Introducción

En Colombia, el Desarrollo Alternativo (DA) es una política social de Estado que tuvo sus inicios en 1985 y es el segundo componente de la estrategia antidrogas. Tradicionalmente se ha alineado con la visión política de los Estados Unidos y de los diferentes gobiernos colombianos que la han implementado (^{Vargas, 2010}; ²⁰¹¹). En este sentido, al analizar las transformaciones que ha vivido esta política a lo largo de más de 35 años de su aplicación en Colombia, se evidencia que los cambios han obedecido a una concepción del gobierno de turno y no a las necesidades propias de la política.

El DA inició con proyectos de sustitución de cultivos ilícitos en el sur del Cauca, se amplió al norte de Nariño en 1989 y al año siguiente se iniciaron proyectos en Guaviare, Caquetá y Putumayo, bajo el auspicio del Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de Drogas (PNUFID) (^{Observatorio de Drogas de Colombia [ODC], 2003}). En 1992, con el liderazgo del Gobierno nacional y el PNUFID, tomó el nombre de Plante, y se oficializó en el año 1994 mediante el Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) 2734, que formalizó el DA como una estrategia para combatir los cultivos ilícitos de pequeña escala, como complemento a la erradicación forzosa (^{ODC, 2003}).

En 1998, se definieron los siguientes objetivos del Plan de Acción Internacional sobre Erradicación del Cultivo de Drogas Ilícitas: 1) reducir la oferta de materias primas para la producción de droga, y 2) consolidar la economía permitiendo a las regiones retornar a la senda del desarrollo económico y social del país. En 2003, mediante el CONPES 3218, el DA tomó fuerza en el país como política de gobierno y se extendió a zonas productoras de coca donde no habían llegado sus antecesores (^{Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito [UNODC], 2010}), mediante la priorización de algunas de las zonas de mayor producción de cultivos ilícitos en el país para ese momento: los departamentos de Antioquia, Bolívar, Guaviare, Magdalena, Nariño, Putumayo y Tolima. En este nuevo DA también se incluyó la atención de zonas donde no había presencia de cultivos ilícitos adoptando lo que se denominó estrategia de contención, que pretendía evitar la expansión de los cultivos ilícitos en el territorio nacional (^{CONPES 3218, 2003}).

Dado lo anterior, esta investigación busca responder a la siguiente pregunta: ¿Cuál es la valoración de los participantes del DA sobre los aciertos y fallas en su diseño e implementación durante el periodo 2003 a 2021? Para ello, se ha propuesto el objetivo de analizar la percepción que tienen las familias e individuos partícipes del DA sobre el diseño e implementación del programa durante dicho periodo, mediante un método cualitativo (^{Sanz, 2013}; ^{Spencer et al., 2003}) apoyado en entrevistas semiestructuradas (^{Corbetta, 2007}; ^{Katayama, 2014}; ^{Kvale, 2011}; ^{Sanz, 2013}; ^{Verd & Lozares, 2016}) realizadas a participantes del Programa Familias Guardabosques (PFGB), el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS) y otros programas como el Col/K53, que se implementaron durante el periodo de análisis¹.

La elección del método empírico cualitativo se basa en el análisis de la tendencia investigativa dominante respecto a la estrategia antidrogas, los cultivos ilícitos y el DA, que se ha centrado mayoritariamente en el método empírico cuantitativo, en busca de determinar la efectividad de la política a partir de la reducción del número de hectáreas de cultivos ilícitos. Es decir, estas investigaciones han tenido un enfoque neopositivista que busca la comprobación empírica de hipótesis. Frente a esto, se ha buscado hacer un aporte metodológico adicional en la evaluación del DA, a través de un método centrado en descubrir el punto de vista del actor social (participantes del DA), lo que implica un interés en el enfoque interpretativo (^{Corbetta, 2007}).

Como se mostrará, el análisis presentado permite determinar que el fortalecimiento socioempresarial comunitario y el establecimiento de buenas relaciones con el personal técnico asistencial han sido factores positivos trasversales en la aplicación de la política en los últimos dieciocho años; mientras que los retrasos en cronograma de proyectos productivos y de seguridad alimentaria, al igual que la ausencia de apoyo en la fase de comercialización de productos, han sido los factores negativos trasversales en la aplicación del DA.

