Conceituação

A conceituação mais clássica e comum traz que a democracia se traduz em um governo feito pelo povo, em regra, cujas decisões positivas ou negativas assim decididas pela maioria se tornarão efetivas e concretas. Conforme preleciona Norberto ^{Bobbio (2003)}, a própria etimologia da palavra “democracia” esposa a mais pura definição.

O termo “democracia” advém do poder do povo, distinguindo-a de outras formas de governo:

Etimologicamente, democracia significa “poder” (Krátos) do povo (dêmos). Os gregos, de cuja língua surgiu a palavra, a distinguiam de outras formas de governo: aquela na qual o poder pertence a um só, “monarquia” em sentido positivo, “tirania” em sentido negativo; e aquela que o poder pertence a poucos, “aristocracia” em sentido positivo, “oligarquia” em sentido negativo. (^{Bobbio, 2003}, p. 235)

A terminologia “democrática” não significa “unânime”. A legitimidade dos atos e das ações governamentais advém da consulta e da vontade organizada da maioria, objetivando não apenas a legitimidade por meio da vontade da maioria, mas também a eficiência, como questão principiológica fundamental da existência do ente estatal, como será visto nos capítulos pospostos.

Assim como a democracia não é absoluta, também não o são as exposições relativas à etimologia formadora da terminologia. Há o entendimento bem esposado por ^{Grondona (2000)}, no qual há um pequeno equívoco na interpretação ao traduzir a palavra original para o idioma pátrio, ao que se faz modificar também todo um desenvolvimento conceitual a respeito.

Dos excursiones etimológicas permiten sostener esta afirmación. La primera de ellas nos invita a recordar que el verbo griego arkhein tiene dos significaciones ligadas entre sí: “empezar” y “mandar”. Con él se conectan dos sustantivos: arkhé, “origen”, y arkhos, “jefe”. Con arkhé se vinculan palabras como “arcaico” y “arqueología”. Con arkhos, “monarca”. “Mon-arquía” quiere decir “mando unipersonal”, ya que mono significa “uno”. ¿Qué nos sugiere nuestra primera excursión etimológica?

Que en el principio (arkhé) no fue el pueblo (demos) sino el jefe (arkhos). Esta visión se refuerza a través de una segunda excursión etimológica: el recorrido que siguió la palabra “poder”. Su fuente es la voz indoeuropea poti, que significa “jefe”. De ella deriva el griego despotes, “jefe” o “amo”. (^{Grondona, 2000}, p. 4)²

Nesse sentido interpretativo, “democracia”, inicialmente, poderia não ser um governo do povo em sentido literal, mas o governo de um chefe, entendido mais como um líder escolhido pela maioria, ou seja, uma forma representativa de governo, não muito distante do que se tem atualmente, incluídas as evoluções históricas decorrentes.

Assim, a palavra “democracia” adotaria uma concepção um pouco distinta, vez que, embora exista a ágora e as discussões populares em praça pública, ela se correlaciona de forma mais íntima com a espécie democracia deliberativa, e não como gênero democracia em sentido literal.

Essa substancial distinção etimológica e hermenêutica é fundamental e precípua no entendimento de certos instrumentos jurídico-políticos. Um desses instrumentos é justamente o poder vinculativo do Estado aos seus administrados que, sob a justificativa de atender ao interesse público, determina aos demais, cujas vontades foram vencidas, em virtude de lei, normas ou comandamentos, puros e simples, emanados do poder-rei estatal, obrigando-os a fazer ou deixar de fazer algo, do qual não anuíram ou sequer tiveram oportunizada a manifestação de vontade desses administrados.

Conforme visto, a democracia é gradativa, possuindo inclusive diversos formatos. Em regra, ela pode possuir como instrumentalização o voto, porém apenas o voto não realiza a democracia em si, necessitando de conjuntos de fatores ou instrumentos para determinar que tal Estado ou governo é democrático. Com isso, surge uma das suas várias vertentes: a democracia deliberativa, que, para Habermas, passaria por um contexto linguístico e argumentativo para pragmatizar e consubstanciar a democracia plena.

