4.1. La iniciativa de paz de inicios del Frente Nacional (1958)

En una agitada década marcada por una dictadura -la de Gustavo Rojas Pinilla (1953-1957)- y por el intento de dejar atrás un periodo brutal de sectarismo político entre liberales y conservadores -denominado "la Violencia", extendida entre las décadas de 1940 y 1960¹⁸-, en 1958 se abrió paso un nuevo régimen político -denominado "Frente Nacional"- en el que los mismos conservadores y liberales compartirían el poder por periodos constitucionales de cuatro años. Allí, tímidamente, en medio de vientos de cambio político, también tuvo lugar una apuesta de transición hacia la paz pensada como una especie de hiato institucional que daba pie a las esperanzas de enmendar viejas prácticas políticas para comenzar otras. Así, la paz bipartidista trajo consigo la que se anunció como una "paz rehabilitadora"¹⁹, prevista para enervar la expansión de la violencia en las zonas más afectadas, incluyendo como uno de sus objetivos básicos la rehabilitación de las personas que las habitaban.

La transicionalidad bipartidista estuvo acompañada de varias medidas institucionales²⁰. En primer lugar, se creó una entidad especializada de carácter temporal denominada Comisión Investigadora de las Causas de la Violencia²¹, conformada por ministros de despacho, sociólogos y abogados, para examinar las causas de la continuidad y agudizamiento de la violencia y, a partir de este diagnóstico, sugerir mecanismos e iniciativas para superarla²². Adicional a esta propuesta de diagnóstico de la imperiosa situación, fueron propuestas varias medidas de rehabilitación. Entre ellas²³ se encuentra la que se conoció como la Comisión Especial de Rehabilitación o Comisión Nacional de Rehabilitación²⁴, dispuesta para dar pautas nacionales de alivio a la violencia que debían ser articuladas con las Comisiones Seccionales de Rehabilitación²⁵; complementario a estos niveles se instauró una jurisdicción especial y transitoria con los Tribunales de Conciliación y Equidad²⁶, dispuestos para resolver los conflictos relacionados con la posesión de tierras abandonadas por causa de la Violencia, el cual tuvo competencia para ordenar embargos y proponer fórmulas de amigable composición entre las partes enfrentadas, y de trasladar el caso a la jurisdicción ordinaria en caso de no llegarse a ningún acuerdo. Por último, la transición hacia la paz contó con un espacio para castigar a los altos funcionarios del Estado que se encontraran implicados en los delitos y atrocidades causados en los tiempos de dictadura, a cargo de la Comisión Nacional Asesora de Instrucción Criminal²⁷.

Esta institucionalidad de transición, no obstante, desde el principio se encontró acompañada por la para entonces ya muy reconocida figura del estado de sitio -muy usada por el dictador Rojas Pinilla y por gobiernos previos que acudían una y otra vez al artículo 121 de la Constitución de 1886-, la cual terminaría prevaleciendo abiertamente a lo largo del Frente Nacional. Así, con ciertos intervalos, el estado de sitio se tornó en la constante de la vida política colombiana de la segunda mitad del siglo XX²⁸, exhibiéndose un nivel muy intenso de predominio del derecho público de excepción sobre aquel de transición. Mientras mecanismos transicionales como los Tribunales de Conciliación y Equidad quedarían prontamente en el olvido, iniciativas creadas por el estado de sitio -como la cárcel de la Isla Gorgona, solo por señalar un ejemplo²⁹- se perpetuarían por décadas. Desde el propio inicio del Frente Nacional fue instaurado el estado de sitio -en agosto de 1958- en los departamentos considerados más afectados por la Violencia -de la parte centro-occidental del país-, a los cuales en 1960 se agregarían 13 municipios de Santander, esto es, de la parte nororiental del territorio³⁰.

Cabe aquí preguntarse qué rol cumplía el Congreso de la República en medio de este enmarañado panorama. La respuesta directa es que su grado de participación e incidencia, como institución, fue mínimo, al punto de generar un enorme déficit democrático -esto es, un grado muy intenso de ausencia de procedimientos genuinamente democráticos- que incluso ha llegado a tener impacto hasta nuestros días. Los colombianos nos acostumbramos a la falta de relevancia del poder legislativo. En efecto, todos los organismos públicos de transición y de excepción arriba mencionados fueron creados por vía de decreto, teniendo estos en la mayoría de los casos fuerza de ley. De hecho la supremacía presidencial tomó forma básicamente a través de dos cauces constitucionales: mediante el estado de sitio -arriba mencionado (art. 121, Constitución de 1886)- y mediante las facultades extraordinarias concedidas por el propio Congreso al presidente (art. 76 num. 12 Constitución de 1886).

