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Introducción
Aunque la expresión más básica de un régimen político democrático es que sus procesos electorales son periódicos, libres y competitivos, también es cierto que la dimensión representativa de la democracia es insuficiente. Esto es, si la legitimación de un sistema político pasa solo por el ejercicio de la participación electoral, el Estado puede reducirse a mero instrumento de validación, mediación y gestión de las preferencias de las mayorías. El derecho de elegir a quienes nos gobiernan y permitir que esos actores vehiculen nuestras demandas conlleva un deber igual de importante que el derecho de elección: la constante vigilancia y el monitoreo de las decisiones y acciones de los funcionarios públicos. Así pues, la participación política, entendida también como control al poder público, es uno de los elementos fundamentales de las democracias contemporáneas. Tal control, conocido desde la literatura politológica como accountability, permite ampliar el sentido de la participación desde una perspectiva cívica y, por lo mismo, más comprometida con los asuntos que a todos nos conciernen como ciudadanos. De acuerdo con lo anterior, este artículo pretende exponer el peso que en la actualidad las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) tienen para el ejercicio del accountability societal. Para lograr lo anterior, se hace una reconstrucción del término accountability, teniendo en cuenta sus dimensiones y tipologías. A continuación, se hace un contraste entre gobierno electrónico, gobierno abierto y el discurso de la transparencia. Relacionando el accountability con las categorías anteriores, se presentan algunas críticas a la idea del control político desde la perspectiva del gobierno abierto, pero también se proponen alternativas para fortalecer las posibilidades de participación ciudadana, de supervisión y monitoreo a la función estatal desde la sociedad civil en esta era digital.
Accountability, una caracterización general
Schedler afirma que el accountability, en cuanto término en boga (fashionable term), puede entenderse como aquel que1 “expresa la demanda continua de revisión y supervisión, de vigilancia y constreñimientos institucionales al ejercicio del poder” (1999, p. 13). La inquietud de Schedler por el control a la praxis política no es nueva, sino que esta puede rastrearse, incluso, en la antigua Grecia.2 Controlar el ejercicio del poder público implica evitar que aquellos que lo poseen incurran en excesos en su administración y así garantizar la satisfacción de las necesidades ciudadanas y la protección de los derechos civiles. Sin embargo, este ideal se enfrenta a una realidad compleja: constreñir la capacidad ejecutoria de administradores públicos puede limitar en muchos sentidos su margen de acción (Dunn, 1999; O’Donnell, 2004). Esta ambigüedad da lugar a una de las características fundantes del accountability: la armonía entre una gestión estatal eficiente y eficaz y la observancia de normas que buscan ajustar dicha gestión a principios ético-públicos de conducta de los funcionarios (O’Donnell, 1998, 2004).
La fórmula para que el control a las acciones estatales pueda armonizarse con las funciones de representantes y funcionarios públicos se encuentra en las dos dimensiones constitutivas del accountability, identificadas por Schedler (1999, 2008) como answerability y enforcement.
El answerability resalta la importancia de la transparencia de cualquier acto estatal frente a la ciudadanía y del debate ampliado para la toma de decisiones y ejecución de acciones de gobierno, por lo cual hace referencia tanto a “la dimensión informativa - informar, dar datos, narrar en público- como a la dimensión argumentativa -explicar, dialogar, escuchar- de la rendición de cuentas, y presupone obligación y responsabilidad de los funcionarios de acatar y ejercer estas dos funciones” (Hernández y Arciniegas, 2011, p. 25). De acuerdo con lo anterior, los funcionarios deben informar sobre sus actuaciones y decisiones y, asimismo, estar prestos a responder a los señalamientos o interrogantes que su actuar suscite.
Por lo anterior, es preciso que la sociedad civil disponga de las herramientas jurídicas y políticas necesarias para exigir ajuste de cuentas y explicaciones sobre la conducta de quienes los representan (Sosa, 2011). No obstante, asegurar el answerability permite identificar solo un control político nominal. Debe existir también la posibilidad de sanciones reales a disfuncionalidades que puedan derivarse del ejercicio del poder público. Posibilidad que configura, según Schedler (2008), la segunda dimensión del accountability: el enforcement.
Argumenta Bovens (2007) que no es necesario que la sanción se haga efectiva para que haya accountability, sino que la factibilidad del castigo sería un estímulo suficiente para disuadir a funcionarios públicos de comportamientos que se alejen de los preceptos normativos que los rigen. Solo pueden ser identificados ejercicios reales de accountability cuando se constata la presencia de ambas dimensiones (Sosa, 2011; Fox, 2007).
La caracterización general que este apartado propone exige, además, ocuparse de la tipología del accountability. En primer lugar, puede reseñarse el accountability horizontal. Desde su perspectiva, el Estado es visto como un sistema complejo, integrado por diferentes componentes y estructuras que al articularse permiten establecer el diálogo necesario para el planteamiento, la aprobación y la ejecución de decisiones públicas. Articulación que a la par facilita la existencia de un régimen de fiscalización y control en el Estado (O’Donnell, 2004). Ello gracias a la presencia de agencias que cuentan con las competencias, capacidades y herramientas legales para activar mecanismos de supervisión a las acciones de las demás dependencias estatales. Agencias que pueden ser de dos tipos: las primeras son las dependencias regulares del Estado que, además de buscar articularse para tomar decisiones de gobierno, se constituyen en agentes supervisores del equilibrio de poderes en el Estado. Estas dependencias activan el accountability horizontal de balance; sin embargo, las agencias que lo activan no tienen como función principal la de supervisar e inspeccionar las actuaciones de los demás agentes estatales (O’Donnell, 2004; Hernández y Arciniegas, 2011). Por consiguiente, para optimizar y garantizar el cumplimiento de los ejercicios de vigilancia, se establecen las agencias de accountability horizontal asignado destinadas estrictamente a la fiscalización y el escrutinio de cada una de las actividades público-administrativas que tienen lugar en el Estado. Por esta razón, es preciso que ellas sean independientes del órgano ejecutivo (O’Donnell, 2004; Peruzzotti, 2008, 2010; Kenney, 2000).
