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1. Introducción
La relación del sector hidrocarburífero con la acumulación por desposesión en general y con las redistribuciones estatales en particular es muy antigua. Como es bien sabido, a lo largo de todo el siglo XX los carteles petroleros internacionales fueron responsables en las sombras de toda suerte de levantamientos militares, golpes de Estado, conspiraciones, magnicidios, conflictos bélicos y hasta masacres (Galeano, 1979). En la actualidad, las grandes corporaciones del sector también suelen ser noticia por su participación en hechos de violencia, ilegalidad, corrupción política a gran escala, violación de derechos humanos, desplazamiento y destrucción de comunidades y casos emblemáticos de contaminación ambiental (Seifert y Werner, 2008)2. Naturalmente, a esto se le deben añadir otras dinámicas expropiatorias rutinariamente desplegadas por el capital hidrocarburífero, como la apropiación neocolonial o imperial de recursos naturales y la privatización de tierras, activos, empresas, servicios y bienes públicos.
Menos conocidas son las redistribuciones estatales específicamente vinculadas con esta actividad extractiva. A grandes rasgos, las redistribuciones estatales pueden ser definidas como aquellas medidas redistributivas (privatización, recorte del gasto público social, reformas tributarias regresivas, exenciones fiscales y subvenciones económicas a las corporaciones, etc.) que el Estado aplica con el propósito de que el flujo de riqueza se dirija desde las clases bajas hacia el capital concentrado y las élites económicas (Harvey, 2007). En el caso de los hidrocarburos, las redistribuciones estatales se refieren a todas aquellas formas de intervención directa que el Estado burgués asume en dicho sector que impliquen el ajuste de sus políticas petrolero-gasíferas y energéticas de acuerdo con los intereses de las compañías. Esto les permite obtener lo que Machado Aráoz (2010) denomina “producción política de rentabilidad”, es decir, la posibilidad de apropiarse de ganancias extraordinarias generadas por fuera de la lógica del mercado -esto es, ajenas al libre juego de las fuerzas de la oferta y la demanda-.
Desde el descubrimiento de petróleo en el país en 1907, la Argentina ha desarrollado un largo historial de redistribuciones estatales a favor del capital hidrocarburífero privado que, alternada o simultáneamente, según el caso, ha beneficiado a las grandes corporaciones transnacionales y fracciones puntuales de la burguesía local. Desde la creación en 1922 de la compañía estatal Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF) en adelante, este proceso siempre se desarrolló en un contexto donde el objetivo del autoabastecimiento energético fue enarbolado como bandera, meta y justificación oficial de tales políticas, en un marco caracterizado por las tensiones entre nacionalismo y aperturismo y sus distintas vertientes desarrolladas en el propio seno del Estado nacional. Entre los principales ejemplos de tales redistribuciones estatales, podemos citar desde los pactos secretos de cuotificación del mercado de derivados rubricados entre YPF, Shell y Standard Oil en 1936 durante el gobierno de Justo y los contratos de locación de obras de exploración, extracción e ingeniería petrolera firmados con petroleras extranjeras y domésticas durante las gestiones de Frondizi (1958-1962), la Revolución Argentina (1966-1973), el proceso de Reorganización Nacional (1976-1983) y Alfonsín (1983-1989), hasta las políticas neoliberales de desregulación y privatización de Menem (1989-1999) y De La Rúa (1999-2001) y las re-regulaciones pro-mercado (Barneix, 2012) implementadas durante los mandatos de Kirchner (2003-2007) y Fernández de Kirchner (2008-2015).
Como resultado, la rama hidrocarburífera se ha convertido en un ámbito privilegiado de acumulación de capital, es decir, un espacio virtual donde la articulación específica entre la intervención económica estatal, los andamiajes normativos, las prácticas empresariales y el desempeño de los grandes agentes económicos ha cristalizado una fuente de generación de cuasi-rentas de privilegio que, institucionalizadas o no, han acrecentado el poder de una reducida fracción del capital (Castellani y Serrani, 2010; Sabbatella y Nunes Chas, 2020). En Argentina, el análisis específico de estas dinámicas dentro del sector hidrocarburífero desde el marco propuesto por la teoría de la acumulación por desposesión se ha plasmado en algunos estudios recientes, los cuales abordaron la política de contratos petroleros del gobierno de Frondizi (Gómez Lende, 2023) y las redistribuciones estatales de los gobiernos peronistas y kirchneristas a favor de la petrolera estadounidense SOCAL/Chevron (Gómez Lende, 2022).
Siguiendo esa tesitura, este artículo tiene como objetivo estudiar las redistribuciones estatales ejecutadas durante el gobierno neoliberal/neoconservador de M. Macri (2015-2019) y su impacto respecto del apuntalamiento y reforzamiento de la rentabilidad de la burguesía petrolera doméstica y transnacional. Valiéndose para tal análisis de información secundaria extraída de bibliografía académica, fuentes estadísticas e informes oficiales y de organizaciones ambientalistas, la hipótesis de trabajo sostiene que las políticas energéticas implementadas durante ese período (colonización de organismos reguladores estatales, privilegios comerciales, fiscales, tributarios y monetarios, concesión y extranjerización de áreas hidrocarburíferas, socialización del riesgo empresario, etc.) sellaron y coronaron el proceso histórico de acumulación por desposesión descripto más arriba, privilegiando al oligopolio petrolero-gasífero a expensas del erario público, los asalariados y las demás fracciones del capital.
2. Acumulación por desposesión y redistribuciones estatales: aproximación teórico-conceptual
En su detallada descripción y riguroso análisis del capitalismo, Marx (1968) reelaboró el concepto de acumulación primitiva u originaria de la economía política clásica para caracterizar el proceso histórico de despojo, violencia y pillaje que entre finales del siglo XV y mediados del siglo XVIII instauró las relaciones sociales capitalistas a escala mundial. Identificó así mecanismos como el cercamiento y privatización de las tierras comunales europeas, la expulsión y proletarización masiva del campesinado, la ampliación de la jornada laboral, el pago de salarios de infra-subsistencia, la prohibición de la sindicalización de los obreros, la sobre-explotación laboral, la esclavización del continente africano, la depredación de la India, el contrabando a gran escala, la conquista y saqueo colonial de América, la explotación de sus minas de oro y plata, la esclavitud y matanza aborigen y el surgimiento de la deuda pública y el sistema internacional de crédito. Todo esto generó un cuantioso botín que refluyó hacia las metrópolis europeas para convertirse en capital (Marx, 1968).
Aunque para el marxismo ortodoxo este proceso fue solo un evento propio de la prehistoria del capitalismo, otros autores han cuestionado esa idea. Uno de ellos es el geógrafo británico David Harvey (2004; 2007; 2014), para quien la acumulación basada en la depredación, el fraude y la violencia es una fuerza importante y permanente de la geografía histórica del capital y, en tanto tal, debe ser definida como un proceso continuo de “acumulación por desposesión”.
En su conceptualización de la acumulación por desposesión, Harvey (2004; 2007; 2014) no solo admite la continuidad de las categorías marxistas clásicas de la acumulación “primitiva” -mercantilización y privatización de la tierra, expulsión y proletarización de campesinos y aborígenes, desarticulación o eliminación de formas de producción y consumo pre-capitalistas, monetización del intercambio y los impuestos, apropiación colonial, neocolonial e imperial de recursos naturales y bienes comunales, continuidad de ciertas formas de esclavitud, auge del sistema financiero, la usura y la deuda pública, etc.-, sino que a su vez introduce otras dinámicas expropiatorias de las que Marx no fue contemporáneo o a las que, pese a existir en su época, el pensador alemán no prestó suficiente atención. Entre estas categorías se destacan la privatización de empresas estatales y servicios públicos, el desmantelamiento de los marcos de protección laboral y ambiental, el saqueo financiero, la producción deliberada de crisis, la flexibilización laboral, la apertura de nuevos campos a la acumulación, la profundización de la mercantilización de la naturaleza, la merma de bienes comunes ambientales, la degradación ecológica, la biopiratería y pillaje de recursos genéticos, los derechos de propiedad intelectual sobre las semillas y, por último, las redistribuciones estatales (Harvey, 2004; 2007; 2014). Aunque por momentos el geógrafo británico enfatiza el vínculo entre acumulación por desposesión, financierización y neoliberalismo, el proceso es inherente al sistema capitalista y puede ser verificado y estudiado en cualquier período histórico y rama importante de actividad económica, independientemente del régimen político dominante.
A propósito de las redistribuciones estatales, el geógrafo británico sostiene que la acumulación por desposesión siempre requiere la intermediación y el beneplácito del Estado, quien recurre a su monopolio sobre la definición de la legalidad y el aparato represivo para legitimar e incluso promover el despojo (Harvey, 2004). Así pues, el concepto de redistribuciones estatales viene a incluir todo el abanico de mecanismos y prácticas que suponen la colonización del Estado por parte del capital y la ejecución de políticas públicas de redistribución de riqueza a favor de la burguesía, especialmente sus fracciones más concentradas (Harvey, 2007).
