1.1. El marco analítico de la tradición liberal

La discusión, tal como sostiene Will Kymlicka -a diferencia de lo que ocurre en Latinoamérica, como se verá en la siguiente sección-, se ha dado bajo el marco normativo y analítico de la tradición liberal⁴. Esto se explica, entre otras razones, porque minorías nacionales como la escocesa, la catalana o la québéquense al estar situadas en democracias liberales han debido articular sus demandas de reconocimiento político a través del lenguaje correspondiente a esa tradición⁵. En este contexto, los defensores del plurinacionalismo sostienen que el marco institucional con que el Estado moderno (y buena parte de la tradición liberal) pretende resolver los desafíos de la diversidad cultural traiciona los principios de la libertad y de la igualdad que el liberalismo siempre ha defendido. Antes de analizar la estructura del argumento de los defensores del plurinacionalismo se revisarán las propuestas contra las que se dirige.

A pesar de la diversidad de corrientes que conviven en su interior, un elemento que identifica a la tradición liberal es, sin lugar a duda, el valor que atribuye a la libertad individual y a la igualdad ante la ley. En el orden constitucional esto se refleja en la consagración de un conjunto de derechos y libertades básicas que buscan asegurar, entre otras cosas, que las personas vivan sus vidas de acuerdo con planes que ellas mismas se han dado y que puedan revisarlos con base en la diversidad de concepciones morales, religiosas o culturales existentes. De este modo, el liberalismo tolera un amplio espectro de modos y estilos de vida, promueve su desarrollo y los protege, condenando cualquier tipo de discriminación que tenga su origen en diferencias identitarias, como aquellas que se basan en la nacionalidad, religión, cultura, identidad sexual, el color de piel, entre otras. Por otro lado, el liberalismo aspira a que en la esfera pública los ciudadanos se encuentren bajo un marco común de racionalidad que permita que las diferencias y la diversidad que caracteriza a las sociedades modernas puedan resolverse mediante el diálogo y la deliberación democrática.

La importancia que el liberalismo atribuye a la libertad individual explica su sospecha frente a ideologías de tipo colectivista, como el nacionalismo, y a categorías como la nación, que buscan articular un grupo humano en torno a ciertos valores, creencias y estilos de vida compartidos⁶. A pesar de lo anterior y si bien durante buena parte del siglo XX las corrientes más influyentes del liberalismo se distanciaron del nacionalismo, durante el siglo XIX parte del liberalismo vio en la nación una condición relevante para asegurar los valores centrales de esa tradición⁷. Entre los defensores de este vínculo destaca John Stuart Mill. Lo que Mill defiende, en sus propias palabras, no es un "concepto vulgar de nación": la nación no es una categoría que identifique a un grupo de personas en torno "a un sentimiento de antipatía frente al extranjero". Por el contrario, la nación se define sobre la base de simpatías e intereses comunes de quienes viven bajo un mismo gobierno y dentro de unas mismas fronteras naturales o históricas⁸.

La forma en que Mill entiende el nacionalismo y la función que le atribuye en una sociedad liberal representa aquello que la literatura ha denominado "nacionalismo cívico", progresista o liberal. Este tipo de nacionalismo se basa en una concepción inclusiva de la identidad nacional que descansa fundamentalmente en valores políticos compartidos y en simpatías comunes y que se opone a otro nacionalismo de tipo étnico, romántico o reaccionario que se basa en vínculos raciales y que refuerza el exclusivismo de un grupo vinculado por sus lazos de sangre⁹. La principal razón que Mill y otros liberales dan para defender el primer tipo de nacionalismo es que este produce la cohesión que es necesaria en la población para garantizar la estabilidad de las instituciones liberales y los derechos y libertades individuales¹⁰.

Si bien Mill ve, por una parte, la importancia que el nacionalismo tiene en las instituciones liberales, rechaza, por la otra, la posibilidad de que en un mismo Estado convivan diversas naciones. Las razones que da para explicar esto último son las mismas que articula para defender lo primero. En efecto, Mill cree que las instituciones liberales simplemente no son posibles en un Estado multinacional puesto que en él prevalecerán sentimientos de desconfianza y antipatía entre los miembros de las diversas naciones que impedirían la existencia de un gobierno común¹¹. Por esto en el caso en que un Estado esté compuesto por múltiples naciones, no duda en clasificarlas según su nivel de civilización y en defender que las naciones menos civilizadas sean absorbidas por otras -que él considera- más cultivadas¹². Tal como Mill, las corrientes del liberalismo que han apoyado la doctrina de "una nación y un Estado" solo reconocen como alternativas relevantes la asimilación forzada o la secesión para aquellas realidades en las que las fronteras entre nación y Estado no coinciden.

El vínculo entre nacionalismo y liberalismo que Mill y otros liberales defendieron durante el siglo xix se vio seriamente afectado durante buena parte del siglo XX¹³. Sin duda que entre las causas que explican lo anterior están las desastrosas consecuencias de las formas radicales de nacionalismo que predominaron en Europa durante la primera mitad del siglo pasado y que no dibujaron límites éticos en lo que las naciones podían hacer para lograr sus fines¹⁴. En la segunda mitad del siglo xx y en el lenguaje de Charles Taylor son las políticas de la dignidad universal las que predominan en el pensamiento liberal para resolver los desafíos que la diversidad nacional y cultural presenta en las democracias liberales¹⁵. Estas políticas pueden traducirse en una máxima sostenida por Ronald Dworkin en virtud de la cual las sociedades liberales no pueden adoptar ningún compromiso ético o sustantivo sobre el significado de la vida buena, pero sí deben adoptar un poderoso compromiso procedimental de tratar a todas las personas con igual respeto¹⁶. Según Dworkin, cuando las decisiones políticas se basan en alguna concepción particular sobre la vida buena, como podría serlo, por ejemplo, el de una nación, se violaría el respeto igualitario que toda persona merece ya que se le impediría decidir libremente y de acuerdo con sus propias concepciones el modo en el que ha de vivir su vida. El Estado liberal, desde esta perspectiva, debe permanecer neutral o ciego frente a la diversidad cultural, nacional, racial o de cualquier otro tipo que exista en su territorio. Esto es lo que Brian Barry ha denominado la "estrategia de la privatización de la diferencia"¹⁷. Según ella e independiente de cuál sea su origen, las diferencias entre grupos de personas que conviven en un mismo Estado no deben ser un asunto que deba quedar entregado a la esfera de la política. La despolitización de la diferencia, para Barry, es fundamental para mantener la paz y la estabilidad en una sociedad diversa. Según él, si el Estado reconoce derechos especiales o diferenciados en función de la pertenencia a un grupo específico, junto con afectar el principio de igualdad, aumentaría la conflictividad entre grupos y entre ellos y el Estado ya que esos derechos favorecerían a aquellos que cuentan con mayor capacidad de cabildeo ante el poder político, en desmedro de otros menos conectados con las redes de poder¹⁸.

1.2. La respuesta del plurinacionalismo liberal

El plurinacionalismo no tiene espacio en el Estado liberal en ninguna de estas versiones del liberalismo. Los primeros, que asocian el nacionalismo a la construcción y consolidación del Estado constitucional y al desarrollo de los procesos económicos asociados a la expansión del capitalismo industrial en Europa y Norteamérica a partir del siglo xix, construyen un relato en el que la relación entre el Estado y la nación no deja espacio al derecho a la autodeterminación de las minorías nacionales¹⁹. En este relato la nación, plenamente soberana, define y consolida los principios y valores fundamentales en los que se enmarca la acción estatal. Lo hace sobre el supuesto de una comunidad que al participar en una identidad común y en un proyecto colectivo transforma a sus miembros en destinatarios indiferenciados de las normas y decisiones que -a través del proceso democrático- se han dado a sí mismos. Al relegar los elementos étnicos e históricos en favor de una identidad política compartida y al reducir las diferencias culturales y nacionales existentes a un asunto esencialmente privado, esta idea de nacionalismo logra transferir los lazos de lealtad desde la nación hacia el Estado y en este proceso la distinción entre nación y Estado tiende muchas veces a disolverse²⁰.