Como bem expõe ^{Faria (2000)} ao analisar as proposições habermasianas:

Habermas, ao elaborar o conceito de democracia discursiva/deliberativa, está preocupado com omodo que os cidadãos fundamentam racionalmente as regras do jogo democrático. Para a teoria democrática “convencional” a fundamentação do governo democrático se dá por meio do voto. Dado que esse instrumento não é suficiente para legitimar a democracia, a teoria do discurso propõe um “procedimento ideal para a deliberação e tomada de decisão” que avançaria, segundo esse autor, em termos da fundamentação e legitimação das regras democráticas. (^{Faria, 2000}, p. 48)

Diante da proposta de Habermas, chega-se à conclusão de que a política deliberativa existe por meio da interrelação entre a coexistência da via de formação da vontade democraticamente constituída em espaços institucionais e da construção da opinião informal em espaços extrainstitucionais, legitimando, assim, o poder constituído democraticamente (^{Faria, 2000}).

Jurgen Habermas propõe um modelo discursivo que não está centrado apenas no sistema político-administrativo. De modo que a democracia deve ser analisada a partir da relação entre as decisões tomadas no nível do sistema político e a fundamentação e a justificação no âmbito da sociedade (ágora), por meio de uma esfera pública vitalizada.

Porém, o regime em comento não nasce pleno e justo. Para compreender o segundo posicionamento etimológico existente, posto anteriormente, é necessário remontar alguns trechos históricos, iniciando-se pela guerra do Peloponeso, bem descrita, narrada e vivida por Tucídides (c. 460-c. 400 a.C;) (^{Kury, 2001}), como adiante se vê.

Breve histórico e evolução da democracia no mundo

Há indícios de relatos de uma espécie de democracia teórica desde o ano 1000 a.C., porém a vertente mais firme sugere que ela tenha surgido e se consolidado por volta do século v a.C., na Grécia, mais especificamente no reinado de Péricles, em Atenas. Entretanto, a democracia foi lançada à sorte durante a guerra do Peloponeso, como bem narra Tucídides.

Atenas fortaleceu-se após a expulsão dos persas pela liga de Delos. Com o crescimento ateniense e o fortalecimento da pólis, fortaleceu-se também a nova forma de governo³: a democracia. Tal fato gerou insatisfação em outros recantos gregos, sobretudo em Esparta, local onde foi formada a liga do Peloponeso, que reunia forças bélicas de diversas cidades gregas contrárias à Atenas (^{Gastaud, 2001}).

Esparta saiu vitoriosa da guerra com a liga do Peloponeso (^{Gastaud, 2001}), fato que não abalou a estrutura da pólis ateniense, mas propiciou uma revolução interna contrária aos democráticos. Platão, em diversos momentos, narra a quão injusta foi inicialmente a democracia, tanto que Sócrates se recusou a aliar-se aos trinta tiranos que assumiram o poder após a morte de Péricles e perseguir os democráticos, e acabou por ser condenado a tomar cicuta posteriormente pelos próprios democratas como Trasíbulo, que retornaram ao poder, sob a alegação de fazer uso da livre palavra.

A democracia só voltou a ter uma evolução substancial após o período iluminista, muito devido à queda de reinados duradouros e ao fim da Idade Média, como início das Revoluções Inglesa e Francesa, período, inclusive, coincidente com o período de soerguimento do Direito Administrativo, como veremos mais adiante.

A evolução da democracia propiciou que se chegasse ao século XXI com as variações e as gradações democráticas pelo mundo, como mencionado por Rawls, como grandes grupos variantes do Estado democrático de direitos e deveres.

A democracia deixou de ser aquela patrocinada na ágora ateniense com voto segregado e direto dos assuntos atinentes à pólis e passou a ser de uma democracia representativa, por meio de Estados bicamerais, por exemplo, e com um representante maior no poder executivo, e estabelecendo forças impeditivas de sobreposição de poderes entre os componentes do sistema de tripartição traçado por Montesquieu.

Democracia no século XXI

O desenvolvimento tecnológico atual propicia uma mutação inevitável do Estado democrático de direitos e deveres. Brevemente, poderá ser necessário volver os olhos ao período democrático inicial, a fim de não se perder a essência da justiça, a qual é a base da democracia. ^{Araújo (2002)} brilhantemente observa que:

Os teóricos da justiça, hoje como na Antigüidade Clássica, dividem-se entre os que acham que é possível integrar esses vários níveis num conjunto sintético de princípios gerais e outros, que acham que esta perspectiva está fadada ao fracasso. Ambos, porém, sabem que a justiça se fala em vários modos. E isso quer dizer, entre outras coisas, que ela não se restringe à dimensão estritamente política. Contudo, há de fato uma questão específica de justiça no que se refere ao exercício do poder político. E é aqui que a parte normativa da teoria democrática dialoga com a teoria da justiça. Este é, por exemplo, o problema de quem pode participar e como deve participar das decisões coletivas. (p. 76)

Fundamentado em grande parte pela Teoria da Justiça (2002), conforme posto, em O direito dos povos, John Rawls propõe, de acordo com a similitude de suas características e por características diversas, a separação quase que didática dos Estados existentes em grupos, no mundo sociopolítico.

