La diplomacia parlamentaria como colaboradora de la política exterior

Históricamente la diplomacia ha sido pensada por el mundo académico y político como una acción desarrollada entre Estados, y, por tanto, quienes actuaban en ella eran los Gobiernos y los agentes diplomáticos que los representaban. En ese paradigma no había espacio para pensar que otros actores pudieran tener algún interés e influencia en las relaciones internacionales (^{Marín, 2012}, p. 46). Sin embargo, diversos cambios internacionales como la expansión de la globalización y avances tecnológicos y científicos se han traducido en que nuevos actores, supranacionales e internos de un país, se han interesado en los asuntos globales y en participar de estos (^{Mamalud y Stavridi, 2011}, p. 102). En palabras de Guillermo Marín, "el poder se ha ido dispersando dentro y fuera de los Estados", y como resultado de esta descentralización del poder, "es la concomitante desconcentración de la política exterior" (^{Marín, 2002}, p. 46).

Asimismo, la cada vez menor separación entre las esferas de lo nacional y lo internacional ha permitido también que los actores domésticos de los países hayan cobrado relevancia en los estudios de política exterior debido a su alta capacidad de incidir en los asuntos internacionales de sus Gobiernos (^{Hudson, 2007}, p. 128). Y es que ya sea que actúen a través de sus facultades legales o por su propia voluntad de tomar posiciones y trasmitirlas al espacio público, pueden influir en determinadas líneas de política exterior de su país o afectar la imagen del país a nivel exterior (^{Doeser, 2011}; ^{Hudson, 2007}; ^{Putnam: 1988}).

En lo concreto, desde hace ya varias décadas estamos frente a una nueva realidad en el ámbito de la diplomacia, en que, si bien los Gobiernos continúan siendo los principales agentes de la política exterior, hoy existe una creciente autonomía de diversos actores internos nacionales en la esfera de la diplomacia pública (^{La Porte, 2012}, p. 443; ^{Geert, 2012}, p. 3). Entre ellos encontramos a los parlamentos, instituciones que históricamente han sido observadas por relacionarse con el ámbito doméstico, así como por ser organismos hasta cierto punto pasivos en materia internacional. No obstante, impulsados por las transformaciones a nivel internacional ya mencionadas, el mayor estrechamiento comercial entre las naciones, sus facultades constitucionales y una creciente autopercepción de que tienen un rol que cumplir en la política mundial, es posible apreciar un creciente interés de los parlamentos en diversos temas de política exterior, así como por influir en ellos (^{Malamud y Stavridis, 2011}, p. 102; ^{Vallejos, 2004}, p. 79).

Existen múltiples formas en que los parlamentos se han relacionado y comprometido con los asuntos internacionales, pero cuando estas se han vinculado a la política exterior de sus Gobiernos para complementarla y apoyarla han sido llamadas "diplomacia parlamentaria" (^{Vellejos, 2004}, p. 80). Al observar cómo diferentes autores analizan este tipo de diplomacia, es posible observar dos amplias miradas sobre este concepto. Una de ellas la define como todas las actividades formales e informales que los congresos y los legisladores realizan a nivel internacional de manera autónoma y como representantes de un determinado Estado, vinculándolos con sus contrapartes de otros países tanto de manera bilateral como multilateral. Se trataría de una actividad complementaria, paralela y que apoya la diplomacia gubernamental, pero en esta línea de análisis se subrayan solamente las relaciones que desarrollan los parlamentarios con otros parlamentos (^{Gotz, 2005}; ^{Malamud y Stavridis, 2011}; ^{Beethan, 2006}).

Un segundo acercamiento y con el cual concordamos en este trabajo le da un sentido más amplio a la definición anterior. En esta mirada no solo se incluirían todas las actividades de cooperación con otros parlamentos, sino también todas las actividades desarrolladas por los parlamentos en el ámbito de las relaciones internacionales y en el proceso de toma de decisiones sobre la política exterior de sus respectivos Gobiernos que sus facultades constitucionales les permiten (^{Burgos y Riffo, 2014}; ^{CEP, 2011}; ^{Vallejos, 2004}; ^{Marín, 2002}; ^{Masters, 2015}; ^{Noulas, 2011}; ^{Weisglas y De Boer, 2007}).

Respecto a la participación de los parlamentos y legisladores en los asuntos de política exterior a través de la diplomacia parlamentaria,³ esta se lleva a cabo en dos niveles: el constitucional y el diplomático. Respecto al primero, sería a través del proceso legislativo -ratificación de acuerdos comerciales, discusión y promulgación de leyes relacionadas con temas internacionales-, la ratificación de nombramientos diplomáticos, el permiso para que tropas militares puedan salir del país y el apoyo a la política exterior del Gobierno. Y, en relación con el segundo, por medio de reuniones con parlamentos de otros países, a través de la diplomacia multilateral en foros y asambleas parlamentarias internacionales, con la creación de grupos de amistad, y el recibimiento de autoridades políticas internacionales y visitas a otros países (^{Noulas, 2011}, pp. 2-3; ^{CEP, 2011}, pp. 4-10).

