Introducción

El propósito de este texto es analizar la Sesión Especial de la Asamblea de Naciones Unidas dedicada al tema drogas, reunida en abril de 2016, y vista como una oportunidad para actualizar la estrategia de lucha contra el flagelo. Se trató de un encuentro significativo en la discusión multilateral del problema mundial, ya que no solo tradujo la posibilidad de confrontar distintos puntos de vista, ampliar la estrategia para incluir temas que no habían sido transversalizados, sino de involucrar a la sociedad civil a través de canales de participación alternativos, como es el caso de organizaciones no gubernamentales.

Para la reflexión propuesta, el texto se divide en cuatro partes. En la primera se describen, a grandes rasgos, los principales hitos en la estrategia actual y sus efectos sobre el mercado de las drogas lícitas e ilícitas. En la segunda, se analiza el "efecto globo", que revela las grandes limitaciones de dicho enfoque, y en la tercera se describe la posición de Suramérica en UNGASS 2016, lo que significa un punto de inflexión en la historia del continente frente al tema. Por primera vez, las doce naciones suramericanas llegaron con un texto que expresa una visión regional. El documento aprobado por consenso, como obliga la normatividad de UNASUR es, sin duda, un avance sustancial en la concertación de políticas frente al tema. Además, acerca a la región a la posibilidad de incidir de forma determinante en el debate a nivel global. Suramérica tiene una contribución notable por hacer en distintos aspectos de la agenda global, como en la protección del medioambiente, la idea de comercio justo, los derechos humanos y por supuesto, el esquema para combatir las drogas, entre otros. Pero sin duda, la más importante innovación es que introduce el referente obligatorio de los derechos humanos para todas las decisiones sobre las drogas, situándolos al mismo nivel que los tratados por los que vela la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE).

Finalmente, se pone a consideración del lector una serie de conclusiones sobre la mejor forma de lograr un enfoque incluyente respecto de los derechos humanos, el género, la proporcionalidad y la efectividad.

Un diagnóstico modesto

En los últimos años, el debate mundial sobre el problema mundial de las drogas ha estado orientado a hacer un balance sobre la guerra, pues no ha dejado resultados positivos y más bien ha tenido efectos nefastos en varios sentidos. Según el reporte de 2016 de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC, por sus siglas en inglés), se calcula que 1 adulto de cada 20 consumió al menos una vez droga en 2014. Esto equivale a 250 millones de personas entre los 15 y los 64 años de edad. Hacia el futuro se prevé que 29 millones de consumidores sufrirán trastornos ligados a ese hábito, y de los 12 millones que consumieron a través de las inyecciones, el 14 % portará el VIH. Ese año, 207 400 personas fallecieron como consecuencia de esta adicción (^{UNODC, 2016}, p. IX).

Suramérica ha sido, sin duda, una de las regiones más aquejadas por esa guerra declarada desde Estados Unidos, con un fuerte componente moral que fue dejando de lado consideraciones científicas y racionales. Esta lucha, en la que se ha insistido con vehemencia para enfocarse en la producción, ha tenido los siguientes efectos colaterales:

Algunos estudios recientes sobre el impacto de la prohibición en la lucha contra las drogas son contundentes en varios sentidos. A pesar de los intentos sostenidos por restringir la oferta y empujar un aumento de precio, se puede constatar que más bien ha ocurrido lo contrario. En el mercado de Estados Unidos, el precio de la cocaína ha disminuido un 80 % en las últimas tres décadas (^{Palmer, 2012}), lo que abre las puertas a que miles de consumidores accedan a esa droga. Ese país sufre una paradoja: mientras se "democratiza" el consumo de estupefacientes que afectan gravemente la salud, el precio de las medicinas de algunas enfermedades se ha disparado, especialmente por el manejo de algunas industrias en el tratamiento de la hepatitis y el cáncer, entre otras.

La labor de la JIFE, encargada de regular el control sobre las drogas ilegales y legales, ha sido puesta en entredicho, pues está lejos de haber conseguido el objetivo según el cual fue creada. Según un informe bajo la dirección de Katherine Pettus, del Global Drug Policy Observatory de la Universidad de Swansea, más de 5 500 millones de personas, que equivalen al 83 % del total de la población en unos 150 países, tienen un acceso restringido a la morfina y a otras sustancias que alivian el dolor. Pettus señala que a pesar de que el abastecimiento de morfina ha aumentado en las últimas décadas, las desigualdades que marcan el mundo lo ha limitado. Basta observar las cifras para tener una idea de semejante concentración. En 2009, 90 % del consumo mundial de morfina, fentanilo, y oxicodona - opiáceos analgésicos- se concentró en Australia, Canadá, Europa, Estados Unidos y Nueva Zelanda (^{Pettus, 2013}, p. 1). Es decir, en cuanto al acceso a ciertos fármacos, el mundo reproduce las lógicas del centro industrializado y una periferia en condiciones de desventaja estructural.