São cinco as espécies de sociedades nacionais agrupadas por ^{Rawls (2001)} no mundo político e social: os povos liberais; os povos (não liberais) decentes; os Estados fora da lei; as sociedades oneradas por condições desfavoráveis e os absolutismos benevolentes.

A dois grandes grupos são cediças as devidas ênfases iniciais em O direito dos povos (2001), especificamente, na parte II, “os povos liberais e os povos não liberais decentes”, também denominado de “povos hierárquicos decentes”.

^{Rawls (2001)} trata como “povos não liberais decentes” aqueles que possuem um mínimo cerceamento com relação a determinadas questões pontuais, mas que são razoáveis, permitindo a participação da totalidade de seus membros nas questões necessárias, ainda que indiretamente, que respeitam os direitos humanos e não afrontam outras soberanias de forma beligerante, tentando agregar territórios ou invadi-los, guerreando apenas para a defesa dos territórios e dos interesses próprios razoáveis.

Assim, se o poder de legislar é feito pelo povo e para o povo, vê-se a necessidade de direcionar as leis com o intuito comum de justiça plena, pois se almeja qualidade de vida. Seria a ação do governo do povo, ou do chamado bom governo do povo, pois estaria no alcance ou, pelo menos, no deslinde da vontade. (^{Silva e Rosa, 2017}, p. 182)

Segundo ^{Silva (2018)}, para Rawls, os povos liberais devem tolerar os povos não liberais decentes, à medida que, não os tolerando, não serão razoáveis e sequer, redundantemente, tolerantes, liberais ou igualmente decentes. O tolerar proposto por ^{Rawls (2001)} ultrapassa a simples permissividade de existência, a abstenção de sanções políticas, diplomáticas e militares, mas alcança pontos como o reconhecimento como membros de participação isonômica, de boa reputação e que possuem a soberania de autodeterminar-se conforme as culturas e os costumes convenientes locais, observando o dever de civilidade.

O fundamento da velha classificação das constituições em monarquia, aristocracia e democracia é a unidade substancial ainda indivisa, que ainda não chegou à diferenciação interior (a de uma organização desenvolvida em si) e não atingiu, portanto, a profundidade da razão concreta. Do ponto de vista do mundo antigo, esta divisão é verdadeira e correta. (^{Hegel, 1997}, p. 247)

Nesse contexto e diversamente, Hegel entende que a democracia ainda é evolutiva e necessita realizar-se uma espécie de autoconhecimento para determinar suas definições, feições e pragmatismo. Sob esse viés, alguns instrumentos podem propiciar, não apenas o autoconhecimento da democracia em si, mas também a própria perpetuação do Estado democrático de direitos e deveres, contribuindo inclusive para a redução e a parame- trização das gradações democráticas existentes no mundo contemporâneo. Um desses instrumentos é o Direito Administrativo, como será visto e aplicado adiante.

Direito Administrativo

O Direito Administrativo é um ramo do Direito Público, que busca, entre outras coisas, estabelecer um conjunto de regras e princípios que regem a Administração Pública. A Administração Pública in casu é determinada como administrador, administrado e suas relações jurídicas. Para melhor expor a forma de instrumentalização para garantir a democracia, é necessário antes demonstrar as bases da ciência jurídico-administrativista.

Origens, evolução e posição enciclopédica

A posição enciclopédica é aquela em que se situa uma determinada disciplina jurídica dentro da ciência⁴ do Direito. Embora se saiba da unicidade do Direito, para fins didáticos e de organização, tradicionalmente, ele é dividido em pelo menos quatro grandes grupos, que são o Direito Público, o Direito Privado, os Direitos Especiais e a Teoria do Direito.