Es importante señalar que, en relación con el segundo nivel mencionado arriba, este tipo de diplomacia tiene una característica que la hace particular no solo a la diplomacia tradicional, sino también a otras manifestaciones diplomáticas que han aparecido:⁴ ser una diplomacia suigeneris, en la medida en que no representa al Gobierno ni negocia en su nombre, pero que al mismo tiempo busca complementarla y apoyarla, además de incorporar la dimensión del pluralismo político a la diplomacia del país (^{Vallejos, 2004}, p. 80; Hamilton, 2012, p. 3). Por otra parte, como señalaba el presidente de la Asamblea Nacional Francesa en mayo del 2001, citado en su trabajo por ^{Vallejos (2004)}, la diplomacia parlamentaria también es exploratoria e influyente: es exploratoria, porque los viajes al extranjero sin la formalidad de la diplomacia gubernamental permiten entrar en conocimiento de situaciones políticas diversas y explorar nuevos temas de interés para los países, e influyente, porque es independiente y con mayores grados de informalidad, ayudando a que se intercambien ideas y posiciones y se resuelvan asuntos que muchas veces la diplomacia tradicional no es capaz de abordar (p. 81).

En el siguiente apartado, se analizará la importancia del estudio de la diplomacia parlamentaria que ha desarrollado el Congreso Nacional chileno hacia China y la APN. Con esto, se busca exponer cómo en la medida en que las relaciones sino-chilenas han venido profundizándose en el tiempo también lo han hecho las relaciones parlamentarias.

La diplomacia parlamentaria entre Chile y China: un elemento de profundización de las relaciones más allá de los Gobiernos y la dimensión comercial

En el mensaje presidencial, con el cual se daba inicio a la aprobación del TLC entre Chile y China en abril de 2006, se expresaba que el acuerdo no solo sería la consolidación de las relaciones comerciales con el país asiático. Más aún, el acuerdo profundizaría también las relaciones en otros ámbitos que ya venían desarrollándose desde hacía varias décadas.

Como analiza Isabel ^{Rodríguez (2016)}, las relaciones sino-chilenas en el marco latinoamericano tienen la particularidad de ser una de las relaciones de cooperación más intensas y valoradas por el país asiático (p. 283). Como se mencionó en la introducción de este trabajo, existen diferentes hitos que continuamente son resaltados por los gobiernos de China, entre ellos: el que Chile fue el primer país sudamericano y el segundo a nivel latinoamericano que estableció relaciones diplomáticas con China; el primer país del mundo en apoyar el ingreso de China a la Organización Mundial del Comercio (OMC) y en reconocerlo como una economía de mercado, y además, que fue el primer país en América Latina en firmar un TLC así como en crear un Comité de Diálogo Político entre los poderes legislativos de ambos países, ambos en el año 2005.

Las dos dimensiones que más han sido analizadas en estas relaciones son las desarrolladas a nivel económico y político. Respecto a la primera, estas han venido desarrollándose rápidamente desde la segunda mitad de la década de 1990, intensificándose de manera importante desde los primeros años del siglo xxi. Esta situación convirtió a China en el segundo socio comercial de Chile en el año 2005 y en el primero en el año 2009, mientras que Chile pasó a ser el tercer socio comercial de China en América Latina (^{Gachúz, 2012}, p. 137). Por otra parte, tomando como punto de inflexión el año anterior a la entrada en vigor del TLC, el intercambio comercial pasó desde los $ 8.122 millones de dólares a $ 33.534 millones para fines del 2014, con una tasa de expansión anual del 17 %, mientras que el número de empresas chilenas que exportan al mercado chino en esos mismos años pasaron de 424 a 1.022 respectivamente (^{Direcon, 2015}, pp. 4-6). Si bien ha existido una diversificación exportadora al mercado chino en los sectores frutícola alimentaria y vinícola, aún persiste una alta concentración de exportación cuprífera y sus derivados.

En relación con la dimensión política, esta se ha ido intensificando desde el siglo xxi con el aumento de las visitas mutuas de alto nivel, así como desde los espacios multilaterales que ambos países comparten en el Asia Pacífico (^{Toloza, Calvo y Avendaño, 2015}, pp. 36-37). Asimismo, sería posible observar un fortalecimiento de estas desde el primer gobierno de Michelle Bachelet (2006-2010), las que continuaron durante el primer gobierno de Sebastián Piñera (2010-2014), cuando en el año 2012 se elevó el estatus de las relaciones desde "Asociación de Cooperación" a "Asociación

Estratégica" (^{Rodríguez, 2016}, pp. 294-298). Y más tarde, tras la primera visita que realizó Xi Jingping a Chile en noviembre del 2016, se elevaron las relaciones bilaterales a una "Asociación Estratégica Integral", como ya se había realizado con otros países de América Latina. Con esto se ampliaban las relaciones bilaterales a diversas áreas conjuntas de trabajo a largo plazo, y se fortalecían las que ya se venían desarrollando (^{Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, 2016}).