En las dos vías institucionales, el Congreso quedaba relegado en un segundo plano mientras el ejecutivo adquiría mayores poderes sobre la vida pública. Así, establecía el artículo 121 de la Constitución de 1886:

En caso de guerra exterior o de conmoción interior podrá el Presidente con la firma de todos los ministros, declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la república o parte de ella. Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá, además de las facultades legales, las que la Constitución autoriza para tiempos de guerra o de perturbación del orden público y las que, conforme a las reglas aceptadas por el Derecho de Gentes, rigen para la guerra entre naciones.

El estado de sitio, como mecanismo de distribución y separación de los poderes públicos, partía de la base de considerar a la cabeza de la rama ejecutiva -el presidente de la República- la autoridad mejor dotada y preparada para afrontar situaciones urgentes y precipitadas. A comienzos de los años 1960 -esto es, iniciando el Frente Nacional, foco de esta parte del estudio-, el para entonces conocido administrativista Eustorgio Sarria advertía que en la "imposibilidad intelectual y física en que suele hallarse la rama legislativa del poder público de expedir leyes para regular servicios fundamentales, en situaciones conflictivas o excepcionales, la Constitución acepta que le delegue al presidente de la República"³¹ dicha vital tarea. Quizás por ello el Congreso mismo llegaría a admitir su propia incompetencia, llegando a adoptar de forma inopinada y acrítica como leyes permanentes los decretos excepcionales y transitorios expedidos por el presidente -una acción que los analistas han denominado "blanqueo" de las normas de excepción³²-, tal y como fue el caso de la Ley 141 de 1961, a cuyo tenor del artículo 1° estipulaba:

Adóptense como leyes los decretos legislativos dictados con invocación del artículo 121 de la Constitución, desde el nueve (9) de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve (1949) hasta el veinte (20) de julio de mil novecientos cincuenta y ocho (1958), en cuanto sus normas no hayan sido abolidas o modificadas por leyes posteriores.

Por su parte, las facultades extraordinarias conferidas por el Congreso (art. 76 Constitución de 1886) se mostraron como el expediente para transferir poder legal al ejecutivo en tiempos de normalidad. Bajo esta figura varios códigos y leyes de mayor importancia³³ -que debían haber sido discutidos y deliberados en el seno del máximo órgano colegiado democrático del país-fueron adoptados a puerta cerrada mediante decreto presidencial. Ahora bien, en lo atinente al periodo y la temática aquí analizados -el arranque de la implementación de la normatividad de transición hacia la paz de 1958-, debe quedar clara la completa ausencia de regulación de parte del Congreso, exhibiéndose así un nivel muy intenso de falta de participación y representación legislativa en la materia. Revisada la coyuntura histórica del inicio del Frente Nacional, pasemos al segundo periodo arriba mencionado, i. e. el arranque de la Constitución de 1991.

4.2. La iniciativa de paz de inicios de la Constitución Política de 1991

En la vida política nacional la década de 1980 tiende a suscitar reminiscencias azarosas y turbulentas, en mayor parte debido al recrudecimiento de la violencia en distintos niveles, al punto de llegar a ser calificada desde la ciencia política como "la larga noche 'hobbesiana' de los ochenta"³⁴. De hecho, la gran sensación de crisis e incertidumbre vendría a ser una de las causas principales que llevó a su fin a la Constitución de 1886 para ser reemplazada por la de 1991. Tanto se encontraba en juego, tantas instituciones empezaron a ser revisadas y tantos asuntos políticos y sociales que disparaban a distintos sentidos se discutieron en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, que la normatividad de transición a la paz apenas si logró aparecer, esta vez ya no bajo el formato normativo de decretos presidenciales -como en 1958- sino como parte del articulado transitorio de la Constitución de 1991.

Es que la Constitución de 1991 también fue entendida como un pacto de paz³⁵ y, por tanto, no debería resultar extraño que llevara en su seno porciones enteras del derecho constitucional de transición. Para empezar, está el artículo transitorio 13 de la Constitución, el cual sirvió como marco constitucional inicial de desmovilización de expresiones guerrilleras:

Dentro de los tres años siguientes a la entrada en vigencia de esta Constitución, el Gobierno podrá dictar las disposiciones que fueren necesarias para facilitar la reinserción de grupos guerrilleros desmovilizados que se encuentren vinculados a un proceso de paz bajo su dirección; para mejorar las condiciones económicas y sociales de las zonas donde ellos estuvieran presentes; y para proveer a la organización territorial, organización y competencia municipal, servicios públicos y funcionamiento e integración de los cuerpos colegiados municipales en dichas zonas.

