacionales, como la debilidad de las políticas de competencia o las dificultades para establecer reformas en políticas sensibles como la arancelaria. Es en el ámbito estratégico, no obstante, donde aparecen oportunidades para la divergencia con las instituciones regionales. Las limitaciones en materia de política exterior condicionan el alcance de la acción colectiva. De este modo, características como la flexibilidad en el cumplimiento, el solapamiento de instituciones o la geometría variable responden a los objetivos e intereses de los principales Estados y garantizan el mantenimiento de su autonomía estratégica (^{Nolte y Comini 2016}). Este debate entronca directamente con la naturaleza y los objetivos del modelo de regionalismo latinoamericano.

a. La crisis de resultados

De la sección anterior se derivan evidencias empíricas que señalan la existencia de una crisis de resultados propiciada por factores localizados en los tres niveles de análisis. Es, por tanto, la más representativa. Se refiere al estancamiento institucional con respecto al cumplimiento de las reglas y procedimientos de la organización regional y a la disminución de la cooperación institucionalizada en una o más áreas de política. Es una crisis objetiva, relacionada con el incumplimiento de las normas y con las dificultades para alcanzar los objetivos establecidos en los acuerdos constitutivos. Aparece constante en todos los proyectos desde finales de los noventa.

En el nivel sistémico, los factores más influyentes se vinculan al indicador de competencia política, por su capacidad para propiciar cambios institucionales en la mayoría de los proyectos, particularmente desde finales de los noventa. El regionalismo latinoamericano aparece como respuesta política a las imposiciones de apertura neoliberal de los poderes hegemónicos en una coyuntura de mayor interdependencia global, limitada en el caso del regionalismo abierto y más explícita en el caso del regionalismo poshegemónico. Paralelamente, la dependencia sistémica y el incremento de la oferta multilateral modificaron las preferencias y provocaron el abandono de determinados compromisos regionales y un retroceso de la cooperación institucionalizada. Las dinámicas resultantes tendieron a consolidar una competencia política entre coaliciones de actores por el predominio de uno u otro modelo en las distintas subregiones, lo que replicó la inercia polarizadora que caracteriza a la región.

Los factores de gobernanza regional, no obstante, aparecen como los más determinantes en términos de resultados. La debilidad de la interdependencia regional induce a descartar las motivaciones funcionalistas y hace pensar en un regionalismo ideacional promovido por razones políticas y no de bienestar social. Los factores identitarios están muy presentes como factores coadyuvantes, pero también como elementos limitantes, incluso en aquellos proyectos que se mantuvieron fieles a los objetivos económicos y comerciales, en los que la oferta de integración se ajustó al tamaño de la demanda de los grupos transnacionales. Este hallazgo ofrece una explicación plausible a dos características manifiestas que generan desconcierto: el acusado intergubernamentalismo y la dependencia del proceso que caracteriza a las reformas. Un proyecto regional con objetivos políticos se mostrará remiso a cambios disruptivos, tenderá a replicar los patrones de poder domésticos y a priorizar los intereses nacionales, ofreciendo una oferta institucional ajustada a la demanda de integración y estableciendo líneas rojas en aspectos como la soberanía o la legitimidad. Los aspectos de diseño institucional, por su relación directa con la producción e implementación de normas, tienen una incidencia determinante sobre los procesos. Los espacios regionales requieren instituciones con una identidad legitimada, cierto nivel de autonomía y autoridad para producir normas implementables. Pero los diseños de las organizaciones regionales no responden a estas necesidades. En su lugar, aparecen mecanismos diseñados para alcanzar equilibrios geopolíticos regionales, garantizar el control por parte de los Estados y profundizar en aspectos de cooperación únicamente donde existan alto nivel de alineamiento y beneficios netos.

