Introducción

Este artículo toma como base los resultados de otro previamente publicado en esta revista denominado Perspectiva de género para la gestión del riesgo de desastres en el ordenamiento territorial municipal (^{Vásquez y Estrada, 2020}), en el cual se emprendió un tránsito cronológico por aquellas disposiciones jurídicas y políticas internacionales que trasladan la gestión del riesgo de desastres al ordenamiento jurídico interno, enfatizando en aquellas que convocan la incorporación de la perspectiva de género en la gestión del riesgo de desastres y sometiendo estas disposiciones a una metodología con perspectiva de género por medio de la cual fue posible aclarar los alcances que deben tener al momento de ser introducidas en un instrumento reglamentario nacional del orden local como el Plan de Ordenamiento Territorial (POT).

Con el cometido de presentar una nueva dimensión de los resultados derivados de indagar la incorporación de los enfoques diferenciales en el ordenamiento territorial local de Colombia, como un ámbito en el cual esos enfoques sean referentes que garantizan el ejercicio de derechos de acceso en asuntos ambientales, se reasume el ordenamiento territorial como un ámbito de referencia jurídicamente escindido en dos vertientes, una que lo asume como proyecto de nación (^{Ley 1454 de 2011}) y otra propia de la escala local integrada por municipios y distritos (^{Ley 388 de 1997}). Esta última se ha instrumentalizado con el POT, figura técnico-jurídica que, a pesar de resultar de la autonomía administrativa, está sujeta a unos determinantes jurídicos de superior jerarquía impuestos por la ley. La gestión del riesgo de desastres es uno de ellos, y recientemente está ganando cada vez más reconocimiento en disposiciones dirigidas a la lucha contra el cambio climático. Entre ambos, los enfoques de género y de infancia se gestan como fuentes alternas sin las cuales la aplicación de los otros determinantes de superior jerarquía puede quedar relegada al incumplimiento de los fines depositados en ellos, reproduciendo así los umbrales de ineficacia de la acción administrativa en el ordenamiento del territorio.

Con base en lo anterior, este escrito se propone analizar el tratamiento que tienen los enfoques diferenciales de género e infancia a partir de los intentos que buscan su formalización en el ordenamiento territorial. Con su reconocimiento en ese ámbito, se abre la ventana para su modificación, algo que está siendo promovido a través de la gestión del riesgo de desastres y del cambio climático en su condición de determinantes de jerarquía superior.

Ahora bien, la comprensión de los determinantes jurídicos no se limita a un asunto de mera legalidad. A través de su acatamiento y desarrollo, no solo es posible asegurar la actualización de los POT como instrumentos reglamentarios del ordenamiento territorial municipal/distrital conforme a las demandas de los diferentes subsistemas que concurren en el territorio, sino que proporcionan un ordenamiento territorial con enfoque de derechos, en particular, dos diferenciales: el de género y el de infancia, lo que aproxima el ordenamiento territorial a la realización de los fines constitucionales que motivan la actuación administrativa del municipio y respaldan el ejercicio de derechos de acceso en asuntos ambientales.

Metodología

Para analizar el tratamiento que reciben los enfoques de género e infancia a partir de los intentos que pretenden su formalización en el ordenamiento territorial colombiano, se acudió a una metodología cualitativa, ya que esta aproximación “se interesa en las formas en las que el mundo social es interpretado, comprendido” (^{Vasilachis, 2006}, p. 25), formas que para este caso se representan en las lecturas normativas de un ámbito de la vida social como el ordenamiento territorial, en el que la norma busca encausar los procesos de ordenación, y en ellos, algunos de sus contenidos con los enfoques de género y de infancia.

El procedimiento de investigación cualitativa fue introducido siguiendo la ruta en la que coinciden ^{Rodríguez y Bonilla (1997)}, definición de situación y problema, trabajo de campo, e identificación de los patrones culturales (^{Galeano, 2009}), exploración, focalización y profundización (^{Yuni y Urbano, 2014}), planeación de la investigación, ejecución del trabajo de campo, y comunicación de los resultados, emprendiendo las tres fases o etapas que resultan comunes. No obstante, en lo cualitativo, las lecturas normativas de la vida social no se entienden como únicas y acabadas. Por el contrario, se trabajó a partir de “la comprensión cabal de un hecho, suceso o fenómeno desde las diversas concepciones de los sujetos implicados” (Grinell, 1997, citado en ^{Croda y Abad, 2016}, p. 16). En este caso, desde el lente interpretativo de los autores como sujetos que fusionan el horizonte del ordenamiento territorial con los enfoques de género e infancia.