A divisão clássica, de origem romana, tem sido alvo de questionamentos e tema de desconstrução, já que muitas relações jurídicas ultrapassam os limites de tal classificação, não sendo claramente definidas em qual local se situam; portanto, a tradicional classificação se torna insuficiente para diferenciá-los; no entanto, por se tratar de assunto controverso, é relevante dedicar esse espaço para tal demonstração.

O Direito Administrativo encontra-se classicamente como ramo do Direito Público, o qual tem como escopo disciplinas de matérias que transcendem a esfera individual e abrigam assuntos de interesse da sociedade como um todo. Em curtas palavras, aquele Direito que se relaciona de algum modo com o Estado.

Assim, é o ramo do Direito que tem por objetivo abarcar os interesses da comunidade, ou seja, o Direito Público busca disciplinar as relações jurídicas dos entes estatais entre si, tratados aqui como Administração Pública direta, indireta, fundacional, autárquica, entre tantos outros tipos, e as relações jurídicas entre a sociedade e o Estado.

No Direito Público, existem prerrogativas que desequilibram as relações entre Estado e particulares, estabelecendo uma posição de desigualdade, que pende para o interesse público, muitas vezes justificado por questão principiológica, como outrora mencionado neste artigo.

É importante ressaltar que o fato do Direito Administrativo ser alocado em um dos ramos clássicos do Direito, especificamente o Direito Público, não o afasta completamente dos demais existentes. Como exemplo, cita-se que, em muitas ocasiões, o Direito Privado é aplicado subsidiariamente ou são utilizadas terminologias conceituais ou definidoras advindas da Teoria do Direito, ou mesmo, os mecanismos de Direito Especial, como o mandado de segurança, ações coletivas ou a ação civil pública, os quais estão diretamente ligados ao Direito Administrativo.

É possível também que o Estado se relacione com um particular e que tal relação seja regida pelo Direito privado, como exceção, mas permanecendo estanque que as normas de Direito Público prevalecerão sobre as normas de Direito Privado, sempre que houver conflitos de interesse nesse tipo de acordo.

Superada essa fase introdutória da dicotomia das classificações do Direito, é importante demonstrar as origens e a evolução do Direito Administrativo, sendo este intimamente relacionado com as bases democráticas, pois, em um Estado déspota ou absolutista, no qual o poder do soberano ou do ditador é indiscutível, não há razão ou sentido para a existência do Direito Administrativo, uma vez que esse ramo trata basicamente das relações do Estado internamente ou do Estado com o administrado.

Dessa forma, o surgimento, a evolução e a existência do Direito Administrativo estão diretamente correlacionados ao surgimento e perpetuação do Estado democrático de Direito e deveres obrigacio- nais, entendendo-se este como um Estado no qual não há súditos, mas cidadãos em relações sociais diretas, isonômicas e equânimes, em que há o primado da lei e a soberania constitucional decorrente da vontade do povo e não da vontade exclusiva do soberano ou de um grupo específico, como ocorre na oligarquia ou na aristocracia. De toda forma, um Estado delimitado e delimitador legitimado pelo Direito e pela vontade dos administrados.

Em que pese a existência da democracia datar da Grécia antiga, como visto anteriormente, as revoluções liberais, tanto inglesa quanto francesa, dos séculos XVII e XVIII, período correspondente à ascensão do Estado democrático de direito, influenciaram decisivamente para o surgimento e o aumento da importância do Direito Administrativo, como ramo autônomo da ciência jurídica.

A data considerada como marco para o reconhecimento da autonomia do Direito Administrativo é o ano de 1873, quando ocorreu o julgamento do famoso “caso Blanco” (^{Di Pietro, 2010}). Trata-se de uma lide em que se buscava reparação civil pelo fato de uma criança francesa, Agnès Blanco, de 5 anos de idade, ter sido atropelada por um vagão da Companhia Estatal de Manufatura de Fumo (^{Faria, 2011}).

No julgamento do caso para fins de responsabilização civil do Estado fFrancês, houve a tentativa de utilização de princípios e regras próprios para tratar da matéria, já que, diante da presença do Estado na relação jurídica, as regras de Direito Privado já não se revelavam adequadas, sendo resolvido mediante conflito negativo de competência.

Esse caso foi importante para a autonomia do Direito Administrativo, o qual passou a ter princípios, regime, institutos, método e objeto próprios, sendo a partir de então considerada uma ciência autônoma.