Lejos de ser novedoso, se trata de un mecanismo congénito al capitalismo. Como bien señala Poulantzas (1980), el Estado capitalista presenta una particularidad respecto de otros tipos de Estado: el problema del bloque en el poder. Independientemente del régimen político vigente, el aparato estatal siempre presenta una dirección hegemónica de clase constituida por bloques o fracciones de la burguesía, a cuyos intereses políticos responde. Esto es lo que explica que, durante los siglos XVI a XVIII, la acumulación primitiva haya podido alimentarse del saqueo sistemático del erario público, en un marco donde los suministros de guerra, las deudas, la recaudación de impuestos y las empresas coloniales fueron canales privilegiados para que los ingresos de otras clases sociales confluyeran en la burguesía y se convirtieran en elementos constitutivos del capital comercial, bancario e industrial (Mandel, 1969). También es lo que determina que, pese a la insistencia de algunos autores contemporáneos en atribuirlos casi exclusivamente a las políticas de neoliberalización del Estado (Harvey, 2007), estos mecanismos continúen plenamente vigentes hoy día y resulten comunes tanto a los gobiernos (neo)liberales o (neo)conservadores como a los regímenes de signos político-ideológicos antagónicos, como keynesianismo, progresismo y socialdemocracia.
En ese marco, las redistribuciones estatales ocurren cuando las políticas públicas alteran el funcionamiento “normal” de la economía, recurriendo a mecanismos extra-económicos que pueden incluso entrar en contradicción con las “leyes del mercado” para que ciertas fracciones del capital alcancen sus intereses políticos y económicos (Mandel, 1969). Esa injerencia directa e indirecta del Estado en los asuntos económicos no sólo consolida y refuerza el poder de la burguesía, sino que además permite que monopolios y élites económicas obtengan las ganancias extraordinarias a las que consideran tener derecho (Mandel, 1969). Así, las redistribuciones estatales desmienten el supuesto de que “más Estado” conduce a “menos mercado”, demostrando que ambos se complementan en los campos de la dominación política y la explotación económica para sostener y profundizar las relaciones capitalistas (Bonnet, 2011).
Según Mandel (1969), las redistribuciones estatales ocurren con mayor asiduidad cuando la burguesía es débil, remitiendo o tornándose más infrecuentes cuando aquella, una vez afianzada, renuncia y rechaza el intervencionismo público, confiando solamente en sus propias fuerzas y su superioridad económica (Mandel, 1969). Sin embargo, discrepamos con ese argumento. La burguesía nunca es débil y siempre mantiene su injerencia sobre el Estado, ya sea como clase o fracción dominante -que forma parte del bloque en el poder propiamente dicho-, clase o fracción reinante -los partidos políticos que están presentes en lugares clave de la escena política-, clase o fracción mantenedora -aquella que aporta los cuadros y el personal político, burocrático, técnico y militar del que se nutre la cúpula estatal/dirigencial- o una combinación de estas variantes. De hecho, los intereses específicos de la fracción dominante siempre se imponen sobre los del resto, aun cuando se encuentre totalmente ausente de la escena política (Poulantzas, 1980). Como resultado, cuanto mayor sea el poder de la burguesía, mayor será su capacidad de influir, moldear y encauzar las políticas públicas para lograr la continuidad y ampliación de esas estrategias subsidiadas de acumulación.
Actualmente, la literatura académica especializada reconoce diversas formas de redistribuciones estatales, a saber: reformas del código tributario que conceden trato privilegiado a los beneficios generados por las inversiones del capital; regresividad fiscal; otorgamiento a las corporaciones de fondos públicos mediante subvenciones y exenciones fiscales; estatización de sectores y empresas no rentables; privatización -o (re)privatización- de firmas públicas y/o nacionalizadas; aprobación de leyes ad hoc para proteger y/o subsidiar intereses particulares, especialmente en el sector agrícola y energético; adquisición o alquiler de activos estatales a precios rebajados; garantías explícitas de ganancia de parte del Estado hacia los monopolios; contratos con costos inflados celebrados entre el capital privado y las agencias estatales; salvatajes o rescates financieros a empresas en dificultades y perdón de deudas fiscales a compañías de la fracción más concentrada de la burguesía extranjera y local; compra de influencia política por parte de las corporaciones; y captura de los organismos reguladores por parte de los grupos dominantes (Mandel, 1969; Harvey, 2007; 2014).
3. Redistribuciones estatales ligadas a la explotación de hidrocarburos durante el gobierno de Macri: categorías de análisis y ejemplos empíricos
La simbiosis entre Estado y mercado como mecanismo de acumulación por desposesión se remonta a los orígenes y posterior desarrollo del capitalismo. Ya en su descripción de la acumulación originaria o primitiva, el propio Marx se refería a cómo los bienes expropiados a la Iglesia por la monarquía británica durante el siglo XVI habían caído en manos de un puñado de individuos rapaces protegidos del rey, mencionando asimismo el papel clave que la legislación -con los Bills for Inclosures of Commons como caso paradigmático- desempeñaba en cuanto vehículo mediante el cual los terratenientes podían regalarse a sí mismos los bienes depredados al pueblo (Marx, 1968). A mediados del siglo XX, las fluidas relaciones entre el capital monopolista y la burocracia estatal determinaban que las grandes corporaciones, al ocupar una posición determinante en la recaudación tributario-fiscal y la vida económico-financiera de un país dado, estuvieran en libertad de acción para comprar a los responsables por la formulación y ejecución de políticas públicas. Esta sumisión estatal a los intereses de los sectores más encumbrados de la burguesía y la creciente unión entre el personal dirigente del Estado y los jefes de los grandes monopolios derivaban en la completa corrupción de la vida pública, permitiendo que las grandes corporaciones obtuvieran -gracias a la intervención política- las ganancias extraordinarias que el funcionamiento “normal” de las leyes del mercado jamás podría darles (Mandel, 1969).
Dicho fenómeno se mantiene plenamente vigente en la actualidad. Al respecto, Harvey (2014) señala que, bajo la fachada de la democracia, el paralelismo entre el poder de los monopolios en las transacciones económicas y el poder monopolístico en el proceso político ha abierto las puertas para que los grupos dominantes compren influencia política mediante contribuciones a las campañas electorales y coopten organismos reguladores para su beneficio. No se trata solo del bloque hegemónico que, directa o indirectamente, controla al Estado, sino de una verdadera élite en el poder donde la mimetización de la clase hegemónica con la fracción reinante y mantenedora (Poulantzas, 1980) implica, como vulgarmente suele decirse, “poner a los zorros a cuidar el gallinero”, permitiendo al gran capital saquear el tesoro público a expensas de los contribuyentes y obtener rentas adicionales derivadas de recursos, patentes, licencias, derechos de propiedad y precios de monopolio (Harvey, 2014).
Es importante notar que el fenómeno de solapamiento entre fracciones hegemónicas, reinantes y mantenedoras suele manifestarse cuando, ante una crisis de representación social, el bloque de poder se ve impulsado a acceder al control directo del Estado mediante sus intelectuales orgánicos, dentro de un marco democrático, pero al mismo tiempo ajeno a las mediaciones de las estructuras políticas tradicionales (Manzanelli et al., 2017). Esto fue lo que ocurrió en Argentina, cuando el agotamiento del modelo (neo)desarrollista kirchnerista permitió, en diciembre de 2015, el ascenso al poder de uno de los más prominentes miembros de la llamada “burguesía nacional”: Mauricio Macri.
Basado en un régimen político de fisonomía centro-izquierdista y retórica progresista (Katz, 2015) que, tras la crisis neoliberal de 2001, había logrado recomponer la legitimidad y hegemonía del capital (Féliz, 2012; Cantamutto, 2017), el modelo (neo)desarrollista kirchnerista fue exitoso durante el quinquenio 2003-2007, pero perdió consistencia en el lapso 2008-2010 y se tornó inviable a partir de 2011 (Katz, 2015). Durante el siguiente trienio, la sucesión de variables macroeconómicas globales y domésticas adversas -falta de acceso al financiamiento externo, creciente inflación, déficit fiscal y comercial, estancamiento económico, caída de reservas monetarias, crisis energética, pérdida del autoabastecimiento hidrocarburífero, etc.- y el comportamiento parasitario de las fracciones de la burguesía beneficiadas por el régimen (el capital productivo exportador y el empresariado industrial concentrado) obligaron a ensayar un giro conservador adaptativo (Katz, 2015) que fungiría como preludio y bisagra para el cambio estructural que sobrevendría poco tiempo después.
Concretado a través de la alianza Cambiemos, la llegada al gobierno de Macri resolvió el dilema para el que los sectores dominantes habían buscado infructuosamente solución durante las décadas previas: acceder al control del Estado mediante un partido político propio y el voto ejercido democráticamente (Manzanelli et al., 2017). Bajo dicho esquema, Macri fungía como la cara visible de un privilegiado clan familiar perteneciente a la denominada “patria contratista” que, próspero durante la última dictadura militar (1976-1983) y la posterior restauración democrática (1983-1989) gracias a -entre otros negocios- la participación de su empresa Socma (Sociedades Macri) como contratista petrolera de la estatal YPF, había sido beneficiario durante el modelo neoliberal de los años noventa (1991-2001) de las oportunidades generadas por el proceso de privatizaciones de empresas y servicios públicos. Su ascenso al poder suscitó un fenómeno inédito en la historia argentina reciente: el surgimiento de un gobierno del gran empresariado por y para él mismo, en gran medida integrado por miembros de la fracción más concentrada de la élite económica (Varesi, 2016; García Delgado y Gradin, 2017).
