1. UN MAL MOMENTO PARA SER ALCALDE

Las atribuciones de los alcaldes variaron en función de los cambios políticos que iban teniendo lugar. Durante los últimos años del régimen monárquico, los alcaldes ordinarios fueron los encargados de la administración de la justicia civil y criminal³. Su rol de primera instancia en las causas criminales y conflictos entre vecinos les había merecido un lugar prominente en las principales ciudades y villas, cuyo número total se iría a incrementar enormemente en el período revolucionario de la década de 1810⁴. En el orden virreinal, la autoridad de los alcaldes ordinarios trascendía los confines de las ciudades y llegaba hasta las parroquias, donde debían resolver los conflictos que los alcaldes pedáneos no finiquitaban en la etapa conciliatoria.⁵ Los alcaldes ordinarios fueron, igualmente, miembros con voto en los cabildos, y como tales intervinieron en los asuntos del gobierno de las ciudades, ocupándose de aspectos como la administración de las rentas de propios y arbitrios, el embellecimiento de las calles, la reparación de puentes y caminos, el sostenimiento de hospicios, cárceles y hospitales y la gestión de la policía de sus territorios. Tuvieron, asimismo, atribuciones fiscales que los facultaron para imponer aranceles o determinar el precio de algunas producciones consideradas de primera necesidad,⁶ y fueron habilitados, a fines del siglo XVIII, para realizar las inversiones de "los caudales de propios y arbitrios y bienes de comunidades de las ciudades, villas y pueblos"⁷.

En jurisdicciones mucho más pequeñas denominadas parroquias, fueron los alcaldes pedáneos quienes ejercieron la autoridad. Tales funcionarios tuvieron atribuciones similares a las de los alcaldes ordinarios en sus vecindarios "pero únicamente [en] las causas de menor importancia". ⁸ Una diferencia importante entre los alcaldes pedáneos y sus homólogos de las ciudades, fue que, ante la ausencia de cabildos, debían encargarse por sí mismos de gestionar las obras públicas, puentes, caminos, hospicios, cárceles, etc., orientados por lo que al respecto establecieran las autoridades capitulares. Julián Andréi Velasco, expresó con respecto a las funciones de los alcaldes pedáneos que estos debían "cumplir [en las parroquias] con tres tareas: las de justicia, las de gobierno y las que le competían a un escribano". Los alcaldes pedáneos estuvieron a cargo de la formación de los "procesos hasta recibir pruebas y confesiones de los reos", mas no fueron facultados para dictar sentencias puesto que en esos casos su tarea consistía en "remitir las causas a los alcaldes ordinarios o a los de la Santa Hermandad". Así mismo, los alcaldes pedáneos debieron "salvaguardar el orden social" obrando de acuerdo a las características de cada territorio⁹. Las obligaciones de estos alcaldes, también denominados partidarios¹⁰ o parroquiales, eran de naturaleza judicial, gubernativa y, en ciertos lugares, notarial. A pesar de que estaban obligados por ley a obrar únicamente como árbitros y a ejecutar órdenes específicas de gobierno en sus parroquias, en algunos casos actuaron en reemplazo de los escribanos y resolvieron pleitos que estaban restringidos a los alcaldes ordinarios. La escasez de autoridades con funciones bien definidas, en algunos sitios o lugares los convirtió en toderos, de modo que aparte de escribanos llegaron a cumplir funciones de los jueces de primera instancia en causas civiles, conduciéndose de forma autónoma o en asociación con algunos alcaldes ordinarios¹¹.

Todas estas atribuciones, que desempeñaron los alcaldes desde el periodo monárquico, eran para ellos una fuente de prestigio y notoriedad. En ese sentido, el cargo de alcalde ordinario solía estar reservado para los miembros de las familias de mayor prominencia en las ciudades, pues la responsabilidad de impartir justicia demandaba ciertas calidades que eran exclusivas de los selectos grupos de notables¹². En las parroquias también se procuraba poner la judicatura en manos de los hombres de mejor ascendencia, y ello en cierto grado se garantizaba casi automáticamente, pues era el cabildo el que escogía, a voluntad, la terna con los potenciales alcaldes pedáneos y uno o dos de ellos eran confirmados en las gobernaciones del reino por el respectivo gobernador¹³. Durante la Revolución Neogranadina, al parecer, los cargos de alcaldes siguieron siendo ocupados por los notables y aún con las profundas transformaciones que los acontecimientos revolucionarios trajeron consigo, los alcaldes ordinarios y pedáneos conservaron en esencia sus atribuciones judiciales y gubernativas tradicionales¹⁴.

En contraste con la anterior situación, durante los primeros años de la República de Colombia los alcaldes experimentaron una dramática desvalorización de su rol, que venía teniendo lugar desde 1815 y se había agravado durante la breve restauración de Fernando VII. Como resultado de esto los cargos de alcaldes terminaron por convertirse en una fuente de incomodidades para quienes los habían venido ocupando.

Entre 1819 y 1821, en efecto, el ambiente político estuvo signado por la incertidumbre provocada por la guerra con España. Así, los alcaldes terminaron subordinados a los mandos militares, que, al amparo de un poder ejecutivo dotado con facultades extraordinarias, adquirieron atribuciones confiadas tradicionalmente a los primeros. Los gobernadores políticos, a través de decretos, fueron elevados al rango de jefes de los cantones y presidentes de los cabildos. Además, y esto fue lo más traumático para los orgullosos alcaldes ordinarios, los gobernadores políticos obtuvieron atribuciones en materia judicial, convirtiéndose en jueces de primera instancia y directores de la baja policía¹⁵. Para agravar el desplante, el ministro del interior, Estanislao Vergara, declaró en su memoria de 1819 que los alcaldes ahora eran "compañeros" de los gobernadores políticos, y debían estar dispuestos a "ayudarles" en todos sus negocios, muy seguramente en calidad de subalternos¹⁶. Santander, asimismo, estableció en su decreto del 4 de diciembre de 1819 sobre organización de las elecciones de empleos concejiles, que los gobernadores políticos tenían la responsabilidad de confirmar en sus cargos a los alcaldes ordinarios y pedáneos, evaluando su idoneidad para desempeñar los deberes de su destino¹⁷.