De ello que, desde lo cualitativo, se aborda una interpretación que recae sobre componentes del ordenamiento territorial con un peso capaz de condicionar la autonomía de los municipios y distritos, y que dentro de sus contenidos gestan nuevos enfoques de derechos de los que es necesario precisar sus sentidos, alcances y aplicabilidad.

Lo cualitativo se apoya en el enfoque dogmático jurídico, que se empleó desde su posibilidad de “construcción de conceptos dogmáticos” (^{Núñez, 2014}, p. 253) para facilitar la construcción teórica. Por conceptos dogmáticos se hace referencia al conjunto de disposiciones y no un conjunto de hechos, por lo que se asumen como “contenidos proposicionales que vinculan una calificación jurídica a una conducta” (Ross, 1956 citado en Núñez, 2014, p. 253) que, para nuestro caso, se limitan al ordenamiento territorial, al género, a la infancia y, sobre todo, al enfoque de derechos. Lo cualitativo y lo dogmático se nutren de fuentes jurídicas de carácter formal como normas internacionales, la legislación, la jurisprudencia y la doctrina colombiana.

Panorama jurídico del ordenamiento territorial en Colombia

El ordenamiento territorial en Colombia está lejos de ser una elaboración originalmente jurídica. Como sucede con la mayoría de los ámbitos regulados por el derecho, el ordenamiento territorial tiene su nicho en un escenario en el que lo jurídico tiene una aprehensión posterior que sigue resultando amplia, parcial y, en ocasiones, difusa debido a la complejidad en la delimitación de su objeto y a los intereses políticos que lo han definido.

Por otro lado, el ordenamiento territorial ha sido comprendido como “el estudio interdisciplinario y prospectivo de la transformación óptima del espacio regional, y de la distribución de esta transformación y de la población total entre núcleos urbanos con funciones y jerarquías diferentes, con vistas a su integración en áreas supranacionales” (^{Pujadas y Font, 1998}, p. 11). En el ordenamiento territorial se concentran las interacciones entre territorio, población, recursos, necesidades, demandas y capacidades de respuesta, lo que hace de él un proceso de base social que debe ser canalizado mediante la planificación y la toma de decisiones para la acción. Por lo anterior, es posible asumir el ordenamiento territorial como el “conjunto de medidas y acciones públicas mediante las cuales la sociedad adapta la organización del espacio a las necesidades de los procesos económicos y sociales que operan sobre el territorio” (^{Massiris, 1999}, p. 53), razón para considerarlo como un proceso intersectorial, prospectivo y con capacidad transformativa que, apoyado en la distribución del poder, se propone la ordenación de las formas de vida de una sociedad. Debido a esto, el ordenamiento integra “dinámicas sociales, la interrelación con las funciones territoriales, los servicios y equipamientos, teniendo como base las características ecológicas del territorio, los patrones culturales de la población que lo habita y sus aspiraciones y sueños para vivir en este” (^{Hernández, 2010}, p. 99).

La normativa colombiana guarda proximidades con esa concepción y esta además respaldado en un sustento constitucional que también puede ser considerado amplio y difuso, pero que ha sido especificado por la Corte Constitucional¹. El ordenamiento territorial tiene algunos alcances directamente establecidos por la carta política de 1991, como el de tener un desarrollo legislativo orgánico (artículo 151) y que establezca la distribución de competencias entre la nación y las entidades territoriales (artículo 288), estas últimas dotadas de autonomía para la gestión de sus propios intereses (artículo 287). Entre las entidades territoriales, el municipio tiene una naturaleza fundamental para la división y organización político administrativa del Estado², y a él le está confiado “ordenar el desarrollo de su territorio” (artículo 311).

El mandato constitucional de desarrollar el ordenamiento territorial a través de la legislación orgánica depositó en el poder legislativo la posibilidad de seleccionar los contenidos de ese ámbito primordialmente local. Sin embargo, esa función se ha traducido en serios inconvenientes, pues el cumplimiento de esa tarea ha sido lenta, parcial, y conflictiva, al punto de configurar la percepción de una insuficiencia histórica de legislación orgánica que solo fue subsanada con la expedición de la ^{Ley 1454 de 2011}, esto es, veinte años después de acogerse la ^{Constitución Política de 1991}.

A este respecto, entre las finalidades que se propone esa vertiente legal está la de promover el traslado de competencias y el poder de decisión a las escalas territoriales correspondientes, aumentar la descentralización, la planeación, gestión y administración de los intereses propios de las entidades territoriales y facilitar la concertación con la nación (artículo 2). Pero lejos de emprender una profunda y completa distribución de competencias, o de dar lugar a los términos para crear provincias y regiones como entidades territoriales, la ^{Ley 1454 de 2011} dispuso un amplio conjunto de principios orientadores del proceso de ordenamiento territorial³, regula las comisiones de éste y los esquemas asociativos territoriales, desarrollo que le ha merecido múltiples críticas.