Con estos hallazgos se contribuye a la literatura científica que evalúa la política antidrogas y el DA mediante un análisis desde la mirada de los participantes, pero además con una revisión de los programas implementados durante el periodo de 2003 a 2021, lo cual garantiza que los resultados corresponden a factores estructurales de la política y no a situaciones específicas de un programa o de un periodo.

Revisión de literatura

En la literatura sobre la política antidrogas, los cultivos ilícitos y el DA, existen por lo menos nueve ámbitos de enfoque (Tabla 1), que se presentan a continuación:

a. Análisis del impacto al medio ambiente: Abarca los efectos negativos que provocan la siembra, resiembra y eliminación de los cultivos ilícitos. Allí se evidencian afectaciones a la población de aves y arboles (^{Álvarez, 2002}), la deforestación de los bosques (^{Álvarez, 2002}; ^{Brain & Solomon, 2009}; ^{Chadid et al., 2015}; ^{Dávalos et al., 2009}), la contaminación de los cuerpos de agua (^{Brain & Solomon, 2009}), afectaciones por el uso de agroquímicos (^{Barrera-Ramírez et al., 2019}), el fortalecimiento de prácticas de reforestación, el cuidado de fuentes hídricas y la implementación de buenas prácticas agrícolas con el DA (^{Ojeda, 2011}; ^{Rebolledo-Castillo, 2018}).

b. Análisis de las afectaciones a la salud: Incluye advertencias sobre el efecto negativo de la fumigación con glifosato, que ha provocado en la población un incremento en las consultas médicas relacionadas con tres malestares básicos: problemas dermatológicos, enfermedades respiratorias y abortos (^{Camacho & Mejía, 2017}; ^{Ojeda, 2011}).

c. Análisis de la efectividad de la política antidrogas y el DA en la reducción de los cultivos ilícitos y el tráfico de cocaína: Los estudios enfocados en este aspecto evidencian que la mano dura de la persecución y prohibición de los cultivos no ha logrado los resultados esperados (^{Dávalos et al., 2009}; ^{Franz, 2016}; ^{Gootenberg, 2012}; ^{Grisaffi & Ledebur, 2016}; ^{Ibáñez & Carlsson, 2010}; ^{Mejía & Restrepo, 2013}; ²⁰¹⁶; ^{Rouse &: Arce, 2006}; ^{Spellberg & Kaplan, 2010}; ^{Tabares & Rosales, 2005}). Pese a que la fumigación con glifosato ha producido una reducción del número de hectáreas con cultivos ilícitos, esta no ha sido significativa (^{Abadie et al., 2015}; ^{Mejía et al., 2015}). De igual forma, los apoyos o incentivos que ofrece el DA tampoco logran una reducción significativa de los cultivos ilícitos (^{Spellberg & Kaplan, 2010}), pero producen un “efecto globo” que traslada los cultivos a nuevas tierras (^{Abadie et al., 2015}; ^{Grisaffi & Ledebur, 2016}; ^{Rouse & Arce, 2006}).

d. Éxito o fracasos del DA: La literatura muestra que la principal falla del DA está en la falta de generación de ingresos, por medio de productos de alto valor agregado, que pueda dar tranquilidad económica a las familias (^{Spellberg &: Kaplan, 2010}). Al respecto, ^{Lu (2017}) sostiene que la reducción de los cultivos de opio en China se debió a los esfuerzos gubernamentales por consolidar el mercado de la industria del caucho, lo que generó un atractivo para la mano de obra que se dedicaba al opio. Así mismo, ^{Anderson (2017}) establece que el éxito del DA en la reducción de hectáreas de amapola en Tailandia se relaciona con una efectiva presencia y vigilancia del Estado, acompañado de beneficios en salud, educación, empleo y obras de infraestructura vial en los territorios.