Eso no es todo; como se ha tratado de comprobar desde estudios empíricos sobre el comportamiento de consumidores, resulta casi imposible acabar totalmente con la oferta. Como lo recuerda John Collins, del Grupo de Expertos en Economía sobre Política de Drogas del London School of Economics and Political Science, si bien las reducciones tienen efectos en el corto plazo sobre el precio, estos incrementos no se pueden mantener (^{Collins, 2014}, p. 10). Y aún si trascendieran, la pregunta sería: ¿esto no vuelve más rentable el negocio de poderosos criminales? Pero la reflexión se debe complejizar para aclarar e insistir en que la demanda de este tipo de drogas, que genera tantos niveles de adicción, es inelástica. Es decir, por más variaciones que haya en el precio, un adicto a drogas, como aquellas derivadas de la heroína, no está dispuesto a dejar de consumir. También se debe tomar en consideración que, en mercados con tendencia a la fragmentación, o con carteles para la fijación o influencia en los precios, el prohibicionismo puede tan solo aspirar a modificar entre un 10 y un 15 % del precio final que termina pagando el adicto (^{Samper Pizano, 2011}, p. 259). Por eso, se ha insistido en que la mejor forma de regular o incidir en el precio consiste en, una vez legalizada, grabarla con altos impuestos (^{Becker, Murphy, y Grossman, 2004}, p. 6).

Los efectos de la estrategia basada en el control de la producción (oferta centrista) no se detienen allí, y también han afectado gravemente a los mal llamados países productores que, por años, además de sufrir la estigmatización, han sido señalados como responsables del control. En el caso concreto de las naciones andinas, Bolivia, Colombia y Perú fueron sometidas a una feroz presión internacional, incluso poniendo en riesgo su soberanía, con la excusa de la guerra frontal contra las drogas.

Esa estrategia tuvo una serie de pilares legales que han marcado el norte de la misma. En 1961 se firmó la Convención Única sobre Estupefacientes para limitar y encauzar el cultivo, la producción, la distribución, el comercio, el uso y la posesión de estupefacientes. Dentro del espíritu de ese régimen, en 1968 se creó la JIFE, como órgano que debía administrar y regular dichas disposiciones. En 1971 se acordó el Convenio sobre Sustancias Psicotrópicas que incluyó a las anfetaminas.

Ese mismo año, Estados Unidos se involucró directamente en la estrategia. El gobierno de Richard Nixon le declaró la guerra a las drogas y el tema quedó inscrito en la agenda de seguridad de ese país. El mandatario le pidió al Congreso un presupuesto de 84 millones de dólares para hacer frente a la emergencia nacional (^{The Guardian, 2011}). Esta decisión marcó un punto de inflexión de gran relevancia en la estrategia mundial contra las drogas.

En 1988 se pactó el régimen más determinante para los entonces países productores: la Convención de Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas, que buscaba combatir el comercio ilegal entre países. La aplicación de esta Convención se encauzó hacia naciones pobres y, en la década posterior, parecía que quienes debían soportar el mayor peso de la responsabilidad eran los campesinos cultivadores de la Región Andina. Se rescatan dos conclusiones de esta lucha en Bolivia, Colombia y Perú. Por un lado, que los tres debieron pagar un alto precio social por los planes de erradicación que provocaron la ruina de familias enteras en el campo, mientras el problema real estaba lejos de resolverse. Por otro, sobresale la dinámica resumida en el efecto globo que demostró la imposibilidad de acabar con los cultivos y la adaptación de la oferta a las nuevas condiciones del mercado, como producto de la erradicación forzada.

El efecto globo regional e interno

Para mediados de los ochenta, Bolivia y Perú eran los príncipes productores de hoja de coca y de cocaína para los mercados de Europa y Estados Unidos. En 1985, Perú cubría el 65 % de la oferta, mientras que Bolivia el 25 %. Colombia, por su parte, producía residualmente un 10 % del total. Para la década de los noventa, esta última empezó a convertirse en el epicentro de la actividad.

El cambio coincidió con reducciones de cultivos de coca en territorio boliviano y peruano por los planes de erradicación bajo la conducción de los gobiernos de Víctor Paz Estenssoro -Operación Blast Furnance- y, posteriormente, con las administraciones de Hugo Banzer y Jorge Quiroga, en el Plan Dignidad, sinónimo de un legado nefasto en el campesinado boliviano. Esto se complementó con la interceptación del "puente aéreo", que servía para transportar coca entre el Alto Huallaga, en Perú, y algunos laboratorios clandestinos en Colombia (^{Bagley, 2012}, p. 3).