Durante los veinte años de ausencia de una legislación orgánica que declarara contenidos para el ordenamiento territorial, gran parte del vacío fue suplido por la ^{Ley 388 de 1997}, una normativa ordinaria que desarrolla el ordenamiento territorial en la escala local y que permite hablar de una bifurcación o escisión de ese ámbito administrativo. Esa legislación, de naturaleza primordialmente técnica, depositó en los municipios y los distritos unos contenidos que coinciden como objetivos del ordenamiento territorial local, fines de la función pública del urbanismo, contenidos del objeto del ordenamiento territorial, modalidades de acciones urbanísticas y determinantes jurídicos de jerarquía superior. Además, esta normativa proporciona a esas entidades territoriales el POT como instrumento rector de la planeación y gestión territorial, lo articula con el Plan de Desarrollo y plantea otros instrumentos de gestión del suelo, incluyendo mecanismos de financiación.

Consecuentemente, si bien la Ley 388 nutre el ámbito territorial local con un marcado contenido de autonomía propio de los municipios y distritos como entidades territoriales, los determinantes jurídicos de jerarquía superior se imponen a esa capacidad autonómica de ordenar el territorio, dejando entrever con fuerza los intentos de la recentralización. ^{Vásquez (2019)} ve en los determinantes una manifestación de las competencias supralocales de ordenamiento territorial de las cuales es titular el Estado central, los cuales condicionan en diferentes grados las decisiones del nivel local. Lo anterior coincide con Quintero (2014), que los justifica como normas que reenvían determinadas decisiones de importancia supralocal a otras instancias. Dentro de los contenidos esenciales de la autonomía, los determinantes jurídicos son normas que “condicionan el contenido y alcance de la planeación y la gestión urbana (...) lo que condiciona tanto su validez formal como material, como el ejercicio de la función pública del urbanismo y el enfoque de garantía de derechos humanos” (^{Vásquez, 2015}, p. 41).

En vista de lo anterior, los determinantes de jerarquía superior para el ordenamiento territorial integran disposiciones que, entre otras materias, se ocupan de conservación, preservación y uso del patrimonio cultural de la nación y de los departamentos, las relacionadas con el señalamiento y localización de las infraestructuras básicas de la red vial nacional y regional, puertos y aeropuertos, sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía, así como las directrices para sus áreas de influencia; los componentes de ordenamiento territorial de los planes integrales de desarrollo metropolitano para los municipios en áreas metropolitanas y los de tipo ambiental, que incluyen la prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales y la adaptación al cambio climático.

En su rol de determinante del ordenamiento territorial, la gestión del riesgo de desastres debe ser contemplada desde los distintos alcances que presenta la ^{Ley 388 de 1997}. La “prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo” es prevista como uno de los objetivos del ordenamiento territorial (artículo 1.1); “mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales” es uno de los fines que debe alcanzar la función pública del urbanismo (artículo 3.4), “determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda” (artículo 8.5) y “localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística” (artículo 8.11) son modalidades de acción urbanística.

Como determinante jurídico de jerarquía superior, la gestión del riesgo de desastres también se articula con la adaptación al cambio climático. Para ello se impone sustentar los procesos de conocimiento y reducción de riesgos asociados a fenómenos hidroclimáticos e hidrometeorológicos (^{Ley 1931 de 2018}, artículo 11) así como la disminución de vulnerabilidad ante esos fenómenos en los planes de gestión del riesgo (^{Ley 1931 de 2018}, artículo 24) de manera que la adaptación al cambio climático hace parte de la gestión del riesgo (^{Ley 1931 de 2018}).

El enfoque de derechos: punto de convergencia entre el ordenamiento territorial, el género y la infancia

El género y la infancia, que emergen de los determinantes de jerarquía superior previstos en la gestión del riesgo de desastres y el cambio climático, jurídicamente vienen revestidos con la naturaleza de enfoque de derechos. Lo anterior implica que se trata de marcos conceptuales y jurídicos respaldados por las garantías de los Derechos Humanos que están legitimados en el ordenamiento jurídico nacional e internacional, lo que hace de ellos un bastión de herramientas aplicables a las políticas (^{Carballeda, 2016}) y, por tanto, buscan asegurar la realización de los contenidos de los derechos sobre los que se concentran.

Adicionalmente, como conjunto de principios y de reglas, el enfoque de derechos busca hacer efectivos los Derechos Humanos orientando la acción pública de las autoridades, lo que termina haciendo de él un marco que proporciona un respaldo jurídico que reconoce los derechos que las personas demandan, proyecta una cobertura universal, incorpora mecanismos de participación para los titulares de los derechos y debe contener mecanismos técnicos, políticos y culturales encaminados a la atención, protección y promoción de los derechos (^{Guendel, 2002}). Es en ese orden que el enfoque de derechos incluye un aspecto normativo y uno operacional (^{Giménez y Valente, 2010}).