Esta aproximación ha recibido ataques desde diversos lugares²¹. Algunas de ellas tienen su origen en la propia tradición liberal en una corriente que aquí denominaremos plurinacionalismo liberal. Su punto de partida es que si bien la versión tradicional del Estado liberal se hace cargo de la relevancia que la nación tiene en los procesos de construcción estatal, solo la considera respecto de la cultura mayoritaria. Sin embargo, la constatación sociológica de la vitalidad que la identidad nacional ha mantenido a lo largo del tiempo en un conjunto de subnaciones, como la catalana, la vasca, la québéquense, la escocesa, la irlandesa y la galesa, entre otras, es una demostración de que el nacionalismo subestatal ha sobrevivido -y en algunos casos con mucha fuerza- al proceso de construcción estatal y a la consolidación del sistema capitalista. De este modo, el esfuerzo de homogeneización social y cultural en los Estados plurinacionales no pudo lograrse puesto que dicha homogeneidad no solo no existía en los hechos sino que además las subnaciones desarrollaron sus propios procesos de construcción nacional²².

Por otro lado, el Estado neutral o ciego a las diferencias que promueven las corrientes principales del liberalismo contemporáneo es, desde la perspectiva del plurinacionalismo liberal, tan problemático como el anterior. En efecto, la neutralidad liberal, expresada en una ciudadanía indiferenciada y vinculada entre sí por estándares universales de racionalidad, deriva en un proyecto homogeneizador que hace imposible el debido reconocimiento de las minorías nacionales. Tal como ha sostenido reiteradamente la literatura, su neutralidad es solo pretendida. En efecto, el Estado moderno institucionaliza a través de su estructura y de sus prácticas un conjunto de patrones culturales y lingüísticos con el propósito de construir una identidad compartida que sea funcional a sus propósitos²³. No solo en la fijación de los feriados, en los emblemas nacionales, en monumentos y en la historia oficial, no solo en la lengua a través de la cual el Estado habla, sino que también a través de su producción normativa expresa un universo de significados y de valores, creencias y compromisos que moldean la identidad colectiva, la reproducen en el tiempo y tienen efectos significativos sobre la vida de las personas²⁴. Mientras este relato oficial tiende a reafirmar la identidad nacional de la cultura mayoritaria, perjudica a aquellos grupos que no comparten esta identidad y que, como consecuencia, quedan fuera de su narrativa.

En definitiva, los defensores del plurinacionalismo liberal reprochan a las corrientes tradicionales del liberalismo el no entender la ubicuidad que el nacionalismo ocupa en el mundo contemporáneo ni las dinámicas homoge-neizantes de su manifestación estatal. Asimismo, las acusan de haber fallado en apreciar la positiva fuerza moral que el nacionalismo subestatal representa como un foco de autoexpresión individual y como un vehículo de modelos orgánicos y populares de representación democrática y de responsabilidad²⁵. Institucionalmente los problemas de estas corrientes del liberalismo se traducen en algunas de las categorías centrales del constitucionalismo moderno, como lo son la nación, la ciudadanía y la soberanía. La crítica plurinacional propone resignificar estas categorías para hacerlas compatibles con los principios rectores de la tradición liberal.

La primera categoría que el plurinacionalismo propone reformular es la de la nación. El nacionalismo ocupa una función determinante en las defensas del plurinacionalismo. Dos elementos son reiterativos en ellas. El primero es que el concepto de nación que utilizan es el concepto cívico o liberal²⁶. El segundo es que ellas marcan una diferencia categorial entre la nación y otros elementos culturales respecto de los cuales también se han reclamado derechos diferenciados en función del grupo²⁷. Una nación comparte ciertos elementos como la historia, la lengua, la cultura, entre otros, que la dotan de una identidad social y cultural indispensable para lograr su integración institucional²⁸ y para el desarrollo de su capacidad de autogobierno. En esta capacidad descansa, en definitiva, cualquier demanda de autonomía política ya que sin ella una sociedad no podría reproducirse en el tiempo como una organización políticamente funcional. Independiente de cuales sean los elementos constitutivos de una nación y el modo en que sociológicamente sea posible demostrar (o no) que un grupo humano configura tal entidad, lo cierto es que la nación, desde la perspectiva del plurinacionalismo, lleva siempre consigo la reivindicación del derecho a la autodeterminación²⁹. Este derecho no significa necesariamente el de crear un nuevo Estado, sino que el de negociar el estatus de las subnaciones dentro del Estado plurinacional y de su orden constitucional. Esto distingue a las naciones de otras minorías que también reivindican derechos diferenciados en función de su pertenencia a un grupo, como lo son las minorías sexuales o lo migrantes. A diferencia de estas últimas que suelen exigir mayores niveles de integración política y cultural a través de la expansión del contorno de la ciudadanía democrática, las naciones exigen mayores niveles de diferenciación política e institucional de modo tal que a través de ellas, sea posible asegurar el derecho a la autodeterminación³⁰.

Si bien para el plurinacionalismo liberal la nación es una categoría de la que se desprende el reconocimiento del derecho colectivo de autogobierno, la justificación de este derecho no se agota únicamente en el valor que atribuye a la nación como cuerpo colectivo. En último término -y de ahí que esta sea una defensa estrictamente liberal- lo que interesa es cómo este derecho contribuye a reforzar los valores de la autonomía individual y de la igualdad. Aquí el plurinacionalismo liberal (tal como lo hace el liberalismo tradicional) vuelve una y otra vez sobre la importancia de reconocer a todas las personas la libertad de diseñar sus propios planes de vida, de vivir conforme a ellos y de revisarlos constantemente. Esta es la condición esencial de la autonomía individual, es lo que permite que las personas sean agentes autorregulados, es decir, que puedan actuar, reflexionar y tomar decisiones sobre la base de criterios o factores que se han dado a sí mismos³¹. Desde la perspectiva del plurinacionalismo liberal, la autonomía individual está estrechamente conectada con la autodeterminación política de la nación. En efecto, la nación proporciona una especie de gramática de la vida social que hace posible que sus miembros diseñen sus propios modos y estilos de vida y que lo hagan a partir de un conjunto de prácticas que cubren un número muy relevante de actividades que son institucionalizadas a través de la escuela, la economía, la política, los medios de comunicación social, entre otros³². La posibilidad de hacer juicios razonables sobre cómo ha de conducirse la propia vida depende de la capacidad de leer y entender correctamente las narrativas culturales que se alojan en estas prácticas. Ellas no solo proporcionan opciones para diseñar planes y proyectos de vida, sino que hacen que esas opciones sean significativas³³. Por ello, un arreglo constitucional que desconozca o menosprecie a sus minorías nacionales no solo ahoga sus legítimas aspiraciones políticas, sino que junto a ello destruye el autorrespeto que cada uno de sus miembros merece cultivar³⁴.