Los alcaldes también fueron marginados de las elecciones de presidente y vicepresidente, como el resto de los ciudadanos colombianos, pues la escogencia de los jefes del ejecutivo dependió directamente del congreso, que en el periodo inicial estuvo reunido en Angostura. En las elecciones de diputados a la convención constituyente de Cúcuta, la participación de los alcaldes fue aparentemente mayor, puesto que les fueron asignadas algunas funciones, pero se les subordinó a los jueces políticos y militares. Las instrucciones expedidas para tal fin establecieron que los alcaldes contribuirían en la convocatoria, organización y dirección de las elecciones en ciudades, villas y parroquias, sólo si los mandos militares o jueces políticos se encontraban ausentes. De esta manera, la intervención de los alcaldes en las elecciones fue un último recurso, situación bastante distinta a la de los años de agitación revolucionaria en que los alcaldes habían desempeñado un papel protagónico en las elecciones de los representantes al congreso de las Provincias Unidas¹⁸.

Este rebajamiento al que fueron sometidos los alcaldes ordinarios y la intrusión abrupta de los gobernadores políticos en su habitual ministerio, degeneraron en rivalidades y disputas, como la que protagonizaron el teniente coronel Juan José Neira y los alcaldes ordinarios de Chocontá, en diciembre de 1819, cuando éstos al parecer dirigieron ciertas órdenes al militar. Neira se quejó de que los alcaldes estaban acostumbrados a tratar como subalternos a los corregidores, de ahí que les enviaran providencias y órdenes. Exasperado, le reclamó al vicepresidente Santander por lo que consideró un intento de los alcaldes ordinarios, de hacerlo "su súbdito". Además de su protesta, y basándose en un caso similar, el teniente coronel solicitó la jurisdicción ordinaria de la ciudad y rehusó dar crédito a cualquier disposición proveniente de los alcaldes, conducta que fue respaldada por el gobernador comandante general de la provincia¹⁹. El hecho de que se quejara directamente ante Santander, principal líder del poder ejecutivo, y que mencionara el caso de Miguel Silva como ejemplo de la potestad del ejecutivo para asignar la jurisdicción ordinaria a voluntad, muestra que funcionarios como Neira veían al poder ejecutivo como una instancia autorizada para intervenir directamente, sin oposición alguna, en el gobierno de las ciudades, desconociendo la separación de poderes presupuesta como base del modelo republicano. De otra parte, la constante alusión a su rango militar como si se tratara de una condición que lo convertía en un ciudadano fuera del alcance de la justicia civil, evidencia el estatus alcanzado por los oficiales del ejército durante estos años, en detrimento de la autoridad de los alcaldes ordinarios.

Los alcaldes pedáneos también parecen haber sido colocados en una posición incómoda durante los años de primacía militar. Además de conservar sus anteriores funciones, se vieron cargados con nuevas atribuciones como el reclutamiento de soldados y el cobro de donativos y empréstitos forzosos. A los alcaldes del Cocuy, por ejemplo, se les ordenó en agosto de 1819 hacer que todos los habitantes de las veredas San Agustín, Baño, Porqueras y Carrizalito, caracterizados por sus simpatías con los patriotas, se presentaran un domingo en la plaza pública de la parroquia para que constituyeran milicias. Las autoridades del Cocuy enfrentaban una situación delicada, pues un grupo de individuos se había alzado en armas, supuestamente inducidos por los bulos del ex-gobernador de Pamplona, José Bausá, que negaba el reciente triunfo de los patriotas. Los habitantes de la región, en general, debían ser compelidos a enrolarse, amenazándolos con que su negativa les acarrearía su persecución, "hasta su destrucción, embargándoles, y remitiendo a la Uvita, cuantos víveres, caballos y ganados tengan". De persistir la resistencia realista, les indicaban a los alcaldes, debían incluso "echar mano de los bienes de los hombres de bien" que no habían tenido parte en el conflicto. Obligaciones como esas, hicieron poco atractivo el cargo, más aún cuando las autoridades, e incluso los vecinos, que no garantizaran tales exigencias militares podían recibir castigos como ser obligados a prestar el servicio militar²⁰. Llegó a ser tal la presión a que se vieron sometidos los alcaldes pedáneos, por parte de sus superiores militares, para que recaudaran recursos, que algunos de ellos terminaron ensañados con determinados rentistas y hombres pudientes a quienes constantemente les cobraban. Uno de aquellos rentistas denunció molesto que a pesar de haber dado "por la fuerza para gastos de las Tropas Reales ciento setenta y cinco pesos" los alcaldes lo seguían acosando para que contribuyera. A raíz de esta situación, el asentista de aguardientes de la parroquia de La Capilla, solicitó que no le molestaran con repartimientos hasta que no cubriera su remate "y que las cantidades que ha exhibido para el ejército libertador y el Gótico [sic] tanto en ganados, mulas, licores, dinero &a" le fueran descontados de su deuda con el fisco²¹. La incomodidad experimentada por determinados alcaldes fue tal, que en Pesca el ciudadano Miguel Ramírez escogido como alcalde de su pueblo huyó del lugar, tan pronto se enteró de su nombramiento, diciendo que se ausentaba porque "no quería exponerse a los ultrajes que sufren los Alcaldes de Pesca de la mayor parte de sus habitantes"²².

Casos como este sugieren que los alcaldes pedáneos de regiones como la provincia de Tunja, debieron invertir la mayor parte de sus fuerzas en la ejecución de los bandos militares, lo que terminó por convertirlos, a los ojos de la población, en verdugos, que pocos sujetos debieron apreciar en sus respectivas parroquias.

