Introdução:

Esta comunicação tem o objetivo de fornecer indicações básicas e jurídicas relativas ao tema do seminário proposto pela Rede Colombiana de Universidades relativo à denominada acreditação e processos de internacionalização. Para tanto, busca-se apresentar como o Brasil situa esta questão. Em vista disso, essa comunicação pretende desenvolver o significado do termo autorização, reconhecimento, credenciamento, recredenciamento e avaliação no ordenamento jurídico brasileiro em comparação com o termo acreditação, termo este que não consta de nosso arcabouço legal.

Neste sentido, importa uma pergunta prévia ao desenvolvimento do assunto: a quem compete conferir a validade dos certificados e dos graus acadêmicos como diplomas ?

Respondendo a esta questão, mais uma preliminar: a educação básica no Brasil abrange três etapas: a educação infantil, o ensino fundamental e o ensino médio e suas modalidades. Tais etapas, quando o estudante as conclui, recebe um certificado de conclusão. Estes certificados não dão um nicho no mercado de trabalho, embora muitos empregos exijam certificado do ensino fundamental ou do ensino médio como condição de empregabilidade. Ao revés, os diplomas de ensino superior permitem aos egressos postular um nicho neste mercado, muitas vezes reservado como é o caso de médicos e de advogados, entre outros.

Isso posto, vale dizer que o monopólio da concessão dos graus educacionais como diplomas e certificados de conclusão de cursos tem sido um dos atos próprios do Estado. 306 O princípio deste monopólio, relativo aos graus acadêmicos e aos certificados, não impede que, ao lado do Estado, a iniciativa privada possa ser autorizada a abrir instituições, oferecer cursos e ter a validade de seus certificados e diplomas equivalentes aos emitidos pelo Estado. Portanto, uma coisa é a coexistência legal de instituições públicas e privadas com competências concorrentes na oferta de cursos. Portanto, trata-se da liberdade de ensino, invocada pelos que, ao lado dos poderes públicos, prestam esse serviço a quem por ele optar. Outra coisa é quem é o sujeito que confere a validade dos documentos oficiais emitidos, seja pelos agentes públicos, seja pelos agentes privados autorizados.

No caso brasileiro, qualquer oferta da educação escolar deve, segundo o art. 206, VII da Constituição de 1988, ser pautado pelo princípio de padrão de qualidade, já que a educação, consoante o art. 205 é direito do cidadão e dever do Estado. Este direito é um direito juridicamente protegido por uma série de mecanismos legais de modo que sua prestação seja a mais qualificada possível.

Nesse sentido, a abertura de uma instituição de ensino, seja da educação básica, seja da educação superior tem como primeiro passo a autorização de funcionamento. Como expresso por ^{Di Pietro (2004)}, define-se como autorização administrativa, em sentido amplo, como o ato administrativo unilateral, discricionário e precário pelo qual a Administração faculta ao particular o uso privativo de bem público, ou o desempenho de atividade material, ou a prática de ato que, sem esse consentimento, serial legalmente proibidos. (p. 219).

Dos Atos Administrativos no ordenamento jurídico brasileiro:

O art. 209, inciso II da Constituição impõe como competência do poder público a autorização de funcionamento e a avaliação de qualidade como pressupostos para a presença do setor privado no âmbito da oferta da educação escolar.

Em um país federativo, como é o Brasil, esta autorização é desdobrada segundo as competências de cada ente federativo, tal como se dispõe na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDMei n. 9394/96). Nesse caso, o art. 9° estabelece as competências da União; o art. 10 dos Estados-membros e o art. 11 dos Municípios.

A autorização pelos poderes públicos supõe que a instituição seja idônea e que preencha as condições de oferta dos seus cursos, desde a adequação arquitetônica do prédio, passando pelos insumos pedagógicos, pertinência fiscal, gestão dos serviços até a qualificação do corpo docente. Como dito acima, a autorização é precária, ou seja, por um tempo certo e determinado, após o que, verificada a idoneidade e pertinência, segue-se a renovação da autorização da instituição ofertante. Esta renovação, por sua vez, se dá pela avaliação de qualidade que, por ser periódica, confirma ou não a autorização primeira.

Esta renovação da autorização, desde que preenchidas as condições pelo processo de avaliação, conduz ao reconhecimento da instituição e de seus cursos. Assim, os certificados e diplomas exarados pelas instituições, no âmbito de seus cursos, conferem aos estudantes o grau acadêmico pertinente, isto é, o diploma ou o certificado de conclusão de uma etapa. No caso do diploma, permite ao egresso o exercício profissional correspondente e, também, a busca de graus acadêmicos mais elevados como a especialização (pós-graduação lato sensu), o mestrado e o doutorado (pós-graduação stricto sensu).