Enfim, o Direito tem por objeto as relações sociais e as normas - leis, regras ou princípios -, as quais regulam as relações jurídicas, inclusive dentro da própria Administração Pública, como acontece entre a pessoa jurídica e os órgãos e os agentes a que pertencem; e as relações estabelecidas entre os administrados e a Administração Pública interna corporis.

Conceito

Existem diversos entendimentos conceituais para o Direito Administrativo. Inicialmente, a escola denominada “legalista, empírica, exegética ou caótica” o concebeu como sinônimo do Direito Positivo para estipular a definição do objeto do Direito Administrativo. Para essa teoria, o Direito Administrativo era um arcabouço legislativo, ou seja, entendia que o Direito Administrativo deveria emanar apenas das leis; assim, ao se falar sobre “Direito Administrativo”, para essa escola, está se falando em lei.

Em seguida, o estudo do Direito Administrativo foi se ampliando, atrelando-o à ciência da administração. Período no qual houve um grande alargamento do objeto do Direito Administrativo, englobando, inclusive, matérias não jurídicas, tais como aquelas afetas à política da administração, devido à correlação com a Administração Pública.

Por fim, o critério científico, conceito para o qual o Direito Administrativo cuidaria apenas de matérias estritamente jurídicas. Tal construção doutrinária, adotando o critério científico do Direito Administrativo, fortaleceu o estudo dos princípios jurídicos da disciplina, os quais culminaram nos princípios constitucionais do Direito Administrativo e em todo o arcabouço normativo administrativo.

Maria Sylvia Zanella ^{Di Pietro (2010)} dispõe acerca das escolas e dos diversos critérios utilizados para a conceituação do Direito Administrativo. Adiante passamos a expor de forma simplificada as principais escolas da ciência objeto deste artigo.

A escola puissance publique ou escola da potestade pública foi desenvolvida no século XIX; diferenciava os atos de autoridade daqueles atos de gestão, priorizando ou aumentando a importância do chefe do executivo ou do monarca. Nesse sentido, apenas nos atos de gestão, o Estado estava em posição equivalente à dos cidadãos, sendo a relação regida pelo Direito Privado.

Embora tenha sido utilizada essa teoria e, atualmente, ainda haja alguns resquícios de sua aplicação, como a distinção entre atos de império e atos de gestão, não encontra acolhimento e está sujeita a críticas, pois, mesmo quando o Estado está praticando atos privados, esse regime nunca será aplicado integralmente. O Direito Público, em certas ocasiões, derrogará o Direito Privado. São exemplos as autorizações dadas para o particular exercer uma atividade privada, que, embora se trate de atos negociais, são regidas pelo Direito Público.

Já a escola do serviço público surgiu como necessidade após o julgamento do caso Agnès Blanco e foi reconhecida a autonomia do Direito Administrativo, sendo fixada a competência dos tribunais administrativos quando o caso envolvesse o serviço público. A expressão “serviço público” adquiriu um conceito mais lato e menos restritivo, abrangendo todas as atividades do Estado. De forma superveniente, foi atribuído um sentido mais restritivo ao serviço público, abrangendo apenas a atividade material, excluindo outras atividades como a legislativas. Nesse mesmo diapasão, esse sentido estrito pode ser didaticamente útil em específico, mas não conseguindo lograr êxito para a definição do Direito Administrativo sui generis.

O critério do Poder Executivo foi criado como uma forma evolutiva e posposta à escola do Serviço Público, o Direito Administrativo passou a ser um conjunto de normas (regras e princípios) que disciplinam a organização e as atividades do Poder Executivo estatal retratando, porém, uma falácia, pois o Direito Constitucional organiza os Poderes e estrutura o próprio Estado.

Ao Direito Administrativo coube disciplinar a atividade administrativa. Embora, apesar da afirmação a ser experimentada de a atividade administrativa poder, em tese, ser uma atividade exclusiva do Poder Executivo, acaba por ser uma inverdade, pois, ainda que a função seja tipicamente de exercício do Poder Executivo, não é exclusiva, ocorrendo de outros poderes utilizarem de forma atípica.

Além da ausência no ordenamento pátrio da exclusividade, há a preponderância, com a instrumentalização do check and balances ou também chamada de “teoria dos freios e contrapesos”, na qual os poderes independentes e harmônicos se autolimitam a fim de impedir excesso, como golpes, ditaduras ou oligarquias.