Múltiples factores pueden explicar la desvalorización sufrida por los alcaldes. El más importante de todos, sin lugar a dudas, fue la guerra, que generó un ambiente de desazón e incertidumbre en el que primó el temor. A pesar de los recientes acontecimientos del puente de Boyacá y la expulsión de los españoles de buena parte de la anterior Nueva Granada, el enemigo no había sido completamente derrotado y permanecía firme en sus ambiciones. En medio de tal incertidumbre cobraba fuerza la amenaza de división interna y las disposiciones se orientaron a la conservación de la unidad que, se creía, sería el resultado invariable del establecimiento de un gobierno enérgico por el que clamaron casi todos los líderes políticos y al que Bolívar y Santander volcaron sus esfuerzos²³. Aquel gobierno enérgico, que en el imaginario de algunos de los principales hombres del Estado, emanaba de un liderazgo marcial con atribuciones legislativas, ejecutivas y judiciales, fue replicado por todos los territorios libres con la asignación de facultades judiciales y ejecutivas a mandos eminentemente militares, circunstancia que, como he indicado, obró en detrimento del poder de los alcaldes ordinarios y pedáneos.

Ahora bien, en medio de la guerra también prosperó una lectura particular de los hechos ocurridos entre 1808 y 1816, que le confirió sentido a la acusada necesidad de ese gobierno enérgico. En efecto, el primer momento republicano fue visto por muchos como un tiempo perdido "en disputas frívolas, en discusiones triviales y contiendas pueriles",²⁴ un prolongado instante de división entre los pueblos que, azuzados por los alcaldes y demás notables locales, supuestamente había convertido los dolorosos hechos de la restauración española en una realidad inevitable. A partir de aquella interpretación, que negaba de plano todo valor positivo al precedente federalista, en el cual fueron protagonistas los alcaldes, resultaron automáticamente justificadas todas las acciones conducentes a la absoluta limitación de su iniciativa. Santander mismo vindicó las nuevas atribuciones de los gobernadores militares expresándose así: "¡Qué insensatos seríamos si a vista de unos sucesos tan gloriosos, viniéramos a poner nuestra suerte en manos inexpertas y las menos a propósito para conducirnos a la independencia!"²⁵.

Con estas palabras del vicepresidente de Cundinamarca, el otorgamiento de atribuciones especiales a los militares fue presentado como la solución parcial más efectiva para hacer frente a las dos problemáticas más urgentes de 1819: la guerra y un gobierno eficiente. Respecto a lo primero, sus palabras establecieron un contraste entre las victorias recientemente logradas y el fracaso de los años previos. Con ello, Santander esperaba demostrar la pretendida superioridad de sus decisiones, en contraste con las adoptadas a lo largo del primer momento republicano. Acerca de la cuestión del gobierno eficiente, su afirmación acusó de faltos de experticia y menos adecuados para el gobierno de la Colombia de ese momento a personajes de naturaleza más civil que militar, como los alcaldes.

La guerra también generó estragos al diezmar a los hombres capacitados para ejercer la judicatura en las ciudades y parroquias. Muchos de los anteriores notables habían perecido, huido, sido apresados o expropiados, a causa de los rigores de la guerra. Otros, sencillamente, buscaron mejores posiciones o fueron renuentes a participar de cualquier forma en un gobierno que aún no ofrecía suficientes certezas. Todo esto abrió la puerta de la participación política a un variopinto catálogo de personalidades, hombres cuyo único mérito, a los ojos de los líderes independentistas, era quizá su disponibilidad. Otros hombres, que gozaban de algún reconocimiento en las ciudades y parroquias, terminaron forzados a aceptar los nombramientos por la necesidad de que alguien ejerciera como administrador de justicia y ejecutor de los bandos militares. La imagen de los alcaldes fue rápidamente asociada a la ignorancia con que se caracterizaba al pueblo raso, del que en últimas provino una parte de los alcaldes de estos años. Así, cobraron sentido las palabras de algunos diputados en el Congreso de Cúcuta, como Nicolás Ballén o Miguel Tobar, quienes con desparpajo se refirieron al "idiotismo" o "ignorancia" de los alcaldes²⁶. Esta calificación de los alcaldes como individuos faltos de luces e inadecuados para ejercer con solvencia las funciones de sus destinos, señala el descrédito que alcanzaron entre los años 1819 y 1821. Si además de la escasez de notables se tiene en cuenta que el número de los cargos públicos aumentó, por causa de la organización del territorio en departamentos, provincias, cantones y parroquias a través de la Ley del 8 de octubre de 1821, parece probable que se haya producido una cierta plebeyización de la república. Como resultado de esta nueva división administrativa el personal dirigente a nivel del suelo creció en número y condujo a la ampliación del notablato y a que los actores de la vida política no fueran solamente los más destacados hombres de las ciudades, sino también hombres que habitaban en las parroquias, lo cual seguramente resultó desconcertante y molesto para los notables tradicionales.

2. RECUPERACIÓN ESCALONADA DEL PRESTIGIO

A medida que la perplejidad frente a la guerra menguaba, los alcaldes recuperaron paulatinamente las funciones que les habían merecido su anterior prestigio y poco a poco adquirieron una mejor posición en el proyecto de Estado imaginado por los líderes independentistas. Fue así como el Congreso Constituyente les restituyó a los alcaldes ordinarios su estatus de jueces de lo contencioso civil y criminal, por medio de la ley sobre organización y régimen político del 8 de octubre de 1821. La norma, dejó en claro que ésta ya no era una competencia de los gobernadores políticos -ahora llamados jueces políticos-, excepto cuando se careciera de alcaldes ordinarios²⁷. Sin embargo, los jueces políticos continuaron siendo los jefes inmediatos del circuito o cantón, presidiendo los cabildos y encargándose del cuidado de la baja policía, de ahí que los alcaldes ordinarios no se libraran completamente de su influjo y permanecieran, como posteriormente se declaró, subordinados a estos²⁸. La ley en cuestión también proclamó que los alcaldes ordinarios y pedáneos debían ser los encargados de la policía y los responsabilizó de velar por el orden y tranquilidad de sus cantones y parroquias²⁹.