A autorização de funcionamento faz com que uma instituição e seus cursos entrem em um processo de legitimação pelo poder público e o reconhecimento é o ato confirmatório desta entrada, de tal modo os certificados e diplomas recebidos têm valor oficial e, com isto, permitem o devido exercício profissional.

Aqui importa, desde logo, distinguir a formação acadêmica, objeto da autorização, _ reconhecimento e avaliação, do exercício profissional. A formação acadêmica está sob a responsabilidade das instituições educativas escolares que, no seu exercício, devem obedecer a às diretrizes nacionais curriculares exaradas pelo Conselho Nacional de Educação. É no tocante ao exercício profissional que se pode dizer que há um processo de acreditação pelos Conselhos Profissionais. No ordenamento jurídico brasileiro, mormente no ordenamento educacional, o termo acreditação não consta como dispositivo legal.

Este reconhecimento, por sua vez, é objeto de um novo reconhecimento, após processo de avaliação. Trata-se da renovação de reconhecimento pela qual o poder público, mais uma vez, atesta (ou não) que aquela instituição e seus cursos têm condições de continuar oferece-los, pois as condições de oferta ou permaneceram ou mesmo melhoraram, ou, no caso de, na avaliação precedente ter sido apontada alguma lacuna, ter sido superada.

Este processo de avaliação de qualidade se baseia em uma legislação que, no caso da educação básica conta com várias avaliações externas por meio do Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB), sob a responsabilidade do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP). Este sistema tem sua base na LDB e nos Planos Nacionais de Educação. No caso da educação superior, a avaliação se baseia na lei do sistema de avaliação da educação superior (Lei do SINAES, lei n. 10.861/2004).

Do ponto de vista interno destas avaliações, o Ministério da Educação exara Decretos e Portarias no sentido de sua regulamentação mais específica e o Conselho Nacional de Educação (dividido em Câmara de Educação Básica, Câmara de Educação Superior e Conselho Pleno) emite Pareceres e Resoluções consoante a lei n. 9.131/95.

Outro ato administrativo constante das instituições de ensino, no caso, as de ensino superior, é o credenciamento. O credenciamento é um processo pelo qual especialistas verificam se as condições organizacionais e as condições de oferta das instituições e de seus cursos já autorizados e reconhecidos desempenham suas atividades conforme os objetivos elencados na legislação e nas normas. São várias as dimensões a serem verificadas tais como qualificação docente, tempo de dedicação dos docentes, recursos didático-pedagógicos, recursos laboratoriais, gestão acadêmica e administrativa e responsabilidade social. No caso de universidades, além desses quesitos, são levadas em consideração também a pós-graduação com a devida qualificação dos docentes, a articulação entre ensino, pesquisa e extensão, a formação de redes nacionais e internacionais de pesquisa.

A pós-graduação tem um sistema próprio de avaliação, desde 1971. Ela é orientada pelos 308 Planos Nacionais de Pós-Graduação (PNPG) e conduzida pela Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES). Trata-se de uma avaliação conduzida pelos pares articulando os objetivos da pós-graduação com cada área de conhecimento. Os pares, dentro de cada área e sub-área de conhecimento, escolhem um coordenador, responsável pela articulação entre os programas e a CAPES. Estes coordenadores, por sua vez, escolhem os representantes das grandes áreas que constituirão do Conselho Técnico-Científico (CTC), órgão colegiado responsável pelas grandes diretrizes da pós-graduação e instância de recursos da avaliação. A CAPES, por sua vez, responde por programas de apoio aos programas de pós-graduação e pelas bolsas fornecidas aos estudantes. A CAPES junto /- com o Conselho Nacional de Pesquisa (CNPq), propiciam, mediante seleção, pedidos de 0 bolsas para o exterior, seja para doutorado de 4 anos, seja para um estágio doutoral de 1 ano. Esses institutos também são responsáveis pelos pedidos de pós-doutorado no país e no exterior.¹ Vale considerar que a CAPES apoia os Programas, e o CNPq apoia bolsistas/ docentes de pesquisa e/ou grupos de pesquisa. O CNPq é responsável por um programa, denominado Plataforma Lattes, que reúne e publiciza a titulação, a carreira e as diversas produções acadêmicas dos docentes e dos discentes (que se matricularam em programas de pós-graduação). Dada a existência de 4.600 programas de pós-graduação, nas grandes áreas e sub-áreas, o processo de avaliação é bastante complexo e tem sido um campo de debates em vista de seu aperfeiçoamento, especialmente na classificação dos programas. Os relatórios enviados à comissão de avaliação constam tanto da autoavaliação pelos docentes, quanto das respostas ao conjunto de quesitos. Há uma escala que vai de 1 a 7, sendo que os programas avaliados como 6 e 7, classificados como de excelência, devem ter inserção e produção internacional. Os programas avaliados como 1 e 2 são descredenciados e não podem abrir novos processos seletivos. A avaliação 3 é considerada como regular, 4 como boa e 5 como muito boa. Dois pontos são sempre questionados: a avaliação dos periódicos e o significado do desdobramento para as peculiaridades regionais e locais. Há um sistema de classificação dos periódicos, denominado Qualis. Com uma escala de referência, sendo o A1 o de qualidade internacional. A cada quatro anos, dá-se um processo de avaliação dos programas em que vários quesitos são analisados. O credenciamento tem uma duração limitada.