Cabe mencionar que os Estados modernos evoluíram a aplicação da teoria da tripartição de poderes clássica, como concebida por Montesquieu, ao seu contexto social e histórico ao dar dinamismo e flexibilidade entre os poderes, de modo que cada um deles exerça, além de funções típicas, as funções atípicas como mencionado anteriormente, ou seja, as funções de naturezas típicas dos outros poderes.

Assim, a atividade preponderante exercida pelo Poder Executivo é a atividade administrativa, mas os demais poderes também a exercem, assim como o Poder Executivo também exerce de forma atípica a judicância e a legisferância, esta por meio de decisões de lides administrativas, por exemplo, e aquela por meio de edição de normas infralegais ou decretos do poder executivo.

Da mesma forma, outros poderes exercem as funções típicas atribuídas constitucionalmente a eles e as funções atípicas, características dos demais poderes. O Poder Judiciário, por exemplo, quando promove um concurso público para a admissão de pessoal, exerce atividade administrativa que, inclusive, é regida pelo Direito Administrativo ou, quando o presidente do tribunal edita as normas regulamentares do tribunal, exerce a função legislativa.

O mesmo ocorre com o Poder Legislativo, em concursos, gestão de atos de manutenção entre outros, tipicamente relativos ao Poder Executivo ou ao formar comissões parlamentares de inquérito ou ao julgar um presidente da república, por exemplo, em funções tipicamente do judiciário. Assim, ambos exercem de maneira atípica a atividade administrativa e cruzadas entre si. Portanto, essa tese não prosperou, dando lugar a outras escolas.

O critério das relações jurídicas aduz que o Direito Administrativo é um conjunto de normas regentes das relações entre a Administração e os administrados. Entretanto, é um critério que também não pode ser aceito, uma vez que não considera outros ramos do Direito que também disciplinam as relações entre administrador e administrado, como é o caso do Direito Tributário, do Direito Penal, do Direito Constitucional, do Direito Processual, do Direito Ambiental, entre outros.

Já o critério teleológico determina que o Direito Administrativo é um conjunto de princípios que disciplinam a atividade do Estado para a consecução dos fins estatais. Trata-se de critério bastante amplo, como no caso de algumas escolas anteriores, pois a expressão “fins estatais” é de difícil delimitação.

Opostamente, o critério negativo ou residual trata-se de uma evolução, ou seja, um critério opo- nível ao anterior, pois o critério teleológico sustenta que o Direito Administrativo é um conjunto de princípios que disciplinam a atividade do Estado voltada para seus fins.

O critério negativo ou residual, por sua vez, vem delimitar a amplitude do critério teleológico, estabelecendo como diferença fundamental que devem ser excluídas as funções legislativa e judicial. Dessa forma, em sentido positivo, o Direito Administrativo traria em seu bojo princípios e regras que disciplinam a atividade do Estado em busca de seus fins e, em sentido negativo, o Direito Administrativo, quando não houver as atividades legislativa e jurisdicional.

O critério da distinção entre as atividades jurídica e social tem por base que o Direito Administrativo regula a atividade exercida de maneira não contenciosa pelo Estado e a constituição dos órgãos e de seus meios de ação, porém a função do Direito Administrativo é mais ampla do que apenas regular as atividades que não envolverem lides. Conflitos que também podem ser abarcados pelo Direito Administrativo.

Para o critério da Administração Pública, por fim, o Direito Administrativo é um conjunto de regras e princípios que regem a Administração Pública. Para a corrente majoritária da doutrina administrativista brasileira, o conceito parte das noções de Administração Pública em sentido subjetivo, como conjunto de órgãos e pessoas jurídicas, e, em sentido objetivo, como sendo aquele que compreende as atividades do Estado. É o conceito mais aceito e de forma predominante no Brasil. É adotado, por exemplo, por Hely Lopes ^{Meirelles (2010)}, que o qual sustentava que o Direito Administrativo é o “conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado” (p. 40).

Importante destacar, como suso mencionado, que as atividades de natureza executiva ou inerentes à Administração Pública não são exclusivas do Poder Executivo na acepção moderna da separação de poderes, de modo que também os Poderes Legislativo e Judiciário praticam atos administrativos.

Nesse sentido, Maria Sylvia Zanella ^{Di Pietro (2017)} diz que o Direito Administrativo é:

o ramo do Direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública. (p. 78)

Diante dessa evolução histórica e conceitual e das inferências necessárias ao Direito Administrativo, é possível explicitar a instrumentalidade dessa ciência jurídica como meio para a fixação e a perpetuação da democracia.