Las agencias de accountability horizontal asignado son “un útil complemento y refuerzo de las instituciones de balance” (O’Donnell, 2004, p. 22). No obstante, desde la perspectiva del accountability desarrollada por el mismo O’Donnell, resultan insuficientes. El carácter representativo de las democracias liberales contemporáneas exige un mínimo de participación civil, materializado, inicialmente, en la delegación del poder que se produce en el momento en que los ciudadanos votan por sus representantes. Las elecciones democráticas permiten identificar el segundo tipo de accountability en la tipología diseñada por O’Donnell (1998, 2004): accountability vertical electoral. Se diferencia del accountability horizontal, porque alude a un ejercicio exterior de control sobre el aparataje estatal, que asciende desde la base de la sociedad hacia el Estado.
Ahora bien, este mecanismo electoral ofrece sustanciales limitaciones a la posibilidad de control y supervisión a los entes gubernamentales desde la sociedad civil. En términos prospectivos, no hay forma de asegurar la concreción de la agenda programática que ha llevado a la elección de un grupo particular de candidatos. Es posible señalar un vínculo deficitario propio de las elecciones como herramienta para el control civil, en la medida en que los ciudadanos no cuentan con las fuentes de información suficientes y cualificadas para hacer un seguimiento transversal en el tiempo a la acción de sus representantes, quienes cuentan con un amplio margen de discrecionalidad entre los periodos electorales. A ello se suman la corrupción y el clientelismo tanto endógenos como exógenos y el hecho de que no todos los cargos públicos puedan ser reelegidos. Más aún, muchos de los funcionarios responsables de la ejecución directa de las diferentes políticas públicas se deben contractualmente a la figura de libre nombramiento y remoción. De igual forma, es difícil pensar que el voto pueda ser el único mecanismo con que cuentan los ciudadanos para regular acciones estatales que pueden afectar múltiples capas del entramado social.3
Accountability social: la domesticación del poder político desde una perspectiva ampliada
Las críticas señaladas permiten afirmar que es necesario considerar perspectivas sociales de control complementarias a las que supone el mecanismo del voto y que hacen parte de una categoría conocida como accountability social o societal. De acuerdo con Peruzzotti y Smulovitz, “son un tipo de rendición de cuentas no electoral de las autoridades políticas basado en las acciones de un amplio espectro de asociaciones y movimientos ciudadanos” (2002, p. 10); su valor radica en que acercan a la sociedad civil a las cuestiones políticas más inmediatas (O’Donnell, 2004; Peruzzotti, 2008).4 El accountability social reconoce, además, que la manera en que la sociedad civil se agremia y manifiesta, formal o informalmente, desempeña un papel fundamental en los procesos de reconfiguración y cambio de las estructuras de gobierno (Fox, 2000).
Los movimientos sociales, las ONG, los centros de pensamiento y los medios de comunicación independientes son los actores que encarnan y escenifican los presupuestos del accountability social (Peruzzotti, 2010). Fundan su actividad en el derecho que emana de la sociedad civil para señalar deficiencias en el desempeño estatal y así activan agencias de control horizontal (accountability horizontal de balance y asignado) responsables de vigilar y sancionar el comportamiento de políticos y funcionarios públicos.5
Los movimientos sociales son, desde la tipología descrita por Peruzzotti (2010), el primer actor del accountability social. Una de sus características básicas es que son producto, muchas veces, de factores coyunturales en los que la sociedad civil termina afectada debido a acciones u omisiones por parte de agentes públicos. Los movimientos sociales, formales e informales,6 elevan demandas con movilizaciones y manifestaciones que permiten señalar déficits en los servicios prestados por el Estado y exigir claridad y justificaciones frente a la actuación de algún funcionario o sanciones por desbordes en la administración del poder público.
El segundo actor del accountability social, según Peruzzotti (2010), está compuesto por las ONG, las organizaciones de la sociedad civil y los centros de pensamiento. Los grupos que encarnan este tipo de “asociativismo cívico” reflejan altos niveles de formación profesional y académica y de autonomía e independencia frente a entidades gubernamentales en relación con las acciones que despliegan (Ríos y Trujillo, 2014). La autonomía, y su formación y recorrido profesional, permiten describirlas como organizaciones sociales de élite con gran capacidad de recolección, sistematización y análisis de información sobre amplios ejes de intervención estatal. A diferencia de muchos de los movimientos sociales, estas organizaciones no son de naturaleza coyuntural, por lo cual logran ocuparse, merced a su presencia permanente y de largo alcance, del análisis transversal de problemas en la arquitectura y el funcionamiento del Estado (Peruzzotti, 2010; Ríos y Trujillo, 2014). De esta forma, el “asociativismo cívico” termina constituyéndose en recurso para alimentar las demás tipologías del accountability, porque genera análisis, insumos teóricos y técnicos e indagaciones prácticas y empíricas que servirán para sustentar las acciones de control y vigilancia que, eventualmente, deseen emprender agencias asignadas o de balance.