Ahora bien, tanto el enfoque de género como el de infancia, que se insertan en el ordenamiento territorial a través de la gestión del riesgo de desastres y la adaptación al cambio climático, no lo hacen de forma arbitraria. Se trata de dos marcos conceptuales integrados por un conjunto de principios y disposiciones con un fuerte sentido teleológico de realización de los Derechos Humanos de los cuales se ocupan, que se imponen a la acción estatal con un fuerte sentido democrático. Además, en el caso de Colombia, estos enfoques de derechos tienen la característica de ser enfoques diferenciales, toda vez que se concentran en sujetos de especial protección constitucional, como las mujeres en el caso del género, y de las niñas y niños en el enfoque de infancia. En estos casos la legislación impone una necesaria diferenciación, no en sentido discriminatorio sino positivo, a partir de las características de los derechos de los cuales son titulares esos sujetos: “deberán adoptarse criterios diferenciales que respondan a las particularidades y grado de vulnerabilidad de cada uno de estos grupos poblacionales.” (^{Ley 1448 de 2011}, artículo 13).

En consecuencia, antes de establecer los alcances del género y de la infancia como enfoques de derechos y de su potencial de aplicabilidad en el ordenamiento territorial, es preciso mencionar que, adicional a que ambos figuran en disposiciones de gestión del riesgo de desastres y de adaptación al cambio climático, estos confluyen con el ordenamiento territorial también en calidad de enfoque de derechos. En este punto puede surgir la siguiente pregunta: ¿por qué se debe considerar el ordenamiento territorial como un ámbito con enfoque de derechos? En jurisprudencia reciente, relacionada con el reconocimiento de la naturaleza como titular de derechos, se han dejado claras aproximaciones para contemplar el ordenamiento territorial como un marco conceptual, de principios, pautas y reglas que conduce a la garantía de Derechos Humanos, y en particular, uno relacionado con los sujetos de especial protección de los que se ocupan los enfoques de género e infancia.

A manera de ejemplo, en la sentencia 2019 00071 01 del ^{Tribunal Superior de Medellín (2019)}, que declaró al río Cauca como sujeto de derechos, la Corporación Judicial reconoció en el ordenamiento territorial el ámbito que permite “regular las dinámicas de transformación territorial de manera que se optimizara la utilización de los recursos naturales y humanos para el logro de condiciones de vida dignas para la población actual y las generaciones futuras” (^{Tribunal Superior de Medellín, 2019}). Se trata de la realización de la dignidad intergeneracional, privilegiando a la población infante, y con ello, aplica el marco regulatorio internacional ambiental. El precedente se retomó en la sentencia del ^{Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cali (2019)} en el proceso que culminó con el reconocimiento del río Pance como sujeto de derechos. Ambos casos se apoyan en la ^{sentencia T-622 de 2016} de la Corte Constitucional que amparó al río Atrato como sujeto de derechos y reconoce en el ordenamiento territorial una de las “obligaciones constitucionales irrenunciables con el único objeto de garantizar la plena vigencia de los derechos fundamentales del pueblo colombiano” (^{Sentencia T-622, 2016}).

Enfoque de género

El género es una categoría y herramienta analítica que permite la comprensión de los roles y pautas de comportamiento a nivel social y cultural. En los años sesenta se empezaron a debatir asuntos relacionados con la subordinación de la mujer y se cuestionó la identidad sexual a partir del sexo biológico, es decir, de estructuras binarias como discurso de racionalidad universal. El enfoque de género permite discutir y visibilizar las desigualdades y obstáculos a los cuales grupos de especial protección, como las mujeres, se han visto sometidas ante aptitudes y actitudes discriminatorias que impiden el ejercicio de sus derechos en igualdad de condiciones frente a los hombres. En otras palabras:

Se refiere al análisis de las dinámicas que existen en la sociedad frente a los roles que se desempeñan y que han sido asignados tanto a hombres como mujeres, y cómo estos influyen en el acceso de hombres y mujeres a bienes, servicios, derechos, e incluso a la justicia. Con la aplicación de esta perspectiva se busca evidenciar cuáles son las construcciones sociales que rodean al género masculino y femenino, al igual que analizar las desigualdades entre estos. (Ministerio de Justicia y del Derecho, s.f, p. 14)

Por lo anterior, el enfoque de género es una herramienta hermenéutica que permite identificar relaciones asimétricas de poder basadas en la idea de la superioridad e inferioridad de un sexo frente al otro, por lo cual su aplicación para los operadores jurídicos no es opcional, porque además de visibilizar las situaciones de desigualdad a nivel social, familiar, laboral, educativo, o judicial, convoca al reconocimiento los derechos humanos de las mujeres.