En este sentido es que los estudios que han abordado las relaciones sino-chilenas son trabajos más bien generales con cierto énfasis en la dimensión político gubernamental (^{Artaza, 2012}; ^{Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, 2015}; ^{Errázuriz, 2006}; ^{Rodríguez, 2016}; ^{Lee y Wu, 2011}), o aquellos más específicos en el ámbito económico, en los que se destaca la evolución de las relaciones comerciales y la evolución del TLC entre ambos países (^{Direcon, 2015}; ^{Ferrando, 2016}; ^{Gachúz, 2012}).

Otros temas estudiados en las relaciones entre ambos países han sido las relaciones paradiplomáticas que se han creado a nivel de gobiernos subnacionales (^{Lizama, 2013}), así como a nivel de las relaciones culturales y educacionales (^{Ríos y Rodríguez, 2018}). Sin embargo, como se ha señalado, se ha pasado por alto un ámbito, y un actor, en el desarrollo de estas relaciones. A nuestro juicio, se ha perdido de vista el papel que ha tenido el Congreso Nacional chileno tanto en la mayor institucionalización como en la profundización de las relaciones con China. Dos dimensiones principales pueden destacarse del actuar del parlamento y que le han permitido cumplir este papel: su naturaleza institucional y su voluntarismo político.

En relación con el primero, el Parlamento chileno tiene múltiples atribuciones exclusivas en materia de política exterior, entre ellas: a) la aprobación o rechazo de los tratados internacionales que les presenta el presidente de la República y que previamente son suscritos por este, además de sugerir la formulación de reservas a un tratado en el curso de su tramitación; b) entregar su acuerdo para que el presidente pueda ausentarse del país por más de treinta días; c) otorgar su dictamen al presidente cuando este lo solicite; d) la autorización para la entrada de tropas extranjeras al país, así como para la salida de contingentes militares nacionales a misiones fuera del territorio nacional, y e) fiscalizar los actos del poder Ejecutivo (^{Aranda y Riquelme, 2011}, p. 374).

Estas atribuciones no solo le otorgan al Parlamento una capacidad de participar en la política internacional del país, sino que también hacen de la política exterior un asunto de Estado. Con este objetivo es también que los distintos gobiernos chilenos, desde 1990 en adelante, han desarrollado un actuar cooperativo con el Congreso Nacional para alcanzar la mayor legitimidad posible en sus políticas y acciones (^{Aranda y Riquelme, 2011}, p. 375).

Respecto al voluntarismo político, se puede señalar que el papel más protagónico que ha tenido el Congreso Nacional en asuntos de política exterior se debe no solo al proceso de globalización, sino que también ha sido el resultado de una demanda sistemática y coherente por parte de los parlamentarios por tener una mayor participación e influencia en la política exterior del país (^{Cook, 2012}, pp. 242-243). Por otra parte, este voluntarismo político, junto con responder a una cierta legitimidad política en el área internacional, ha permitido desarrollar la diplomacia parlamentaria chilena. Como observaba la ex Presidenta del Senado chileno, Isabel ^{Allende (2014)}, el Parlamento chileno ha buscado tener un papel protagónico en los asuntos internacionales del país, pero siempre desde una "relación virtuosa y de complementariedad con el gobierno" (p. 89), potenciando sus acciones y buscando los más amplios consensos entre las fuerzas políticas. De esta manera, continuaba, la diplomacia parlamentaria se ha planteado como un complemento de la diplomacia gubernamental que "apoya coordinadamente sus iniciativas y contribuye al marco de cooperación en las dimensiones políticas más amplias" (^{Allende, 2014}, p. 89).

Por consiguiente, es en este escenario desde donde se ha venido desarrollando la diplomacia parlamentaria chilena hacia China, con el objetivo de desarrollar una diplomacia más flexible, políticamente plural y a través de canales más institucionales y amplios de comunicación. Como mencionamos, cuatro son fundamentalmente las formas en las que se ha desarrollado. En este trabajo analizaremos, principalmente, las visitas interparlamentarias llevadas a cabo entre ambos países, y la creación y desarrollo del Comité de Diálogo Político entre el Congreso Nacional de Chile y la APN, pues consideramos que ambas manifestaciones son las más representativas y singulares de este tipo de actividad diplomática.