Bajo tal esquema, la composición de las diferentes carteras y ministerios se nutrió principalmente de intelectuales orgánicos y altos puestos gerenciales de la cúpula empresarial -los llamados CEO’s (Chief Executive Officer)-, con lo cual los intereses del capital dejaron de ser mediados por funcionarios públicos (Sabbatella y Burgos, 2018) para pasar a ser directamente personificados por figuras con estrechos lazos familiares, laborales y/o personales con los propietarios de las principales empresas de los sectores económicos que debían regular. De hecho, mientras que los funcionarios con trayectorias predominantemente basadas en la administración pública representaban el 28% de la matriz de gobierno, el 38,5% correspondía a representaciones directas del capital extranjero y vernáculo, especialmente a bancos y compañías financieras (JP. Morgan, HSBC, Citibank, Deutsche Bank, Goldman Sachs, Banco Galicia, ICBC, Morgan Stanley, etc.), empresas de telecomunicaciones (Telecom, Telefónica de España, Direct TV, Thomson Reuters), farmacéuticas (Lóreal), firmas automotrices (General Motors), compañías energéticas (EDENOR, EDESUR, etc.), empresas aeronáuticas (LAN) y grupos económicos locales del sector agroalimentario, comercial y de transporte (Arcor, Ledesma, Dietrich, Pegasus, Braun, etc.). A esto se le añadían representantes indirectos del capital que provenían de instituciones de la sociedad civil, como cámaras empresariales, fundaciones, consultoras y estudios jurídicos, contables y financieros (Manzanelli et al., 2017).
Si bien estos conflictos de intereses tenían antecedentes comparables en los regímenes oligárquicos de finales del siglo XIX y principios del siglo XX, las dictaduras militares de 1966-1972 y 1976-1983 -que contaron entre sus filas a representantes de la burguesía articulados a los clanes internacionales dinásticos de la época- y el régimen neoliberal de los años noventa (1991-2001) -que mantuvo fluidas relaciones con el empresariado local y el capital financiero internacional-, durante el gobierno de Macri la situación ya no reflejaba -como pretende Mandel (1969) - solo la íntima cooperación entre Estado y burguesía, sino la fusión entre burocracia y gran capital, o -para expresarlo en los términos de Poulantzas (1980) -, la absoluta coincidencia entre la fracción hegemónica, la fracción reinante y la fracción mantenedora del bloque de poder en el Estado.
Naturalmente, el sector hidrocarburífero no fue una excepción a la regla. De hecho, existió una suerte de sobre-representación del segmento de la cúpula empresarial vinculado a la energía (petróleo, gas y electricidad), con compañías como las petroleras Shell (3), Pan American Energy (2), Total (1), Wintershall (1), Axion (1) y Duke Energy (1), los consorcios de distribución eléctrica EDENOR (1) y EDESUR (1) y el grupo nacional Techint (2) contando con 13 integrantes en las altas jerarquías del aparato estatal (Manzanelli et al., 2017), cifra equivalente al 32,5% de los 40 funcionarios que constituían representaciones directas del capital y al 12,5% de los 104 miembros de todos los equipos ministeriales de gobierno. Más tarde se sumarían cuadros de la estadounidense Esso/Exxon, la española Repsol y el consorcio Transportadora de Gas del Sur (Cieza, 2016; Varesi, 2016; Astarita y De Piero, 2017; EJES, 2019).
Al respecto, fue significativo que la primera política que el gobierno de Macri implementó en materia hidrocarburífera fuera elevar la Secretaría de Energía a rango ministerial y colocar al frente de dicha cartera a J. J. Aranguren, quien se había desempeñado como empleado de la filial argentina de la compañía anglo-holandesa Royal Dutch Shell durante 38 años (1977-2015). Además, este detentó desde 2003 hasta esa fecha el cargo de presidente de dicha subsidiaria y fue vicepresidente de suministros para América Latina de la citada transnacional. Lejos de limitarse a la jefatura del flamante Ministerio de Energía y Minería, la cúpula empresarial del sector también colonizó las secretarías de Planeamiento Estratégico, Recursos Hidrocarburíferos, Energías Renovables, Refinación y Comercialización, Energía Térmica y Exploración y Explotación. Así, el mencionado ministerio se convirtió en la cartera con mayor cantidad de funcionarios con trayectorias privadas “puras”: de hecho, el 50% de sus integrantes venía de ocupar altos cargos en empresas del sector energético (Cieza, 2016; Varesi, 2016; Astarita y De Piero, 2017; EJES, 2019).
Siguiendo esa tesitura, quienes se habían desempeñado como secretarios de la cartera energética durante gestiones neoliberales previas fueron nombrados como representantes del Estado en el directorio de las firmas mixtas YPF e IEASA (ex-ENARSA), junto a ex-CEO’s de las empresas Telefónica de España y Telecom, del grupo financiero JP. Morgan -perteneciente a la dinastía estadounidense Rockefeller, propietaria de las distintas empresas en la que se escindió la legendaria petrolera Standard Oil- y de la petrolera francesa Total. A esto se le añadió la designación del hasta entonces directivo de la compañía de distribución de gas en la región metropolitana de Buenos Aires (Metrogas) como interventor del Ente Nacional Regulador del Gas (ENARGAS) -pasando de ese modo a “controlar” a su antiguo empleador-, así como el nombramiento como asesor en materia de reestructuración tarifaria de un antiguo funcionario de la última dictadura militar estrechamente ligado a Bridas/Bulgheroni, el grupo argentino que junto a la inglesa British Petroleum y la china SINOPEC actualmente controla Pan American Energy (Llorens, 2016a; Sabbatella y Burgos, 2018; EJES, 2019).
A propósito de la última dictadura militar, la situación guardaba indudables paralelismos con antecedentes registrados durante gobiernos argentinos de facto. Basta con recordar, por ejemplo, los casos del Ministro de Economía de la primera etapa de la Revolución Argentina (1967-1969) -quien era testaferro e integrante de los directorios de grandes compañías argentinas y empresas pertenecientes al capital monopolista estadounidense, petroleras entre ellas- (Morgenfeld y Míguez, 2012; Delpino, 2018), o del también Ministro de Economía de la más reciente dictadura militar (1976-1981), que era representante formal de los intereses de la familia estadounidense Rockefeller en su rol de director de Pan American, abogado de ESSO y asesor internacional del Chase Manhattan Bank). En esa época, el interventor de YPF era un ex-empleado de Bridas, la familia propietaria de Petrolera San Jorge participaba de la conducción de la compañía estatal y el propio presidente R. Bignone (1982-1983) poseía vínculos laborales e incluso familiares con Bulgheroni (Basualdo y Barrera, 2015; Llorens, 2016a).
Como veremos a continuación, ese proceso de cooptación de los organismos reguladores en la materia propició que, durante el gobierno de Macri, se consolidaran y exacerbaran las redistribuciones estatales a favor de la fracción hidrocarburífera del capital concentrado, en un contexto donde la citada sobre-representación en las altas esferas de gobierno tenía como objetivos asegurar la continuidad y expansión de la política de subsidios otorgados a las petroleras durante los gobiernos kirchneristas, liberar los precios de los hidrocarburos, incrementar las tarifas gasíferas y eléctricas residenciales e industriales y aumentar la rentabilidad del sector energético (Manzanelli et al., 2017).
3.1 Expropiaciones político-económicas por reformas institucionales (I): los privilegios comerciales, tributarios y monetarios de las petroleras
Siguiendo a Machado Aráoz (2010), con frecuencia los procesos de expropiación económica están vinculados con reformas político-institucionales que tienden a recomponer las tasas de ganancias del capital mediante una producción política que, mediante un vasto arsenal de mecanismos, le reporta a las empresas extraordinarias tasas de rentabilidad. Estos dispositivos de desposesión claramente encarnan mecanismos que se encuadran dentro del concepto de redistribuciones estatales. Sobresalen, entre otros, las reformas del código tributario que conceden un trato privilegiado a los beneficios generados por las inversiones del capital, la regresividad fiscal, el otorgamiento a las corporaciones de subvenciones y exenciones fiscales, la aprobación de leyes ad hoc para proteger y/o subsidiar intereses particulares, la condonación de deudas con el erario público, la privatización -o (re)privatización- de firmas públicas y/o nacionalizadas, la estatización de sectores y empresas no rentables, el salvataje o rescate financiero con fondos estatales de empresas en dificultades, la adquisición o alquiler de activos estatales a precios rebajados y los contratos con costos inflados entre el capital privado y las agencias estatales (Harvey, 2007; 2014).