La falta de reconocimiento del derecho a la autodeterminación política de las naciones también afecta la ciudadanía, es decir, el estatus que corresponde a todos los miembros plenos de una comunidad política y que les da el derecho a ser tratados y reconocidos como iguales. En efecto, el modo en el que nos reconocemos a nosotros mismos y a quienes nos rodean depende, en una medida importante, de cómo nuestra identidad es retratada en la esfera social. Construimos así nuestra identidad "en diálogo con las cosas que nuestros otros significantes desean ver en nosotros" -y cuando ella no tienen espacio en la esfera pública o cuando es sistemáticamente denigrada, no solo el propio sentido de identidad se ve comprometido sino que junto a ello, el derecho a que todos los ciudadanos sean reconocidos, en sus diferencias, como iguales³⁵. Por ello, un Estado que privilegia una nación a costa de otras -en el sentido explícito de Mill o en el implícito de Barry- impide que todas las personas puedan construir en igualdad de condiciones su identidad personal y vivir conforme a ella. Así, los defensores del plurinacionalismo liberal rechazan las versiones predominantes del liberalismo que circunscriben el desarrollo cultural a la esfera privada y estimulan una ciudadanía universal, vinculada formalmente por los valores de la igualdad y de la libertad. En contraste, reclaman la incorporación de elementos identitarios en el concepto de ciudadanía³⁶. Desde una perspectiva institucional esto significa el reconocimiento de derechos diferenciados en función de la pertenencia a determinadas minorías nacionales. Asimismo, el tratamiento diferenciado requiere del reconocimiento de formas de autonomía política a nivel territorial y estatal que hagan posible el ejercicio del derecho a la autodeterminación de la pluralidad de naciones existentes dentro de los límites territoriales del Estado. La revisión del concepto de ciudadanía supone entonces reconocer que la diversidad cultural es un valor que debe ser protegido y como tal debe ser parte constitutivo de las estructuras del Estado³⁷.

Esto nos lleva a un último punto: la pluralización de la autoridad constitucional repercute en el concepto de soberanía, que en el constitucionalismo se refiere comúnmente a la autoridad suprema del pueblo³⁸. A diferencia de una parte de la literatura que postula la necesidad de abandonar este concepto, el plurinacionalismo liberal lo rescata³⁹. Pero no lo hace sin calificaciones. Por el contrario, rechaza uno de los elementos que han acompañado a este concepto desde su origen y que hasta el presente ha sido determinante en la constitución del Estado moderno⁴⁰. Se trata de la indivisibilidad de la soberanía. En efecto, dividir la soberanía significa -desde la perspectiva del derecho público- dividir a la nación, ya que el poder supremo del Estado no es otra cosa que el ejercicio institucionalizado del poder de la nación. De ahí que la soberanía dividida equivaldría a soberanía destruida⁴¹. La respuesta que algunos defensores del plurinacionalismo liberal han dado a este problema es que la soberanía es un concepto relacional: ella es la expresión de la relación política que existe entre el pueblo o la nación, por una parte, y el Estado, por la otra. En esta relación la comprensión que una comunidad política tiene de sí misma determina la forma que adopta la organización institucional del Estado y que hace, a su vez, posible su autodeterminación. Por ello, cuando una comunidad se define a sí misma como una (y solo una) nación diseñará instituciones que serán compatibles con esa definición y esas instituciones necesariamente serán un motivo de exclusión de otras naciones (de haberlas) dentro de su territorio. En realidades plurinacionales, la pluralidad del demos debe ser articulada institucionalmente a través de un marco constitucional que se haga cargo de esta realidad y que sea compatible con ella. Esto significa, entre otras cosas, que el poder supremo para crear e interpretar el derecho, no solo puede sino que debe dividirse para permitir que en un mismo sistema convivan múltiples naciones con derecho a la autodeterminación política. Esa división no es equivalente a dividir al Estado ni a cuestionar su soberanía externa. Por el contrario, esa es la forma de honrar el carácter relacional del concepto de soberanía y de acomodar a la pluralidad de naciones que al alero del Estado se cobijan⁴².

2.1. El plurinacionalismo en perspectiva

Existen contrastes intensos entre el plurinacionalismo latinoamericano y el liberal del Norte global, tal como se advirtió al comienzo de esta sección. Quizás el más distintivo se refiere a la composición y a la autocomprensión de la nación. La nación en el proyecto plurinacional latinoamericano se configura en torno a grupos humanos cuyos miembros se identifican entre sí no por meras simpatías con un proyecto colectivo, sino que por lazos de sangre que los unen con un pasado inmemorial. Se trata de un nacionalismo étnico, que parte de la literatura latinoamericana califica como la nación histórica -para oponerla a la nación proyectada, que caracteriza a las sociedades liberales-. Según esta distinción, "si la nación histórica funda su origen en el tiempo, la proyectada la construye mediante una decisión voluntaria. En aquella, de la historia nace el proyecto nacional, en ésta, del proyecto nacional se origina la interpretación de la historia"⁶⁶. Esta clasificación sigue los mismos criterios que utiliza la literatura europea para distinguir entre nacionalismo liberal y nacionalismo étnico o racial, pero invierte su juicio normativo⁶⁷. En efecto, mientras los autores europeos suelen presentar al nacionalismo liberal como un proyecto progresista y al nacionalismo étnico como un proyecto regresivo e iliberal de la sociedad, los autores latinoamericanos muestran al nacionalismo liberal como un proyecto homogeneizador destinado a resguardar los intereses de las elites, a suprimir las diferencias culturales y a consolidar la dominación de los pueblos oprimidos. El nacionalismo histórico, por otro lado, aparece en la literatura como la base de un proyecto plurinacional que rescata la diversidad existente, negada por siglos de dominación cultural encubierta en las estructuras normativas y políticas del Estado-nación⁶⁸.

Un segundo elemento que distingue al plurinacionalismo latinoamericano del europeo es el marco normativo que utiliza para fundar su demanda por el derecho a la autodeterminación política. Mientras el último -tal como se analizó en la primera sección- se apoya en los principios fundantes del liberalismo, el segundo utiliza al derecho internacional de los derechos humanos. El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), primero, y la Declaración de las Naciones Unidas y luego la Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, no solo han contribuido a legitimar la demanda indígena por el reconocimiento del derecho a la autodeterminación sino que también han facilitado, con los matices que señalaron más arriba, su articulación institucional⁶⁹. Y es que estos instrumentos están construidos discursivamente en un lenguaje que reconoce las injusticias históricas a las que han sido sometidos, tales como la desposesión de sus tierras, territorios y recursos, y promueve las transformaciones institucionales que sean necesarias para que los pueblos indígenas retomen el control de su destino colectivo en los Estados en los que habitan⁷⁰. Además, estos instrumentos consagran la igualdad de los pueblos indígenas frente a todos los otros pueblos, proporcionando así el fundamento para que los Estados reconozcan la "urgente necesidad" (preámbulo, par. 7) de promover y respetar sus derechos intrínsecos a la autodeterminación y de hacerlo a través de negociaciones u otros procedimientos similares que involucren la participación activa de los pueblos originarios⁷¹.