Las otras dos son el Grupo de Amistad chileno-chino, el cual se ha desarrollado de manera constante a través de tiempo, y los debates parlamentarios en Chile para aprobar las distintas partes del TLC con China. De estas dos, merece la pena destacar esta última pues, como se señaló, una instancia de diplomacia parlamentaria es cuando los parlamentarios toman posiciones y actúan apoyando o complementando determinados asuntos de política exterior sobre la base de sus funciones institucionales. Entre estas funciones, al Congreso Nacional chileno le correspondió discutir la aprobación del TLC entre Chile y China, que fue negociado y firmado en el año 2005, y en el cual se acordó firmar en etapas progresivas lo relativo al sector de servicios e inversiones. Por lo tanto, en el año 2006, el Congreso Nacional aprobó mayoritariamente ese tratado -en la Cámara con 96 votos a favor, 1 en contra y 3 abstenciones, mientras que en el Senado con 31 votos a favor (^{Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, 2006})-. En los años 2009 y 2010 se discutió su ampliación con el Acuerdo Suplementario sobre el Comercio de Servicios, aprobándose en la Cámara con 62 votos a favor, 0 en contra y 1 abstención, mientras en el Senado fue aprobado por unanimidad (^{Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, 2010}). Por último, en el año 2013 se cumplió la tercera ampliación con el Acuerdo Suplementario sobre Inversiones, el que fue aprobado tanto en la Cámara como en el Senado por unanimidad. Un primer análisis a destacar es cómo en tres diferentes momentos en el tiempo, equivalentes a tres legislaturas, los parlamentarios chilenos de diversas orientaciones ideológicas dieron su apoyo casi unánime a la profundización de las relaciones con China por medio de la aprobación de los tratados que materializan esa voluntad. Por otra parte, al revisarse las discusiones parlamentarias para la aprobación de los tres tratados, se expresa por parte de todos los partidos políticos un apoyo a los diversos argumentos de los mensajes, con el cual los gobiernos ingresaban los distintos acuerdos para que fueran discutidos. Se evidencia así un respaldo parlamentario tanto en lo numérico como en las ideas (^{Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, 2014}).

Un último aspecto a destacar es que, si bien este trabajo busca poner el foco en las posiciones y acciones desarrolladas por el Congreso chileno, no perdemos de vista que la APN no ha sido un actor pasivo en estas relaciones. Como bien analiza Liwan Wang, históricamente la APN ha tenido amplias facultades constitucionales en los asuntos de la diplomacia exterior China. Entre ellas, aquellas que pueden ser consideradas como parte de su diplomacia parlamentaria y que comenzaron a ser ampliamente desarrolladas desde los primeros años de la década de 1980. Algunas de estas prácticas han sido los mecanismos regulares de intercambio interparlamentario, la creación de más de 106 grupos de amistad, miembro de más de 15 organizaciones multilaterales parlamentarias y observador de más de 5 organizaciones parlamentarias multilaterales internacionales (^{Wang, 2016}, pp. 254-255).

Por lo tanto, si bien la diplomacia parlamentaria chilena hacia China ha tenido importantes grados de voluntad política, como se analizará, esta también ha sido desarrollada por parte de la APN y, en varias ocasiones, en respuesta a acciones impulsadas por esta.

La búsqueda de una mutua colaboración y conocimiento por medio de los intercambios parlamentarios

Hemos señalado que, desde el regreso de la democracia, ha existido un interés y una voluntad de participación en asuntos internacionales por parte de Parlamento chileno. Respecto a las relaciones con China, uno de estos espacios ha sido las visitas interparlamentarias, que corresponderían a las visitas de carácter bilateral que han realizado parlamentarios chilenos a China y las visitas que el Congreso Nacional ha recibido de legisladores chinos. Entre las características de este tipo de relación está que no tienen un alto grado de organización ni regularidad en el tiempo, sino que responden a diversas situaciones en las cuales delegaciones de parlamentarios o presidentes de los cuerpos legislativos visitan a sus contrapartes parlamentarias o a actores estatales y de la sociedad civil. Asimismo, pueden realizarse como respuestas a invitaciones formuladas por el Congreso de uno de los países o se realizan en el marco de visitas oficiales de Estado donde son invitados para formar parte de las delegaciones (^{Toloza, 2014}, pp. 60-61).

Como bien señala ^{Weisglas y De Boer (2007)}, si bien no es fácil medir los efectos concretos de los contactos bilaterales que se producen entre parlamentarios de dos países, estos tienden a ser positivos al otorgar la oportunidad de ser espacios de intercambio de experiencias y de conocimiento mutuo y poder discutir asuntos internacionales y de interés para cada parte (p. 96). Como puede observarse en la tabla 1, los encuentros que han tenido los legisladores chilenos y chinos en ambos países reflejan dos aspectos: el primero es que estas visitas se han venido desarrollando de manera esporádica como es propio de este tipo de relaciones -con la salvedad del Comité de Diálogo Político, que será analizado más adelante-, y el segundo, que estas han venido aumentando desde el año 2000, expresando el interés por tener un papel más protagónico en un contexto donde las relaciones gubernamentales y económicas entre ambos países se han incrementado.

Es importante señalar que estas visitas responden a múltiples intereses por parte de ambas instituciones legislativas. Entre estas, intercambiar experiencias legislativas, comprender mejor al otro país y conocer de primera fuente cómo se han ido desarrollando las relaciones en los diversos planos, pero siempre en el marco del complemento o apoyo a la política exterior gubernamental de cada país.