En tercer lugar, aparecen los medios de comunicación y el periodismo de denuncia como agentes de accountability social. De acuerdo con Peruzzotti (2010), las acciones que ambos emprenden tienen un carácter dual: por un lado, son claves en la difusión y visibilización de las demandas hechas por movimientos sociales, las ONG, los centros de pensamiento o los grupos sociales que no cuentan con niveles de representación óptimos y cualificados en esferas institucionales o que han sido sistemáticamente relegados de las discusiones públicas. Por otro lado, sus indagaciones periodísticas e investigativas sirven como puente para divulgar a la ciudadanía y demás agentes del Estado las conductas corruptas, ineficientes e irregulares que puedan tener lugar en las instituciones públicas.7
Las perspectivas esbozadas por O’Donnell, Fox y Peruzzotti, a propósito de la intervención ciudadana en los procesos de control político, coinciden en que las sinergias entre los tres tipos de accountability -horizontal, vertical y social- no pueden más que potenciar y cualificar las estrategias de vigilancia y supervisión existentes. El accountability puede identificarse como herramienta válida para el control político solo en la medida en que las acciones desarrolladas por cualquiera de los tres actores reseñados genere consecuencias políticas, sociales y legales factibles de ser identificadas (Peruzzotti y Smulovitz, 2002), esto es, activando agencias institucionales asignadas o de balance o influenciando la agenda política, mediática o jurídica de un país, al igual que mediante la sanción social y simbólica a funcionarios públicos que incurrieren en conductas que sobrepasen los linderos normativos fijados.
Internet, plataformas mediáticas y accountability
Internet inaugura un nuevo capítulo en las formas de gestión y administración pública. Las diferentes plataformas digitales y comunicacionales8 han sido propuestas desde finales de la primera década del siglo XXI como herramientas para nutrir los ejercicios de accountability y reforzar el vínculo entre el Estado y los ciudadanos en el seno de las democracias representativas actuales.
En uno de sus primeros actos como presidente de los Estados Unidos, Barack Obama abre la puerta a nuevas formas de control sobre las acciones estatales con el Memorandum on Transparenc y and Open Government del 21 de enero de 2009. Dos propósitos lo componen: 1) privilegiar como instrumento potenciador de la transparencia y el control gubernamental las TIC y 2) identificar estas herramientas como aquellas que permitirían establecer puentes directos de comunicación entre el Estado y la sociedad civil, con el fin de revitalizar la confianza ciudadana en los asuntos públicos, optimizar los distintos niveles administrativos para alcanzar mayor eficiencia y eficacia e impulsar la participación ciudadana.
El proyecto de apertura administrativa del gobierno propuesto por el Memorandum on Transparenc y and Open Government tiene por base tres presupuestos:9
La transparencia: definida como el principio que debe inspirar a los Estados para dar cuenta, siempre y en todo lugar, de sus acciones, inversiones y gastos, planes en el futuro, fuentes de datos y su nivel de compromiso y responsabilidad frente a la sociedad.
La participación: se considera el principio que promulga e incentiva el derecho de los individuos a hacer parte activa en la identificación de los problemas que los afectan en el diseño de las soluciones sociales a estos problemas y en el seguimiento y la optimización a la implementación de estas con la creación de espacios de encuentro para la implicación ciudadana.
La colaboración: es el principio con el que se busca que los espacios creados para la implicación y deliberación ciudadana se traduzcan en acciones conjuntas entre el Estado, la sociedad civil y la empresa privada, trascendiendo la etapa del diálogo para llegar a la de la acción colaborativa.
Gobierno electrónico y gobierno abierto
Pese a que el discurso del presidente Obama es visto en la literatura sobre transparencia y gobierno abierto como fundante de un nuevo paradigma en la gestión pública, pueden rastrearse antecedentes de la apuesta por vincular internet como herramienta para la administración del poder desde la última década del siglo XX. El uso de aplicaciones electrónicas con fines gubernamentales es identificado como e-government o gobierno electrónico, y ha sido adoptado por varios Estados alrededor del mundo desde principios de 1990. La Sociedad Americana de Administración Pública (ASPA ‘American Society for Public Administration’) define el gobierno electrónico como el uso innovador y práctico de las TIC e internet para la prestación eficiente y eficaz de servicios respecto de la información y el conocimiento. La implementación del gobierno electrónico tiene como fin fortalecer el compromiso de los representantes y funcionarios públicos con los ciudadanos y las organizaciones privadas y sociales.
Los defensores del gobierno electrónico veían en las herramientas brindadas por TIC una oportunidad para facilitar los flujos monetarios e informacionales alrededor del mundo, lo cual agilizaría las economías de escala y sistematizaría los servicios administrativos. Además, para ellos, el gobierno electrónico permitía crear nuevos recursos de producción, almacenamiento y circulación de los datos estatales, e incentivar los canales de diálogo con la sociedad impulsando la participación civil, los valores democráticos, la transparencia y el accountability (Dutton, 2009; Ahn y Bretschneider, 2011). De igual manera, los dispositivos electrónicos permitían que los servicios prestados por el Estado fueran más rápidos y sencillos, que se estimularan la eficiencia interna y la visibilidad de la gestión pública (Wong y Welch, 2004; Beckers, 2012).
Los análisis y reportes iniciales, elaborados a finales de la primera década del siglo XXI sobre los resultados de la implementación de un gobierno electrónico que era apenas incipiente (Ke y Wei, 2004; Lee, Tan y Trimi, 2005; Lee, 2008; Dutton, 2009; Ahn y Bretschneider, 2011) señalan el crecimiento de indicadores de eficiencia, disponibilidad y accesibilidad a servicios públicos y provisión de información relevante para la ciudadanía.