En el caso de la política hidrocarburífera del gobierno de Macri, este proceso contempló varias de las aristas o sub-categorías de análisis mencionadas. Una de sus primeras decisiones en la materia apuntó a la disolución de la Comisión de Planificación Estratégica de las Inversiones Hidrocarburíferas y la consiguiente desregulación del mercado hidrocarburífero (decreto 272/16). Esto fue casi inmediatamente seguido por la liberalización tanto de la importación de crudo, insumos, componentes y equipos como de la transferencia de utilidades al exterior, dilatando los plazos para la liquidación en el mercado financiero local de las divisas obtenidas por la exportación de crudo y derivados (primero a cinco años, luego a diez) y luego eliminando la obligatoriedad del ingreso de tales recursos al país (Sabbatella y Burgos, 2018). Las beneficiarias de estas medidas fueron exclusivamente las petroleras privadas, pues no se permitió la participación de la mixta YPF en el negocio de la importación de crudo y gasoil premium; de hecho, la compra en el exterior de 5,79 millones de barriles de crudo quedó en manos de Oil Combustibles, la brasileña Petrobras y, sobre todo, la transnacional Shell y la empresa Axion Energy -subsidiaria de Pan American Energy- (Sabbatella y Burgos, 2018), no por casualidad dos de las compañías con mayor presencia de ex-funcionarios en dependencias del Ministerio de Energía y Minería.
En ese marco, el gobierno de Macri decidió eximir a las petroleras de las nuevas normativas ambientales que se sancionaron durante su propia gestión. Ejemplo de ello fue el proyecto de reforma tributaria elevado al Congreso a finales de 2017, que incluyó la incorporación del impuesto al dióxido de carbono para combatir el efecto invernadero y el cambio climático, pero que a la postre dejó exentos del pago del nuevo tributo a los proyectos gasíferos vinculados a la explotación no-convencional por fractura hidráulica (fracking) (Landriscini, 2019). A esto debe añadirse el hecho de que, según datos aportados por Lozano et al. (2019), durante el sub-período 2016-2019 ciertas compañías del oligopolio energético nunca pagaron el Impuesto a las Ganancias (Petroquímica Comodoro Rivadavia), otras fueron exentas de dicha carga en años puntuales (YPF, Metrogas, Camuzzi) e incluso algunas recibieron compensaciones por supuestas malas liquidaciones impositivas del tributo (Petrolera del Cono Sur).
No conforme con lo anterior, el Poder Ejecutivo Nacional eliminó los derechos aduaneros a las exportaciones de hidrocarburos, que durante gran parte de las gestiones neo-desarrollistas habían oscilado -dependiendo del año, coyuntura y producto- entre 5% y 45% del valor comercializado debido al objetivo del régimen kirchnerista de captar parte de la renta para el erario público y desacoplar los precios domésticos de las cotizaciones internacionales. Sin embargo, a mediados de 2018 el gobierno de Macri se vio obligado a restituir dicho gravamen debido a la crisis financiera, cambiaria y fiscal desencadenada por la fuga de capitales ocurrida dicho año y el acuerdo pactado con el Fondo Monetario Internacional para superarla. Si bien la nueva alícuota de derechos de exportación para bienes hidrocarburíferos (4 pesos por dólar exportado, equivalente al 12% ad valorem, al tipo de cambio vigente en ese momento) era mayor al 1% vigente durante los últimos años del régimen neo-desarrollista, fue rápidamente licuada por sucesivas devaluaciones de la moneda argentina.
A propósito de devaluaciones, durante el período analizado la depreciación del peso argentino operó como un importante mecanismo de engrosamiento de las ganancias de la cúpula empresarial en general y de las corporaciones petroleras en particular. El fuerte y brusco aumento del tipo de cambio, ocurrido a mediados de 2018, se tradujo en un importante crecimiento de las denominadas “operaciones discontinuas”, esto es, el aporte que la depreciación monetaria hizo a los balances contables de las firmas una vez producida la conversión de sus inversiones a moneda extranjera. En ese año, 84,4% de las operaciones discontinuas registradas en la cúpula empresarial argentina correspondió al sector petrolero, con YPF, Pan American Energy y ESSO como principales beneficiarios. Para esas empresas, la devaluación representó entre 48,2% y 90,1% de las ganancias que declararon en sus estados contables, cifras que -vale la pena notar- habrían rondado apenas 5% si la caída del valor del peso argentino hubiese sido contenida (Lozano et al., 2019). Aunque ciertamente condicionada por variables financieras ajenas a la actividad hidrocarburífera, la política monetaria del gobierno redundó en fuertes beneficios para la cúpula de ese sector.
3.2 Expropiaciones político-económicas por reformas institucionales (II): concesión de áreas hidrocarburíferas y contratos de obra pública
Como hemos visto, la privatización constituye el principal elemento de la acumulación por desposesión (Harvey, 2004) y un eje fundamental de las redistribuciones estatales derivadas de la implementación de expropiaciones político-económicas por reformas institucionales. Básicamente, la privatización consiste en lanzar bienes o activos públicos al mercado para permitir que el capital pueda invertir y especular con ellos y así usufructuar los beneficios de la apertura de nuevos campos para la acumulación en dominios hasta entonces ajenos a los límites establecidos por los cálculos de rentabilidad (Harvey, 2004; 2007). El concepto de “activos públicos” contempla no solo empresas y servicios estatales, sino también bienes comunes como los llamados “recursos naturales”, que pasan a ser comprados y vendidos, aunque no constituyan en sí mismos un producto del trabajo social (Harvey, 2014). Adoptando diversas formas -transferencia de activos, arrendamiento, concesión, licencias, etc.-, este proceso de mercantilización y cercamiento encierra un doble proceso de desposesión donde las redistribuciones estatales propiamente dichas se solapan y articulan con otros dispositivos expropiatorios reconocidos por la literatura, como la apropiación colonial, neocolonial e imperial de recursos naturales (Harvey, 2004).
Sin alcanzar los extremos del modelo neoliberal de los años 1990 -donde el capital privado se apropió del subsuelo, la petrolera de bandera y los servicios de transporte y distribución de hidrocarburos-, el gobierno de Macri también alentó la privatización y apropiación neocolonial o imperial de recursos hidrocarburíferos. Ejemplo de ello fue el lanzamiento de una licitación pública internacional (Concurso Costa Afuera I) para la adjudicación de permisos de exploración off shore en aguas someras, profundas y ultra-profundas, la primera que se realizaba en más de treinta años. Comprendiendo las cuencas marinas Argentina Norte, Austral y Malvinas Oeste, dicho concurso, dispuesto por la resolución 276/19, adjudicó 18 áreas a nueve Uniones Transitorias de Empresas (UTE’s) constituidas por 13 firmas. A cambio de una inversión de 724 millones de dólares, esos consorcios pasaron a usufructuar una superficie de 94.804,51 km2 de la plataforma marítima nacional (SGE, 2019; FARN, 2022). Es importante señalar que el concurso Costa Afuera I se desarrolló en flagrante violación del régimen de competencia, debido a la evidente cartelización de los oferentes; de hecho, siete de las adjudicatarias (las inglesas British Petroleum y Tullow, la anglo-holandesa Shell, la noruega Equinor, la japonesa Mitsui, la francesa Total, la germano-norteamericana Wintershall, la italiana ENI, la estadounidense Exxon-Mobil, la árabe Qatar y las argentinas Tecpetrol, Pluspetrol e YPF) poseían 46 vínculos societarios entre sí, entablados ad hoc para la licitación (Llorens, 2019)3.
Por si fuera poco, el concurso implicó otra forma de redistribución estatal: la adquisición o alquiler de activos estatales a precios rebajados. Exceptuando a la UTE, constituida por ENI-Mitsui-Tecpetrol, ningún consorcio ofreció el pago de bono de entrada de 5 millones de dólares que otorga derechos de concesión de explotación por tiempo indefinido, pagando en todos los casos cánones anuales de apenas 45 dólares por km2. Además, solo dicha UTE y la noruega Equinor se comprometieron a realizar labores de exploración que sobrepasen la prospección sísmica 3D, mientras que las demás solo preveían realizar la tradicional sísmica 2D. Si a lo largo de los ocho años de exploración previstos por la licitación las empresas descubren petróleo, la legislación les otorga derechos de explotación por un lapso de treinta años, cifra que, teniendo en cuenta las prórrogas de cinco años establecidas por la Ley de Hidrocarburos sancionada en 2014, podría totalizar 43 años, esto sin contar las prórrogas de diez años que dicha norma estipula para las concesiones de extracción. La entrega fue coronada por dos detalles adicionales: la fijación de regalías máximas de 12%, contraviniendo así lo dispuesto por la Ley de Hidrocarburos vigente, que señala que si existen prórrogas la alícuota puede elevarse a 18%; y el hecho de que, en caso de conflicto entre las partes, el Estado argentino se somete a arbitraje internacional en La Haya (Holanda), con fallos previsibles dado que allí tiene su sede Shell, beneficiaria del concurso (Llorens, 2019).
La política energética de Macri también incurrió en otra forma más velada de acumulación por desposesión: los contratos de obra pública con costos inflados. Quizás el ejemplo más paradigmático haya sido la licitación para la construcción de 2.330 km de gasoductos troncales en la provincia de Córdoba, que fue adjudicada a empresas reconocidas por su historial de corrupción (Obredrecht, por ejemplo), o bien por sus conflictos de intereses con el poder político local (Electroingeniería -ligada a los gobiernos de Kirchner y Fernández de Kirchner- y IECSA -empresa perteneciente a Macri que éste “vendió” a familiares poco después de asumir la presidencia de la nación-). La licitación implica un gasto de 882 millones de dólares, del cual dos terceras partes son cubiertas a través de un crédito externo garantizado con fondos de la coparticipación y con tasas de interés de entre el 7% y el 9% anual, en tanto que el gobierno nacional se comprometió a financiar el tercio restante. Sugestivamente, la nueva obra era 250% más cara que otra similar proyectada en 2009 y que no llegó a materializarse (385.000 dólares por kilómetro construido, contra 145.000 dólares por km). Vale la pena notar que, a razón de 58 dólares por metro/pulgada, el proyecto duplicaba como mínimo los parámetros del Banco Mundial, que considera razonables valores de entre 15 y 30 dólares por metro/pulgada. Luego de la inauguración en 2017 del primer tramo (Llorens, 2016b; 2021), a la fecha la obra permanece inconclusa.