Como se puede apreciar, el artículo contiene mandatos transitorios de alivio social para territorios vulnerables históricamente azotados por la violencia, a los cuales ya no se les denomina "espacios de rehabilitación", como en 1958. Así, establece el artículo transitorio 47 de la Constitución: "La ley organizará para las zonas afectadas por aguda violencia, un plan de seguridad social de emergencia, que cubrirá un período de tres años". Del mismo modo, el derecho de transición del arranque de la Constitución de 1991 incluía la posibilidad de conceder indultos o amnistías por delitos políticos y conexos no extensibles "a delitos atroces ni a homicidios cometidos fuera de combate o aprovechándose del estado de indefensión de la víctima" (art. transitorio 30, Constitución de 1991). Por último, con el objeto de atraer de forma inmediata tanta desmovilización guerrillera como fuera posible, fueron ofrecidas por una sola vez las circunscripciones especiales de paz -art. transitorio 12 de la Constitución-, en los siguientes términos:

Con el fin de facilitar la reincorporación a la vida civil de los grupos guerrilleros que se encuentren vinculados decididamente a un proceso de paz bajo la dirección del Gobierno, éste podrá establecer, por una sola vez, circunscripciones especiales de paz para las elecciones a corporaciones públicas que tendrán lugar el 27 de octubre de 1991, o nombrar directamente por una sola vez, un número plural de Congresistas en cada Cámara en representación de los mencionados grupos en proceso de paz y desmovilizados.

Pero ¿qué había ocurrido entre tanto con el predominio histórico del derecho constitucional de excepción? La Asamblea Nacional Constituyente de 1991 sesionó bajo un estado de sitio que había sido declarado en mayo de 1984³⁶ -por causa del asesinato del entonces ministro de Justicia, Rodrigo Lara Bonilla- y el cual, de hecho, fue su tarea levantar en julio 4 de 1991, cuando la nueva Constitución fue finalmente suscrita³⁷. No por casualidad, el copresidente de la Asamblea Constituyente, Antonio Navarro Wolf³⁸, señaló al respecto: "Todos nosotros, o por lo menos la mayoría de los constituyentes, somos de lo que pudiéramos llamar la generación del estado de sitio, yo nací en estado de sitio y vivo hoy en estado de sitio"³⁹. Este solo hecho deja ver el predominio que aún tenía la excepcionalidad en un país que afrontaba y resistía distintos frentes de violencia, plataforma que todavía incidía de forma intensa en varios ámbitos de regulación, incluyendo allí el derecho de transición. ¿Se diluirían nuevamente los esfuerzos transicionales de paz en la vorágine de un derecho de excepción que, en lugar de ser transitorio, se había tornado en una constante de la política nacional? He aquí uno de los principales dilemas que afrontó el seno constituyente de 1991.

Y la respuesta fue clara: debía eliminarse el estado de sitio y su desgastado influjo que se había tornado en moneda corriente. Así, la "vieja" institución del estado de sitio, en distintos espacios del foro constituyente empezó a ser contrastada con la "nueva" figura del estado de excepción⁴⁰, teniendo esta -por su limitación temporal y por otro tipo garantías- un carácter claramente menos discrecional en comparación con la primera. Fue así como tomaron forma los estados de excepción de la Constitución vigente -estado de guerra exterior, estado de conmoción interior y estado de emergencia (arts. 212-215, Constitución de 1991)-. Sí, aún era intenso el influjo de la excepcionalidad sobre la transicionalidad, pero por gestos y esfuerzos institucionales como este nacido de la propia Asamblea Constituyente, dejaría de ser muy intenso⁴¹, tal y como fue el caso arriba analizado de inicios del Frente Nacional.

Dicho esto, ¿qué se puede decir del desempeño del Congreso de la República en esta coyuntura espesa y aspiracional, en particular en lo atinente a la implementación inicial de la normatividad de transición hacia la paz arriba descrita? Sostengo que aquí se puede seguir hablando de un déficit democrático intenso -en la medida en que el Congreso fue cerrado y a la larga varias decisiones que impactaron la transicionalidad en curso terminaron siendo avaladas por una Comisión Especial o "Congresito" de índole mucho más cerrado-, pero no de un déficit democrático muy intenso, ya que en todo caso las reglas básicas del juego -incluyendo aquellas de la transicionalidad hacia la paz-estaban siendo discutidas y deliberadas por el mayor foro democrático de la vida pública del país, a saber, la Asamblea Nacional Constituyente. Veamos.