A modo de ejemplo, podemos citar las visitas que realizaron dirigentes del Partido por la Democracia (PPD), encabezadas por el exsenador Sergio Bitar, en diciembre del año 2000 a las ciudades de Xian y Shanghai, y las que realizó al año siguiente una delegación de la Comisión de Relaciones Exteriores, Asuntos Interparlamentarios e Integración Latinoamericana de la Cámara de Diputados, que visitaron las ciudades de Beijing, Shanghai y Suzhou -ambos invitados por la APN-. Tras las visitas, los parlamentarios expusieron sus impresiones en ambas Cámaras del Congreso, reflejando cierta admiración por sus cambios, sus centros industriales, avances tecnológicos, universidades, y se señalaba, en ambos informes, la importancia de que Chile aumente sus esfuerzos por vincularse económica y comercialmente con China. Esto último se expresa al final del informe de la delegación de Relaciones Exteriores de la Cámara:

La delegación de la Comisión concluyó su visita a la República Popular China con la impresión unánime de haber conocido un país que progresa aceleradamente hacia el pleno desarrollo de sus potencialidades económicas, sociales y culturales, artísticas y espirituales [...]. Por lo que recomienda que el Gobierno de nuestro país, preste su mayor apoyo a iniciativas como la de la Granja Agrícola Experimental y Demostrativa de Jixian [...]. También considera importante que la Dirección de Promoción de Exportaciones de la Dirección de Relaciones Económicas Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores haga, con la mayor celeridad posible, los estudios de mercado del salmón en la República Popular China con el objeto de que los productores nacionales puedan cubrir el déficit de 8.000 toneladas que existirían en el mercado chino (^{Boletín oficial de la Cámara, 2001}, p. 5)

Por otro lado, las visitas que realizaban parlamentarios chilenos servían para transmitirles a las distintas autoridades políticas de la APN y del gobierno chino algunas líneas importantes de la política exterior chilena, así como ayudar a explorar iniciativas para profundizar las relaciones. Una de estas, y que el Congreso Nacional chileno también ha respaldado en el tiempo, es la posibilidad de que Chile pueda transformarse en un país plataforma de las inversiones e intercambios comerciales entre China -y por extensión los demás países del Asia Pacífico- y los países de América Latina,⁶ aprovechándose de la posición geográfica de Chile y los múltiples acuerdos comerciales y de integración suscritos con los países de la región (^{Boletín oficial de la Cámara, 2001}, p. 3; ^{Diario de Sesiones del Senado, 2000}, p. 1654; ^{Boletín oficial de la Cámara, 2007}, p. 14).

Otra de las fortalezas de estos encuentros es que los contactos personales entre miembros de los parlamentos mejoran y aumentan el entendimiento entre ellos, permitiendo establecer canales alternativos beneficiosos para las relaciones entre los países (Hamilton, 2012, p. 4; ^{Weisglas y De Boer, 2017}, p. 96). Esta característica es posible también apreciarla en las relaciones legislativas sino-chilenas.

Las diversas visitas de parlamentarios de ambos países, como se muestran en la tabla 1, junto al progreso de las negociaciones para la firma del TLC, fueron lo que permitió que las relaciones entre ambos cuerpos legislativos pudiesen avanzar hacia una mayor institucionalización desde el año 2005. Esto ocurrió cuando una delegación de parlamentarios chilenos, presidida por el entonces presidente del Senado, Sergio Romero, fueron recibidos por el entonces presidente de la APN, Wu Bangguo⁷, en julio del 2005. En ese encuentro, la delegación chilena le propuso a su contraparte china la posibilidad de ampliar e institucionalizar los espacios de cooperación entre ambos cuerpos legislativos, la que obtuvo una respuesta positiva por parte de la segunda autoridad política más importante de China, quien pidió realizar un "intercambio de borradores" para crear un "mecanismo de cooperación interparlamentario entre ambos países" (^{El Mostrador, 2005}, s. p.). Este encuentro fue el origen del Comité de Diálogo Político, que será analizado en el próximo apartado.

Es interesante también señalar las palabras que expuso el exsenador Romero tras su viaje a China, ya que son un reflejo de esa autoconciencia del papel que debía tener el Parlamento en las relaciones exteriores del país. Allí afirmaba la importancia de que el Congreso Nacional emprendiera acciones internacionales independientes y actuara colaborando en las relaciones bilaterales más amplias sostenidas por el Poder Ejecutivo:

Sin duda el eje de las negociaciones para el TLC con China es manejado por el Gobierno y en particular por el Ministerio de Relaciones Exteriores. No obstante, los parlamentarios creemos firmemente que en un mundo globalizado las relaciones entre los países no se pueden circunscribir al mero intercambio de bienes. Las exigencias del siglo XXI imponen el desafío de crear puentes en direcciones más amplias, y particularmente en el ámbito de la política. Y ése es un desafío que debe asumir el Congreso como parte del Estado (^{El Mostrador, 2005}, s. p.)