3.3 Subsidio público al capital, disciplina de mercado para el consumidor: precios y tarifas, recursos estatales a la oferta y menores subvenciones a la demanda
Lejos de limitarse a subvencionar indirectamente al capital mediante exenciones fiscales y aduaneras, política cambiaria, desregulaciones y sobreprecios de obra pública, el nuevo gobierno recurrió además a la socialización explícita del riesgo empresario para favorecer a las corporaciones hidrocarburíferas mediante su política de aumentos tarifarios a la demanda y otorgamiento de precios subsidiados a la oferta. Llegado este punto, conviene caracterizar brevemente el estado de situación del sector energético al momento en que Macri inicia su mandato. Desde 2010, la Argentina enfrentaba una crisis energética derivada de la pérdida del autoabastecimiento hidrocarburífero ocasionada por la caída de las reservas petroleras y gasíferas, derivada a su vez del boom exportador del recurso (1994-2007) y la sistemática caída de las inversiones privadas en exploración. Como resultado, para satisfacer parte de la demanda doméstica dependía de las importaciones de combustibles líquidos y gaseosos desde Bolivia y Venezuela.
Buscando estimular la exploración, producción y refinación de hidrocarburos, los tres gobiernos kirchneristas habían lanzado multimillonarios programas de exenciones fiscales y arancelarias, subsidios públicos (Regímenes Promocionales para la Exploración y Explotación de Hidrocarburos, planes Gas Plus, Petróleo Plus y Refino Plus, Plan Gas, etc.) y pago de sobre-precios a la oferta -a partir de 2014, precios mínimos (o precios-sostén) móviles para la producción de crudo (el denominado “barril criollo”) para paliar la caída de la cotización internacional del crudo y sostener así la rentabilidad de las empresas- destinados a “premiar” a las compañías por la ampliación de las reservas, la puesta en explotación de nuevos yacimientos y los futuros e hipotéticos aumentos en la producción de gas natural, petróleo crudo y derivados, beneficiando incluso a los exportadores (Serrani y Barrera, 2018). Paralelamente, sometieron a las tarifas de gas natural y electricidad a un virtual congelamiento, subsidiando asimismo parte del costo residencial e industrial de acceso a dichos servicios públicos. En su conjunto, en 2013-2014 estas políticas representaron 12,3% del gasto público, 75% del déficit fiscal y 3,51% del PBI (ASAP-IAE, 2015; Serrani y Barrera, 2018; SGE, 2019). Por su parte, el déficit comercial energético fue una de las principales causas de la fuga de divisas y el ciclo recesivo de restricción externa que desde 2011 venía ralentizando el crecimiento económico e industrial, con una sangría de 6.900 millones de dólares anuales (Serrani y Barrera, 2018; SGE, 2019).
Acorde a su postura neoliberal, al principio la gestión de Macri hizo gala de una postura crítica con respecto al significativo peso que sobre el gasto público detentaban los subsidios estatales que durante el (neo)desarrollismo se habían destinado al sector energético para asegurar las importaciones de combustibles y compensar a las empresas por la caída de los precios internacionales y el rezago (cuasi-congelamiento, en rigor de verdad) tarifario doméstico. A esto se le añadía la vulnerabilidad energética del país, puesto que en 2016 los yacimientos hidrocarburíferos argentinos, aun produciendo a su máxima capacidad, no podían satisfacer la demanda doméstica. La situación se había agravado aún más debido a la decisión de Bolivia de reducir los volúmenes exportados a Argentina, obligando a importar gas desde Chile y gasoil desde otros países (SGE, 2019).
Esgrimiendo tales argumentos, y con la reducción del déficit fiscal y el autoabastecimiento energético como banderas, el gobierno nacional propaló un discurso basado en la eficiencia y la austeridad para justificar sus políticas de reducción de subsidios al sector energético. Los resultados no se hicieron esperar, y dichas subvenciones, que según datos oficiales ascendían en 2015 a 18.961 millones de dólares, se desplomaron a 5.954 millones de dólares en 2019, cifra equivalente a 1,4% del PBI (SGE, 2019). Lo que el discurso hegemónico de las fuentes oficiales convenientemente omitió señalar fue que la mayor parte de ese ajuste se descargó sobre los subsidios a la demanda, no a la oferta de hidrocarburos.
El caso del gas natural ciertamente da pábulo a dicha afirmación. Bajo el pretexto de que un usuario residencial pagaba poco más de 10% del costo de abastecimiento del gas y apenas 3% de la provisión de energía eléctrica (SGE, 2019), a lo largo de todo su gobierno Macri habilitó fuertes incrementos para los consumidores residenciales e industriales, imponiendo nuevos cuadros tarifarios que se montaban sobre los aumentos preexistentes dispuestos en 2014 por la gestión de Fernández de Kirchner. Para mediados de 2018, el llamado “tarifazo” ya había acumulado un alza de 1.297% (Arancibia, 2018), con alzas que a finales de 2019 rondaban 3.000% o 3.500% (EJES, 2019). Recortando subsidios con el objetivo fiscal de que el Estado dejara de absorber las pérdidas que afrontaba por el costo del gas importado, el gobierno determinó que el diferencial derivado de la paulatina dolarización de las tarifas pasara a ser pagado directamente por los consumidores (Sabbatella y Burgos, 2018).
Como resultado, el Fondo para el Consumo Residencial de Gas fue desfinanciado: los subsidios remesados al mismo cayeron de 441 millones de dólares en 2015 a 131 millones de dólares en 2019, con fuertes caídas en el caso del Fondo Fiduciario Gas Licuado de Petróleo-Garrafa Social, destinado a los sectores sociales de más bajos ingresos (FARN, 2020; Blanco et al., 2021). En el ínterin, los datos aportados por distintas fuentes (FARN, 2019; 2020; Blanco et al., 2021) permiten deducir que las compañías distribuidoras de gas natural recibieron del gobierno 535,51 millones de dólares en concepto de “compensaciones” por la continuidad parcial del “atraso” tarifario, de los cuales más de las tres cuartas partes (77,08%) se concentró en las italianas Camuzzi-En El Rete Gas (27,96%), el consorcio Metrogas (24,94%) -de la mixta YPF, la inglesa British Gas y el propio Estado- y las compañías del Centro y Cuyana4 (17,05% y 7,13%) -del consorcio Ecogas, controlado por la italiana Ente Nazionale Idrocarburi (ENI) y la estadounidense E.ON-.
Naturalmente, esa combinación de ajuste tarifario a los consumidores residenciales e industriales y subvenciones a las compañías determinó que las utilidades de las transportistas y distribuidoras de gas natural se triplicaran en 2018, pese a la reducción de los volúmenes despachados debido a la caída del consumo (La Izquierda Diario, 2018). De hecho, se estima que entre 2015 y 2019 las ganancias de transportistas y distribuidoras se octuplicaron, pasando de 6.908 a 51.045 millones de pesos constantes, mientras que la tasa de hogares argentinos que destinaban más del 10% de los ingresos familiares a cubrir necesidades energéticas pasó del 1% al 20% (EJES, 2019). Este escenario fue propicio a que subsidiarias de grupos domésticos con fluidos vínculos con el gobierno de Macri reforzaran su injerencia en las licenciatarias del transporte y de gas natural. Tales fueron los casos de RPM Gas -del grupo Caputo, que mantuvo su presencia en Transportadora de Gas del Norte (TGN)- y de Pampa Energía -del grupo Mindlin- y el Grupo Inversor Petroquímica -de las familias Werthein y Sielecki, ligadas a las telecomunicaciones y la industria farmacéutica, respectivamente-, que asumieron el control de Transportadora de Gas del Sur (TGS).
No conforme con lo anterior, el gobierno de Macri se focalizó en la socialización del riesgo empresario de las grandes petroleras mediante el otorgamiento -no obstante los importantes aumentos tarifarios sufridos por los consumidores- de generosos incentivos para la extracción de gas, especialmente aquél proveniente de reservorios no convencionales (shale gas y tight gas). Debido a que el precio internacional del petróleo -que ya venía disminuyendo desde 2014- continuó cayendo durante los dos primeros años de la gestión de Macri, muchas empresas hidrocarburíferas con operaciones en Argentina buscaron reorientar su actividad a la producción de gas natural (Landriscini, 2019). Para ello, presionaron sistemáticamente al gobierno para que elevara los precios del gas “nuevo” en boca de pozo, con el argumento de que era necesario generar condiciones apropiadas para alentar las inversiones y resolver los singulares desafíos técnicos que implicaba -por las características geológicas de los reservorios- la explotación no convencional. Fue así que, contradiciendo sus propias críticas a la política de subsidios desplegada durante el régimen (neo)desarrollista, la primera medida tomada en ese sentido por el gobierno fue la prórroga del Plan Gas I -que había comenzado en 2013- hasta finales de 2017. Seguidamente, se creó el Programa de Estímulo a la Inyección de Gas Natural para Empresas con Inyección Reducida (Plan Gas II), incorporando al esquema de subsidios a aquellas compañías que, por razones de escala (inyección entre cero y 3,5 millones de metros cúbicos diarios) o características geológicas de los yacimientos, no habían podido incorporarse al programa anterior. El Plan Gas II establecía compensaciones fijas en dólares, pero abonadas en pesos de manera trimestral por parte del Tesoro Nacional, quien así pasaba a cubrir la diferencia entre los precios promedio efectivamente percibidos por las empresas y los valores máximos alcanzados por la inyección mensual. La intención de las compañías era que el precio del gas natural en boca de pozo alcanzara los 7 dólares por millón de BTU (British Thermical Unit) para el caso del shale gas, con guarismos de 6,2 dólares para el tight gas y 4 dólares para el gas convencional (FARN, 2018).