Uno de los debates más intensos que tuvo la Asamblea Constituyente se centró en si debía cerrarse o no el Congreso de la República. Luego de una intensa negociación -en la que los constituyentes cedieron al declararse inhabilitados para la elección del nuevo Congreso⁴² a cambio de que se aceptara su cierre⁴³-, se llegó al resultado de la disolución del mandato del Congreso y a la convocatoria de nuevas elecciones legislativas -para octubre 27 de 1991-siempre y cuando la Asamblea Constituyente desplegara funciones únicamente constitucionales, y no legales. Estas últimas serían ejercidas temporalmente por una Comisión Especial o "Congresito" que sesionaría entre "el 15 de julio y el 4 de octubre de 1991 y entre el 18 de noviembre de 1991 y el día de la instalación del nuevo Congreso" (art. transitorio 6, Constitución de 1991). Con todo, aún y con la existencia de la Asamblea Constituyente, puede hablarse de un déficit democrático intenso, no por el hecho único del cierre del Congreso, sino sobre todo por la fórmula democrática -abiertamente- restrictiva con la que operó el Congresito: así, (1) en lugar de aprobar proyectos normativos -como es común de cualquier corporación legislativa-, solo podía improbarlos por la mayoría de sus miembros; (2) solo podía improbar, en todo o en parte, proyectos de decreto elaborados por el Gobierno, y no proyectos de ley; y (3) no podía convertir en ley proyecto normativo alguno⁴⁴.

No resulta sorprendente que un esquema constitucional de este tipo hubiera facilitado el "blanqueo" de normas claves del "viejo" estado de sitio -como ya había ocurrido, según se vio arriba, con la Ley 141 de 1961, que adoptó toda la normatividad de excepción expedida entre 1949 y 1958-, esta vez al amparo del artículo transitorio 8 de la Constitución de 1991:

Los decretos expedidos en ejercicio de las facultades de estado de sitio hasta la fecha de promulgación del presente acto constituyente continuarán rigiendo por un plazo máximo de noventa días, durante los cuales el Gobierno Nacional podrá convertirlos en legislación permanente, mediante decreto, si la Comisión Especial no los imprueba.

Trozos completos de normas de excepción fueron así convertidos en legislación permanente como el Estatuto para la Defensa de la Democracia -Decreto Legislativo 180 de 1988- o el Estatuto para la Defensa de la Justicia -Decreto Legislativo 2790 de 1990-, entre varios cuerpos normativos. Fue bajo estos estrechos canales -en los que el elemento democrático sufrió mengua significativa- donde tuvo lugar el arranque de la implementación del proceso transicional hacia la paz previsto en los artículos transitorios citados de la Constitución de 1991. De forma no sorprendente, la participación inmediata del Congreso fue prácticamente nula, registrándose, por tanto, un grado intenso de ausencia legislativa en el arranque de este proceso. Solo hasta diciembre 30 de 1993 fue adoptada la Ley 104 para facilitar -entre otros aspectos allí regulados- el diálogo con grupos guerrilleros⁴⁵. Ni siquiera esta vez dejó de darse la tendencia histórica de expedición de decretos presidenciales, que en esta ocasión tuvo lugar con el Decreto 1385 de 1994, relacionado con la concesión de beneficios a quienes abandonaran voluntariamente las organizaciones subversivas. Así, por todos los motivos anotados, fue parca y débil la participación y representación del Congreso en el inicio del proceso de transición hacia la paz de 1991, el cual, debe anotarse, no rindió los frutos esperados de desmovilización guerrillera, en la medida en que estuvo muy lejos de la meta al compararse con todos los grupos subversivos que habían alcanzado a desmovilizarse dentro -y no inmediatamente después- de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991⁴⁶. Examinada la coyuntura de 1991, pasaré a la tercera y última de las iniciativas de paz enunciadas, a saber, la del Acuerdo de Paz -más reciente- de La Habana.