O recredenciamento é um novo processo de credenciamento, no qual se verifica tanto se a instituição superou eventuais lacunas, quanto se avançou no processo de desenvolvimento mais elevado de seus cursos.

Entretanto, o termo reconhecimento, na legislação, tem um sentido mais preciso. Trata-se de sua validade. O art. 48 da LDB dispõe:

Os diplomas de cursos superiores reconhecidos, quando registrados, terão validade nacional como prova da formação recebida por seu titular.

Isso quer dizer que um diploma assim caracterizado tem sua validade estendida para todo o território nacional. No caso de diplomas de outros países, a LDB distingue os de graduação e os de pós-graduação. No primeiro caso, trata-se do §2° do art. 48:

Os diplomas de graduação expedidos por universidades estrangeiras serão revalidados por universidades públicas que tenham curso do mesmo nível e área ou equivalente, respeitando-se os acordos internacionais de reciprocidade ou equiparação.

Aqui importa assinalar o termo revalidação. Como um diploma de graduação gera um nicho de mercado e este é um momento de ligação entre Estados, postula-se que só universidades e universidades públicas possam fazê-lo, considerando-se se há acordos de reciprocidade ou de equiparação entre os Estados. A equiparação significa a concessão a portadores de diplomas de graduação, obtidos no estrangeiro, de modo a atribuir o mesmo ffi valor do diploma para idênticas profissões exercidas por profissionais com a mesma competência. Os diplomas não são iguais, mas possuem o mesmo valor para sua aceitação legal no âmbito do exercício profissional. Como diz ^{Silva (1991)}:

Pelo princípio jurídico, o que é equiparado, regula-se pela mesma regra jurídica e produz os mesmos efeitos, como se, em verdade, se tratasse do ato jurídico ou do fato a que se igualou (equiparou). Nesta circunstância., a equiparação não traz o mesmo sentido de equivalência: coisas equivalentes não se dizem e nem se mostram equiparadas. Estas se igualam; as equivalentes se substituem, mas nem sempre têm consigo a natureza da igualação. (vol. 1, p. 181).

No caso dos diplomas de mestrado e de doutorado, a LDB, no mesmo art. 48, §3° dispõe:

Os diplomas de Mestrado e de Doutorado expedidos por universidades estrangeiras só poderão ser reconhecidos por universidades que possuam cursos de pós-graduação reconhecidos e avaliados, na mesma área de conhecimento e em nível equivalente ou superior.

Há, pois, uma distinção entre diplomas de graduação (que são, ao mesmo tempo, de grau acadêmico e de caráter profissionalizante) e diplomas de mestrado e de doutorado que são graus acadêmicos. Nesse último caso, trata-se de um reconhecimento externo que pode ser feito por universidades com a qualificação requerida. Este reconhecimento tem Pareceres do Conselho Nacional de Educação em sintonia com a CAPES. Ao lado destas orientações comuns, as universidades, por gozarem de autonomia (art. 207 da Constituição), podem acrescer algumas exigências. De modo geral, estas exigências implicam o grau de avaliação da instituição de origem, seu reconhecimento no país e a devida documentação exigida. Já pelo lado do estudante, costuma-se exigir, além de declarações oficiais da universidade como presença, programas de cursos, bibliografia, tempo de curso, passaporte, moradia permanente, entre outros.