De otra parte, la ley de organización de los tribunales de la república, de octubre de 1824, ratificó a los alcaldes ordinarios como jueces de primera instancia en los negocios contenciosos criminales y civiles de cualquier cuantía, disposición con la que se buscó diferenciar la autoridad judicial de la ejecutiva en las ciudades y villas. Sin embargo, esto fue en cierta medida ilusorio porque si bien la norma trazó una línea fronteriza entre las atribuciones de los alcaldes ordinarios y las de los jueces políticos, al mismo tiempo hizo de los gobernadores de provincia -una autoridad ejecutiva- la segunda instancia en este tipo de causas. Una situación similar ocurría con los alcaldes pedáneos, que en sus parroquias eran al mismo tiempo ejecutores de los bandos del ejecutivo y jueces de primera instancia en los negocios de menor cuantía. La ley, que procuraba implementar la división de poderes, no lo lograba sino en las ciudades y villas, puesto que en las parroquias los poderes ejecutivo y judicial continuaban reunidos en manos de los alcaldes pedáneos, tal y como sucedía con los gobernadores en el nivel provincial. A pesar de esto, los alcaldes ordinarios fueron encargados de decidir en segunda instancia los casos de menor cuantía que previamente habían resuelto los pedáneos, con lo que su autoridad de jueces trascendió de nuevo los confines de la ciudad para abarcar los del cantón³⁰.

Con todo esto, lo que marcó el inicio del lento proceso de recuperación de la dignidad de los alcaldes fue su incorporación como actores esenciales en algunos de los proyectos estatales más importantes de 1821: la manumisión de los esclavos, el establecimiento de colegios y escuelas de primeras letras y la implementación de los juicios de imprenta. En cuanto a lo primero, los alcaldes ordinarios formaron parte de las juntas de manumisión, que tenían la responsabilidad de cobrar los impuestos sobre las herencias, destinados a la indemnización de los amos para la liberación de sus esclavos. Los alcaldes ordinarios de los cantones tuvieron entre sus nuevas obligaciones declarar la libertad de los esclavos que acreditaban haber finalizado el proceso de manumisión. Asimismo, correspondió a los alcaldes ordinarios y pedáneos llevar un registro de los recién nacidos de esclavas y verificar que los esclavos que buscaran su manumisión o la de sus descendientes, indemnizaran debidamente al amo³¹.

En cuanto al ambicioso proyecto educativo colombiano, los alcaldes desempeñaron un rol no menos crucial. Los cabildos, en los que participaban activamente los alcaldes ordinarios, debían presentar al supremo gobierno proyectos para obtener fondos destinados a financiar la educación de los niños de las villas y ciudades. Sus conocimientos de la realidad propia de sus jurisdicciones fueron valorados con esta atribución, de la cual dependió el éxito completo de la iniciativa. De otra parte, se apeló a su liderazgo y notabilidad al encargarlos de la promoción de donaciones voluntarias de los "vecinos pudientes e interesados en la educación de sus hijos". Alcaldes ordinarios y pedáneos debieron manifestar a los vecinos de las ciudades y parroquias la importancia de la educación, y convencerlos, por vía de la persuasión o empleando la fuerza de la ley, de comprometerse a dar mensualmente cierta suma proporcionada a sus facultades³².

En los casos en que el dinero fuera insuficiente para el sostenimiento de las escuelas y el pago de los maestros, los alcaldes pedáneos nombraban tres vecinos que, asociados con el cura de la respectiva parroquia, formarían una junta que impondría un repartimiento "justo y moderado" entre todos los hombres del vecindario, incluyendo a los solteros, para financiar la educación de los niños del lugar. Los alcaldes ordinarios y pedáneos fueron encargados del cobro de aquellas contribuciones y de pagar el salario al maestro que se nombraba. Además, las juntas compuestas por el alcalde pedáneo, el cura y los vecinos, estaban facultadas para presentarle al gobernador de la provincia una terna de la cual serían designados los maestros de escuela³³.

Por último, con la ley del 13 de septiembre de 1821, se dio a los alcaldes un rol esencial en los juicios por delitos de imprenta. Según las instrucciones de este novedoso procedimiento judicial, los alcaldes ordinarios estaban facultados para recibir las acusaciones de que ciertos escritos eran sediciosos, subversivos, infamatorios o contrarios a las buenas costumbres. Posteriormente, los alcaldes debían convocar a los jueces de hecho para que calificaran los escritos y, en caso de que identificaran cualquier violación de la respectiva ley, evaluaran el nivel de gravedad de los hechos. La elección de los jueces de hecho fue también una tarea asignada a los alcaldes. Estos debían seleccionar los primeros días de cada año a veinticuatro ciudadanos, y definir por sorteo qué jueces debían atender las acusaciones que llegaban. Los alcaldes podían abstenerse de nombrar aquellos individuos que no consideraran idóneos y participaban en todas las etapas del procedimiento judicial, siendo también ellos quienes al final dictaban la sentencia condenatoria o absolutoria a los acusados y aplicaban las multas o aprehendían a los reos que eran declarados culpables³⁴.