Con esta dinámica regional, se observó el efecto globo (^{Bagley, 2011}) que consiste en el desplazamiento de cultivos de un espacio a otro ante los programas de erradicación forzosa. Aunque no se pueda hablar de una causalidad absoluta, pues existen otros factores que inciden, es innegable el correlato entre dichas alteraciones.

Comenzando la década de los noventa, a Colombia se le adjudicaba el 19 % de la producción de cocaína que llegaba al mercado mundial, debajo de sus vecinos Bolivia y Perú, pero en 1995 y 1997 los superó respectivamente. Con la puesta en marcha del Plan Colombia, se redujeron los cultivos en términos de hectáreas, pero se esparcieron en el país, esto quiere decir que aparecieron en nuevas zonas. De forma inversa, en el Reino Unido el consumo de cocaína se duplicó entre 2000 y 2010. Con ese incremento se estimuló un aumento de la producción de coca en Bolivia y Perú.

Recientemente, a este circuito se sumó Brasil, que desde 2000 ha sufrido las consecuencias del carácter transnacional del flagelo. Terminó estableciéndose como el mercado más grande del mundo para el crack, y el segundo para la cocaína (^{The Economist, 2013}). De cada tres personas de la población carcelaria en ese país, una está acusada de delitos ligados a las drogas (^{Deustche Welle, 2016}).

De otra parte, no solo se produjo un efecto globo regional, sino que dentro de los países ocurrió algo similar. En Colombia, con las primeras fumigaciones en el marco del Plan Colombia, los cultivos se fueron desplazando y aunque se presentaron reducciones en algunas zonas, se dio la irrupción en otras. Por ejemplo, en el Putumayo, ocurrieron bajas que fueron seguidas de aumentos en Nariño, y de manera análoga sucedió en el Sur de Bolívar, el Catatumbo, Meta, Guaviare, con disminuciones y apariciones mayores en Antioquia y el Bajo Cauca. A mediados de los noventa, el país llegaba a las 300 toneladas métricas de producción de clorhidrato de cocaína, y en 2008 duplicó esa cifra. Todo a pesar de que las fumigaciones desde 2002 se habían fortalecido y cubrieron 800 000 hectáreas, y desde 2005, unas 140 000 de forma manual (^{Diario El Tiempo, 2008}).

El efecto globo es tal vez el fenómeno que más ha desnudado las falencias de la política antinarcóticos estadounidense (^{Whittington, 2013}) y ha puesto en evidencia limitaciones estructurales en el uso de la fuerza.

Suramérica hacia una voz con más incidencia

Como se ha señalado, la región ha sido una de las más golpeadas por el fenómeno, y ha visto cómo el narcotráfico ha mutado en delitos que han puesto en riesgo la vida de millones de ciudadanos indefensos. UNGASS 2016 había sido convocada en 1998, cuando se contemplaba la posibilidad de un mundo sin drogas. La nueva cita debía servir para evaluar de forma integral la lucha contra las drogas y su relación con temas transversales como la salud, el género, y las prioridades en el control de las mismas.

Con la idea de progresar hacia una política más proporcional en materia de penas, y enfocada en atacar directamente a los mayores responsables, el Consejo Suramericano para el problema Mundial de las Drogas propuso un documento que fue intensamente discutido por los doce países, para llegar a esta cita.

Los avances más significativos de esa visión se resumen en los siguientes seis puntos:

1. La perspectiva de los derechos humanos como elemento transversal a todas las políticas de drogas

La transversalización de los derechos humanos es clave para reconciliar la estrategia en la lucha contra las drogas, con garantías que colateralmente han sido afectadas. Esto tiene básicamente dos aristas: de un lado, que este combate vaya acompañado de un acceso efectivo a la salud, asistencia social, educación, trabajo, y justicia. Se apunta hacia una ciudadanía efectiva en materia de derechos que aún distan de ser, como lo reconoce al alto comisionado de las Naciones Unidas, interdependientes, interrelacionados e indivisibles. De otro, el enfoque de género es esencial para grupos vulnerables, ya que el tráfico de drogas suele reafirmar prácticas discriminatorias.

Asimismo, y para el caso de Suramérica, es indispensable que se entienda la necesidad de preservar la diversidad cultural y étnica. Desafortunadamente, en la premura por avanzar en la lucha contra las drogas, se han visto seriamente afectados algunos territorios sensibles de indígenas u otros grupos expuestos, con lo cual se ha perdido de vista la necesidad de humanizar la estrategia.