A Resolução n°3/2016 da Câmara Superior de Educação do Conselho Nacional de Educação (CNE), decorrente do o Parecer CNE/CES n° 309/2015, normatizou este artigo 46, §2° da LDB e, coube ao MEC, pela Portaria MEC n° 22/2016, estabelecer e disponibilizar os procedimentos relativos às orientações gerais de tramitação das solicitações referentes a tais processos. Surgiu, então, a Plataforma Carolina Bori, que sistematiza o processo descrito nas normativas do CNE e do MEC.

Art. 6° O processo de revalidação dar-se-á com a avaliação global das condições acadêmicas de funcionamento do curso de origem e das condições institucionais de sua oferta.

§ 1° A avaliação deverá se ater às informações apresentadas pelo(a) requerente no processo, especialmente quanto à organização curricular, ao perfil do corpo docente, às formas de progressão, conclusão e avaliação de desempenho do estudante.

§ 2° O processo de avaliação deverá, inclusive, considerar cursos estrangeiros com características curriculares ou de organização acadêmica distintas daquelas dos cursos da mesma área existente na universidade pública revalidadora..

§ 3° Para o cumprimento do disposto no parágrafo anterior, a universidade pública revalidadora poderá organizar comitês de avaliação com professores externos ao corpo docente institucional que possuam perfil acadêmico adequado à avaliação do processo específico.

Art. 7° Os(As) candidatos(as) deverão apresentar; quando do protocolo do requerimento de revalidação, os seguintes documentos:

I - cópia do diploma,, devidamente registrado pela instituição estrangeira responsável pela diplomação, de acordo com a legislação vigente no país de origem, e autenticado por autoridade consular competente;

II - cópia do histórico escolar, registrado pela instituição estrangeira responsável pela diplomação e autenticado por autoridade consular competente, contendo as disciplinas ou atividades cursadas e aproveitadas em relação aos resultados das avaliações e frequência, bem como a tipificação e o aproveitamento de estágio e outras atividades de pesquisa e extensão, classificadas como obrigatórias e não obrigatórias;

III - projeto pedagógico ou organização curricular do curso, indicando os conteúdos ou as ementas das disciplinas e as atividades relativas à pesquisa e extensão, bem como o processo de integrcâização do curso, autenticado pela instituição estrangeira responsável pela diplomação;

IV - nominata e titulação do corpo docente vinculado às disciplinas cursadas pelo(a) requerente, autenticadas pela instituição estrangeira responsável pela diplomação; V - informações institucionais, quando disponíveis, relativas ao acervo da biblioteca e 3 laboratórios, planos de desenvolvimento institucional eplanejamento, relatórios de avaliação e desempenho internos ou externos, políticas e estratégias educacionais de ensino, extensão epesquisa, autenticados pela instituição estrangeira responsável pela diplomação; e VI - reportagens, artigos ou documentos indicativos da reputação, da qualidade e dos serviços prestados pelo curso e pela instituição, quando disponíveis e a critério do(a) requerente.

(...)

Art. 17. Os diplomas de cursos de pós-graduação stricto sensu (mestrado e doutorado), expedidos por universidades estrangeiras, só poderão ser reconhecidos por universidades brasileiras regularmente credenciadas que possuam cursos de pós-graduação avaliados, autorizados e reconhecidos, no âmbito do Sistema Nacional de Pós-Graduação (SNPG), na mesma área de conhecimento, em nível equivalente ou superior.

§ 1° Os procedimentos relativos às orientações gerais e comuns de tramitação dos processos de solicitação de reconhecimento de diplomas de mestrado e doutorado estrangeiros serão estabelecidos pelo Ministério da Educação, por meio da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes), cabendo às universidades a organização e publicação de normas específicas.

(...)

Art. 18. O processo de reconhecimento dar-se-á a partir da avaliação de mérito das con- 311 dições de organização acadêmica do curso e, quando for o caso, do desempenho global da instituição ofertante, especialmente na atividade de pesquisa.

Finalizando esta dimensão avaliativa da educação nacional, cumpre trazer o art. 37 da Constituição Brasileira de 1988 que trata da administração pública. Diz este artigo:

A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência...

A Administração Pública, obediente ao princípio da eficiência, deve considerar o bem q comum próprio da cidadania. Mais do que avaliações quantitativas, certamente importantes como um termômetro, a eficiência é a capacidade de produzir os efeitos benéficos no âmbito a de cada setor da administração, com presteza e atendendo às finalidades do bem-estar da população.