Como era de esperar, el gobierno nacional satisfizo con creces las expectativas del capital concentrado. Con el objetivo de que el precio promedio del gas en boca de pozo iniciara un sendero de dolarización que alcanzara los 6,77 dólares por BTU en octubre de 2019 (EJES, 2019), el Plan Gas II otorgó valores de 7,5 dólares a aquellas empresas cuya inyección efectiva superara a la inyección base (es decir, previa al subsidio) no ajustada por el agotamiento de los yacimientos, con precios de entre 6 y 4 dólares por millón de BTU para los casos donde la inyección efectiva fuera inferior a la básica, pero superior a la básica ajustada. En la práctica, dicha política amplió los generosos beneficios otorgados por el Estado nacional durante el régimen de Fernández de Kirchner, pues generalizó el precio de 7,5 dólares por millón de BTU para toda la producción argentina de gas, en vez de reservarlo a la proporción de la misma que hubiese aumentado durante el período de referencia (Llorens, 2016a). Cabe añadir que tales aumentos de precios no guardaban correspondencia alguna con los costos de extracción de las empresas. Cuando en las audiencias públicas celebradas para discutir la cuestión fue interrogado al respecto, el ministro de energía se rehusó a informar el costo de extracción promedio, refiriéndose al costo marginal de la producción no convencional y ocultando el hecho de que los reportes bursátiles de la mixta YPF informaban erogaciones de 1,9 dólares por millón de BTU (Sabbatella y Burgos, 2018).
Si bien el Plan Gas II fue suspendido debido a la crisis desatada a mediados de 2018, las empresas comenzaron a recibir subsidios provenientes de dos nuevos programas: el Plan Gas III y el Plan Gas No Convencional, ambos creados en 2017 para atraer inversiones privadas para la explotación de reservorios de gas no convencional localizados en las cuencas Neuquina y Austral. Pese a que iniciativas anteriores pergeñadas durante el neo-desarrollismo habían fracasado rotundamente debido a las prácticas fraudulentas de las empresas, el denominado “Programa de Estímulo a las Inversiones en Desarrollos de Producción de Gas Natural Proveniente de Reservorios No Convencionales” determinó que el Estado pasara a subsidiar con fondos del Tesoro a las petroleras que incrementaran la producción de shale gas y tight gas, reconociéndoles un precio diferencial que, estimado sobre el precio promedio mensual ponderado, ratificó los 7,50 dólares por millón de BTU. A partir de entonces se previó una reducción escalonada (a razón de 50 centavos de dólar anuales) para que la cotización doméstica convergiera en los 6 dólares por millón de BTU pautados para 2021 (FARN, 2018; Sabbatella y Nunes Chas, 2020).
Lo anterior determinó que, en promedio, el precio pagado a las empresas creciera 18,1% en un trienio, trepando de 4,25 dólares en 2015 a 5,02 dólares por unidad de medida en 2018 (FARN, 2018). Asimismo, de los datos aportados por Sabbatella y Burgos (2018) es fácil colegir que esta última cifra no solo era 164,2% superior al costo de producción de YPF (1,9 dólares), sino que además era entre 7,7% y 100,8% más elevada que el “precio de mercado” del gas natural -entre 2,5 y 4,66 dólares por millón de BTU- (Sabbatella y Burgos, 2018). La transferencia de recursos del erario público a las arcas de las grandes petroleras argentinas y extranjeras fue perpetuada por la resolución 97/2018, que la prorrogó hasta 2019 inclusive para saldar las deudas pendientes de liquidación y pago contraídas por el Estado nacional durante la ejecución de programas de estímulo previos (Blanco et al., 2021). Si se considera globalmente el período 2016-2019, los datos aportados por FARN (2020) permiten concluir las empresas con intereses en la extracción de gas natural se apropiaron -solo por ese concepto- de nada menos que 5.531 millones de dólares.
Considerados globalmente, los subsidios al gas natural pasaron de 5.640 millones de dólares (0,9% del PBI) en 2015 a 2.216 millones de dólares (0,5% del PBI) en 2019 (SGE, 2019). Sin embargo, el saldo de ese ajuste fue muy diferente para la oferta y la demanda. Aunque la caída de las subvenciones destinadas a la oferta fue superior a 77% -pasó de 2.754 millones de dólares en 2016 a 618 millones de dólares en 2019 (FARN, 2020)-, en términos relativos resultó mucho menos dramática que la sufrida por los consumidores. En 2016-17, por ejemplo, los fondos ejecutados para el Plan Gas en sus distintas variantes (4.184 millones de dólares) fueron 610,4% más elevados que los recibidos por el Fondo Fiduciario de la Garrafa Social (589 millones de dólares). Además, dentro del propio programa de la “garrafa social” operó una redistribución de recursos en favor del capital y a expensas de los asalariados: si en 2016 los hogares eran destino del 98% de las transferencias realizadas por el fondo fiduciario, en 2017 las petroleras absorbían 94%, con lo cual dicha herramienta -supuestamente pensada, en términos generales, para los sectores sociales de menos recursos- pasó de financiar a los consumidores a engrosar las ganancias de los productores -por cada dólar que recibieron los primeros, los segundos se apropiaron de 6 dólares- (FARN, 2018; 2019). Sin perjuicio del hecho de que, en general, los subsidios energéticos aplicados en Argentina suelen favorecer más a los consumidores de altos ingresos que a las capas sociales de menor poder adquisitivo, es claro que la política gasífera de Macri significó -parafraseando a Borón (1997) - subsidio público para los ricos -las grandes corporaciones hidrocarburíferas- y disciplina de mercado para el resto de la sociedad.
El petróleo tampoco fue ajeno a estas redistribuciones estatales. Como se mencionó más arriba, los primeros momentos de la gestión de Macri se caracterizaron por la caída del precio internacional del crudo. El aumento de la oferta estadounidense de hidrocarburos no convencionales, la desaceleración del crecimiento chino (segundo consumidor mundial), el fortalecimiento del dólar como divisa y los conflictos al interior de la OPEP fueron factores que, durante el primer semestre de 2016, precipitaron el desplome de la cotización a 31 dólares por barril (Sabbatella y Burgos, 2018; Landriscini, 2019).
Contradiciendo su defensa del libre mercado, la política petrolera del gobierno se orientó a compensar a las empresas por esta caída con el pago de sobreprecios que representaron la indudable continuidad del mecanismo del “barril criollo” pergeñado durante los últimos años neo-desarrollistas. Así lo demostró el eufemísticamente denominado “Acuerdo para la transición a precios internacionales de la industria hidrocarburífera argentina”. Mediante ese pacto, el gobierno y las empresas acordaron la progresiva convergencia de las cotizaciones internas con los valores internacionales, mediante la fijación de precios de referencia revisados trimestralmente en función de la evolución del tipo de cambio y la cotización del barril del crudo BRENT y establecieron que, hasta tanto esa convergencia ocurriera, el Estado nacional debía garantizarle a las petroleras un precio mínimo o sostén de entre 48,3 y 59,4 dólares por barril, dependiendo del tipo de crudo comercializado. Posteriormente, dichas cotizaciones serían llevadas a 54,9 y 67,4 dólares por barril, respectivamente, cayendo en 2017 a 47 y 55 dólares (Cabot, 2016; FARN, 2018; Sabbatella y Burgos, 2018; Einstoss, 2020).
Lo que para Sabbatella y Burgos (2018) supuso el sacrificio por parte del gobierno de Macri de su credo neoliberal para eludir frentes de conflicto, para las petroleras fue en realidad lo que Machado Aráoz (2010) denomina producción política de rentabilidad, pues gracias a este subsidio encubierto las empresas llegaron a percibir precios que superaban entre 51,6% y 116,1% los valores internacionales. Conviene también matizar y desmitificar el pretexto esgrimido por el gobierno de que esta política respondía al supuesto propósito de la sustitución de importaciones. Según datos aportados por Sabbatella y Burgos (2018), el precio al que Axion, Shell, Petrobras y Oil Combustibles adquirían el barril de crudo en el exterior era de 46,40 dólares, cifra entre 21 y 8,50 dólares más barata de lo que en ese momento costaba en el mercado interno el “barril criollo” de crudo liviano y pesado, respectivamente. Como resultado, gracias a la desregulación de la compra externa de crudo y combustibles y el diferencial entre el precio de venta local y el valor de importación, los refinadores y comercializadores lograron obtener márgenes de ganancia más jugosos (Sabbatella y Burgos, 2018).