A pesar de que, entre muchos miembros del gobierno supremo, se mantuvo el menosprecio hacia los alcaldes ordinarios y pedáneos, resultó inevitable incorporarlos y asignarles responsabilidades en las iniciativas de manumisión de los esclavos, juicios de imprenta y establecimiento de escuelas de primeras letras, que suscitaron en los colombianos la mayor expectativa. Los conocimientos prácticos del territorio y el sentido común de los alcaldes fueron reconocidos por los diputados del congreso de Cúcuta, quienes dieron una oportunidad mayor de participación a hombres aparentemente ignorantes. A pesar de la ausencia de estudios al respecto y la dificultad de hablar con seguridad sobre el asunto, parece ser que, guardadas las proporciones, fueron estos algunos de los proyectos más exitosos en el tiempo que duró la República de Colombia,³⁵ sobre todo si se comparan con las reformas fiscales del mismo año, acerca de las cuales es difícil sostener lo mismo.

La paulatina recuperación del prestigio de los alcaldes vio su punto más alto en 1825. Disipado casi completamente el fantasma de la guerra y abandonado definitivamente el miedo a la disolución intestina, la República de Colombia, a pesar de los numerosos problemas, era una entidad estable. Un síntoma de esto fue la pérdida de múltiples facultades en el gobierno local por parte de los representantes del ejecutivo, como intendentes, gobernadores y jefes municipales, funcionarios que terminaron adoptando un cariz mucho más civil que militar. En efecto, estos funcionarios perdieron cualquier facultad judicial que hubiesen ostentado en el pasado, circunstancia que sin duda favoreció a los alcaldes, especialmente a los ordinarios. Estos últimos se beneficiaron no sólo de la mengua de la autoridad ejecutiva sino del fortalecimiento de los cabildos, que recuperaron las atribuciones que les habían conferido su brillo en el pasado. Además, los alcaldes ordinarios fueron encargados de la promoción del "orden y tranquilidad, la decencia y moralidad públicas" de los cantones,³⁶ lo que reflejaba un cambio drástico en la concepción de la autoridad, puesto que ahora eran los alcaldes quienes invadían la jurisdicción de los jueces políticos que, desde el momento de expedición de la ley, serían nombrados sólo por el término de un año.

A los alcaldes parroquiales, por su parte, les fue ratificada su pertenencia al ejecutivo, cuando se les declaró encargados de la administración gubernativa y económica de las parroquias, lo que evidencia que la disminución de los temores asociados a la guerra favoreció la recuperación de su autoridad. Además, debían inspeccionar los cuarteles, bajo la dependencia de los alcaldes ordinarios, y ejecutar los bandos o reglamentos de policía.³⁷ Los alcaldes parroquiales continuaron siendo jueces y participando como impulsores de los proyectos de manumisión y educación pública, actividades para las cuales tuvieron más tiempo a raíz del cese de los enfrentamientos bélicos. El tiempo de sosiego político, asimismo, hizo mucho más amable el cargo de lo que antes había sido y seguramente muchos estuvieron más interesados en sus ventajas, por lo que es probable que el número de ciudadanos dispuestos a participar como alcaldes de las parroquias y pueblos se haya incrementado, sobre todo cuando los mecanismos electorales acordados para acceder al cargo concedieron mayores oportunidades de participación al pueblo sociológico, puesto que ya no eran los mismos alcaldes quienes elegían a sus sucesores, sino la asamblea electoral del cantón. De esta manera, las asambleas electorales de cada cantón, escogidas por las asambleas parroquiales que se componían de los votantes de cada pueblo, eran las encargadas de reunirse el día designado y escoger a los alcaldes ordinarios y a los síndicos parroquiales³⁸ Con todo, entre 1825 y la primera mitad de 1826, tiempo de mayor estabilidad política, alcaldes ordinarios y pedáneos experimentaron su mejor momento durante el periodo colombiano.

La posición de los alcaldes también fue halagadora en el ámbito de las elecciones. Sólo unos meses después de la reunión del congreso de Cúcuta, los alcaldes pudieron participar en las elecciones de los miembros de las asambleas de electores provinciales que escogieron al presidente y vicepresidente en el año de 1825, así como en las que seleccionaron a los senadores y representantes de la cámara baja del congreso desde 1822. Al contrario de la marginalidad a que se habían visto sometidos por las instrucciones electorales precedentes, la Constitución de la República de Colombia posicionó a los alcaldes como actores fundamentales dentro de los procesos electorales. Por ley, los pedáneos debían presidir las asambleas parroquiales, que eran cuerpos compuestos por los vecinos principales de cada pueblo o parroquia y estaban encargados de elegir a los electores de cada cantón. A ellos les correspondió también convocar la reunión de dichas asambleas, y resolver las controversias o dudas que surgían sobre las cualidades o formas en los sufragios parroquiales y los presuntos casos de cohecho o soborno. Los alcaldes pedáneos, además, estaban encargados de remitir a los cabildos el registro de las elecciones celebradas en su parroquia. De otra parte, los alcaldes ordinarios, como presidentes del cabildo que recibía los resultados, debían reunirse, abrir los pliegos de las asambleas parroquiales, formar las listas y cotejar los respectivos votos, asentándolos en un registro. Acto seguido, los alcaldes ordinarios debían enviar a la capital de la provincia los resultados de la verificación del escrutinio realizado y notificar los nombramientos a los electores para que asistieran a la asamblea provincial, el día designado³⁹.

Los miembros de los cabildos, entre ellos los alcaldes ordinarios, también debían asistir a las asambleas electorales de provincia. Sin embargo, la presidencia de esta asamblea estaba reservada al elector que seleccionaran los demás sufragantes. El trabajo de los alcaldes ordinarios finalizaba cuando eran enviados los registros de las elecciones provinciales al Congreso de la República, pues a partir de allí las elecciones se convertían en responsabilidad de los senadores y representantes salientes⁴⁰.