Una última arista relevante de estos encuentros, y que ha fortalecido la diplomacia parlamentaria, es que, dada su independencia e informalidad, ha servido para resolver asuntos estancados entre ambos países. Esto se observó tras la visita que realizaron a China, en abril del 2012, los senadores Eduardo Frei y Hernán Larraín, donde, además de cooperar para la firma del Acuerdo de Hermanamiento entre las ciudades de Osorno y Chengdu, regresaron a Chile con la misión de colaborar con el embajador chileno en Beijing, Luis Schmidt. El asunto era ayudar a destrabar las negociaciones del Acuerdo Suplementario de inversiones que, para comienzos del 2012, no había podido firmarse pese a las múltiples reuniones. Por lo que al enterarse el embajador chileno de que en gran medida el acuerdo estaba trabado en el Ministerio de Hacienda de Chile, se aprovechó del viaje de los parlamentarios para solicitarles que hicieran todas las gestiones necesarias en Chile para destrabar el proyecto y poder firmarse durante la visita del Premier chino, Wen Jiabao, a Chile en junio de ese año (Entrevista con el exembajador Luis Schmidt, 2016). Finalmente, se firmó en septiembre del 2012 y, en gran medida, gracias a la acción de los parlamentarios con el Ministro de Hacienda (Programa Asia Pacífico, 2013; Entrevista con el expresidente Eduardo Frei Ruiz Tagle, 2016).

El Comité de Diálogo Político y la institucionalización de las relaciones legislativas entre Chile y China

Con frecuencia se ha sostenido, tanto por el mundo académico como por el mundo político, que la política exterior chilena ha buscado desarrollarse como una política de Estado debido a ciertos rasgos de continuidad y consenso que ha venido teniendo desde las últimas décadas. Si bien esta imagen tiene algunas debilidades propias de una política que muchas veces se realiza con cierto secretismo y baja convocatoria (^{Burgos y Riffo, 2014}, pp. 19-20), creemos que en las relaciones sino-chilenas sí sería posible sostener esta mirada de política estatal.

Los intercambios parlamentarios analizados han sido un elemento importante a la hora de comprender la profundización de las relaciones desde un abanico más amplio que el económico, y desde más actores que el gubernamental y empresarial. Sin embargo, más significativa aún en ese proceso ha sido la creación del Comité de Diálogo Político entre el Congreso Nacional de Chile y la APN, que, como señalamos en el apartado anterior, tuvo su origen durante la visita de una delegación de parlamentarios chilenos a la APN en julio del 2005. Su materialización final se realizó el 21 de diciembre de ese mismo año, cuando los presidentes del Senado y de la Cámara de Diputados firmaron el acuerdo junto al embajador de China en Chile, quien actuó en representación del presidente de la APN (^{Emol, 2005}).

Los principios para la creación de un acuerdo de diálogo político para institucionalizar las relaciones parlamentarias, tal y como se expresa en el documento fundacional, fueron diversos. Entre ellos: el temprano establecimiento de relaciones diplomáticas; el desarrollo armónico y sostenido de las relaciones económicas que llevó a ambos países a firmar un TLC; el respeto a la soberanía territorial de ambos países, y el exitoso nivel de las relaciones políticas entre los Gobiernos. En relación con sus objetivos, la nueva institución buscaría institucionalizar el diálogo político parlamentario que previamente había sido esporádico y sin una dinámica orgánica; reforzar la diplomacia parlamentaria como coadyuvante de las relaciones oficiales que llevaban adelante los gobiernos; servir como un elemento de apoyo y de seguimiento al TLC para su óptimo desarrollo, y crear un espacio para generar puntos de encuentro y confianza mutua entre ambas naciones, entre otros. Por último, se dejaban constancias de que estarían presentes, en el caso de Chile, todas las fuerzas políticas con representación en el Congreso, y que iban a reunirse una vez al año de manera alternada en cada país (Informe de la Presidencia del Senado de Chile, 2005).

Es interesante señalar que la voluntad política que precede la creación del Comité tiene por fundamento el contenido del TLC, en la medida en que, junto con ser un tratado comercial, tuvo como segundo propósito el integrar la dimensión de la "cooperación estratégica" que Chile ya había incorporado en el tratado firmado con la Unión Europea. De esta manera se buscaba que las relaciones se ampliaran hacia la dimensión política, la cooperación tecnológica, educacional, medio ambiental y tuviera un seguimiento al más alto nivel (^{Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, 2006}, p. 13). Como recuerda el exsenador Romero, para materializar esos objetivos y que no quedaran en letra muerta, y teniendo como experiencia la Comisión Parlamentaria mixta Unión Europea y el Congreso Nacional de Chile, es que desde el Senado de Chile apareció la necesidad de crear una asociación política parlamentaria (Entrevista con el exsenador Sergio Romero, 2016).