4.3. La iniciativa de paz del acuerdo de La Habana (2016)

Colombia ha experimentado diferentes cambios desde 1991. Uno de ellos, sin duda, es la relación que abriga la transicionalidad con la excepcionalidad. Así, en un país fuertemente polarizado -unos en contra, y otros a favor, del Acuerdo de Paz de La Habana- pasó casi completamente inadvertido que era la primera vez en nuestra política contemporánea que un proceso de transición hacia la paz no se encontraba relacionado -ni directa, ni indirectamente- con la declaración presidencial de estado de excepción ninguno. En contraste con las coyunturas históricas de 1958 y 1991, el Acuerdo de Paz de La Habana no vino acompañado -de manera precedente, concomitante o subsecuente- de la adopción formal de ninguno de los tres tipos de estado de excepción previstos en la Constitución.

Este Acuerdo de Paz trajo consigo una densa capa normativa de derecho transicional, de la cual vale la pena destacar los instrumentos de justicia transicional de carácter judicial y extrajudicial -previstos en el artículo transitorio 66 Constitución de 1991- y su desarrollo y precisión en el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR) -como Título Transitorio de la Constitución Política-. Teniendo en cuenta esta amplia plataforma de transicionalidad acordada a finales de 2016, ¿qué tanto predominio continúa ejerciendo la lógica de la excepcionalidad sobre el terreno del derecho transicional? ¿Acaso sigue dándose allí algún tipo de injerencia? Sostengo que así es, pero esta vez se trata de un grado moderado de influencia -y no de uno muy intenso o intenso, como arriba se vio es el caso de las transiciones de paz de 1958 y 1991-. En efecto, sería inapropiado creer que la ausencia de declaraciones presidenciales de estados de excepción equivalga a la desaparición del fenómeno de la excepcionalidad. Si ello fuera así, no habría influencia alguna de la excepcionalidad en la política contemporánea colombiana -ni global- sobre la cual hablar -y en lugar de referir a un grado moderado de injerencia se tendría que hablar de ningún grado de influjo o de predominio en particular-. Pero no es así.

Paradójicamente, en este proceso de paz la autoridad que ató el derecho de transición con el derecho de excepción no fue el presidente de la República, sino la Corte Constitucional de Colombia. Fue la Corte -al revisar los actos normativos que acompañaron la iniciativa de paz de La Habana- la que así se refirió a un "nuevo derecho constitucional de excepción"⁴⁷. Ya que el Acuerdo de Paz fue fuente para producir una reforma constitucional -establecida en el Acto Legislativo 01 de 2016, denominado Acto Legislativo para la Paz-que trajo consigo dos medidas transitorias básicas, a saber, el procedimiento legislativo especial para la paz con términos abreviados para la adopción de normas -conocido popularmente como fast track- y, segundo, las facultades presidenciales para la paz que autorizaron al presidente para expedir decretos con fuerza de ley -denominados "decretos de paz"-, la Corte Constitucional determinó que tales facultades extraordinarias debían ser ejercidas con límites claros y específicos, así como guardando una conexidad y temporalidad ciertas y no artificiosas que si bien no habían sido respetadas por regla general por el "viejo" derecho de excepción, sí debían serlo -de modo estrictamente necesario- por el "nuevo" derecho constitucional de excepción así concebido.

De este modo, la Corte en particular juzgó los decretos presidenciales de paz a partir de los parámetros ofrecidos, de un lado, por el juicio de conexidad y, del otro, por el juicio de necesidad estricta, siendo ambos referentes propios del régimen de los estados de excepción -o, en palabras de la Corte, del "nuevo" derecho de excepción-. Esta clasificación fue la más amplia que encontró el juez constitucional para referirse al manejo de situaciones extraordinarias por parte del presidente, la cual comprende tanto la competencia del ejecutivo para afrontar tiempos de anormalidad o para conservar o restablecer el orden público, así como las facultades presidenciales de paz para hacerle frente a la transicionalidad hacia la paz. Todos estos escenarios se encuentran atravesados por las atribuciones legislativas temporales del presidente, atribución que "no solo tiene un fundamento teórico, sino también histórico que explica la importancia que le ha dado la Carta Política. Antes de 1991, la potestad legislativa del presidente en el marco de los estados de sitio tenía límites y controles judiciales reducidos que impedían el mantenimiento del equilibrio de los poderes públicos"⁴⁸. Sobre este punto, la postura minoritaria de la Corte Constitucional manifestó su completo desacuerdo al aclarar que no todo lo extraordinario es excepcional, como lo establece la voz mayoritaria. Esto es, es en los estados de excepción donde la cabeza del ejecutivo adquiere facultades legales debido a la urgencia de la situación, pero tal no es necesariamente el caso del resto de ocasiones en las que el presidente es extraordinariamente habilitado para legislar: "no pueden confundirse los juicios de constitucionalidad realizados en materia de facultades legislativas extraordinarias, sean otorgadas por ley habilitante o acto legislativo, con aquellos propios de los estados de excepción (arts. 212 a 215)"⁴⁹. Así, en resumen, conceptualmente podría afirmarse que Colombia en el proceso de paz de 2016 consiguió librarse de la excepcionalidad formal -al no encontrarse bajo ningún estado de excepción-, pero que aún resta un camino apreciable para desmarcarse de la excepcionalidad material, tal y como lo muestra el debate de la Corte Constitucional acabado de referir.