A las subvenciones contempladas por el “barril criollo”, que solo en 2016 representaron más de 5.000 millones de dólares (Cabot, 2016), se le sumó la elevación en dicho año de los subsidios a las exportaciones de petróleo. Perpetuando paradójicamente el legado (neo)desarrollista, la resolución 21/2016 del Ministerio de Energía y Minería creó un programa de estímulo a las exportaciones de petróleo crudo excedente proveniente de la cuenca del Golfo San Jorge, el cual estableció una compensación de 10 dólares por barril. Prolongándose durante todo 2016 hasta tanto el precio internacional del barril de BRENT no superara los 47,5 dólares, esta política permitió que Pan American Energy exportara 13,3 millones de barriles de crudo a un promedio de 49,70 dólares por unidad (Sabbatella y Burgos, 2018), con lo cual logró captar un importante diferencial respecto de los precios externos. Gracias a la doble transferencia de recursos públicos que supuso la combinación del citado programa y la continuidad durante parte de 2016 de los reintegros a las exportaciones por puertos patagónicos, se estima que las petroleras pasaron a recibir más de 10 dólares por cada barril de crudo comercializado en el exterior, apropiándose de 3.500 millones de dólares (Llorens, 2016a).
Regresando al “barril criollo”, aunque su continuidad estaba prevista hasta finales de 2018, el programa se suspendió en octubre de 2017 y quedó sin vigencia a partir de enero del siguiente año. La razón para ello fue que en septiembre de 2017 el valor del BRENT superó sostenidamente la cotización de referencia local, determinando que, merced al ya citado acuerdo de transición a precios internacionales, los valores domésticos se (re)acoplaran a los internacionales, liberalizando el precio de los combustibles en el mercado interno -sin que las compañías petroleras se vieran obligadas a contar con autorización gubernamental para decidir su aumento- y conduciendo así al retorno de la política energética neoliberal de la década de 1990 (Sabbatella y Burgos, 2018).
Siguiendo a Einstoss (2020), estas políticas en apariencia contradictorias (“barril criollo” y vigencia de la cotización internacional) fueron funcionales al doble juego de las grandes compañías petroleras y gasíferas, que solicitaron la regulación estatal vinculada al pago de sobreprecios por el crudo cuando los valores externos eran bajos y presionaron para aplicar las “reglas del mercado” y lograr aumentos de combustibles cuando el precio internacional comenzó a subir. De hecho, mientras rigió el “barril criollo” Argentina contaba con los combustibles líquidos más caros del continente americano5, después de Uruguay. Durante el bienio 2016-2017, esto determinó una singular distribución de la renta petrolera, donde las empresas lograron apropiarse -en términos estadísticos- de más del 100% de la renta, en un contexto donde la participación de los consumidores fue negativa debido a las transferencias que estos últimos realizaban (gracias a los sobre- precios garantizados por la intervención del Estado nacional) a las primeras (Einstoss, 2020). Ahora bien, cuando las cotizaciones domésticas se (re)acoplaron a los valores externos, los precios domésticos de los derivados bajaron en la comparación internacional -la nafta argentina pasó a ser la más barata de la región, siendo apenas 5% más cara que la estadounidense- (Einstoss, 2020), pero el costo de los combustibles continuó encareciéndose para el consumidor local: en solo cinco meses, creció 32%, duplicando el aumento sufrido por la cotización internacional del BRENT en ese mismo lapso (14%) (FARN, 2018).
En síntesis, si bien las subvenciones a la oferta de petróleo crudo y gas natural se redujeron fuertemente (80,6%) durante el período 2016-2019 al pasar de 2.916 millones a menos de 567 millones de dólares (Tabla A1 del Anexo A), no es menos cierto que en ese lapso las petroleras con operaciones en Argentina recibieron más de 5.065 millones de dólares de parte del Estado nacional (Blanco et al., 2021). Del análisis de tales datos se desprende que, de las 41 empresas beneficiarias de los fondos públicos transferidos en ese lapso por los diferentes programas de estímulo a la producción de gas y petróleo, solo ocho (la mixta YPF, la anglo-estadounidense y chino-argentina Pan American Energy, la nacional Tecpetrol, la francesa Total Austral, la local CGC, la germano-norteamericana Wintershall, la argentina Petrolera Pampa y la estadounidense PBB Polisur) se apoderaron del 88,7%. El nivel de concentración se torna aún más notable cuando se advierte que las cuatro primeras firmas se apropiaron de casi tres cuartas partes (74,95%), y que solo dos compañías -YPF (36,55%) y Pan American Energy (23,97%)- acapararon 60,52% de los subsidios estatales a la oferta hidrocarburífera (Tabla A1 del Anexo A).
Si se considera a los grupos empresarios en vez de a sus distintas compañías, YPF habría captado -gracias a YSUR Energía y la Compañía de Hidrocarburos No Convencionales (CHNC), la empresa que la petrolera mixta comparte con Chevron- una participación en los fondos estatales de 39,08%. Añadiendo los subsidios recibidos por Pan American Sur y Sinopec a los ya usufructuados por Pan American Energy, el grupo argentino Bulgheroni y sus socios chinos y anglo-norteamericanos concentrarían 24,52% de esa masa de recursos. Y si a la participación de Petrolera Pampa se le agregaran las remesas captadas por otras filiales del grupo Mindlin, como Pampa Energía y sus controladas Refinería del Norte -que comparte el paquete accionario con YPF y Pluspetrol- y TGS, su peso relativo sobre el total ascendería a 5,33%.
Si bien el papel dominante de la mixta YPF parece contradecir la afirmación de Sabbatella y Burgos (2018), según la cual la principal diferencia que la política de subsidios energéticos de Macri expresaba respecto del (neo)desarrollismo estribaba en que sus principales destinatarios fueron exclusivamente las empresas privadas, cabe recordar que parte de los fondos estatales usufructuados por petroleras como Chevron y Dow fueron transferidos previa mediación de YPF, gracias a los pactos firmados entre esas empresas estadounidenses y la compañía argentina (FARN, 2018). Aun así, la Tabla A1 muestra claramente que el peso relativo de YPF y sus subsidiarias en la distribución de subsidios a la oferta de crudo y gas disminuyó rápidamente, desplomándose del 45,74% en 2016 al 11,65% en 2019.
Se observa, además, un reacomodamiento al interior de los sectores más concentrados de la burguesía argentina, donde el relativo declive de las empresas de Bulgheroni y sus socios extranjeros -del 47,38% al 30,3%- fue paralelo al raudo ascenso de Tecpetrol, de la familia Rocca -de 0,28% a 46,66%-. De hecho, Tecpetrol fue la petrolera que recibió mayores transferencias de recursos en el marco del programa de Formulación y Ejecución de Políticas de Hidrocarburos y el tercer mayor beneficiario de las remesas ejecutadas en 2018, convirtiéndose en la séptima empresa más importante del sector y logrando un meteórico ascenso dentro de la cúpula empresarial (del 253º al 73º puesto en cuanto a volumen de ventas). Aun así, cabe señalar que Tecpetrol fue la primera petrolera en iniciar acciones judiciales contra el Estado cuando, en 2018, en el marco del ajuste pactado con el Fondo Monetario Internacional, el gobierno nacional restringió los subsidios al sector hidrocarburífero (EJES, 2019; Sabbatella y Nunes Chas, 2020).
El saqueo que la nueva política de subsidios hidrocarburíferos propició se torna evidente cuando se advierte que las compañías petroleras beneficiarias de los subsidios no han realizado proyectos de inversión que comprometan otra cosa que fondos estatales. Aunque informes gubernamentales se empeñen en sostener que, en 2019, menos de la mitad del shale gas extraído dependió de subvenciones públicas, siendo el remanente producido contra precios de mercado sin necesidad de subsidios (SGE, 2019), este aserto omite convenientemente el hecho de que en 2016, por ejemplo, los flujos dinerarios ejecutados en el marco del Plan Gas fueron iguales a las inversiones que las empresas realizaron en hidrocarburos no convencionales (Einstoss, 2020).
Si se desagrega el análisis según compañías, ese año los subsidios recibidos por el sector representaron 36% de las inversiones de YPF y 110% de las erogaciones de Pan American Energy, por no mencionar los casos de Petrolera Pampa y Wintershall, donde las subvenciones superaron a las inversiones realizadas en 855,6% y 41,9% (86 millones de dólares contra casi 9 millones y 105 millones de dólares contra 74 millones, respectivamente). La situación volvió a repetirse en 2017, cuando Wintershall usufructuó 105 millones de dólares provenientes de las arcas públicas y solo invirtió 74 millones (diferencial de 29,52%). Paralelamente, Apco Oil and Gas Internacional recibió 15 millones de dólares, de los cuales invirtió apenas 2,6 millones (brecha de 476,9%). Ponderados por la producción obtenida por ambas empresas, los subsidios treparon a 12,86 y nada menos que 340 dólares por m3 de gas obtenido, configurándose en las firmas más privilegiadas del sector, situándose muy por encima de casos como los de SINOPEC, ENAP, Pluspetrol y Pan American Energy. Si se considera globalmente el trienio 2016-2018, más de 50% de las inversiones del sector fue cubierto con fondos estatales, destacándose casos como los de Tecpetrol (51%), YPF (65%), Wintershall (83%) y Pan American Energy (86%). Y en 2019, finalmente, las subvenciones recibidas por Tecpetrol (grupo Rocca), CGC (grupo Eurnekián) y la germano-estadounidense Wintershall oscilaron entre 40% y 58% del capital desembolsado, contra apenas 2% de YPF (FARN, 2018; 2019; 2020).