En este sentido, se resalta la obligación del Estado en la prevención, erradicación y sanción de conductas que atenten contra los derechos de las mujeres. De allí que existan instrumentos internacionales y regionales para su protección como: la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, reconocida como cedaw; la Declaración sobre la Eliminación de la Violencia contra de la Mujer y, a nivel regional, la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Contra la Mujer, Convención de Belém do Pará. Hay que tener en cuenta además los tratados y convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las conferencias mundiales sobre la mujer para la protección y garantía de sus derechos.

En razón del género, a la mujer le ha sido asignada la función del cuidado, valorada en tiempos recientes al identificar los aportes que tiene en la economía de los países. En Colombia este reconocimiento se dio a partir de la Ley 1413 de 2010; ser cuidado nos hace personas para vivir en sociedad porque todos estamos inmersos en interacciones sociales; pero los procesos de reconfiguración urbana o la migración a las ciudades han generado que el cuidado en los centros urbanos sea menospreciado, tal como lo identificó ^{Rico (2017)} en varios países latinoamericanos. Por ello, continua la falta de democratización en el ejercicio de las relaciones familiares, ocasionada por la división sexual del trabajo, lo cual debe evaluarse a partir de la reformulación de los roles de género.

De esta forma, reconocer el papel de la mujer en el ordenamiento territorial significa valorar la realización de sus funciones y su trabajo para el bienestar y el desarrollo social; visibilizar sus necesidades y afectaciones con miras a la protección de sus derechos, prevención de vulneraciones y garantía para el acceso a bienes y servicios, especialmente en situaciones como desastres de origen ambiental, que incrementa su situación de riesgo (^{Vásquez et al., 2014}).

Adicionalmente, como lo plantea la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, la igualdad de género es “un elemento central del desarrollo en sus tres dimensiones: social, económica y ambiental” (^{ONU, 2020}, p. 203); hacer visible los aportes de las mujeres y promover espacios para su participación en asuntos públicos permite orientar políticas públicas más inclusivas y especiales para el crecimiento de las economías de los países y el bienestar colectivo, lo que incluye las requeridas para la gestión del riesgo de desastres, la adaptación al cambio climático y el ordenamiento territorial.

En síntesis, la participación de las mujeres es fundamental para la toma de decisiones y discusión de sus necesidades apremiantes, lo cual permite generar cambios necesarios que éstas demanden y requieran, ya que “la experiencia muestra que a mayor participación de las mujeres en los espacios donde tiene lugar la toma de decisiones se da un mayor impulso a la agenda de igualdad género y se mejora el curso de gobiernos” (^{ONU, 2020}, p. 203). Desde el enfoque de género se busca la eliminación de todas las formas de discriminación contra las mujeres, su empoderamiento y participación política, para hacer efectivos sus derechos fundamentales desde diferentes roles como madre, cuidadora, compañera, trabajadora, jefa de hogar y así fortalecer acciones y estrategias que permitan evaluar las consecuencias de leyes, políticas y programas, para que éstas no perpetúen desigualdades en esferas políticas, económicas, sociales y ambientales, como las que se congregan en el ordenamiento territorial local.

Enfoque de infancia

El enfoque de infancia ha tenido un desarrollo histórico y político en el mundo; su inicio se remonta a las declaraciones de los derechos del niño de 1924 y 1959, que tenían la intención de visualizarlos a través de situaciones apremiantes como la desnutrición, la orfandad, la discapacidad y las demás repercusiones que en su vida dejaron las guerras mundiales. Más allá de las situaciones irregulares y del oscurantismo jurídico al considerar a los niños como invisibles e incapaces, era necesario un cambio a una nueva perspectiva jurídica que los reconociera como ciudadanos del mundo a partir de la Convención Internacional de los Derechos de los Niños, tratado que exige el respeto y observancia de sus derechos desde la corresponsabilidad de la familia, la sociedad y el Estado para que sean actores activos en su protección.

Los niños son sujetos de especial protección constitucional y convencional. Así lo han dispuesto diferentes tratados y convenios internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención Americana de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y la Declaración Universal de Derechos Humanos. Colombia, al acoger este último mediante la Ley 12 de 1991, se propuso la protección integral de las niñas y niños, la cual fue incorporada en el ordenamiento jurídico a partir de la ^{Ley 1098 de 2006}, que parte del reconocimiento de derechos y obligaciones de los niños y de agentes responsables para el desarrollo de entornos libres de riesgos en la planeación, presupuesto y atención especializada requerida para la garantía de sus derechos, de lo cual, como se verá más adelante, no escapa la gestión del riesgo de desastres ni el ordenamiento territorial local.