Esse princípio da eficiência pode ser uma categoria que aproxime a avaliação de qualidade com a acreditação. Este princípio se estendeu, por sua vez, às denominadas agências reguladoras. Criadas sob a forma de autarquias, na década de 90, quando do recuo do Estado de várias atividades ligadas à economia, com o objetivo de regulamentar, controlar e fiscalizar os serviços públicos, atividades e bens transferidos ao setor privado. Estas agências como, por exemplo, a Agência Nacional de Energia Elétrica, de Telecomunicações, de Vigilância Sanitária, entre outras, têm como objetivo uma administração pública de caráter gerencial buscando resultados efetivos. Nota-se aqui, então, que este recuo do Estado, próprio das orientações de organismos multilaterais, significa a diminuição do monopólio estatal sobre estas prestações de serviços, sem que tais agências deixem de cumprir as exigências das leis que as criaram. Ou seja, há uma transição do Estado para a sociedade civil ou mesmo para o mercado. Tenha-se como exemplo a lei n. 9782/1999 que criou a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), muito importante, agora, durante a pandemia. A lei geral de criação legal destas agências se deu pela lei n. 9.986/2000. A associação que reúne tais agências: Associação Brasileira de Agências Reguladoras (ABAR) tem algumas definições importantes:

I - Regulação - Ação administrativa típica de Estado desempenhada por pessoa jurídica _de direito público criada com a finalidade específica de promover o disciplinamento, a regulamentação, a fiscalização e o controle de atividades exercidas em regime de delegação ou autorização.

II - Agência - Entidade que desempenha a atividade de Regulação, nos termos definidos nesse Estatuto, criada e a ser criada no País; constituem outras designações: Comissão, Conselho, no âmbito de suas competências legais.

Pelo menos, do ponto de vista da legislação, o objetivo de tais agências é o da defesa dos consumidores para que tenham serviços qualificados e perante os quais possam ter um sentido de participação e de controle dos mesmos serviços.

Caso se queira aproximar o termo acreditação com esta descrição, então a acreditação oficial, no ordenamento jurídico nacional, deve levar em conta este conjunto de atos administrativos.

Ora, com o desenvolvimento de uma sociedade civil mais atuante, houve o aparecimento de novas formas de controle de qualidade em relação a uma série de campos da vida social. Por exemplo, muitas empresas gabam-se de ter o famoso International Organization for m Standartization (ISO) que é uma entidade de padronização e normatização, criada em Genebra, na Suíça, em 1947, com vista a oferecer um produto de qualidade reconhecida. A ISO é uma espécie de acreditação que, de modo diverso do aparato legal, busca oferecer aos cidadãos um padrão de qualidade fora dos quadros estatais.

No caso da educação, há as várias associações científicas e profissionais que levam adiante processos internos de avaliação, seja para elevar seu padrão de qualidade quando das avaliações estatais, seja para direcionar melhor a qualidade da associação. Pode-se citar, também, associações civis ligadas ao conjunto das Universidades como, por exemplo, a Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior (ANDIFES). No tocante à educação básica, há o Conselho dos Secretários Estaduais de Educação (CONSED) e a União dos Dirigentes Municipais de Educação (UNDIME). Há também, no tocante ao exercício profissional de egressos que são os Conselhos Federais e os Conselhos Regionais como o Conselho Federal de Medicina (CRM) e a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB). Tais entidades devem zelar não só qualidade da prestação do serviço profissional dos formados, como também ter uma vigilância com relação à ética profissional.

Nesse sentido, a acreditação é um modo de certificação, levado adiante por uma entidade certificadora, de credibilidade. A acreditação é um processo paralelo e independente à avaliação de qualidade da qual o poder público está incumbido, que tem em vista a qualidade técnica e o padrão ético dos egressos e formados pelas instituições de ensino superior no desempenho de suas profissões, em relação aos cidadãos.

Concluindo

O processo de avaliação das instituições escolares, presente no ordenamento jurídico, é uma definição que promana do princípio do padrão de qualidade a que tem direito o cidadão presente na educação escolar básica e superior. Este processo se inicia com a autorização, reconhecimento, credenciamento e respectivas renovações, sempre à luz da avaliação. Trata-se de um processo intrinsecamente ligado ao Estado e visa que a organização da educação tenha um nível de excelência.

A acreditação, conceito ausente do ordenamento jurídico, se aproxima do de certificação. Nesse caso, uma agência, uma associação e um conselho, presentes na sociedade civil, atestam que uma instituição ou curso ou uma entidade prestadora de serviços possui um nível de qualidade cujo conteúdo pode ser aferido pela cidadania.