e. Análisis de las afectaciones a la economía de los hogares y las regiones donde existen los cultivos ilícitos: En este aspecto, se ha encontrado que la prohibición y la erradicación forzosa genera alzas en los precios de los ilícitos (^{Carrier 6c Klantschnig, 2016}; ^{Kreutzmann, 2007}; ^{Mejía & Restrepo, 2013}), lo cual otorga libertades económicas a los productores de las comunidades (^{Carrier & Klantschnig, 2016}; ^{Kreutzmann, 2007}; ^{Rodríguez, 2015}). Además, dichos recursos económicos han servido para el fortalecimiento de estructuras políticas corruptas (^{Carrier & Klantschnig, 2016}; ^{Kreutzmann, 2007}). En contraste, las líneas productivas lícitas del DA implican una disminución de ingresos de las familias (^{Anderson, 2017}; ^{Barrera-Ramírez et al., 2019}). Esto debe llevar a generar líneas productivas con procesos de transformación que proporcionen valor agregado y mayores excedentes económicos (^{Spellberg & Kaplan, 2010}). Finalmente, se evidencia que la violencia que surge alrededor de los cultivos ilícitos impide el desarrollo de actividades productivas legales, lo cual limita el crecimiento económico de esas regiones (^{Franz, 2016}).

f. Análisis de las motivaciones de las familias para el ingreso a la actividad ilícita: Según las investigaciones al respecto, estas motivaciones se pueden dividir en factores monetarios y no monetarios. En el primer grupo están las afectaciones a los ingresos familiares (^{Garcia-Yi, 2014}), la pobreza (^{Ibáñez & Carlsson, 2010}; ^{Ojeda, 2011}), la estabilidad del mercado de los ilícitos (^{Dávalos et al., 2009}), el tipo de tierras, mayores ganancias en los cultivos ilícitos (^{Garcia-Yi, 2014}), expectativas del mercado ilícito y el debilitamiento de actividades lícitas (^{Garcia-Yi, 2014}). Entre los factores no monetarios, sobresalen la educación del cultivador (^{Garcia-Yi, 2014}), las experiencias previas en el cultivo de coca, la religión, la poca legitimidad de las autoridades, los valores morales de los cultivadores, la lejanía de los centros de comercialización para la producción lícita (^{Ibáñez & Carlsson, 2010}), la expansión de los cultivos ilícitos, la ayuda militar de Estados Unidos (^{Rouse & Arce, 2006}), la presencia de cultivos ilícitos en municipios cercanos (^{Tabares & Rosales, 2005}), las incautaciones de cocaína y la densidad rural (^{Rouse & Arce, 2006}).

g. Análisis del papel del capital social de las familias cultivadoras ilícitos: se consideran aspectos como; la cohesión organizativa de las comunidades, y el establecimiento de barreras al ingreso de los cultivos ilícitos (^{Lobo et al., 2020}). Sin embargo, está resiliencia comunitaria no reemplaza la necesidad de los bienes públicos (seguridad, salud, educación, vías, energía eléctrica, etc.), ni las alternativas económicas con las que debe contar la población ante los ofrecimientos de la actividad ilícita (puestos de trabajos, oportunidades de comercialización de producciones lícitas etc.) (^{Lobo & Vélez, 2022}).

h. Análisis del DA desde la valoración de los participantes: Al respecto, hay una valoración de factores positivos del DA, como el logro del estatus de ciudadanos, la posibilidad de acceder a recursos financieros estatales y de cooperación (^{Ojeda, 2011}), el fortalecimiento de la asociatividad comunitaria, la recuperación de prácticas culturales colaborativas, mejoría en las relaciones campesinado y Estado, y la inclusión de prácticas conservadoras del medio ambiente. (^{Ojeda, 2011}; ^{Rebolledo-Castillo, 2018}). Adicionalmente, existen valoraciones negativos, como la no participación de las familias en la planeación de las actividades productivas, la falta de sostenibilidad de las iniciativas productivas, la corta duración de los proyectos del DA y de la asistencia técnica y la ausencia de mercados para comercializar los productos lícitos (^{Ojeda, 2011}; ^{Rebolledo-Castillo, 2018}).

En cada uno de estos enfoques se señalan importantes resultados que contribuyen a comprender el fenómeno de los cultivos ilícitos y el DA. Sin embargo, también presentan algunas limitaciones, entre ellas el momento de aplicación del DA; los análisis basados en información secundaria que limita el conocimiento de los involucrados en la siembra de los cultivos ilícitos, y en los casos en que sí son consultados, la evaluación se ha hecho sobre un programa específico, sin considerar las variaciones en el DA hechas por los sucesivos gobiernos desde el inicio de la política antidrogas.