La Convención de los Derechos de los Niños como marco normativo de reconocimiento de sus derechos ha generado un enfoque para que las acciones institucionales estén orientadas a su bienestar. Esto ha implicado la evaluación y comprensión de principios que sirven de directriz y guía ante situaciones que se presenten en su entorno, con el fin de contribuir y garantizar su cuidado y protección. Las formas de entender la infancia bajo los principios establecidos en la convención parten del respeto de sus individualidades, debilidades y amenazas para la construcción de modelos de protección social más humanos y democráticos y así alcanzar los propósitos que la comunidad internacional se ha comprometido para su desarrollo integral. A continuación, se enuncian algunos de los principios rectores de este marco normativo:

Como derecho sustantivo, este principio plantea que, en todas las situaciones, el interés del niño debe ser considerado de forma primordial, teniendo en cuenta además que las decisiones que se tomen frente a él, influirán en su proyecto de vida. El principio de interpretación plantea que, ante lagunas, vacíos, antinomias, debe prevalecer el principio del interés superior del niño, porque existen situaciones no reguladas desde el ordenamiento jurídico que plantean la necesidad de interpretación a favor de sus intereses. La norma de procedimiento está determinada a la predictibilidad en las decisiones, esto es, plantearse las repercusiones futuras positivas y negativas en la decisión que se adopte frente a un niño.

La Observación General No. 5 de la Convención Internacional de los Derechos de los Niños determina, para los Estados, la obligación de que adopten medidas que permitan realizar un diagnóstico diferenciado de los niños a partir de datos estadísticos y teniendo en cuenta las necesidades, ubicación geográfica, lugar de residencia, condiciones económicas, y habitabilidades de los infantes con el fin de organizar los servicios de protección.

Así mismo, en toda decisión en la que el menor de edad se encuentre implicado, debe existir un espacio de escucha como medida que permita establecer límites a la discrecionalidad adultocéntrica, y con ello dar paso a mecanismos participativos y democráticos que permitan expresiones del niño a partir del juego, la pintura, la expresión corporal y facial como mecanismos para evaluar sus necesidades y afectaciones.

El enfoque de infancia revindica el lugar de los niños desde el lenguaje político como sujetos de derechos, para la construcción y comprensión de sus realidades: “reconocer a niños, niñas y adolescentes como sujetos de derechos implica partir de su condición de actores transformadores de su propia realidad” (^{Liebel, 2006}, p. 40). El goce, ejercicio y efectividad de los derechos del niño implican al Estado en su deber de protegerlos, respetarlos y hacerlos efectivos.

Este enfoque representa una nueva manera de relacionar la infancia con el Estado y una vinculación en estructuras, procedimientos y asuntos públicos. De allí que los principios que fueron expuestos son prescripciones normativas o herramientas para las autoridades que se deben respetar y aplicar; además de obligar a estos a actuar acorde con sus realidades para posibilitar y potencializar sus competencias y capacidades ante situaciones de riesgo o amenaza en su entorno.

Entre lo implícito y lo explícito: el género y la infancia como enfoques determinantes para el ordenamiento territorial

La gestión del riesgo de desastres y la adaptación al cambio climático han venido motivando el reconocimiento, incorporación y aplicación de los enfoques de género y de infancia como contenidos que también le incumben, y en calidad de determinantes jurídicos de superior jerarquía, los extiende al ordenamiento territorial local. De la interpretación sistemática y teleológica de esas disposiciones se propone que ambos enfoques deben cumplir el papel de determinantes de jerarquía superior. Esa incidencia se aprecia en dos direcciones y desde varias expresiones jurídicas.

La primera dirección va desde la gestión del riesgo de desastres hacia el ordenamiento territorial. Allí, una primera expresión se da desde los instrumentos internacionales sobre la gestión del riesgo de desastres que hacen visible la necesidad de desarrollar un enfoque diferencial de género y de infancia, instrumentos que han sido fuentes de la actualización de la legislación colombiana. En la Estrategia de Yokohama (1994) se reconoció el papel de la mujer en las etapas de los programas de manejo de desastres para fortalecer la capacidad de reducción de la vulnerabilidad. Esa tendencia se confirmó con el Marco de Acción de Hyogo (MAH) (2005) que dispuso como prioridades para el decenio 2005-2015 “una perspectiva de género en todas las políticas, planes y procesos de decisión sobre la gestión de los riesgos de desastre, incluidos los relativos a la evaluación de los riesgos, la alerta temprana, la gestión de la información y la educación y la formación” (p. 4), así como asegurar la formación y educación adecuadas para las mujeres, incluyendo la formación en género.