Esta nueva institución fue el primer mecanismo de diálogo político interparlamentario entre China y un país de América Latina. En el año 2010 se crea una institución similar entre China y México, siendo un diálogo bianual que hasta el día de hoy ha realizado tres encuentros. Y en el año 2012 se crea uno con Brasil, el que no ha tenido continuidad después del primer encuentro (Entrevista con Wuji Li, Consejero político de la Embajada China en Chile, 2016). Actualmente, China mantiene 17 diálogos políticos con distintos países del mundo,⁸ entre los cuales el que tiene con Chile es el cuarto más antiguo y de mayor continuidad en el tiempo, lo cual refleja una profunda voluntad política si consideramos que los tres más antiguos y sistemáticos son con países con los que China sostiene importantes relaciones comerciales y estratégicas, como lo son con el Parlamento Europeo, Canadá y Corea del Sur (Entrevista con Wuji Li, Consejero político de la Embajada China en Chile, 2016).

Desde sus inicios, esta institución sino-chilena ha sido ampliamente valorada por los distintos gobiernos de ambos países. Incluso en algunas oportunidades han sido los mismos mandatarios quienes se han reunido con las delegaciones del país visitante (^{Programa Asia Pacífico, 2014}). Pero quienes sin duda han valorado más su creación han sido sus mismos protagonistas. En palabras del entonces presidente del Senado, Eduardo Frei Ruiz Tagle, el "valor más trascendente" del Comité de Diálogo radicaba en que su creación "era la más clara demostración de la voluntad e interés de Chile y China de llevar sus lazos de amistad hacia una asociación integral" (^{Diario de Sesiones del Senado, 2006}, p. 2). Mientras tanto, Wu Bangguo, durante su visita a Chile en septiembre del 2006 en el marco de la I Reunión del Comité de Diálogo Político, señalaba que el Mecanismo de Diálogo Político era una acción fundamental para construir una nueva plataforma de relaciones y mejorar el entendimiento y la confianza política (^{The National People's Congress of the People's Republic of China, 2006}).

Otro elemento significativo de su creación es que se logra establecer un espacio de relacionamiento parlamentario, el cual, más allá de su mayor grado de institucionalización, también ha sido exitoso por la alta voluntad política de las partes y la relativa permanencia de sus delegaciones. Esto ha permitido una mayor especialización y seguimiento de los logros y desafíos, así como generar y desarrollar las confianzas mutuas, componente este último muy valorado en este tipo de diplomacia (Entrevista con el diputado Roberto León Ramírez, 2006).⁹ Asimismo, también puede destacarse que ha sido una de las expresiones de diplomacia parlamentaria que mejor ha manifestado sus múltiples características: un cierto grado de informalidad en los encuentros; mayor pluralismo político a la diplomacia del país; mayor permanencia y memoria en las relaciones al trascender a los gobiernos de turno, y, tal vez lo más relevante, ser un mecanismo que complementa la diplomacia gubernamental al poner en la mesa de discusión temáticas de interés para el país, e incluso abordar situaciones complejas de resolver y que no son posibles de canalizar por medio de la diplomacia tradicional (^{CEP, 2011}, p. 3; Entrevista con el senador Guido Girardi, 2016; Entrevista con el diputado Roberto León Ramírez, 2016).

En los once encuentros del Comité de Diálogo Político, esto es, desde la primera reunión en septiembre del 2006 hasta la última en mayo del 2017,¹⁰ múltiples han sido los temas que se han abordado, aunque en general es posible observar dos tipos de asuntos.¹¹ Los primeros son los temas de interés común y cooperación en diversos ámbitos, así como aquellos en los cuales las delegaciones chilenas ayudaron a complementar la política exterior del Ejecutivo hacia China apoyando ciertas posiciones y colaborando en facilitar y profundizar otras. Los segundos son aquellos en los cuales la diplomacia parlamentaria ha colaborado en destrabar y acelerar ciertas situaciones que no avanzaban en el marco del desarrollo del TLC, y, por lo tanto, mostrando uno de los aspectos más positivos de la diplomacia parlamentaria. Se puede desatacar que, a diferencia de otros diálogos políticos que sostiene el Parlamento chileno, los asuntos económicos han predominado en la agenda temática (Entrevista con el exsenador Sergio Romero, 2016).

Entre los primeros asuntos, los más destacados han sido todos aquellos que buscaron reforzar las posiciones de política exterior estatal y mejorar las relaciones con China. Entre estos están el analizar de manera conjunta todos los hitos que habían llevado a crear relaciones de confianza y amistad en el tiempo, así como informar a la contraparte sobre la situación interna de cada país. También ha sido recurrente la importancia de seguir diversificando el intercambio bilateral en el ámbito comercial, así como fortalecer el intercambio de personas a través del turismo, de las pequeñas empresas y de los intercambios estudiantiles y culturales. Por último, el que Chile adhiere plenamente a la política de una sola China y la valoración del diálogo parlamentario para el estrechamiento de las relaciones, entre otros.