A pesar de todas sus diferencias, hay también similitudes relevantes entre el plurinacionalismo latinoamericano y el del Norte global. La primera similitud es la consecuencia de una diferencia que es solo aparente. Se trata del aparato normativo que uno y otro utilizan para justificar sus demandas. Tal como se ha visto, mientras el plurinacionalismo del Norte global utiliza los principios básicos del liberalismo, el plurinacionalismo latinoamericano utiliza el derecho internacional de los pueblos indígenas, que también se vale de técnicas liberales de ejercicio del poder. Lo cierto es que, si bien se trata de cuerpos normativos que difieren en cuanto a su naturaleza, origen, forma y eficacia (por mencionar solo algunas), entre sus postulados básicos no solo hay coherencia, sino también importantes coincidencias. En efecto, el derecho a la autodeterminación política, que es el contenido esencial del plurinacionalismo (en ambas versiones) y que constituye el núcleo de la Declaración de las Naciones Unidas (y la Americana) sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, se funda en los principios de la libertad y la igualdad: la libertad de los pueblos de definir por sí mismos su propio destino y la igualdad que existe entre cada uno de ellos para hacerlo. Y si bien dichos principios son la base para el reconocimiento de un derecho colectivo -el derecho a la autodeterminación política-; ese derecho, en el contexto del derecho internacional de los derechos humanos, tal como lo señala James Anaya, no puede ser entendido sino como una derivación o como la instrumentalización de un derecho humano⁷². O, como lo sostuvo a propósito del derecho a la consulta previa, se trata de dispositivos que no promueven otra cosa que el muy liberal government by consent⁷³.

Desde esta perspectiva, el derecho a la autodeterminación política es la expresión colectiva del derecho de todo individuo de diseñar y dar forma a sus planes y proyectos de vida, y de vivir de acuerdo con ellos. Cuando los individuos se agrupan entre sí y forman sociedades, su autonomía se proyecta en el derecho colectivo a la autodeterminación, el que da forma institucional a su identidad política. Este derecho se reconoce a los pueblos indígenas en declaraciones especiales, no porque ellos sean distintas al resto de los pueblos, sino por la apremiante necesidad de reparar siglos de dominación cultural, política, social y económica⁷⁴. De este modo, las declaraciones de los derechos de los pueblos indígenas buscan alcanzar lo que debió alcanzarse sin ellas: que los principios fundantes del sistema internacional de los derechos humanos les hayan sido aplicados a sus miembros, en tanto individuos, así como también en tanto pueblos dotados del derecho a definir por sí mismos su destino común⁷⁵. Cuando el derecho a la libre determinación de todos los pueblos (incluidos los pueblos indígenas) se explica como un derecho humano derivado de atributos básicos del ser humano, como la igualdad y la libertad, la distancia entre el marco normativo del plurinacionalismo latinoamericano y el del Norte global parece acortarse, con todas las consecuencias que esto puede tener desde una perspectiva institucional.

Por otro lado, ambas versiones del plurinacionalismo se construyen discursiva y normativamente en el lenguaje del constitucionalismo moderno. Se trata, paradójicamente, de un lenguaje que ha sido hostil a transformaciones que buscan reconocer el derecho a la autodeterminación de minorías nacionales⁷⁶. Es por ello, que ambas versiones deben esforzarse en proporcionar fórmulas que, manteniéndose dentro de las estructuras gramaticales del constitucionalismo, sean capaces de innovar para dar espacio a la libre determinación de los pueblos que han quedado al margen de sus postulados. En ese sentido, el plurinacionalismo es una forma plural del sustantivo singular nación. Este cambio supone modificar los modos tradicionales de interacción política bajo los cuales una nación dialoga consigo misma para resolver los asuntos relevantes de la vida en común y dar paso a un proyecto en el que las naciones deliberan en un plano de igualdad sobre esas mismas cuestiones. Esta transformación impacta sobre la ciudadanía, otra categoría central del constitucionalismo. La ciudadanía en el Estado-nación relega las diferencias identitarias a la esfera privada (salvo las de la cultura dominante) y busca integrar a la población a través de un concepto formal de igualdad. El proyecto plurinacional, en contraste, busca incorporar elementos identitarios al concepto de ciudadanía y remplazar así la igualdad formal de los ciudadanos por un criterio de igualdad sustantiva o material. Esto se traduce en que la diferencia, antes relegada al plano de lo privado, pasa a ocupar una función política relevante, constituyéndose en el fundamento del derecho a la autodeterminación. Para evitar el peligro de la desintegración política del Estado que esto puede acarrear, esta diferencia debe ser procesada⁷⁷. El plurinacionalismo latinoamericano lo hace a través del principio de la interculturalidad (la forma plural del sustantivo cultura), consagrado en el artículo primero de la Constitución de Bolivia y de Ecuador. Este principio busca la coexistencia y el desarrollo de las culturas asentadas en el territorio estatal a través de arreglos solidarios y comunicativos que integren modos de deliberación y representación democrática entre naciones bajo criterios de respeto mutuo y de reciprocidad cultural⁷⁸. Por último, la reformulación de la nación y de la ciudadanía tiene consecuencias en una tercera categoría fundamental del constitucionalismo: la soberanía. Si la soberanía es un concepto relacional y expresa la relación que existe entre el Estado y la nación, tal como se analizó en la sección anterior, la reformulación institucional de la identidad política de un pueblo debe necesariamente reflejarse en su estructura institucional. Eso es precisamente lo que ocurrió en los sistemas constitucionales de Bolivia y Ecuador. El reconocimiento del Estado plurinacional requirió reconfigurar el aparato estatal para solventar institucionalmente la autocomprensión de esos pueblos.

Por último, si la forma constitucional ha dado espacio para transformaciones de este tipo, también las ha constreñido. Y es que el lenguaje del constitucionalismo fija los términos y el ámbito de posibilidades dentro de las cuales toda transformación es posible⁷⁹. Esto explicaría, según algunos, por qué a pesar de innovar sustantivamente en algunos aspectos, las constituciones de Bolivia y Ecuador no han dado paso a una estructura política y jurídica radicalmente nueva⁸⁰. Y es que, en primer lugar, el sujeto político que encarna la acción estatal (el pueblo boliviano y el pueblo ecuatoriano) sigue siendo uno solo y el mismo, aun cuando ahora esté conformado por una diversidad de naciones y de culturas⁸¹. Ese pueblo está además sujeto a una misma Constitución, que es la que permite, entre otras cosas, el reconocimiento del pluralismo jurídico⁸². Y aun cuando el pluralismo jurídico que ha surgido en los Estados plurinacionales -en especial aquel que da a la ley indígena la misma jerarquía que la ley ordinaria- es inédito en la región, este es y a lo largo de la historia ha demostrado ser compatible con el constitucionalismo moderno⁸³. Por otro lado, y a pesar de su carácter transformador, las constituciones plurinacionales latinoamericanas terminan delegando en la ley la división administrativa del territorio, y en ella han reproducido las estructuras existentes del Estado-nación. Esto ha impedido lograr una equivalencia entre la ocupación real del territorio y el territorio sobre el que se reconoce autoridad política⁸⁴. Por otro lado, el derecho a la autodeterminación ha sido entendido (y reducido) por la administración a la provisión de servicios públicos y no a un control territorial, propiamente tal⁸⁵. Por estas razones y debido a que el Estado ha mantenido el dominio de los recursos naturales (aun cuando su extracción quede sujeta a la consulta indígena y sus beneficios deban ser compartidos con los pueblos que habitan en sus territorios), los pueblos indígenas no han tenido la capacidad política e institucional para controlar las agresivas políticas extractivas del Estado⁸⁶. Esto ha significado dentro de los movimientos indígenas una crítica sostenida al modelo plurinacional⁸⁷. Un modelo que no siempre logra conciliar el gobierno autónomo de las distintas naciones indígenas (plurinacionalismo) con el desarrollo armónico, equitativo y sostenido sobre la base de un diálogo respetuoso entre la diversidad de pueblos y naciones (interculturalidad)⁸⁸.