3. LOS ALCALDES EN MEDIO DE LA VORÁGINE POLÍTICA

Entre 1827 y 1830, en la república se vivió un ambiente de vacilación e intranquilidad. Los eventos políticos provocados por el retorno de Bolívar desde el Perú tiñeron el proyecto republicano con incertidumbre, de modo que el sosiego recuperado con esfuerzo en los años anteriores pronto se desvaneció. Desde septiembre de 1827, cuando Bolívar retomó su lugar en la presidencia, y especialmente a partir de 1828, en que fue declarado el estado de emergencia que le permitió revestirse de facultades extraordinarias y luego adquirir poderes dictatoriales con la disolución de la Convención de Ocaña, fueron adoptadas múltiples decisiones que buscaron deshacer las instituciones que previamente, y con mucho sacrificio, se habían construido⁴¹. De esta manera, se realizaron cambios a importantes leyes como las de organización administrativa de la República, la ley de tribunales y la que establecía el procedimiento para la manumisión de los esclavos. Asimismo, fueron eliminadas las municipalidades y los gravámenes con los cuales éstas se financiaban. No obstante, el cambio más significativo a las leyes instauradas durante el Régimen de Santander derivó de la convocatoria a una convención nacional en 1828 con el propósito de reformar por completo el orden político que hasta entonces había operado. Todos estos cambios tuvieron implicaciones para los alcaldes, que perdieron atribuciones y experimentaron una devaluación similar a la de los primeros años de la República.

Los primeros indicadores de la transformación del orden político local provinieron de la suspensión de los jueces letrados en noviembre de 1826.⁴² Esta vez, el argumento fue la insuficiencia de las rentas de propios de los cantones y lo oneroso que resultaba para los ciudadanos el mantenimiento de estos funcionarios. La decisión de suspender a los jueces letrados no disminuyó las atribuciones de los alcaldes ni mermó su autoridad, sino que, por el contrario, los alcaldes fueron designados como reemplazantes de los letrados y debieron encargarse de sus anteriores atribuciones. Esta decisión, sin embargo, duró poco, pues unos meses después el mismo Bolívar restituyó en toda su fuerza y vigor el artículo de la ley de 11 de mayo de 1825 que había creado a los jueces letrados y les devolvió sus anteriores atribuciones. Los alcaldes, además, continuaron siendo jueces de primera instancia en los cantones en que las posiciones de jueces letrados estuvieran vacantes.⁴³ Todo esto, nuevamente, fue modificado en noviembre de 1828 cuando Bolívar, mediante un decreto, suprimió definitivamente a los jueces letrados de primera instancia y otorgó sus funciones a los alcaldes municipales, quienes compartieron durante los meses siguientes atribuciones con los jueces políticos⁴⁴.

Mucho más vigoroso resultó el impacto que la eliminación de las municipalidades de la República tuvo sobre las instituciones creadas entre 1821 y 1826. Tal decisión fue producto del decreto del 17 de noviembre de 1828, que lo motivó, entre otras cosas, la opinión de Bolívar de que esos cuerpos capitulares eran "una verdadera carga para los ciudadanos" y una corporación que dejaba "muy pocas utilidades al público". La medida había sido anunciada un año antes con la autorización dada por el congreso al ejecutivo para suprimir las municipalidades, previa solicitud de las juntas parroquiales,⁴⁵ y evidencia la forma en que durante estos años se desarticularon poco a poco las aún incipientes instituciones locales de gobierno.⁴⁶ Aquellos logros en materia de separación de poderes en el plano local, pausadamente se iban deshaciendo y la eliminación de las municipalidades constituyó apenas el inicio de lo que fue una especie de retorno a los años del "gobierno enérgico" en que el ejecutivo podía entrometerse en los asuntos de legisladores y jueces.

Esto se vio reflejado más claramente con otro decreto publicado el 17 de noviembre de 1828, que convirtió a los gobernadores en jueces de primera instancia de los cantones en aquellas causas de cuantía superior a los $500. Las causas de menor cuantía en los negocios civiles y criminales, de acuerdo con lo establecido por esta ley, quedaron a cargo de los jueces políticos, pudiendo ser reemplazados por los jueces letrados o alcaldes ordinarios en los lugares donde éstos aún no hubieran sido nombrados.⁴⁷ Por otro lado, miembros del ejecutivo provincial, como gobernadores y jueces políticos, también fueron encargados de la judicatura en las causas de hacienda,⁴⁸ lo que les permitía intervenir en todos los asuntos de gobierno y aprovechar el desmantelamiento súbito de los límites que previamente se habían establecido entre el poder ejecutivo y judicial.

Al desdibujamiento de los límites entre gobierno ejecutivo y judicial en el plano local, se agregó la militarización del gobierno de las ciudades, como resultado de lo dispuesto en el decreto de 23 de diciembre de 1828 que dividió el territorio de la República en prefecturas⁴⁹. Aunque la jurisdicción de las nuevas prefecturas era similar al de las intendencias precedentes, se privilegiaba para su administración a ciudadanos de carácter más militar que civil. La norma también estableció que los gobernadores y jueces políticos podían ser nombrados interinamente por el prefecto, y que, en caso de ausencia de los primeros, el comandante en armas debía tomar su lugar. Igualmente, los prefectos tenían la responsabilidad de supervigilar la policía en todo el territorio de su mando, de la misma forma que los gobernadores y jefes políticos, por lo cual los alcaldes ordinarios y pedáneos, al ser los ejecutores de los bandos de policía, quedaban de nuevo completamente subordinados a mandos militares y expuestos a sufrir multas o castigos por el mal desempeño de sus funciones⁵⁰. Aparte de eso, con un decreto expedido un día después del que organizaba el territorio en prefecturas, se facultó a los gobernadores para nombrar alguaciles que se encargarían de las funciones de policía, anteriormente bajo responsabilidad de los alcaldes.⁵¹ Los nuevos alguaciles, los jueces políticos y los jueces letrados configuraron en este momento un aparato de gobierno de las ciudades que limitaba seriamente las atribuciones de los alcaldes ordinarios. Ante la suspensión de las municipalidades, los alcaldes en 1828 fueron subutilizados y destinados casi específicamente a arbitrar las causas verbales de menor cuantía, puesto que incluso su participación en proyectos como el de manumisión de los esclavos y el de creación de escuelas de primeras letras, se redujo sensiblemente.