Con mayor generosidad, se dispuso el Marco de Acción de Sendai (MAS) (2015), que contempla, como principio rector, una participación inclusiva y no discriminatoria articulada con “perspectivas de género, edad, discapacidad y cultura en todas las políticas y prácticas, y debería promoverse el liderazgo de las mujeres y los jóvenes” (p. 13). La prioridad relacionada con el aumento de la preparación de los casos de desastre dispone el empoderamiento de las mujeres para que promuevan enfoques basados en género, mientras que en la función de los actores pertinentes sostiene que “la participación de las mujeres es fundamental para gestionar eficazmente el riesgo de desastres, así como para diseñar, dotar de recursos y poner en práctica políticas, planes y programas de reducción del riesgo de desastres con perspectiva de género” (2015, p. 23).

En esos instrumentos internacionales, el enfoque de infancia aparece de forma residual y con escasos alcances. En el MAH se prevé la incorporación de las nociones de reducción del riesgo en los programas educativos para los niños, mientras que en el MAS figuran como actores pertinentes que deben “contribuir a la reducción del riesgo de desastres, con arreglo a la legislación, la práctica nacional y los planes de estudios” (2015, p. 23). Se estima que los citados instrumentos internacionales hacen parte de los determinantes de jerarquía superior, toda vez que la ^{Ley 388 de 1997} incluye en ese grupo “las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales” (artículo 10.1.d), y al tratarse de instrumentos que motivan y sustentan los cambios legislativos y políticos internos, se entienden como soft law con reflejo en la normativa nacional. No obstante, los contenidos allí previstos no han tenido una resonancia equilibrada en el ordenamiento jurídico de Colombia, lo que abre la segunda expresión en la relación de la gestión del riesgo sobre el ordenamiento territorial.

Mientras el enfoque de género figura de forma explícita en los instrumentos internacionales, no se ha replicado así en la legislación nacional en materia de gestión del riesgo de desastres, de adaptación al cambio climático, ni de ordenamiento territorial, lo que exige su incorporación a través de una hermenéutica aplicada a casos concretos. Por el contrario, al casi implícito lugar que tiene el enfoque de infancia en los instrumentos internacionales, se contrapone un desarrollo amplio y explícito en las normas nacionales.

La legislación que se ocupa de la gestión del riesgo de desastres no se pronuncia de forma expresa frente a ninguno de los dos enfoques diferenciales, pero prevé principios rectores como el de diversidad cultural y el principio de protección, que permiten hacer una hermenéutica que incluye a ambos. Así, el principio de diversidad cultural pregona que “los procesos de la gestión del riesgo deben ser respetuosos de las particularidades culturales de cada comunidad y aprovechar al máximo los recursos culturales de la misma” (^{Ley 1523 de 2012}, artículo 3.6) lo que conduce a proteger las funciones culturales de género asignadas en esquemas sociales específicos, entre las que sobresalen las de cuidado, que incluyen alimentación, educación y organización en los ámbitos familiares y comunitarios. Por su parte, el principio de protección requiere de la comprensión de los criterios diferenciales que particularizan al sujeto en condiciones de vulnerabilidad específica, lo que impide una homogenización de trato en casos de riesgos y desastre. Lo anterior se traduce en acciones afirmativas diferenciadas y priorizadas dependiendo del sujeto a proteger.

El silencio legislativo frente a los enfoques de derechos también se presentaba en la normativa de ordenamiento territorial, pero disposiciones recientes transformaron las posibilidades de aplicabilidad de ambos enfoques. A diferencia del escaso desarrollo en los instrumentos internacionales, el enfoque de infancia tiene una elaboración definida y explícita que limita la ambigüedad y facilita su aplicación en la gestión del riesgo y el ordenamiento territorial. El marco conceptual y normativo de ese enfoque de derechos inicia por los alcances de los principios de interés superior del niño ya mencionados: de no discriminación, de vida, supervivencia y desarrollo y de participación.

Además, la ^{Ley 1098 de 2006} afirma en concreto que los riesgos y efectos ocasionados por desastres naturales son supuestos que exigen la protección de niñas y niños (artículo 19.15) y, a partir de ello, extiende las medidas de reestablecimiento de derechos para aquellos que sean víctimas de desastres naturales (artículo 53). Por otro lado, la ^{Ley 1804 de 2016} rige la política de Estado para el desarrollo integral de la primera infancia de cero a siempre, en donde se asigna al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio para “presentar propuestas relacionadas con la formulación, implementación, seguimiento y evaluación de las políticas, estrategias, programas y planes de agua potable y saneamiento básico en el marco de la Política” y “apoyar la gestión del riesgo asociado a primera infancia respecto del servicio público de agua potable y saneamiento básico, en el marco del Sistema Nacional de Atención y Prevención de Desastres” (artículo 14).