Direito Administrativo como instrumentalidade da democracia

As relações estatais e do Estado com o particular demonstram o afastamento da unicidade de uma utópica vida privada, individualista, autossuficiente, única e simplesmente. O ser humano é um ser naturalmente sociável. Nos dizeres de ^{Aristóteles (2004)}: “o homem é um animal político” (p. 14).

A formação e a atuação estatal são necessárias; a máquina pública não é uma vilã nem um fim em si mesmo; é, na verdade, um organismo vivo e autótrofo, altruísta, que dedica essa vida ao administrado. É como a mãe que se dedica aos filhos e trabalha para propiciar a melhor qualidade de vida aos descendentes, no caso, os administrados, para garantir a perpetuação do bonno vivere e da importância de cada um. ^{Hegel (1997)} preleciona que:

É o Estado a realidade em ato da liberdade concreta. Ora, a liberdade concreta consiste em a individualidade pessoal, com os seus particulares, de tal modo possuir o seu pleno desenvolvimento e o reconhecimento dos seus Direitos para si (nos sistemas da família e da sociedade civil) que, em parte, se integram por si mesmos no interesse universal e, em parte, consciente e voluntariamente o reconhecem como seu particular espírito substancial e para ele agem como seu último fim. Daí provém que nem o universal tem valor e é realizado sem o interesse, a consciência e a vontade particulares, nem os indivíduos vivem como pessoas privadas unicamente orientadas pelo seu interesse e sem relação com a vontade universal; deste fim são conscientes em sua atividade individual. O princípio dos Estados modernos tem esta imensa força e profundidade: permitirem que o espírito da subjetividade chegue até a extrema autonomia da particularidade pessoal ao mesmo tempo que o reconduz à unidade substancial, assim mantendo esta unidade no seu próprio princípio. (p. 225, grifo nosso)

O Estado político, diga-se de passagem, o Estado democrático, pleno e participativo, só é possível graças a instrumentos que propiciam sua aplicabilidade. A individualidade dos administrados deve ser respeitada e ouvida, ao mesmo tempo que garante a inclusão em um corpo social único e indivisível.

O Direito Administrativo, por meio dos princípios, expressos ou tácitos, e dos poderes relacionados à ciência jurídicoa-administrativa, tais quais o poder discricionário, o poder vinculado e o poder de polícia, garante que as inclinações pessoais possam ser exercidas na mais plena liberdade, sem, contudo, se tratar de uma exacerbação sem limites dos direitos pessoais.

O caráter fundamental do Estado político é a unidade substancial como idealidade dos seus momentos. Nela:

a) Se dissolvem e ao mesmo tempo se conservam os diferentes poderes e as diferentes funções, mas só se conservam quando a sua legitimidade é, não independente, mas determinada unicamente pela ideia do todo; devem eles abandonar o seu poder para formar a dinâmica articulação como os membros em relação à unidade simples do seu pessoal.

b) As diferentes funções e atividades do Estado pertencem-lhe como momentos essenciais e são inerentes às universais e objetivas e, embora se liguem, à personalidade particular como tal de um modo exterior e contingente. As funções e os poderes do Estado não podem, pois, constituir uma propriedade privada. Nem para si nem na vontade particular dos indivíduos têm os diferentes poderes e funções do Estado existência independente e fixa: a sua raiz profunda está na unidade do Estado como “eu” simples deles. São estas as duas condições que constituem a soberania do Estado. (^{Hegel, 1997}, p. 252)

As garantias vitais da convivência em sociedade dos administrados somente serão exequíveis se o Estado se tornar o garantidor de que o próprio Estado seja democrático. Em outras palavras, a luta interna estatal para evitar o soerguimento de estados absolutistas propicia a garantia de que esses estados absolutistas, cerceadores da liberdade e das garantias de um Estado democrático, sobressaiam-se.

A utilização das ferramentas apresentadas pelo Direito Administrativo, desde a mais simples e não menos importante, como o voto, até os processos licitatórios complexos ou atos administrativos como homologações, posses, exercício do poder de polícia sob o administrado são institutos necessários à garantia da ordem pública e, consequentemente, do exercício das liberdades individuais, garantidas pela democracia.