Una dimensión que se escapa habitualmente al análisis de la crisis del regionalismo es la doméstica, aunque abundan los ejemplos de incidencia sobre los resultados. Los factores domésticos se alinean también con los presupuestos anteriores. El deterioro de la democracia y los problemas de gobernabilidad recientes relegaron la cooperación regional a un segundo plano. Particular incidencia presentaron los factores relacionados con la viabilidad y las capacidades de los Estados. La complejidad de la gobernanza regional plantea enormes retos a un entorno caracterizado por la debilidad institucional y la desconfianza entre actores. La falta de recursos y de capacidades, por ejemplo, incidió directamente sobre las burocracias encargadas de materializar los procesos de negociación e implementación de normas. Por último, los factores de convergencia entre las preferencias nacionales y la cooperación regional solo parecen haberse articulado en periodos de reactivación y relanzamiento, pero no tuvieron continuidad debido a las inercias institucionales establecidas. Sin embargo, los cambios en las preferencias nacionales, la debilidad de la agenda de políticas regionales y la ausencia de una identidad regional fuerte, más allá de la retórica, contribuyeron al estancamiento institucional.

La crisis de resultados supone un importante riesgo para el regionalismo, incluso si se entiende como objetivo político, más proclive a la resiliencia y al mantenimiento del statu quo. La ausencia continuada de resultados termina por desacreditar los proyectos y puede llevar a los Estados menos beneficiados a impugnar los objetivos e incluso a abandonar los proyectos, como se ha visto. Además, la crisis de resultados puede convertirse en un factor adicional de crisis, de modelo y de expectativas, que elevaría los costes de oportunidad de un cambio institucional.

b. La crisis de modelo

Se localiza exclusivamente en el nivel sistémico, relacionada con el indicador de competencia política. Se refiere a la impugnación del objetivo central y/o la norma de una organización por parte de uno o más Estados miembros. Los actores constatan que los objetivos no pueden ser alcanzados o han quedado superados. Emerge entonces una demanda de liberación del compromiso o bien cambios institucionales sustantivos. La crisis de modelo se alimenta de la crisis de resultados, pero las razones fundamentales son ideológicas, vinculadas con el objetivo impulsor del proyecto.

El regionalismo latinoamericano se ha caracterizado por consumir modelos vorazmente. Tres en las últimas tres décadas: el del viejo regionalismo, que dio lugar a la reactivación de los noventa; el del regionalismo abierto, constatado en 2005, tras el rechazo a la propuesta del ALCA; y el del regionalismo poshegemónico, certificado en 2019 con el colapso de Unasur. Desde esta perspectiva histórica, la crisis de modelo representa una respuesta fallida a cuestiones históricas en materia de geopolítica y desarrollo. Si la reactivación en los noventa puede ser interpretada como una imposición sistémica e ideológica que expresa el rol dependiente de la región, el intento del regionalismo poshegemónico de subvertir ese orden hegemónico ganando en autonomía se frustró. Las razones derivan de su propia naturaleza política: de la competencia político-ideológica interna, de la debilidad de las alianzas establecidas para responder al desafío geopolítico y del papel marginal otorgado a las instituciones. La competencia política, tanto a nivel sistémico como regional y aún vigente, es el factor determinante de la crisis.

Este análisis, que aglutina distintas lógicas explicativas en materia de cooperación internacional, plantea desafíos a los argumentos de las teorías establecidas. Descartada la posibilidad de entender el regionalismo latinoamericano como una respuesta funcionalista a los problemas de interdependencia regional, la disyuntiva está en determinar si se trata de un regionalismo sustentado en argumentos neorrealistas, basados en una idea compartida de integración que admite múltiples interpretaciones y se materializa como respuesta a las amenazas de poder externas, particularmente contrahegemónica; de un regionalismo institucionalista y liberal que aspira a incrementar los niveles de interdependencia regional y global para ganar en autonomía sistémica, en cuyo caso exigirá instituciones y acciones colectivas que erosionan prerrogativas soberanas de los Estados; o de un regionalismo identitario basado en la creación de comunidades de seguridad mediante transacciones múltiples. Estos tres casos promueven mecanismos de cooperación intergubernamentales sin distinguir entre objetivos políticos y económicos.