Sin embargo, los análisis similares hechos desde otros sectores de la academia para finales del mismo periodo mantuvieron una posición escéptica frente a las grandes promesas del gobierno electrónico: no veían con claridad la mejora en los niveles de transparencia, accountability y confianza social en el Estado, ni podían identificar la transformación y optimización en la prestación de los servicios estatales que destacaban por ser sumamente restringidos y específicos (West, 2004; Ahn y Bretschneider, 2011). Finalmente, se cuestionaban las posibilidades reales de universalización de los ideales prometidos, ya que aparecían muchos límites para la facilidad en el uso de internet debido a los costos materiales y el nivel de experticia y conocimiento que implicaba para el usuario potencial.
La principal objeción hecha al gobierno electrónico tenía que ver con el pobre fortalecimiento del lazo entre la ciudadanía y el Estado. Los procesos de gobierno centrados en TIC para la prestación de servicios eran unidireccionales (Freeman, 2013). Esto es, las demandas elevadas desde la sociedad civil estaban restringidas a la calificación del servicio prestado o a la presentación de denuncias en línea, con lo que se acentuaba la visión del ciudadano como cliente o beneficiario final y espectador pasivo de lo que le ofrecía el aparato estatal (Ramírez-Alujas, 2012).
Los avances tecnológicos acaecidos a lo largo de los últimos diez años, conducentes a una arquitectura de la web mucho más óptima y eficiente, la globalización de las TIC, las críticas y limitaciones señaladas a propósito del gobierno electrónico y el Memorandum on Transparenc y and Open Government permiten el tránsito y la ampliación del gobierno electrónico a nuevos linderos fijados por la aparición del gobierno abierto (Wong y Welch, 2004; Ramírez-Alujas, 2012).
El gobierno abierto no parte solo del apoyo y respaldo ofrecido por apéndices tecnológicos, sino que, además, aspira a una transformación sustancial de la relación del Estado con la sociedad civil basada en la apertura estatal, mayor transparencia, participación y colaboración efectivas en escenarios que conjugan actores sociales, empresariales y gubernamentales. Así las cosas, la diferencia conceptual más importante entre el gobierno electrónico y el gobierno abierto10 (Ahn y Bretschneider, 2011; Freeman, 2013) tiene que ver con que el segundo se vincula al desarrollo de aplicaciones destinadas a una comunicación, deliberación e intercambio de argumentos entre la ciudadanía y el Estado con posibilidades reales de influencia y participación social en los asuntos políticos. Por su parte, el gobierno electrónico se concibe como una versión más restringida, en términos administrativos y técnicos, del uso de internet y las plataformas de información y comunicación para la ejecución de las diferentes operaciones estatales.
De este modo, el gobierno abierto busca que las propuestas y demandas que emergen de la sociedad civil se aprovechen como insumo para alimentar el proceso de toma y ejecución de decisiones políticas. Por lo que las interfaces mediáticas y electrónicas se convierten en un sistema real y efectivo para que el Estado atienda los inputs provenientes de la ciudadanía (Miller, 2009; Freeman, 2013). Valga añadir: para que el proceso sea efectivo y pueda materializarse, hace falta no solo que ingresen las demandas ciudadanas al sistema, sino que el Estado, con diferentes mecanismos institucionales, genere unfeedback constante que facilite procesos de retroalimentación con la sociedad civil para optimizar, cambiar o corregir las decisiones y políticas públicas implementadas (Nath, 2011).
Es justo esta posibilidad de retroalimentación y reconocimiento de la ciudadanía como agente activo que aporta demandas y soluciones la que permite establecer conexiones directas con los tres principios de gobierno abierto defendidos por la Administration of Barack H. Obama (2009). Esta forma de gobierno reconoce que la información está ampliamente distribuida en la sociedad, que la transparencia promueve accountability, que la participación ciudadana hace al Estado mucho más eficaz en la implementación de soluciones y que la colaboración involucra diferentes sectores sociales que deben tenerse en cuenta para la ejecución de acciones público-administrativas encaminadas a favorecer a la sociedad civil (Ramírez-Alujas, 2012; Villoria, 2014). En definitiva, el gobierno abierto propugna la “horizontalización” de las relaciones entre Estado y sociedad (Villoria, 2014).
Transparencia y accountability en la era digital
Como hemos visto, los discursos sobre gobierno electrónico y gobierno abierto están íntimamente ligados a las nociones de transparencia y circulación libre y efectiva de la información. A mayor circulación de datos desde el Estado hacia la sociedad civil, se esperan mayores niveles de transparencia, pues tal proceso permitiría un mejor control ciudadano del comportamiento estatal (Dutton, 2009; Dawes, 2010; Concha y Naser, 2012). En esa lógica, la tecnología dispone las condiciones de comunicación entre el Gobierno y la ciudadanía. Es evidente que, sin información sobre las actuaciones estatales ni canales de interacción con las administraciones, los ciudadanos no podrían hacer seguimiento ni exigir cuentas a sus representantes. Por ello, los portales electrónicos de las entidades públicas son una buena forma de ilustrar medios para la transparencia y la interactividad.