3.1. Un concepto difuso

A pesar de la gran audiencia que concitó el debate sobre el reconocimiento constitucional del Estado plurinacional en Chile, el concepto se utilizó desde un principio sin una clara determinación sobre su significado. Se trataba, según Salvador Millaleo, de un concepto que ha "funcionado como un condensador que permite resumir el conjunto de la complejidad de las demandas de inclusión constitucional de los pueblos indígenas"⁹¹. En la propuesta constitucional de Convergencia Progresista (el pacto de la ex Nueva Mayoría, ex Concertación), por ejemplo, el plurinacionalismo se identificó como un concepto que tiene su origen en la socialdemocracia austriaca de fines del siglo XIX y que busca reconocer en un plano de igualdad el derecho a la autodeterminación política de las comunidades nacionales del Imperio austro-húngaro. Luego, y después de vincularlo a los procesos constitucionales de Ecuador y Bolivia, la propuesta señala que el concepto no debe seguir necesariamente el camino de esos países sino que debe "encontrar un camino de principios, derechos e instituciones constitucionales que permitan garantizar la igualdad -como colectivos- de los pueblos indígenas con el resto de la comunidad de la nación mestiza chilena"⁹². Partiendo de la premisa que su núcleo conceptual es el derecho a la autodeterminación, concluye que es necesario encontrar "la vía chilena hacia la plurinacionalidad"⁹³. En un tono más críptico, la propuesta constitucional de la Democracia Cristiana sostuvo que "la nueva Constitución, junto con afirmar la unidad indisoluble de la nación chilena, debe efectuar un reconocimiento explícito de su carácter pluricultural o plurinacional [...]" para luego agregar en una nota al pie que "[n]o hay acuerdo sobre el significado del término plurinacional. Para su inclusión en la nueva Constitución será necesario definirlo y proyectar las consecuencias de dicha definición [.]"⁹⁴.

Se trataba, en definitiva, de un concepto cuya versión nacional estaba por construirse y cuya construcción no solo debía adaptarse a la particular y extraordinariamente diversa configuración de los pueblos indígenas en Chile, a su población, al modo en que ocupan el territorio, a sus instituciones, prácticas y costumbres⁹⁵. Es un concepto cuyo contenido, además, depende del modo en el que los pueblos indígenas se organicen y articulen sus demandas (y a las alianzas que establezcan) en el propio proceso constituyente y en los procesos políticos y cauces institucionales que la nueva Constitución inaugure.

Es evidente que la discusión sobre el plurinacionalismo en Chile es el reflejo -y se sitúa en el contexto- de los procesos políticos, sociales y económicos que se han desarrollado en Latinoamérica en las últimas décadas. De ahí que aparezcan algunas similitudes sustantivas en el contexto social y político y en el marco conceptual del plurinacionalismo en Chile y en el resto del continente. En primer lugar, en este lugar del mundo el plurinacionalismo es un concepto que surge al alero y busca el debido reconocimiento de minorías nacionales indígenas que -a diferencia de lo que ocurre en el Norte global-se identifican entre sí por lazos ancestrales de carácter étnico. En segundo lugar, el vocablo "plurinacional" expresa un estadio avanzado en el discurso sobre el reconocimiento político de los pueblos indígenas, el último ciclo del "constitucionalismo pluralista" que de acuerdo con la taxonomía de Yrigoyen comienza en los años ochenta tras siglos de políticas de negación y de asimilación y ve su máxima expresión en la consagración constitucional del Estado plurinacional de Bolivia y de Ecuador. El constitucionalismo plurinacional (a diferencia del constitucionalismo multicultural, que reconoce a los pueblos indígenas en tanto culturas diferenciadas y consagra sus derechos a la identidad cultural) reconoce a los pueblos indígenas como naciones-étnicas dotadas del derecho a la autodeterminación política⁹⁶.

En tercer lugar, y directamente relacionado con el punto anterior, siendo el derecho a la autodeterminación política de los pueblos indígenas el núcleo conceptual del plurinacionalismo, tanto en Chile como en América Latina, este se funda normativamente en el derecho internacional de los derechos humanos⁹⁷. En cuarto lugar, tanto en Chile como en Latinoamérica el plurinacionalismo es una categoría que se afirma en contraposición a los postulados del Estado-nación y a la larga lucha que los pueblos indígenas han dado en su contra⁹⁸. José Marimán expresa esto señalando que "la plurinacionalidad es el intento de deconstruir una idea de nación estatal que niega la existencia de otras naciones al interior del Estado, sometidas política y militarmente desde el siglo XIX"⁹⁹. El proyecto plurinacional se presenta así como un proyecto esencialmente transformador en cuanto busca superar definitivamente al Estado-nación, categoría que ha permanecido inmutable desde los orígenes del constitucionalismo chileno. Por último, y desde una perspectiva política, la discusión sobre el reconocimiento del Estado plurinacional en Chile se da inicialmente en el contexto de un proceso constituyente originado como consecuencia de un movimiento político que cuestionó el modelo económico, social e institucional que permitió la emergencia y consolidación del proyecto neoliberal y que reclamó transformaciones más amplias y profundas al sistema, tal como ocurrió en los procesos constituyentes en Bolivia y Ecuador.

Existen también diferencias relevantes en el contexto en el que se produce la discusión sobre el plurinacionalismo en Chile y en el resto de Latinoamérica. En primer lugar, en Bolivia y en Ecuador los pueblos indígenas desempeñaron un rol papel protagónico en las movilizaciones que gatillaron sus procesos constituyentes. En contraste, y aun cuando la bandera del pueblo mapuche fue protagonista en las movilizaciones que dieron paso al proceso constituyente en Chile, los pueblos indígenas no fueron los principales protagonistas de estas movilizaciones ni en los acuerdos adoptados y que dieron forma al itinerario constituyente¹⁰⁰. Sin perjuicio de lo anterior, en Chile, a diferencia de Bolivia, la población indígena es mucho menor respecto a la población total. Los pueblos indígenas tampoco han logrado articularse políticamente del modo en que lo han hecho -y con el grado de influencia que han tenido- en Bolivia y en Ecuador. Además, los pueblos indígenas en Chile se encuentran distribuidos extensamente a lo largo del territorio. Una parte importante de su población reside en grandes centros urbanos y muchos de sus territorios ancestrales son habitados actualmente tanto por población indígena como por población no indígena. Este último factor genera una natural tensión e incerteza respecto de la condición del no indígena como sujeto de las formas de autonomía, especialmente cuando esta es territorial. Esta incerteza, como se verá más abajo, nunca fue del todo despejada en el primer proceso constituyente, cuestión que incidió negativamente en la imagen que la ciudadanía se hizo de la propuesta constitucional.