Estos datos vienen a cuestionar los anuncios de las compañías petroleras, quienes atribuyen los resultados obtenidos en los yacimientos exclusivamente a récords de eficiencia y productividad (Landriscini, 2019) y revelan que el ajuste realizado por la política hidrocarburífera de Macri fue extremadamente selectivo y se descargó sobre la gran mayoría de la sociedad, pero nunca sobre las petroleras. Así lo refleja la distribución general de subsidios a los combustibles fósiles: en el bienio 2017-18, los consumidores fueron beneficiarios de entre 14% y 18% de los montos erogados totales, en tanto que las petroleras privadas se apoderaron de entre 72% y 75% (FARN, 2018; 2019). Y si bien es cierto que los perjuicios ocasionados a los consumidores por el “barril criollo” y el ajuste tarifario fueron capitalizados no solo por las petroleras, sino también por los gobiernos de las provincias hidrocarburíferas -vía regalías- y el propio Estado nacional mediante el cobro de impuestos a los combustibles líquidos (Einstoss, 2020), el impacto positivo en el erario público fue licuado por la reforma tributaria de 2017, que redujo la alícuota de dichos tributos6 (SGE, 2019). Cabe señalar que, solo con los recursos públicos transferidos a la oferta de hidrocarburos durante el bienio 2017-18, se hubiera abonado el salario de 100.000 docentes, construido 300 escuelas o 9 hospitales, o financiado más de 5 millones de planes asistenciales de Asignación Universal por Hijo, destinados a sectores sociales vulnerables (FARN, 2018; 2019).
4. Conclusiones
La evidencia empírica presentada y discutida a lo largo de este artículo sugiere que el gobierno de Macri configuró uno de los episodios más explícitos e indisimulados de redistribuciones estatales a favor del capital hidrocarburífero que haya sido ejecutado en Argentina. Plasmada en la Tabla A2 del Anexo A, una somera descripción comparativa del proceso histórico muestra que la transformación de la rama hidrocarburífera en un ámbito privilegiado de acumulación de capital caracterizado por la presencia de cuasi-rentas de privilegio generadas por la intervención estatal adquirió consistencia entre el final del primer peronismo y las políticas desarrollistas de mediados del siglo XX, se profundizó con la última dictadura militar, se expandió con fuerza durante el régimen neoliberal de los años 1990 y las gestiones de Kirchner y Fernández de Kirchner y, finalmente, alcanzó su clímax a partir de las postrimerías de 2015 con el ascenso al poder de la cara visible de una de las familias más prominentes de la élite económica argentina.
Lo llamativo del caso es que, pese a su retórica liberal, la política petrolera de Macri combinó el retorno a las premisas básicas del modelo hidrocarburífero de la década de 1990 (liberalización y ajuste tarifario, desregulación del comercio exterior, concesión del recurso, (re)acople del precio doméstico a las cotizaciones internacionales) con la recuperación (y ampliación) de la -duramente fustigada en sus discursos oficiales- estrategia (neo)desarrollista de socializar el riesgo empresario a expensas del erario público. Esto corrobora la tesis sostenida por Harvey (2007) en su análisis de la relación entre neoliberalismo y acumulación por desposesión, donde afirma que, cuando los principios neoliberales chocan con la necesidad de restaurar o sostener el poder de la élite, son abandonados o tergiversados al punto de devenir irreconocibles, ilustrando lo poco que tiene que ver la teoría neoliberal con su práctica.
Este trabajo ha expuesto el hilo conductor que conecta a la colonización y captura por parte del capital de los organismos reguladores estatales con la acumulación por desposesión basada en redistribuciones estatales. Con la incorporación a la cartera energética y sus múltiples dependencias de cuadros gerenciales provenientes de las petroleras nacionales y extranjeras más importantes del país, la fusión y mimetización entre la burocracia política y el gran capital alcanzó niveles inéditos en la historia argentina, determinando el solapamiento entre la fracción hegemónica, la fracción reinante y la fracción mantenedora del bloque de poder en el Estado, y permitiendo así que esa fracción del capital ejerciera influencia directa a la hora de fijar los lineamientos estructurales de la política hidrocarburífera. Revelando la existencia de insalvables e inocultables conflictos de intereses reñidos con la ética institucional, esta colonización decantó en un esquema donde la liberalización de las importaciones de crudo y de la remesa de utilidades al exterior, la eliminación parcial de los derechos de exportación, las exenciones tributarias y fiscales y los beneficios asociados a la devaluación monetaria confluyeron con la concesión de áreas hidrocarburíferas y los contratos de obra pública con costos inflados.
Mención aparte merece la política de tarifas al consumo y subsidios a la oferta primaria de hidrocarburos, que obligó a los consumidores y al erario público a apuntalar el artificial acrecentamiento de la rentabilidad empresarial. En el caso del gas, esto implicó enormes aumentos tarifarios a la demanda residencial, compensaciones económicas a las compañías distribuidoras y pago a las operadoras de los yacimientos de precios absolutamente disociados de los costos reales de producción. En el caso del petróleo, condujo a la continuidad de los precios-sostén para compensar a las petroleras por la caída de la cotización internacional, y luego mutó al (re)acople de los precios domésticos a los valores externos cuando esto resultó funcional a los intereses del capital. Camuflada por la reducción generalizada de los subsidios al sector hidrocarburífero, la estrategia de Macri consistió en descargar discrecionalmente el costo del ajuste energético sobre el erario público -financiando con fondos estatales la operatoria de las compañías- y los asalariados y las demás fracciones del capital -mediante la política tarifaria- para preservar y ampliar las ganancias que la burguesía petrolera ya venía obteniendo mediante mecanismos que, ajenos al funcionamiento “normal” de las leyes del mercado, cubrieron con creces las inversiones realizadas durante los últimos años.
No menos importante, este proceso tuvo -en prácticamente todas las dimensiones mencionadas- casi siempre a los mismos beneficiarios: la angloholandesa Shell, la multinacional Pan American Energy, la inglesa British Petroleum, la francesa Total Austral, la germano-estadounidense Wintershall, las norteamericanas Esso y Exxon-Mobil, la china Sinopec, la transportista TGS, la compañía mixta YPF y las petroleras de las familias burguesas más encumbradas de la élite económica doméstica, como Rocca, Bulgheroni, Eurnekián y Mindlin. No por casualidad, los nombres de muchas de esas compañías se repetían en las adjudicaciones de concesiones off shore, el otorgamiento de subsidios públicos y permisos de importación y la inserción de sus ex-cuadros gerenciales en los puestos jerárquicos de decisión de ministerios, secretarías y organismos reguladores.
Si bien estas redistribuciones estatales fueron justificadas con el argumento de aumentar la extracción de hidrocarburos, fomentar el esfuerzo exploratorio, recuperar el autoabastecimiento energético y ganar soberanía petrolera, esto ocurrió muy parcialmente. Mientras que entre 2015 y 2019 la producción de petróleo cayó de 31,97 a 30,58 millones de m3, la extracción de gas creció de 42.896 a 49.348 millones de metros cúbicos (IAPG, 2021a; 2021b). Si bien este aumento fue relevante, resultó insuficiente para lograr la meta del autoabastecimiento, determinando que durante el período analizado las importaciones de gas natural solo mermaran un 24,41%, pasando de 9.796,5 millones a 7.404,9 millones de metros cúbicos (IAPG, 2021c). Esto obedeció a la merma de la actividad exploratoria -en 2019 se realizaron solo 33 nuevos pozos, 47,6% menos que en 2015 (63 perforaciones) (IAPG, 2021d)- y determinó que entre el 8% y el 15% de la demanda doméstica continuara dependiendo del gas boliviano y el GNL procedente de Trinidad y Tobago, Qatar y Nigeria (FARN, 2018; IAPG, 2021c).
Coronando el despojo, a partir de mediados de 2018 el gobierno de Macri reanudó las remesas de gas con destino a Chile, Brasil y Uruguay, que habían sido suspendidas durante los últimos años del régimen (neo)desarrollista debido a la crisis energética. Estas exportaciones, que en principio eran transitorias y luego asumieron carácter no interrumpible, beneficiaron a las mismas empresas partícipes de otras redistribuciones estatales (Pan American Sur -filial de Pan American Energy-, CGC, Wintershall, Shell, Total, Pampa, Tecpetrol, TGN y TGS, además de la mixta YPF, la chilena ENAP y la argentina Pluspetrol) y supusieron un ruinoso negocio para el erario público, con precios (entre 2,33 y 3,94 dólares por millón de BTU) a menudo situados por debajo del costo del combustible importado (entre 5,57 y 7,69 dólares) y las tarifas residenciales afrontadas por los consumidores domésticos (3,97 dólares por millón de BTU) (FARN, 2019; 2020).