Estas ideas nos conducen al papel del Congreso de la República en el Acuerdo de Paz de 2016, particularmente al explorar su fase de arranque: si el influjo de la excepcionalidad presidencial aquí fue moderado, ¿qué puede decirse sobre el rol del legislador al iniciarse la implementación del proceso de transición hacia la paz acordado en La Habana? Sostengo que el déficit democrático continuó dándose, pero -al igual que lo ocurrido con la excepcionalidad- esta vez lo fue de forma moderada. En efecto, allí hubo un déficit democrático, manifestado: (1) en la autorización dada al presidente para expedir decretos con fuerza de ley -o decretos de paz-; y (2) en el aval de producir leyes o reformas constitucionales reduciendo los tiempos y debates del régimen ordinario, a través de un procedimiento legislativo especial -o fast track-. En ambos casos, el principio democrático resulta apreciablemente afectado debido a que el foro legislativo no está expresando su voluntad basada en la plenitud de sus facultades constitucionales.

Así las cosas, al igual que en 1958 y 1991, en 2016 el Congreso arrancó el proceso de paz rezagado o disminuido en el ejercicio de sus funciones para afrontar y dar los parámetros de regulación exigidos en la apertura de la transicionalidad, sobre todo al comparársele con el poder aumentado del presidente de la República. No obstante, en contraste con 1958 -donde la transición se impulsó prácticamente a partir de decretos presidenciales- y 1991 -donde la transición hacia la paz inició con un Congreso cerrado o, en todo caso, muy disminuido en sus funciones inmediatas al recibir su mandato de manos de un Congresito-, en 2016 nos encontramos con una transicionalidad que contó con la presencia de un Congreso pleno y abierto que, aún, cuando con normas especiales, participó en el arranque del proceso. Así, en los doce meses que duró el fast track, el Congreso aprobó seis leyes y cinco reformas constitucionales⁵⁰, incluyendo temas de máxima importancia como el Estatuto de la Oposición, la Ley Estatutaria de la Administración de la Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz, JEP y la Ley de amnistías e indultos para miembros de la guerrilla FARC-EP y de tratamientos penales especiales para la fuerza pública. Incluso el Congreso obtuvo un -polémico- impulso de parte de la Corte Constitucional -con su sentencia C-332 de 2017-, que declaró inconstitucionales los literales h y j del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, permitiéndole al legislador enmendar los proyectos de ley de paz presentados por el Gobierno así como de no tener que votar en bloque dichos proyectos, sino artículo por artículo, como de ordinario es el caso.

Es cierto, el Congreso vio disminuida su capacidad de participación, representación y negociación sobre un asunto de vital importancia como lo es el impulso inicial a la implementación normativa del Acuerdo de Paz. Pero lo fue de forma moderada, más si se le compara con las experiencias históricas de los acuerdos de 1958 y 1991. El Congreso de la República nuevamente quedó en deuda con el país en cuanto al arranque de la implementación de un acuerdo de paz se refiere; pero esta vez al menos participó con decisión en el empeño público de abrirle un espacio jurídico al Acuerdo de Paz, lográndose de hecho un blindaje más jurídico que político del mismo.

Y es aquí donde nos enfrentamos a una realidad que ha revelado este largo trasegar de un intento más, ojalá esta vez exitoso, para conseguir la paz en Colombia: además de una negociación con la guerrilla de las FARC, se requería un consenso político frente a dichas conversaciones. El blindaje del [A]cuerdo de [P]az ha debido ser político antes que jurídico o, por lo menos, tanto político como jurídico⁵¹.

Para que así sea, un requisito básico consiste en darle mayor importancia y visibilidad al papel que cumple el Congreso de la República en el arranque institucional de este tipo de procesos complejos donde, como es de esperar, varios actores se encuentran institucionalmente enfrentados.