Con este trabajo se aporta al área de la evaluación de estrategia antidrogas, en particular desde la línea de las valoraciones de los participantes. De este modo se fortalece la investigación sobre los resultados de la aplicación de la política antidrogas y el DA, vistos más allá de las cifras de erradicación, las incautaciones de cargamentos de cocaína, las destrucciones de laboratorios de procesamiento de coca, el número de participantes y cantidad de ingresos invertidos.

En esta línea de análisis se han establecido dos macrocategorías: aspectos positivos y negativos (Figura 1). Los primeros son los aportes que efectivamente el DA ha brindado al bienestar de las familias, y los segundos son los factores que, por razones de diseño o implementación, no han proporcionado resultados óptimos (^{Ojeda, 2011}; ^{Rebolledo-Castillo, 2018}; Recompas, 2006). No obstante, como se ha dicho, estas valoraciones se han hecho sobre programas específicos aplicados en un momento dado, y no a la política en general. Por ello, esta investigación realiza un aporte adicional a la literatura científica al considerar varios programas o aplicaciones del DA en Colombia y hacer un análisis transversal de los programas, lo cual permite hacer una valoración de la estructura del DA como parte de la política antidrogas.

Fuente: Elaboración propia

Figura 1. Categorías de análisis de valoraciones del DA desde los participantes. 

Metodología

Para lograr el objetivo propuesto, se planteó una estrategia empírica basada en el método de investigación cualitativo, que permite analizar y evaluar políticas y programas sociales, al igual que la eficiencia e impacto de su ejecución (^{Sanz, 2013}; ^{Spencer et al., 2003}). Este método permite “reconstruir la realidad, tal como la observan los actores” (^{Hernández et al., 2010}, p. 9). Además, se considera que “el enfoque cualitativo evalúa el desarrollo natural de los sucesos, es decir, no hay manipulación ni estimulación con respecto a la realidad” (^{Corbetta, 2003}, como se citó en ^{Hernández et al., 2010}, p. 9), lo cual le otorga “riqueza interpretativa, contextualización del ambiente o entorno, detalles y experiencias únicas” (^{Hernández et al., 2010}, p. 17).

Por todo lo anterior, este método ofrece grandes ventajas frente a otros tipos de análisis, en cuanto al alcance y profundidad que se puede lograr sobre el tema en estudio, es decir, las valoraciones que del DA tienen las familias que han sido partícipes del programa. También se incluye un diseño retrospectivo (^{Flick, 2007}), pues se busca conocer aspectos del pasado del fenómeno estudiado (DA), por lo cual se abarca un periodo de más de 18 años (2003 a 2021).

De acuerdo con ^{Katayama (2014}), ^{Kvale (2011}), ^{Sanz (2013}) y ^{Verd y Lozares (2016}), se seleccionaron las entrevistas semidirigidas de carácter biográfico como herramienta de recolección de información. Para ello, se recurrió a información primaria de los participantes de los principales programas del DA, en diferentes regiones del país; es decir que esta muestra no obedeció a una selección formal (^{Flick, 2007}). Debido a esto, se buscó contar con tres características fundamentales en una muestra de investigación cualitativa: 1) variación de la muestra; 2) casos según la intensidad de los rasgos, procesos y experiencias, e 3) identificación de los casos en que la experiencia y los procesos sean más claros (opinión de expertos) (^{Flick, 2007}).

En consecuencia, se tomó como grupo focal a los líderes sociales que acompañaron la implementación del DA, en busca de lograr con ellos una mayor representatividad de las historias de vida de los participantes de los programas. Así, el muestreo se realizó por conveniencia al desarrollo de la investigación (^{Flick, 2007}, pp. 50-51; ^{Patton, 2002}). Sin embargo, al mismo tiempo se procuró contar con la mayor representatividad y variedad (^{Miles & Huberman, 1994}, p. 28), en especial de las regiones con mayor producción de coca en el país, esto es, los departamentos de Nariño, Putumayo y Norte de Santander, que han recibido gran cantidad de inversiones del DA en términos monetarios.

El proceso de recolección de información enfrentó limitaciones, como los altos índices de violencia y de homicidios de líderes sociales entre 2020 y 2021 (^{Deutsche Welle [DW], 19 de abril de 2021}), que impidieron tener contacto con los participantes de procesos del DA en las zonas de interés para la investigación. Por ello, se hizo un procedimiento de contacto indirecto (^{Verd & Lozares, 2016}), que consistió en un acercamiento mediante personas consideradas como de confianza (personas que habían realizado trabajo de campo en apoyo de la implementación de proyectos y programas del DA y consejos comunitarios de la población negra afrocolombiana raizal palenquera -NARP-), con lo cual se pudo establecer un diálogo franco y abierto con líderes y lideresas que habían sido partícipes de programas y proyectos del DA, y que, por su papel de líderes, tienen un amplio conocimiento de diferentes vivencias y sus voces representan a un gran número de participantes.