Producto de la crisis, en estos momentos la región asiste a un interesante debate acerca de la naturaleza del regionalismo latinoamericano y la pertinencia de evaluarlo como una variación de los enfoques dominantes. Enfrenta a optimistas y escépticos (^{Legler 2013}), e incluye otras visiones pluralistas (^{Lubbock y Vivares 2022}). Los primeros demandan un análisis a partir de su especificidad, identidad e inserción en el orden mundial (Vivares 2018, 1-2). Sin embargo, este particularismo corre el riesgo de incluirlo todo sin definir gran cosa, como se ha visto en anteriores ocasiones (^{De Lombaerde 2016}). Incluso si se opta por este enfoque, la cuestión seguirá girando en torno a la definición de objetivos y compromisos, a su cumplimiento y a la obtención de resultados que proporcionen credibilidad y confianza. Es decir, dependerá del objetivo estratégico que se priorice, de su alcance y de su eficacia, y requerirá dosis de idealismo, funcionalismo y racionalismo. La densidad de factores y las contradicciones hacen del regionalismo latinoamericano un asunto extremadamente complejo al que quizá conviniera retornar a los paradigmas más elementales.

c. La crisis de expectativas

Finalmente, la crisis de expectativas es el corolario de las anteriores. Puede entenderse como una percepción subjetiva de los actores sobre el valor del proyecto regional y de las instituciones regionales como potenciales instrumentos de solución a problemas comunes. Por tanto, se localiza en el nivel regional, lugar donde se expresan las amenazas de abandono y suspensión de membresía. Y refleja el desencanto con los resultados y con el fracaso de los modelos implementados.

Está relacionada con la tensión que producen las dos posibles interpretaciones de los resultados del regionalismo, cooperación e integración, de acuerdo con ^{Börzel (2013, 2016)}. Una interpretación dicotómica inicial tiende a distinguir entre cooperación e integración; la primera es una actividad intergubernamental que resuelve problemas de acción colectiva y la segunda, una acción supranacional a través de instituciones comunes dotadas de autoridad política que toman decisiones vinculantes. Otra interpretación, más matizada, entiende la tensión como un proceso gradual de cooperación a integración en distintos sectores, en el que el menor grado representa la cooperación y el mayor, la integración. Ambas interpretaciones están influenciadas por los estudios sobre integración europea. Aplicadas al regionalismo latinoamericano, nos ayudan a comprender el desencanto con los resultados de unos proyectos cuyos acuerdos aluden claramente al concepto de integración, mientras que la práctica se corresponde con experiencias de cooperación sin apenas avances graduales en la dirección comprometida. Representan una realidad persistente de desajuste entre los propósitos de cooperación de los Estados, en un contexto de creciente interdependencia, y las aspiraciones históricas de integración de las sociedades. Desde este punto de vista, la idea de integración estaría siendo instrumentalizada por los Estados. Su estrecha vinculación con las ideas de identidad y soberanía latinoamericana implica un potente reclamo político para la obtención de lealtades y la imposición de agendas. La crisis de expectativas supone el cuestionamiento de este relato.

Si la integración es percibida como un proyecto identitario y colectivo que puede contribuir a superar los problemas estructurales de desarrollo y bienestar regional de los Estados miembros, la opción por una cooperación estratégica de tipo intergubernamental basada en la prioridad de los intereses nacionales resulta contraproducente. Los manejos realistas por parte de los Estados socavaron la idea de integración que sustenta el apoyo sostenido de la opinión pública, porque el alcance y los mecanismos institucionales de uno y otro proyecto son distintos. Visto así, la crisis de expectativas supera la crisis de resultados y modelo; representa el agotamiento de las estrategias de desarrollo formuladas a lo largo de estas tres décadas inspiradas por la democratización, la inserción internacional y la búsqueda de una mayor autonomía internacional.