Así pues, la transparencia es entendida como la voluntad de poner a disposición de los ciudadanos los detalles pormenorizados de la conducta administrativa, haciendo visibles sus acciones y decisiones con el propósito de mejorar los niveles de accountability, ya que la información revelada permite contrastar la veracidad de los propósitos o declaraciones estatales. Lo anterior conduce a un mayor monitoreo y control desde entes civiles como asambleas ciudadanas, organizaciones de derechos humanos o los mismos individuos (Keane, 2009). Al respecto, Freeman afirma que “las estructuras políticas tradicionales siguen siendo importantes, pero han aumentado el escrutinio y las demandas de control desde fuentes externas para transformar la posición central del Estado en la política” (las traducciones son nuestras) (2013, p. 355). La transparencia permite, además, alcanzar una gestión pública eficiente y eficaz, pues es insumo para los análisis y procesos de decisiones económicas.11
Y aunque el discurso sobre la transparencia no es nuevo, el uso de aplicaciones y software para la gestión, la consolidación y el análisis de grandes cantidades de información (big data) sí es novedoso. Con el uso generalizado de estas aplicaciones, se han logrado establecer plataformas para el intercambio de datos, la colaboración entre diferentes actores que facilitan la identificación de necesidades y el diseño de las soluciones (Dawes, 2010).
Ahora bien, ¿cuál es el papel del accountability en relación con el valor de la transparencia defendido por el nuevo paradigma del gobierno abierto? Como habrá podido notarse, los límites entre ambas nociones no son muy claros y, en todo caso, el análisis del discurso formal del presidente Barack H. Obama sobre esta nueva empresa y las tesis producidas desde la academia dejan claro que ambos procesos están imbricados y se afectan mutuamente. Asegurar transparencia garantizará el accountability, en especial el accountability social, al permitir que haya una relación mucho más fuerte entre los ciudadanos y sus gobiernos.
La materialización del ideal de gobierno abierto: usos y aplicaciones
Pueden rastrearse numerosos portales web y aplicaciones alrededor del mundo que se han valido de las TIC para optimizar procesos político-administrativos. Por esa razón, este último apartado trata de dar cuenta, no de las experiencias pormenorizadas, sino de cuatro tipos de prácticas que permiten describir en sentido amplio el uso y la reutilización de datos en el gobierno abierto.
En el primer grupo de prácticas, se destacan los usos de corte meramente institucional, enfocados en trámites y prestación de servicios, ejercicios muy propios de lo que se ha caracterizado en la sección anterior como gobierno electrónico. Las experiencias que hacen parte de este primer conjunto buscan fortalecer y transformar los gobiernos locales y nacionales mediante el uso de las TIC, con miras a hacer más eficientes los procesos administrativos en el aparato estatal y lograr con ello una prestación más eficaz de servicios y trámites a la sociedad civil (Ramírez-Alujas, 2011). En ese sentido, las administraciones deben propender a la automatización y simplificación de todos sus trámites y oferta institucional con internet, dispositivos móviles y televisión digital. Aprovechando las ventajas que ofrecen los softwares para analizar, sistematizar y consolidar información, y capitalizando los recursos propios de la red en internet para consultar y compartir esa misma información, se hace un llamado desde el gobierno abierto para que se integren servicios y cadenas de trámites de diferentes dependencias estatales con un solo canal de información.12 Así las cosas, se habla de un Estado 100 % en línea, disponible para el ciudadano sin limitaciones temporales o espaciales, lo cual hace posible además la construcción de indicadores de desempeño a partir del seguimiento a las actividades realizadas por funcionarios según instrumentos de gestión.
En la misma línea de la optimización de servicios gubernamentales a partir del uso de plataformas comunicacionales e informacionales, aparece como segundo conjunto de prácticas aquellas que son mucho más específicas y técnicas. Ejemplos de ello se hallan en Nath (2011), quien muestra cómo para el clima, la apertura de datos que antes de la década de 1970 era propiedad única y exclusiva de la Administración Nacional Oceánica y Atmosférica de los Estados Unidos, ha permitido que medios de comunicación, desarrolladores de aplicaciones móviles y organizaciones públicas y privadas puedan apropiarse de la información estatal para implementar sistemas de seguimiento y monitoreo sobre el clima con una gran cantidad de usos para los ciudadanos.13
El tercer conjunto de prácticas y desarrollo de aplicaciones a partir de la aparición del gobierno abierto tiene que ver con una manera particular e importante de utilización de datos abiertos por terceros (agremiaciones sociales, ciudadanos o empresas privadas). Según informes de la Comisión para la Explotación Comercial de la Información del Sector Público Europeo (2012) y el Estudio de caracterización del sector infomediario en España (Observatorio Nacional de las Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información, 2014), los recursos generados por la reutilización de datos públicos para promover el desarrollo de aplicaciones móviles utilizadas por los ciudadanos rebasa con creces los EUR 70 000 millones para Europa y más de EUR 5000 millones para España. Más aún, un estudio revelado por la consultora McKinsey (Manyika, Chui, Farrell, Van Kuiken, Groves y Almasi, 2013) estima que la liberación y reutilización de datos abiertos por los Estados en el mundo podría generar como valor agregado, una suma que supera los USD 3 billones al año solo en sectores como educación, transporte, electricidad, gas y petróleo, salud y usos financieros.
Es difícil estimar para América Latina14 el valor económico aproximado que se genera a partir de la libre circulación de los datos gubernamentales, pero la aparición de leyes y decretos que buscan respaldar y asegurar el gobierno abierto en los Estados de la región y la promoción de experiencias para fomentar la reutilización de datos electrónicos desde la sociedad civil y la implementación de portales para publicar información estatal indican futuros avances con repercusiones políticas, económicas y sociales que sería interesante analizar desde la academia.