Fue así como en la ley de manumisión de los esclavos se eliminó, vía decreto, la facultad que tenían las juntas de manumisión de elegir un cobrador de los impuestos destinados a la indemnización de los amos.⁵² Estas juntas, de las cuales eran parte esencial los alcaldes, debieron ceder la tarea de escoger al recolector de dichos recursos, dado que la función fue asignada a los administradores de rentas internas, quienes también estaban obligados a llevar cuenta y custodiar el producto recaudado.⁵³ A pesar de que esta decisión se tomó por la presunta ineficacia de la ley, las juntas de manumisión y los alcaldes ordinarios y pedáneos siguieron siendo responsables de la elaboración de los padrones de ciudadanos obligados a contribuir con recursos y de escoger a los esclavos que, de acuerdo con una serie de criterios definidos en la ley, debían ser manumitidos. El año siguiente, con el decreto de 27 de junio de 1828, se asignó a los jueces políticos la tarea de supervigilar las juntas de manumisión, quedando en su ausencia encargado el alcalde primero municipal. Con esta atribución, el juez político adquiría de nuevo facultades judiciales, puesto que era su responsabilidad "despachar las ejecuciones" y practicar "todas las diligencias que fueren necesarias para que se realice el pago de cualquiera suma que se deba al ramo de manumisión". Del mismo modo, intendentes y gobernadores podían presidir las juntas de la capital de la provincia o de cada uno de los cantones cada vez que lo encontraran conveniente y estaban autorizados para decidir gubernativamente la suma que debían pagar los deudores en caso de duda, siéndoles también permitido multar a los miembros de la junta de manumisión que no cumpliesen con su deber⁵⁴.

De forma similar, la participación de los alcaldes en el proyecto de creación de escuelas de primeras letras en todas las parroquias del país, disminuyó con el decreto de Bolívar de diciembre de 1829. Este, hizo de los religiosos los principales responsables de la promoción del establecimiento de las escuelas de parroquia, de vigilar la enseñanza de los maestros percatándose de que sus lecciones no fueran contrarias a la religión y de denunciarlos ante el juez político en caso de hallar anomalías. Los curas de parroquia, que a través del citado decreto adquirieron el carácter de miembros natos de las juntas curadoras, fueron también los encargados de excitar a los padres de familia para que enviaran a sus hijos a las escuelas y los mantuvieran allí hasta que adquiriesen las habilidades básicas de lectura y escritura, funciones que habían sido responsabilidad de las municipalidades y alcaldes.⁵⁵ El artículo segundo de la misma ley encargó a los "muy reverendos arzobispos y reverendos obispos, que tomen el mayor interés en el establecimiento, progresos y conservación de las escuelas primarias de sus respectivas diócesis" y les encomendó cuidar que en éstas no se enseñaran máximas contrarias a la religión cristiana.⁵⁶

Como consecuencia, los alcaldes fueron reemplazados en algunas de sus anteriores atribuciones por mandos militares o eclesiásticos, y su función esencial, la judicatura, terminó siendo compartida con los líderes locales del ejecutivo o limitada a hacerse efectiva sólo bajo la autorización de un letrado.⁵⁷ Esta situación difería de la de los gobernadores, que como jueces de primera y segunda instancia tenían autorizado disentir del dictamen de los asesores letrados y consultar directamente sobre sus procesos a la corte de apelaciones de la capital de provincia.⁵⁸ La responsabilidad en la resolución de los conflictos que las leyes anteriores le habían concedido a los alcaldes quedó así limitada a su mínima expresión, pues el dictamen definitivo dependía de la aprobación de un juez letrado, juez político o de la confirmación, en segunda instancia, del gobernador. A pesar de lo complicada que resultó la situación para los alcaldes, sus atribuciones electorales se mantuvieron intactas, quizá debido a la poca atención que le prestó Bolívar a este asunto, lo cual permitió que la enorme incidencia que los alcaldes habían alcanzado en las elecciones, favoreciera a los santanderistas cuando se enfrentaron a los bolivarianos por el control de la convención de Ocaña.

En efecto, el legislativo aprobó en 1827 un decreto para la elección de los diputados a la Convención de Ocaña, cuya reunión sería el año siguiente.⁵⁹ Cuando se elaboraron y aprobaron las instrucciones para aquella elección, Bolívar aún no había reclamado las facultades extraordinarias, por lo que el congreso, a instancias de Santander, fue quien estableció el procedimiento electoral, que ratificó, e incluso aumentó, la importancia de los alcaldes en materia electoral. A los alcaldes ordinarios y pedáneos les otorgaron poderes casi absolutos en el manejo de los comicios primarios, permitiéndoles convocar a los electores parroquiales, presidir las asambleas parroquiales, resolver dudas y casos de cohecho o soborno y escrutar y remitir los registros de las elecciones. Además, los alcaldes pedáneos eran los responsables de nombrar los cuatro conjueces que junto a ellos, compondrían la asamblea parroquial, facultad que abría un importante espacio a la elección de sus pares políticos y le garantizaba a los pedáneos el control de los comicios. En las villas y ciudades, las elecciones se encontraban a cargo de las municipalidades, de las cuales eran miembros infaltables los alcaldes ordinarios. Entre las nuevas facultades de estos alcaldes, estuvo anular las elecciones y suspenderlas o trasladarlas a otro lugar, si no cumplían ciertas condiciones que garantizaran el orden y justicia. De la misma forma, los alcaldes ordinarios podían decidir sobre las cualidades de los sufragantes, señalando en el acto a los ciudadanos aptos para votar y aquellos inhabilitados, circunstancia que resulta interesante si se tiene en cuenta que, en esa misma elección los miembros del ejército, de sargento hacia abajo, o de cualquier clase de milicias, no estaban autorizados para votar⁶⁰.