Otro tema importante de estas reuniones ha sido la creación de acuerdos entre las regiones y ciudades chilenas con las provincias y ciudades chinas, con el objetivo de intensificar la regionalización en Chile y ampliar el conocimiento mutuo y la cooperación entre ambos países más allá de sus capitales. Este tema ha estado presente en prácticamente todas las reuniones en la medida en que, junto a la permanencia de las delegaciones chilenas, todos ellos han sido representantes de distintas regiones de Chile (Entrevista con exdiputado Mario Bertolino, 2016). Como resultado de las reuniones del Comité y otros esfuerzos, para el año 2016 se habían logrado 21 hermanamientos entre provincias y ciudades chinas con regiones y ciudades chilenas (^{Ediciones Especiales de El Mercurio, 2016}).

Pero, como señalamos, más interesante aún han sido las acciones que han realizado parlamentarios chilenos para ayudar a acelerar, o destrabar, ciertos asuntos que no avanzaban en el desarrollo del TLC entre ambos países.

Uno de estos asuntos que comenzó a destacar desde la II Reunión, en el año 2007, fueron los tema fito y zoosanitarios así como ciertas dificultades que se advertían en la entrada de algunos productos chilenos, tales como los duraznos, mandarines, kiwis y sobre todo las cerezas.¹² Al advertirse de esta situación, desde el Comité se "reclamó formalmente" para que ayudaran a destrabar ese problema, en circunstancia en que Chile había acelerado el ingreso de manzanas chinas a Chile (^{Peillard, 2007}, p. 5). Al cabo de casi un año, gracias a la acción de los parlamentarios chilenos y de las autoridades de la cancillería china, quienes se informaron al estar presentes en la reunión, se logró el ingreso de los productos chilenos (^{Peillard, 2009}, p. 11; Entrevista con el exsenador Sergio Romero, 2016). Ello fue motivo para que la Asociación de Exportadores de Fruta de Chile, en el año 2009, enviara una carta de agradecimiento a la delegación chilena, señalando que "gracias a las gestiones a nivel político llevadas a cabo por el Comité de Diálogo, hoy contamos con autorización de ingreso de ingreso para las manzanas, kiwis, uva de mesa, ciruelas y hace un año, para las cerezas" (^{Peillard, 2009}, p. 11).

En los años siguientes, otros problemas aparecieron respecto a las exportaciones frutícolas a China, como fue el caso de la exportación de arándanos. Esto sucedió durante la IV Reunión en el año 2009 que, tras la solicitud de la cancillería chilena, el Servicio Agrícola y Ganadero (SAG) y la Asociación de exportadores de Frutas de Chile, la delegación chilena pidió a la delegación de la APN acelerar la inspección que la Administración General de Supervisión de Calidad, Inspección y Cuarentena (AQSIQ, por su siglas en inglés),¹³ le hacía a este producto -a este organismo le toma en promedio entre tres y diez años evaluar el riesgo sanitario de un producto previo a su ingreso al país (^{Peillard, 2013}, p. 8)-. Esta misma inquietud fue planteada al año siguiente durante la V Reunión y luego con mayor insistencia en la VI, el año 2011 en Beijing, en que la delegación chilena pidió poder agilizar el protocolo para su ingreso tomando contacto con AQSIQ (Entrevista con el diputado Roberto León Ramírez, 2016). Gracias a estas solicitudes, la parte China fue más activa en su colaboración, ayudando a que en junio de ese año, tras más de tres años de negociaciones técnicas, se lograran firmar los protocolos sanitarios para el ingreso de los arándanos y se uniera así a las otras frutas frescas que ya estaban siendo exportadas (^{Emol, 2011}; Entrevista con el diputado Roberto León Ramírez, 2016).

Un último caso a destacar aquí es lo que ocurrió en la VII Reunión en el año 2013 en Beijing, respecto a la entrada de las paltas chilenas al mercado chino.¹⁴ Lo que planteó el presidente de la Delegación chilena, a encargo de la cancillería y el embajador chileno, fue que les ayudasen a tener una reunión con autoridades de AQSIQ ya que dicha organización llevaba dos años evaluando el riesgo fitosanitario de ese producto sin esperanza de tener una respuesta pronta. Como recuerda el exembajador Schmidt, pese a que dicha petición los tomó por sorpresa, hicieron las gestiones para que la delegación chilena se reuniera con dichas autoridades y les pudieran plantear su solicitud sobre la base de seis razones que beneficiarían a ambos países. Tras la reunión, la delegación china se comprometió a colaborar para terminar los trámites antes del término del año (^{Peillard, 2013}, pp. 9-10), lográndose finalmente en diciembre de 2013 (Entrevista al exembajador Luis Schimdt, 2016).

De este modo, los temas que han sido discutidos, evaluados y desarrollados por el Comité de Diálogo en sus once reuniones dan cuenta de su importancia como complemento de las relaciones más globales desarrolladas entre ambos países. Además de convertirse en el canal institucionalizado para el encuentro parlamentario, ha permitido que temas diferentes a los tratados por los canales diplomáticos tradicionales hayan podido ser abordados, ampliados o profundizados. Por otra parte, ha sido también un espacio donde los temas económicos relacionados al desarrollo y profundización del TLC han sido los de primera importancia para la parte chilena, permitiendo apoyar así situaciones que en paralelo estaban siendo abordados desde otros canales diplomáticos.