El último conjunto de prácticas y aplicaciones particulares de gobierno abierto tiene que ver con el uso de datos estatales para reforzar los vínculos entre el Estado y la sociedad civil, esto es, la entrega de conjuntos de datos a los ciudadanos y la creación de canales virtuales que propician la interacción entre los administradores de lo público y los individuos (Ramírez- Alujas, 2010, 2012). Las experiencias de este tipo son muy versátiles. Pueden encontrarse redes sociales para empleados y funcionarios de gobierno15 y plataformas para el monitoreo de los movimientos financieros del Estado.16 Los canales de intercambio entre la sociedad y el Estado en el gobierno abierto buscan, además, generar sistemas de inputs que permitan, no solo la consulta y el aprovechamiento de la apertura de datos por los sujetos, sino, además, que estos hagan parte de la gestión gubernamental en el diseño de soluciones a problemas sociales. En concordancia con la línea trazada por el cuarto grupo, un esfuerzo destacable en el continente americano es la Iniciativa Latinoamericana por los Datos Abiertos, red compuesta por diferentes organismos públicos y privados que busca conectar experiencias exitosas en el continente para el uso de datos abiertos en lo que tiene que ver con cualificación del conocimiento y promoción de la transparencia y el accountability.17
Más allá del discurso sobre la transparencia: el papel de las TIC en la promoción del accountability
Las ideas expuestas en el apartado anterior dan cuenta del potencial poder de las TIC para promover la participación ciudadana y el control político. No obstante, el desarrollo de estas se encuentra en una etapa prematura; para el gobierno abierto y la transparencia, aún son limitados los alcances reales del accountability y la participación efectiva de los ciudadanos18 en el control del poder político.
Según lo expuesto, la transparencia se ha articulado como discurso en la última década al uso de las TIC con el fin de hacer visible el ejercicio estatal.19 El derecho de los ciudadanos a estar informados es uno de los principios fundamentales de la democracia y del paradigma contemporáneo del gobierno abierto. Las agencias internacionales como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, el Banco Mundial, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe y la Alianza para el Gobierno Abierto han defendido la importancia de la información y de la disponibilidad de los datos para alcanzar mayor control sobre el poder político y fomentar el empoderamiento y la participación ciudadana, haciendo explícito el vínculo existente entre transparencia y accountability.
Ahora, dicho vínculo no homologa los conceptos y menos las prácticas a las que dan lugar. Según Fox (2007), no pueden confundirse transparencia y accountability: de hecho, solo ciertas formas de transparencia podrían conducir a algún tipo de accountability. El académico suscribe dos tipos de transparencias:
La transparencia opaca o borrosa que se refiere a la información diseminada o que no revela fielmente la manera en que las instituciones públicas actúan y a la divulgación de datos solo en términos nominales, que no resultan confiables o que exigen de los ciudadanos una gran inversión de tiempo y esfuerzo para sistematizarlos, analizarlos, ponderarlos y transformarlos en información útil y transparente.
La transparencia clara que alude a políticas y programas de acceso a la información que revelan datos confiables, reutilizables, de acceso libre y en formatos estandarizados sobre el desempeño estatal (Fox, 2007).
Las dos formas de transparencia enunciadas son las que permiten encontrar las diferencias y relaciones con el accountability. Como vimos, este tiene dos dimensiones básicas: answerability y enforcement20 (Schedler, 1999, 2008; O’Donnell, 1998, 2004; Fox, 2007). Ante esta composición del accountability, la transparencia clara podría relacionarse solo con la dimensión del answerability, puesto que ambas impelen a las autoridades administrativas a informar y justificar sus acciones. En esa lógica, cuando se habla solo de acceso a la información, sin que sea clara la dimensión punitiva del control, es válido hablar de transparencia, pero en ningún sentido de accountability. La condición necesaria e irrestricta para que este pueda darse por completo exige la activación de agencias de control estatales que procedan, en efecto, con sanciones a los funcionarios públicos por omisiones o excesos en el ejercicio de sus funciones; la mera circulación de información resulta insuficiente.
Debe matizarse, pues, la tesis defendida por el paradigma de gobierno abierto según la cual una mayor apertura de datos y circulación de la información conduce a mayores niveles de accountability. Como se ha observado, la transparencia y apertura en términos informativos de la actuación estatal es condición necesaria, pero no suficiente para generar sistemas plenos de control. Por lo dicho, es preciso afirmar que los ideales de gobierno abierto distan aún de promover un ejercicio real de participación civil y control político, pues se acercan más a manifestaciones de gobierno que alcanzan a ser legitimadas por la sociedad gracias a que homologan el valor de la transparencia con la práctica del accountability.
De ahí la premura por adelantar reflexiones críticas frente a los ejercicios gubernamentales de transparencia, para establecer si promueven o no accountability, pero, además, la necesidad de seguir alimentando las iniciativas de control político que tienen germen en la sociedad civil, reconociendo el potencial que poseen las TIC.
Las plataformas móviles como medio para la identificación de necesidades sociales
El discurso sobre gobierno abierto y la teoría del accountability comparten dos características: 1) el afán de domesticar el poder político y 2) el deseo de menguar la brecha entre el Estado y los ciudadanos, con el fin de que las decisiones políticas respondan de forma adecuada a las necesidades sociales y las solucione de manera eficiente.
Las TIC aparecen como alternativa para canalizar demandas y necesidades colectivas hacia las estancias responsables de implementar soluciones o aplicar las sanciones a que dieran lugar. Un argumento a favor de esta tesis es propuesto por Freeman (2013). Según el investigador, las TIC pueden reflejar los marcos interpretativos y los intereses de los actores involucrados en el proceso de intercambio de información gracias a las posibilidades que brindan en la recepción, el almacenamiento y el análisis de grandes cantidades de datos a mayor velocidad y de manera más sofisticada. Se agilizan así diferentes procesos comunicativos entre la sociedad y el Estado, ya que las condiciones temporales o geográficas dejan de tener un peso relevante.