A partir de estas fuentes se inició un proceso de obtención de información mediante la técnica de muestreo no probabilística denominada bola de nieve, que permitió entrevistar a líderes en los municipios de El Peñol, El Rosario, San José de Albán y Tumaco, en el departamento de Nariño; San Miguel y Puerto Asís, en el departamento del Putumayo, y Sardinata en el departamento de Norte de Santander. El proceso se repitió hasta lograr un número de saturación de categorías (^{Soneira, 2006}) de 21 entrevistas (Tabla 2) a participantes del Programa Familias Guardabosques (PFGB), el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS) y otros como el Col/K53. Esto permitió satisfacer la necesidad de que, en la investigación cualitativa, el muestreo sea iterativo y flexible (^{Rubin & Rubin, 2011}).

Este proceso se llevó a cabo bajo las circunstancias de distanciamiento físico y limitaciones a los desplazamientos debido a las medidas sanitarias adoptadas durantela pandemia del covid-19 después del primer trimestre de 2020. A estas circunstancias se sumó luego el estallido social de las protestas y el paro nacional de septiembre-octubre de 2020 y abril-mayo de 2021. Por estas razones, el proceso de entrevistas inició en forma telefónica y solo hasta los meses de septiembre y octubre de 2021 se pudieron hacer entrevistas presenciales en el municipio de Tumaco.

Con la ayuda del software Atlas. Ti (novena versión), y de acuerdo con ^{Holton (2008}), ^{Saldaña (2009}), ^{Soneira (2006}) y ^{Spencer et al. (2003}), se codificaron los diferentes fragmentos de texto de las respuestas de los entrevistados a las preguntas planteadas. Así, se identificaron 200 códigos descriptivos de señalización de información, que luego se redujeron a 126. Sin embargo, para este artículo solo se usan 45 códigos. Asimismo, siguiendo a ^{Galeano (2004}, p. 54), ^{Holton (2008}), ^{Mejía (2011}, p. 54), ^{Saldaña (2009}) y ^{Spencer et al. (2003}), se consideraron las categorías descritas en las investigaciones anteriores y que se relacionaron en la revisión de la literatura (Figura 1). De esta forma, los 45 códigos seleccionados se agruparon en dos categorías: factores positivos y factores negativos, centrados en los aspectos que se relacionan directamente con las valoraciones del diseño y la implementación del DA (Tabla 3).

Para este análisis se tienen en cuenta los programas del DA que los entrevistados recuerdan con mayor claridad, haciendo énfasis en los factores positivos y negativos. Se consideran las variantes de cada programa para estimar solamente los aspectos coincidentes, de modo que se pudieran identificar sus características trasversales, evitando en forma intencional su relación con sucesos específicos de un programa o momento de aplicación del DA. De este modo se elimina el sesgo de opinión y se analizan en forma eficiente los aspectos estructurales.

Los hallazgos de este análisis se resumen en la Tabla 4. Se consideran aspectos estructurales del DA durante el periodo analizado aquellos que son coincidentes en dos programas o más. Frente a cada una de las consideraciones positivas y negativas, se informa si se trata de un aspecto de diseño del DA o de su implementación. También se indica el programa del DA al cual se asocia la valoración y así también se evidencian las valoraciones que son concurrentes en dos programas.

A su vez, en la columna final se relacionan los hallazgos con los aspectos identificados en la revisión de la literatura, lo que brinda una validación. No obstante, algunos aspectos descritos en la literatura no han podido ser validados en esta investigación, y de esta surgen otros que son nuevos. Finalmente, en los resultados, vale aclarar que las opiniones de los entrevistados se refieren entre corchetes con el código de identificación de la Tabla 2, es decir, del [01] al [21]. Esta numeración obedece al orden de realización de las entrevistas y no a una categorización particular relacionada con sus opiniones, su participación en el DA ni su ubicación.

Resultados

Conclusiones y recomendaciones