3.2. Ascenso: el derrotero del proceso constituyente de 2022

Tras el acuerdo político del 15 de noviembre de 2019, que siguió a los turbulentos días de octubre de 2019, se dio inicio a un procedimiento de reforma constitucional que terminó en varias leyes habilitantes de un proceso constituyente. De esas leyes cabe destacar dos, la Ley 21.200 y la Ley 21.298, la primera organizando todo el proceso y la segunda reservando escaños a representantes de los pueblos indígenas para la convención constitucional. Esta última norma, que fue iniciada por moción diputados de centroderecha, permitió que la Constitución reconociera por primera vez, aunque para el solo efecto del proceso constituyente, a los diez pueblos indígenas reconocidos en la Ley 19.253. Merced a este reconocimiento y habilitación, estos pueblos eligieron a diecisiete representantes¹⁰¹ que, a la par de inaugurar el 4 de julio de 2022 un proceso inédito en la historia constitucional chilena, sirvieron de importante bisagra para la negociación de acuerdos al interior de una Convención Constitucional dominada por representantes de izquierda, con una derecha minoritaria y sin una ordenación partidaria¹⁰². Estos diecisiete representantes (de los cuales el pueblo mapuche llevó siete, el aimara dos y el resto uno), en alianza con las denominadas izquierda "identitaria" y "moderada"¹⁰³, llevaron adelante el diseño de una propuesta que, como explicamos en otro lugar, aceleró la política constitucional indígena llevándola, en escasos segundos, "de cero a cien kilómetros por hora"¹⁰⁴. Así, del debate de principios del 2000, que nadie recordaba, sobre la ratificación del Convenio 169 pasamos -en menos de un año, con el cronómetro corriendo y con varios grados más de temperatura en el ambiente político- a un debate que se fue polarizando y llenando más de blancos o negros que de los matices finos que requiere una discusión política de esta naturaleza. Esta velocidad, unida a otros factores, condujo a la pérdida de control del proceso y a la propagación de muchas dudas sobre la conveniencia de consagrar constitucionalmente la plurinacionalidad.

En contraste con la práctica de las viejas constituciones, la propuesta renunció a mantener los principios como proposiciones implícitas y optó por su codificación mediante reglas explícitas. Pareció necesario a la mayoría de la Convención dejar por escrito lo que se entendía que debía ser un nuevo pacto con los pueblos indígenas mediante el reconocimiento y la formulación de un principio que atravesara de manera transversal a la nueva Constitución. Como los edificios con sus estructuras a la vista, las reglas aprobadas por la Convención explicitaron desde el inicio de su trabajo que el nuevo constitucionalismo no dejaría espacio discrecional a los operadores de la nueva ley fundamental. Para ello, no solo los reglamentos internos que ordenaron el trabajo de la Convención, sino también la propuesta de nueva Constitución fueron generosos en hacer explícitos los principios y, entre ellos, el de la plurinacionalidad.

En forma previa a la propuesta, el Reglamento General de la Convención Constitucional definió sus veintisiete "principios rectores" como "las bases democráticas y legítimas del proceso constituyente, teniendo todos la misma relevancia". Entre esos principios figuró, en cuarto lugar, la plurinacionalidad entendida como el "reconocimiento de la existencia de los pueblos naciones indígenas preexistentes al Estado para lograr la igual participación en la distribución del poder, con pleno respeto de su libre determinación y demás derechos colectivos, el vínculo con la tierra y sus territorios, instituciones y formas de organización, según los estándares de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y demás instrumentos del derecho internacional de los derechos humanos" (art. 3.°, letra b del Reglamento General). Este principio fue hecho suyo por el "Documento Base sobre Derechos de Pueblos Indígenas" del 6 de diciembre de 2021, documento que fue precedido por el Reglamento de Participación y Consulta Indígena del 13 de octubre de 2021 que conectó la plurinacionalidad con el derecho a la autodeterminación¹⁰⁵. En el Reglamento General de la Convención el principio de plurinacionalidad había sido explicitado junto a varios principios, "enfoques", "perspectivas" de contenidos tan familiares y próximos como de contenido deontológico dispar. Entre esos principios y enfoques estaban la no discriminación, la interculturalidad (que a su vez se reiteraba poco más de una decena de veces), el principio "pro-pueblos", el plurilingüismo, la participación incidente de los pueblos indígenas y la consulta indígena, el respeto y cuidado de la naturaleza, el enfoque de culturas, el pluralismo y la perspectiva socioecológica. Este sesgo reiterativo es un indicio de la preeminencia que se atribuyó a la cuestión indígena desde los primeros meses de funcionamiento de la Convención (la elección de la primera presidencia no fue sino el anuncio de ello). Esta preeminencia y reiteración llevó primero a la derrota de aquellas mociones que quisieron reemplazar la plurinacionalidad por principios de menor impacto político (como, por ejemplo, la multiculturalidad) y despertó después un sentimiento de desconfianza (incluso entre los mismos integrantes de los pueblos indígenas) e incertidumbre que sin lugar a dudas influyó en el plebiscito de salida.

El trabajo de la Convención -y en particular de sus comisiones de principios constitucionales, la de derechos de los pueblos indígenas y plurinacionalidad y la de sistema político- condujo a un texto precedido de un breve preámbulo que anunciaba que el pueblo de Chile se conforma por diversas naciones y de un articulado que explicitaba, por primera vez en nuestra historia constitucional y como principio general, el carácter plurinacional, intercultural, regional y ecológico del Estado social y democrático de derecho (art. 1.°).

La plurinacionalidad, explicitada como un principio, permeaba todas las funciones del Estado y, en particular, la legislativa (art. 252) y la jurisdiccional (art. 121). Estos son los primeros de los más de noventa principios que se cristalizaron en los cuatrocientos cuarenta y cinco artículos que dieron forma a la propuesta. El ser los primeros entre casi un centenar de principios (en una razón que se casi llega a ser de un principio por cada cuatro reglas) hacía presumir su importancia, cuestión que se ve ratificada al ser reiterado en siete oportunidades a propósito de las entidades territoriales, el Congreso, la Cámara de las Regiones, la fiscalización de los estados de excepción, la función jurisdiccional y la composición del Consejo de la Justicia. La extensión e intensidad de la regulación acercaba a la propuesta a los principales referentes de aquello que aquí hemos llamado plurinacionalismo latinoamericano.

El proyecto que aprobó la Convención en junio de 2022 (en adelante, Proyecto CC 2022) fue la propuesta más extensa que, en lo que refiere a los pueblos indígenas, conoce la historia constitucional chilena. Partiendo por los principios, la propuesta declaró a Chile como un Estado plurinacional, intercultural, regional y ecológico (art. Esta plurinacionalidad -que se emparentaba cercanamente con algunos referentes regionales al reconocer simultáneamente el deber estatal de promoción del buen vivir- toma como punto de partida el reconocimiento de los diez pueblos ya reconocidos constitucionalmente con la Ley 21.298, agregando el pueblo selk'nam, y autorizando a la ley para que pueda reconocer otros pueblos indígenas, aunque omite cualquier referencia a los pueblos tribales. A los pueblos reconocidos -y por reconocer- se les entregó un diseño que puede sistematizarse en tres grandes áreas: (1) el reconocimiento de derechos colectivos a partir de la autodeterminación incardinados en un modelo de Estado regional con autonomías territoriales, propiedad y territorios indígenas protegidos; (2) la configuración de un parlamento plurinacional sometido al deber de consulta legislativa y con escaños indígenas reservados, elegidos en un distrito único nacional y que se agregan al número total de representantes no indígenas; y (3) el diseño de un sistema de justicia que reconoce el pluralismo jurídico. Este arreglo se incardinaba, además, dentro un sistema axiológico nuevo y que alteraba los puntos cardinales de la Constitución vigente al reconocer la interdependencia de las personas y los pueblos con la naturaleza, con el consecuente reconocimiento y promoción del buen vivir (art. 8.°), y al proclamar una naturaleza con derechos (arts. 103, 119 y 127). Este sistema, como es fácil de advertir, inscribía con facilidad a la propuesta dentro del canon del plurinacionalismo latinoamericano y respondía en buena parte a las aspiraciones que fueron expresadas en los programas de las candidaturas indígenas¹⁰⁶.

El elenco de derechos colectivos fue complementado con un reconocimiento especial para el pueblo rapa nui, cuya peculiaridad territorial ya había sido reconocida por el texto vigente de la Constitución de 1980 (art. 126 bis, que data del año 2007 y que hasta la fecha solo ha sido parcialmente implementado).