Aun cuando las resoluciones de los alcaldes ordinarios en los casos sobre idoneidad de los sufragantes no admitían recurso de apelación, los solicitantes, en determinados casos y de manera informal, podían expresar su inconformidad ocurriendo a la municipalidad del cantón, que estaba facultada para reformar el juicio del alcalde. Sin embargo, el hecho de que la municipalidad fuera la encargada de esta segunda instancia dejaba en manos de otros alcaldes, también con jurisdicción ordinaria, la evaluación y aprobación de la aptitud de un sufragante parroquial⁶¹.

Bajo la responsabilidad de los alcaldes ordinarios, junto con el gobernador de la provincia, también estuvo establecer el número de electores correspondientes a los cantones, que no tenían la población suficiente para nombrar los diez requeridos. Asimismo, los gobernadores, intendentes o eclesiásticos no podían ser electores, y correspondió a los alcaldes ordinarios garantizar que esto se cumpliera. De alguna manera, por sus funciones y autoridad en las elecciones de los diputados para la Convención de Ocaña, los alcaldes ordinarios fueron tan importantes como los alcaldes pedáneos en los comicios de electores realizados en las jurisdicciones parroquiales⁶².

La importancia adquirida por los alcaldes ordinarios y pedáneos en las elecciones de la diputación que se reunió en Ocaña, fue, sin duda, resultado de una apuesta de los líderes santanderistas por los alcaldes, que en el momento de las votaciones eran las autoridades más importantes de las parroquias, ciudades y villas del país, a raíz de las atribuciones asignadas desde 1821 y la progresiva recuperación de su estatus. Dicha apuesta, probablemente ayudó a la victoria electoral que propinó el bando santanderista a un Bolívar decepcionado, que evitó volver a cometer el mismo error en el Congreso de 1830⁶³.

Efectivamente, para la elección de los diputados al Congreso de 1830, Bolívar aprobó un reglamento electoral cuyas disposiciones se ajustaban mucho mejor a sus designios. Estas instrucciones determinaron que la junta parroquial que presidía la asamblea estaría compuesta de un alcalde ordinario, o pedáneo si no lo hubiere, del cura y de cuatro conjueces que ya no eran nombrados por los alcaldes sino directamente por el gobernador de la provincia, los jueces políticos o corregidores.⁶⁴ A pesar de que en ausencia de las autoridades ejecutivas los alcaldes parroquiales recuperaban esta atribución, la presencia del cura garantizaba que los comicios primarios no pudieran ser directamente controlados por estos, como sí lo había permitido la legislación anterior. Además, esta junta, en la que tenían intervención religiosos, miembros de un ejecutivo militarizado y los alcaldes, era la encargada de resolver las dudas y controversias que suscitara la elección y de decidir sobre las cualidades de los sufragantes, que en esta ocasión no limitaban la participación de los militares. El decreto con el cual el Libertador reguló las elecciones en este caso favoreció a los gobernadores, quienes adquirieron la mayor parte de las atribuciones que ostentaban los alcaldes. El influjo de los gobernadores, no se limitó a las elecciones primarias, puesto que también les fue permitido intervenir directamente en las asambleas provinciales⁶⁵.

La preocupación de Bolívar por remediar su error procurando obtener un mayor control de los mecanismos electorales, condujo a la reducción del campo de acción de los alcaldes en materia electoral. Luego de su creciente incorporación a los procesos electorales entre 1821 y 1828, los alcaldes volvieron en 1829 a una marginalidad, en cierta medida, similar a la de los años del Congreso de Angostura. Una de las diferencias que vale la pena subrayar, en todo caso, fue que entre 1819 y 1820, los alcaldes fueron apartados de las elecciones por ser considerados factores de división que amenazaban el proyecto republicano. En 1829, los alcaldes fueron marginados de las elecciones, esta vez por obstaculizar los planes de quien se había constituido en el mayor peligro para la República.

CONSIDERACIONES FINALES

La política, en una unidad territorial con la envergadura de la República de Colombia de la primera mitad del siglo XIX, no puede comprenderse desconociendo la política local. Los alcaldes, en este sentido, son una puerta que da al remoto, y aún enigmático, universo político parroquial y citadino. Su estudio, todavía en etapa preliminar y exploratoria, ha permitido conocer la importancia que los líderes del gobierno nacional asignaron a los alcaldes ordinarios y pedáneos, y la forma en que fueron incorporados o relegados de los asuntos nacionales más apremiantes de su tiempo.

Un hecho no se puede negar: los alcaldes ordinarios y pedáneos siempre estuvieron en el radar de los principales hombres del Estado. En ciertos periodos fueron vistos como conocedores expertos de las realidades particulares de sus jurisdicciones. En otros momentos, acusados de incapacidad e indolencia. De pronto como factores de división y potenciales disolventes de una concordia esperada, y luego convertidos en representantes del Estado en las más pequeñas y alejadas jurisdicciones.

Los alcaldes fueron durante el tiempo de la República de Colombia, de la misma forma que durante los años de la Revolución, figuras políticas clave. A pesar de que la historiografía se ha limitado a observarlos únicamente como justicias en las ciudades, villas y pueblos, su carácter de actores políticos resulta tanto, o quizá, mucho más importante. En efecto, los hechos ocurridos entre 1808 y 1816, entre sus múltiples consecuencias, generaron el inusitado fenómeno de politización de los alcaldes. Aquellos personajes que en los años de la sociedad monárquica tenían una autoridad nominal y a duras penas intervenían en las cuestiones que afectaban a la totalidad de vasto virreinato, luego de la hecatombe política de la segunda década del siglo XIX pasaron a situarse en un lugar preponderante y convertirse en protagonistas de la trama política republicana.