Sin embargo, la atención a las demandas surgidas desde la ciudadanía y transmitidas con las redes electrónicas de información no son atendidas per se. Para ello, es fundamental que los administradores públicos tengan la voluntad de recibir y tramitar tales observaciones. Esto conduce a reconocer a los individuos y actores involucrados (organizaciones sociales y empresas privadas) como pares en los procesos de identificación de necesidades colectivas e implementación y evaluación de alternativas de solución (Bekkers, 2012; Ahn y Bretschneider, 2011). De tal forma que “horizontalizar” las relaciones entre el Estado y la sociedad civil permite dar el paso desde el discurso de la transparencia, dirigido en una sola vía desde los administradores públicos a la sociedad, a un proceso comunicativo que involucra múltiples actores para la resolución de necesidades. Así las cosas, son los mismos ciudadanos quienes orientarían las acciones de los funcionarios públicos, ejerciendo una suerte de control político antes de la ejecución de acciones o, lo que sería lo mismo, un accountability ex ante.21
Una de las alternativas más coherentes para materializar los ideales de control y transmisión de inquietudes desde la sociedad hacia los entes gubernamentales es propuesta a partir de la utilización de terminales móviles,22 en especial los celulares. Dichos dispositivos se adaptan de forma muy particular a las aspiraciones de consumo social de los individuos en la contemporaneidad, importando cada vez menos las diferencias de edad (Castells, 2001, 2009). Por ejemplo, McGrath (2011) muestra de manera práctica la facilidad que representa el uso de celulares conectados a internet para acceder a diferentes sitios en línea o comunicarse con otras personas por vías digitales gracias a la portabilidad y el abaratamiento de los costos que representan.23 En un contexto interconectado con múltiples plataformas y redes electrónicas, se encuentran oportunidades para saber en tiempo real la naturaleza y el origen de cualquier tipo de demandas o insatisfacciones ciudadanas.
De igual forma, será cada vez más viable la posibilidad de sistematizar y publicar en tiempo real los datos, las demandas o las evaluaciones al sistema estatal hechas por los ciudadanos desde sus terminales móviles en sitios destinados para ello (blogs, aplicativos o webs), lo cual permitiría que organizaciones sociales, centros de pensamiento y medios de comunicación contrasten el discurso y las acciones oficiales con los problemas reales identificados desde la ciudadanía. Lo anterior promovería una forma de control y presión de abajo hacia arriba sobre los representantes políticos, más en vía de ejecución o sugerencias de políticas que hacen falta desarrollar o implementar -accountability ex ante- que en lógica de monitorear los planes que ya se han emprendido desde las administraciones.
Según Freeman (2013), autores como Eggers (2005) y Damodaran, Olphert y Balatsoukas (2008) afirman que este tipo de participación ciudadana y abierta favorecería una mayor satisfacción de los individuos con el sistema público-administrativo y aumentaría la confianza en los representantes políticos. Tal tipo de participación asegura la correspondencia entre inversión de recursos y atención de necesidades mayoritarias, debido a que los procesos de toma de decisiones se tornan mucho más complejos respecto de la información gracias al ascenso, instancias institucionales, de flujos discursivos provenientes de esferas civiles que alimentan diagnósticos, la identificación de prioridades y destinación de esfuerzos respecto de la gestión e inversión social.
Así las cosas, estas propuestas enmarcadas dentro de una suerte de “gobernanza móvil” conducen a prácticas de gobierno abierto, en las cuales destacan ciudadanos activos que, conectados en red desde dispositivos socialmente masificados, pueden evaluar tanto el comportamiento de funcionarios como la evolución en la ejecución de planes administrativos y proponer soluciones a las necesidades propias de los territorios. Es necesario, si se quiere ser consecuente con el discurso sobre el gobierno abierto y obedecer a los principios de participación y colaboración que este promueve, que se creen aplicaciones móviles atractivas, desde agencias independientes y diferentes de las del Estado, que favorezcan y materialicen estos principios.
Ahora bien, una crítica adicional al discurso sobre el gobierno abierto se desprende de uno de sus principios fundamentales: lograr que los ciudadanos dispongan de conjuntos cualificados de información generada por los representantes y funcionarios públicos, para que ejerzan así funciones de monitoreo al desempeño estatal. Es difícil esperar que los individuos manifiesten un interés real en términos motivacionales y prácticos por descargar en sus computadores grandes sumas de datos agregados.24 El hecho de que el Estado publique información no conduce directamente a que esta sea demandada y analizada por los sujetos (Marques y Pineda, 2014). De igual forma, se presentan problemas que tienen que ver con la confiabilidad y veracidad de aquello que se publica y con las deficiencias administrativas para actualizar los informes de las diferentes dependencias gubernamentales.25
No obstante, las organizaciones sociales, específicamente las ONG, los centros de pensamiento y, en alguna medida, los medios independientes de comunicación pueden devenir traductores, auditores y supervisores de la información generada por actores institucionales. Esto por una razón básica: sus labores de investigación, monitoreo y generación de análisis a propósito de la actuación de los gobiernos precisan de un insumo fundamental: la disponibilidad de los datos que promueve el discurso sobre gobierno abierto.
La premisa de sistematizar y traducir la información producida por el Estado a un lenguaje menos técnico para que pueda circular, en efecto, entre los ciudadanos, encuentra en las señaladas organizaciones civiles un depositario válido para el fortalecimiento de los procesos de accountability, porque son estas organizaciones las que cumplen cabalmente con el perfil requerido en términos personales y motivacionales, académicos y de capacidad instalada para emprender las tareas de depuración y análisis de los datos en bruto.