De manera interesante, el Proyecto CC 2022 reconocía constitucionalmente el Acuerdo de Voluntades de 1888, manifestación paradigmática del colonialismo en la Polinesia durante el siglo XIX¹⁰⁷, dando un nuevo aire de juridicidad a un acuerdo especialísimo dentro del repertorio de relaciones entre el Estado chileno y sus pueblos indígenas.

La propuesta constitucional -que fue sometida a un proceso de diálogo indígena que poco o nada tuvo de consulta previa¹⁰⁸- mantuvo, por una parte, los derechos reconocidos en Chile desde la entrada en vigencia del Convenio 169 de la on y los incrementó mediante la formulación de un ubicuo principio de plurinacionalidad, mediante la apertura hacia nuevas formas de derecho y justicia propias y mediante la habilitación de nuevas formas de autonomía territorial y representación política, todo ello bajo la promoción del buen vivir como relación de equilibrio armónico entre las personas, la naturaleza y la sociedad. Se trató, en definitiva, de una propuesta que hermanó la pluralidad de pueblos -que pasaron a denominarse "pueblos-naciones"- con la pluralidad de territorios, formas de administración y de producción del derecho y de administración de justicia. Todo esto, por cierto, llamó la atención de la ciudadanía y, en una medida todavía no cuantificada, despertó también la inquietud de las propias comunidades indígenas que no conocían bien las implicaciones de la plurinacionalidad en la administración de sus propios territorios o las consecuencias del pluralismo cuando llevaban décadas llevando la composición de sus disputas comunitarias a la justicia estatal. Este fenómeno contrasta con lo que fue el debate durante la consulta que se llevó a cabo durante el gobierno de la presidenta Bachelet, proceso en que fueron discutidos y propuestos, sin mediación representativa y por las propias organizaciones indígenas, los conceptos de plurinacionalidad y pluralismo jurídico-judicial.

En otro orden de cosas, y desde las opiniones no indígenas, hubo voces que conectaron la plurinacionalidad con las antiguas querellas de Bolivia por el acceso al mar¹⁰⁹ y, al hilo de ello, con un proyecto político regional que podía amenazar la integridad territorial y la soberanía nacional¹¹⁰.

3.3. Caída: el rechazo del Proyecto de 2022 y el derrotero del proceso de 2023

Con una alta votación nacional, que representó el 85,86% del padrón total de electores (13.019.278 sobre 15.173.857 votantes, según las cifras de la autoridad electoral)¹¹¹, la ciudadanía chilena rechazó con el 61,89% el Proyecto CC 2022. Si tomamos las regiones con presencia de pueblos indígenas superior al 30% (Arica y Parinacota y la Araucanía), la opción rechazo se empina al 72,63%; si, por otra parte, se toman las comunas con mayor porcentaje de población indígena según el Censo de 2017, los resultados pueden ser aún más sorprendentes:

En el caso de Rapa Nui (donde según el mismo censo de 2017 la población indígena rodea el 51,3% y la rapa nui representa el 88,3% de este último guarismo), los resultados fueron algo mejores para la propuesta, con el 55,81% en favor del apruebo y el 44,19% para la opción de rechazo.

Las explicaciones a este resultado están en proceso de elaboración¹¹² y no es este el lugar para profundizarlas. Lo notorio es que parte del resultado global fue atribuido a las proporciones del proyecto de plurinacionalidad. En efecto, en una encuesta realizada pocos días después del plebiscito la segunda de las razones más mencionadas para justificar el voto rechazo fue "la plurinacionalidad y las autonomías indígenas", con el 36% de las referencias. En contraste, solo el 4% reconocía en esa misma encuesta al plurinacionalismo como una de las razones que lo llevaron a votar "apruebo" (Cadem, 452). El jurista mapuche Salvador Millaleo, que un año antes había publicado una sugerente colección de ensayos titulada Por una vía "chilena" a laplurina-cionalidad¹¹³, explicó agudamente este fracaso:

[C]reemos que podemos explicar este complejo y rotundo resultado negativo considerando que los representantes indígenas actuaron como verdaderos aprendices de brujo -en el sentido del poema de Goethe- con las ideas de plurinacionali-dad, pero no pudieron dominar las fuerzas que entraron en juego, naufragando y ayudando a naufragar a una propuesta constitucional transformadora, aunque lastrada con problemas en muchos otros aspectos¹¹⁴.

Para Millaleo, el fracaso se explica por el elitismo de la noción de plurinacionalidad (concepto que no fue capaz de penetrar a las comunidades), un "significante vacío rellenado por temores e incertidumbre":

[E]l discurso protagonizado por los escaños indígenas no le propuso a la ciudadanía chilena no indígena una convivencia mejor que la actual. Sin ese elemento de reconciliación, predominó un cuestionamiento a las heridas de la colonización que fue leído como un esencialismo de grupos minoritarios. Ello hizo verosímil las narrativas [sic] sobre los peligros divisionistas de las políticas de identidad, algo que fue alimentado por los mismos escaños indígenas. Al mismo tiempo, tampoco les hablaron al mundo indígena ya que los derechos e instituciones propuestas carecían de la determinación que hiciera visible sus ventajas¹¹⁵.

Lo que no aborda Millaleo, en todo caso, es que la plurinacionalidad había sido discutida durante el proceso de consulta nacional indígena que llevó adelante la administración de la presidenta Bachelet. Las razones del rechazo y la profundidad de la raigambre de las demandas habría ciertamente que explorarlas más allá de este proceso.

3.4. El proceso del 2023

El fracaso del Proyecto de 2022, lejos de ser interpretado como el final de la cuestión constitucional, fue seguido de un intenso proceso de negociaciones por parte de los partidos políticos y un pequeño grupo de movimientos políticos que decidieron persistir en el proceso constituyente. Las negociaciones culminaron en el llamado "Acuerdo por Chile" del 12 de diciembre de 2022, suscrito por catorce partidos y tres movimientos políticos¹¹⁶, y del que se restaron dos partidos relativamente nuevos en la escena política nacional: el Partido Republicano y el Partido de la Gente. A diferencia del Acuerdo del 15 de noviembre de 2019, el "Acuerdo por Chile" trazó una hoja de ruta para un nuevo proceso con un listado más o menos extenso de "Bases Constitucionales" que el proceso debía respetar. Estas bases, que fueron coloquialmente conocidas como "bordes constitucionales", pretendían operar como un mandato de contenidos para un nuevo proceso constitucional que reconociera expresamente a los pueblos indígenas¹¹⁷. Este proceso, sin embargo, sería más bien uno de reacción al Proyecto CC 2022 y, en este sentido, buena parte de las cláusulas que se comprometieron debieron entenderse como una suerte de negación o, al menos, de oposición a los contenidos del Proyecto CC 2022. Así, si el Proyecto de 2022 prometía un Estado plurinacional, regional, de autonomías territoriales, con pluralismo jurídico, justicia indígena y derechos para la naturaleza, el "Acuerdo por Chile" de 2022 ordenaba respetar la unidad de la nación chilena, de su territorio, de su gobierno, de sus emblemas y de su jurisdicción.