También, la Ley 1804 se ocupa de los entornos de las niñas y niños, y entre sus posibilidades, contempla el espacio público (artículo 3, c). Esa expresión fue retomada por la ^{Ley 2037 de 2020}, que modificó el objeto del ordenamiento territorial municipal y distrital al incorporar, como parte del mismo, la priorización de los “requerimientos de los niños, niñas, adolescentes, mujeres, adultos mayores y personas en condición de discapacidad” (artículo 2).

Estas disposiciones dan cuenta de un llamado explícito a la aplicabilidad del enfoque de infancia en la gestión del riesgo de desastres y en el ordenamiento territorial. Se corresponde con un enfoque de derechos al enfatizar medidas de aseguramiento y protección de Derechos Humanos que adquieren tipología fundamental en esos sujetos de protección, y que dependen de la planeación y la ordenación del territorio, lo que cierra el vínculo entre gestión del riesgo de desastres, enfoque de infancia y ordenamiento territorial.

En la segunda dirección, que va desde el ordenamiento territorial hacia la gestión del riesgo de desastres, la incidencia se aprecia en el creciente reconocimiento de aquel como enfoque de derechos. Los citados avances jurisprudenciales hacen explícita la preocupación por aquellos sujetos que han sido desconocidos desde el derecho, especialmente los niños, para que, a partir de allí, se generen condiciones de garantía de sus derechos humanos y fundamentales tanto en su condición de generación presente pero también como nuevas ciudadanías que ponen en el ejercicio judicial la protección de las generaciones futuras.

La filosofía de un Estado social de derecho, además de proteger los derechos de aquellos sujetos que se encuentran en desventaja física en razón de la edad, o social por el género, se encausa a la implementación de acciones que faciliten su cumplimiento a partir de un conocer de sus realidades y entornos, ante posibles afectaciones sociales, ambientales y económicas que pongan en riesgo su dignidad y su vida. El enfoque de derechos es una herramienta que permite realizar un análisis de las desigualdades y prácticas discriminatorias, con el fin de reconocer a los niños y a las mujeres como sujetos de especial protección a partir de estrategias y mecanismos que aseguren el goce efectivo de sus derechos en el territorio como espacio para su realización.

Conclusiones

Los enfoques de género e infancia transforman la manera en que se debe abordar el panorama jurídico del ordenamiento territorial. A partir de los ámbitos de la gestión del riesgo de desastres y la adaptación al cambio climático se identifica una interdependencia con contenidos jurídicos enfocados a la protección de las mujeres y los niños como sujetos de especial protección constitucional y convencional, desde donde se reconocen sus vulnerabilidades y desigualdades particulares para acceder a bienes y servicios, sus realidades e impactos sociales, económicos, familiares y ambientales derivados de sus formas especiales de entablar las relaciones con el territorio.

De igual manera, el marco internacional ha servido para la promulgación de normas nacionales y para la configuración de una nueva normativa orientada a la evaluación de las disposiciones sobre la gestión del riesgo de desastres y el ordenamiento territorial. En este escenario, se reconocen a los niños y a las mujeres como sujetos de particular importancia para efectivizar sus derechos en la toma de decisiones por parte de las autoridades, quienes, a través de políticas públicas, programas y proyectos, tienen el deber de favorecer su bienestar y protección en el territorio.

De lo anterior se sigue que, en el caso del ordenamiento territorial colombiano, para el aseguramiento de los Derechos Humanos de sujetos de especial protección constitucional y convencional, el ordenamiento jurídico viene impulsando el reconocimiento de los enfoques de género y de infancia a partir de determinantes jurídicos de jerarquía superior. En el caso del enfoque de género, se aprecia un reconocimiento primordialmente respaldado en instrumentos internacionales con un desarrollo implícito en las normas colombianas. En el caso del enfoque de infancia, se trata de un enfoque de derechos que tiene poco asiento en los instrumentos internacionales de gestión del riesgo de desastres y adaptación al cambio climático, pero que se hace explícito en disposiciones internas de infancia y adolescencia y de ordenamiento territorial.

Por su respaldo en disposiciones internacionales y nacionales, su remisión a contenidos principales previstos en legislación de gestión del riesgo de desastres y de infancia y por la interdependencia que tienen y declaran sus contenidos con los determinantes de superior jerarquía para el ordenamiento territorial local en Colombia, se reafirma la naturaleza del género y de la infancia en condición de enfoque de derechos como determinantes jurídicos de superior jerarquía para el ordenamiento territorial local.