Asimismo, las organizaciones sociales y los centros de pensamiento pueden cualificar los procesos de ejecución de obras públicas y programas sociales con la autonomía y objetividad de sus análisis. Estas organizaciones encuentran en la disposición libre de datos e información insumos que las ayudan a reflexionar sobre sus objetos de estudio y así concretar su misión académica e investigativa. El producto de esa labor será, directa o indirectamente, una fuente para el análisis y seguimiento a políticas públicas gubernamentales.
La dinámica descrita propone reorientar tanto la cadena de transmisión de la información como de los actores que hacen parte del mismo proceso. Las organizaciones son, si se quiere, un filtro entre los datos estatales publicados y la ciudadanía o los individuos como actores particulares. Esta reorientación permite verificar la veracidad de los informes y la coherencia respecto de las agendas programáticas propuestas por los representantes políticos, al tiempo que favorece la entrega a la ciudadanía de información clara y de fácil acceso que integra variables de análisis mucho más comprehensivas y relacionadas con grupos sociales, dependencias estatales o necesidades territoriales concretas. La observación y el seguimiento constante por parte de especialistas a temas particulares permitirá activar las funciones de las agencias estatales de balance y asignadas, responsables de emprender procesos sancionatorios en el accountability26
en los casos en que ello llegara a ser necesario. Así que no son ya las TIC el único objeto sobre el que deba dirigirse la atención, sino más bien sobre las posibilidades que ellas brindan, en el contexto actual, para fortalecer los mecanismos de control político y rendición de cuentas y, en la misma medida, la propia democracia.
Consideraciones finales
El análisis de los discursos y las propuestas que buscan ligar el uso de herramientas digitales a la promoción de la transparencia y el control político permite identificar avances significativos en lo que concierne al desarrollo de aplicaciones y portales para la liberación de datos estatales. Sin embargo, no es muy clara la distinción entre las apuestas por la circulación libre de la información y las posibilidades reales de sanción y control sobre el Estado que ellas promueven. Esa falta de claridad permite formular desde la teoría del accountability alternativas para conciliar el anhelo de gobiernos abiertos y transparentes con herramientas de fiscalización, monitoreo y sanción a la conducta de representantes y funcionarios públicos.
Asimismo, el ideal del gobierno abierto por crear canales óptimos que promuevan la participación ciudadana en la supervisión a las acciones estatales y en el desarrollo de programas y proyectos gubernamentales se encuentra aún a medio camino. La gran mayoría de los usos identificados para internet en el seno de las administraciones públicas actuales se enmarca en el paradigma que hemos descrito como gobierno electrónico. Por tanto, adquiere relevancia pensar en instrumentos que permitan potenciar la incidencia de la sociedad civil sobre el Estado.
Es allí donde las plataformas móviles pueden hacer posible que los ciudadanos -agremiados o no- sumen demandas a propósito de fallas u omisiones en la implementación de políticas públicas o programas de gobierno que habrán de ser tramitadas por entes estatales y así materializar la presunción de Hernández y Arciniegas (2011) del accountability social como dispositivo naturalmente relacional, o de Peruzzotti cuando afirma que “la verticalidad de la accountability social tiene, tendenciosa e intencionalmente, un destino horizontalizado” (2010, p. 10).
De igual forma, se alerta sobre la premisa de reorientar la cadena de transmisión de la información que propone el gobierno abierto, con el fin de que la liberación de datos estatales tenga como público objetivo las agencias especializadas, las organizaciones sociales y los medios de comunicación. Estos agentes tienen la vocación de convertir estos datos en insumos prácticos y atractivos que la ciudadanía puede asimilar. De suerte que, de manera similar a como el accountability horizontal y vertical deben tender a complementarse para desplegar toda su fuerza (O’Donnell, 1998, 2004), el accountability social también deviene agente que facilita la interacción armónica con sus demás tipologías.
El control político ejercido por los individuos, las organizaciones sociales y los centros de pensamiento revitaliza la esfera público-deliberativa y la emergencia de formas de acción que, aunque focalizadas, dan cuenta de la preocupación por asuntos públicos que conducen a la generación de espacios de interrelación vía deliberación y comunicación (Hernández y Flórez, 2011). Todos estos actores permitirían materializar la forma de accountability ex ante: ninguna acción estatal será más transparente y coherente que aquella que parta del reconocimiento mismo de las necesidades identificadas y sistematizadas por los ciudadanos.
Finalmente, el panorama esbozado deja claro que es preciso ampliar las preguntas, en especial, en los sistemas políticos latinoamericanos alrededor de los potenciales usos de los datos abiertos. Hecho que implica reflexiones que tienen que ver con el papel activo del Estado frente a la voluntad de atraer organizaciones sociales y centros de pensamiento que capitalicen los insumos informacionales. De igual modo, debe analizarse qué tipo de avances legislativos son precisos para impulsar la seguridad informática y la reutilización de datos abiertos con fines económicos, ya que se ha visto que el manejo de estos puede crear grandes oportunidades de negocio y proyectarse como un factor cada vez más importante en la economía global. Aprovechar la información generada por los ciudadanos y el Estado, posible de sistematizar y analizar gracias a desarrollos en software y big data, abre las puertas a sistemas de control al gobierno previos y posteriores mucho más depurados que repercuten no solo en la salud del sistema democrático, sino también en la revitalización de la sociedad civil y la creación de nuevos renglones económicos.