El Acuerdo de 2022 condujo a una nueva reforma constitucional, la Ley 21.533, que, como las anteriores, fue despachada sin consulta indígena y con premura¹¹⁸. Esta reforma siguió a la letra los compromisos del Acuerdo y estableció, dentro de las doce "bases institucionales y fundamentales", el reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas en los mismos términos del Acuerdo por Chile. En cuanto al procedimiento de elaboración de la propuesta, éste se divide en dos etapas: una primera a cargo de un Comité de Expertos designados por los partidos políticos (que toman aquí la dirección del proceso que no tuvieron para la propuesta de 2022) y una segunda a cargo de un Consejo electo responsable de revisar y, en su caso, enmendar la propuesta del Comité. Este Consejo Constitucional electo fue sorprendentemente dominado por los partidos de derecha y, dentro de ellos, por uno de los dos partidos que no habían participado en el Acuerdo por Chile: el Partido Republicano. En lo que toca a la participación indígena, la reforma constitucional reemplazó los diecisiete escaños reservados e imperativos del proceso anterior por una representación eventual, sujeta a la condición de obtener los candidatos indígenas una proporción nacional de votos a lo menos equivalente al 1,5% de la suma total nacional del padrón no indígena. Esto trajo como consecuencia que el órgano representativo del segundo proceso constituyente, el Consejo Constitucional, contara solo con un representante indígena. Este representante fue uno de los solo dos¹¹⁹ candidatos que participaron legalmente en el proceso y que sumaron una votación total de 306.823 votos de un total de 368.355 sufragios emitidos. La comparación con el proceso anterior es interesante, dado que el notable retroceso de escaños (de 17 a 1) contrasta con un incremento de la votación en 85.746 personas, pero también con un aumento en el porcentaje de votos nulos.

A la fecha en que se cerraron estas líneas el proceso cuenta con un anteproyecto constitucional preparado por una Comisión de Expertos y aprobado en el mes de junio de 2023. Esta propuesta (en adelante, Anteproyecto CE 2023) reconoce a los pueblos indígenas sin identificarlos nominativamente y descartando de entrada la plurinacionalidad al señalar que "[l]a Constitución reconoce a los pueblos indígenas como parte de la Nación chilena, que es una e indivisible" (Anteproyecto CE 2023, artículo 7.1). La fórmula de la unidad y la indivisión de la nación vuelve a la discusión de principios de este siglo y recuerda la fórmula del proyecto que en 1991 presentara el presidente Aylwin y que fuera rechazado el año 2000, a pesar de contar con los votos de buena parte de la derecha, por aquel entonces en la oposición¹²⁰. La pluralidad de culturas se expresa en el reconocimiento de la interculturalidad como valor y del diálogo intercultural como herramienta política:

El Estado reconoce la interculturalidad como un valor de la diversidad étnica y cultural del país y promueve el diálogo intercultural en condiciones de igualdad y respeto recíprocos. En el ejercicio de las funciones públicas se debe garantizar el reconocimiento y la comprensión de dicha diversidad étnica y cultural (Anteproyecto CE 2023, artículo 7.2).

Junto con este reconocimiento, el anteproyecto habilita a la ley para promover la participación de los pueblos indígenas en el Congreso Nacional, sin considerar escaños reservados con rango constitucional (artículo 53 Anteproyecto CE 2023), y para "respetar y promover" sus derechos en los territorios con presencia significativa de población indígena. Para el pueblo rapa nui se reitera la habilitación constitucional para un estatuto especial de gobierno y administración, previo proceso de participación y consulta indígena (Anteproyecto CE 2023, disposición 28^a transitoria). Si bien para este último pueblo se omite cualquier referencia al Acuerdo de Voluntades de 1888, hay un progreso al establecerse la obligación del presidente de presentar el proyecto de ley sobre un estatuto especial.

El anteproyecto opta entonces por el reconocimiento constitucional sin plurinacionalidad, con lo cual saca al proyecto constitucional del debate plurinacionalista latinoamericano y lo devuelve a las menos ambiciosas coordenadas liberales. La desproporción en la sola referencia a los pueblos indígenas, sin contar con el diseño mismo del proceso, es diciente de una suerte de reacción a la propuesta del 2022. En efecto, el fracaso electoral del proyecto del 2022 parece haber arrastrado consigo a uno de los estandartes que hacían de esa propuesta una genuina "nueva" Constitución. Claramente la plurinacionalidad -hilvanada con el buen vivir, los derechos de la naturaleza, las autonomías territoriales, el pluralismo jurídico y el jurisdiccional- era parte sustancial del aliquid novi con que se pretendía reemplazar una parte sustantiva de la identidad del ordenamiento constitucional vigente.

La versión vigente del Anteproyecto CE 2023, alejada ya del plurinaciona-lismo latinoamericano, puede todavía analizarse desde la trilogía de conceptos que propone Tierney para el análisis de la constitutional accomodation, esto es, el diseño de mecanismos de reconocimiento (lenguas, culturas y representaciones simbólicas de posesiones no tangibles), la configuración de las autonomías y de las formas de representación en las instituciones estatales¹²¹. En este plano de ideas, puede discutirse si la propuesta alcanza el mínimo institucional.

Por lo que toca al reconocimiento, ciertamente la propuesta marca un progreso respecto de la situación actual chilena, que combina dos reconocimientos constitucionales circunstanciales y temporales -ad hoc para los dos procesos constituyentes- con el reconocimiento judicial que desde hace más de una década viene otorgando la Corte Suprema a los derechos colectivos de los pueblos indígenas en tanto derechos fundamentales y, por tanto, sustentados en la Constitución¹²². Sin embargo, es posible que la función terapéutica que podría tener el proceso de reconocimiento haya quedado truncada, tanto por la sucesión de intentos frustrados de reconocimiento como por la reducida participación indígena en los procesos de reforma constitucional o, ahora último, en el proceso constituyente en curso. Las autonomías territoriales, por su parte, no quedan consagradas constitucionalmente, pero quedan habilitadas para futuros diseños legislativos, transfiriéndose a la sede parlamentaria la negociación de eventuales espacios para el ejercicio de la autodeterminación reconocida por el derecho internacional y contextualizada en el marco de un Estado unitario. Las autonomías no territoriales o desterritorializadas, descritas por la literatura como herramientas de empoderamiento y autodeterminación que no implican el control exclusivo sobre el territorio¹²³, quedan naturalmente abiertas, en el marco del Convenio 169 y de la Ley 19.253, ya reconociendo esta última ciertas formas de pluralismo jurídico de carácter personal (esto es, exigible solamente entre miembros de un mismo pueblo). Por último, en relación con la representación, expresada en poder e influencia que se refleja en las instituciones centrales¹²⁴, el Anteproyecto CE 2023 sustituye la ambiciosa proyección de la plurinacionalidad en todos los órganos colegiados de representación popular (Proyecto CC 2022, artículo 162) por una discreta autorización para que la ley establezca mecanismos para promover la participación política de los pueblos indígenas en el Congreso Nacional (Anteproyecto CE, artículo 53). Si bien se trata de una norma que tiene por objeto habilitar al legislador para que defina cuál es el diseño de los mecanismos de participación, no escapa al lector atento que esa participación es política, lo cual es bien distinto de la participación de la sociedad civil en los procesos legislativos. La participación política refiere a derechos de carácter político, por lo que hay aquí una hebra que nos vuelve a remitir a la autodeterminación, mismo derecho que fundamenta el derecho de consulta previa, que sigue en pie al tener fuente internacional.

En definitiva, en el estado actual del proceso constitucional la plurinacionalidad ha sido descartada, pero no ha desaparecido la pluralidad de pueblos ni la pluralidad de sujetos dotados con autodeterminación política. Estas últimas categorías -que exorbitan los derechos políticos de sus titulares individuales tradicionales- por sí mismas ya desafían las líneas centrales del constitucionalismo contemporáneo.