2. El enfoque de salud pública centrado en las personas y sus circunstancias

UNASUR sugiere la necesidad de replantear el listado de sustancias proscritas, especialmente cuando algunas de ellas son medicamentos esenciales para tratamientos médicos, según la propia Organización Mundial de la Salud (OMS). No puede haber efectividad alguna en la estrategia sin que haya un acceso equitativo a los medicamentos con fines médicos y científicos.

3. Una visión de desarrollo de políticas de carácter integral equilibrado y sustentable

Los países que fueron productores durante mucho tiempo gozan de una amplia experiencia en propuestas estructurales para combatir la droga. En la mayoría de casos, el desarrollo sostenible es vital para atacar problemas de base ligados a las estructuras sociales de los Estados y que tienen una incidencia mayor en la expansión del fenómeno. Una aplicación efectiva de la sustitución de cultivos ha comprobado su viabilidad al proteger a sectores vulnerables en la compleja cadena, especialmente a los pequeños cultivadores.

4. Desarrollo social, cultural, y económico desde los territorios y sus particularidades

La importancia de las regiones dentro de los Estados es innegable y sus particularidades trascienden cada vez más. La visibilidad de las ciudades y de las zonas con dinámicas atípicas que deben ser tomadas en cuenta dan cuenta de un enfoque particular para entender el fenómeno de la droga, pues la forma como se percibe el fenómeno puede variar de una localidad o región, del nivel central.

Por ello, en UNGASS UNASUR planteó lo siguiente:

Fortalecer la cooperación para promover programas de desarrollo alternativo [...] favoreciendo la inclusión social, que permita afrontar y revertir la vulnerabilidad de los sectores afectados por la producción y el tráfico ilícito de drogas y, en particular, propiciando una atención balanceada e integral de los mismos, teniendo en cuenta los principios rectores de las Naciones Unidas sobre el desarrollo alternativo (Friederich Ebert Stiftung y UNASUR, 2016, p. 21).

Uno de los ejes futuros de reflexión consiste, precisamente, en la observación de la manera en que la descentralización, como proceso nacional y ligado a la profundización de la democracia, ha tenido efectos en las políticas de prevención, erradicación y creación de conciencia al respecto. Se debe recordar que buena parte de los Estados de la región ha emprendido dicho proceso.

5. El fortalecimiento de la democracia y del Estado de derecho

La democracia en la región ha pasado por el complejo proceso de la consolidación pero, sin duda, una de las principales amenazas al mismo lo constituye el narcotráfico que ha permeado los regímenes alejándolos de su carácter democrático. La corrupción ha minado la calidad de la democracia, y la criminalidad, que se desprende del flagelo, entorpece y dificulta su consolidación. Por eso, los países de Suramérica hicieron hincapié en la inclusión social, la participación ciudadana, el Estado de derecho y la democracia, como pilares en torno a los cuales se debe inscribir esta lucha contra las drogas.

6. La importancia de la cooperación regional e internacional

La globalización ha puesto en evidencia la interdependencia que existe entre los diferentes actores del sistema internacional a propósito de la proliferación de temas que tienen incidencia en varias latitudes y no se circunscriben a los límites de una sola nación o región. El problema mundial de la droga constituye una amenaza compartida y no puede ser resuelto sin el concurso de varios Estados para intercambiar experiencias y lecciones y cooperar desde un marco multilateral. En esta dialéctica, es esencial la articulación entre la Comisión de Estupefacientes, la JIFE, la OMS, la UNODC, el Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y la Organización de Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO).

Con estas propuestas, se puede pensar una estrategia global contra el fenómeno de las drogas que permita balancear los medios y los objetivos y, de paso, democratizar de una vez por todas el debate. Urge, bajo esta lógica, que se abra paso a la participación de actores de la sociedad civil que representan a sectores que durante años han acumulado experiencia y pueden enriquecer el debate con contribuciones de fondo.

La estrategia contra las drogas en el marco de los ODS

Uno de los factores de mayor peso en la falta de un consenso mundial sobre la lucha contra las drogas lo constituye el cúmulo de diferencias culturales a la hora de abordar el tema. Esto es particularmente válido en algunos Estados de Oriente Medio y del Norte de África, donde las posibilidades de flexibilización son menores. Es indudable que, para algunas de esas sociedades, es más difícil abrirse al debate, pues no solo se trata de las drogas y delitos conexos, sino que el tema religioso y el orden social son valores sagrados en sus idiosincrasias. Eso merece un profundo respeto, pero se debe insistir en que el diálogo sea posible.

En países donde el islam es un referente de unidad es más difícil contemplar salidas aparte de la prohibición, y la tendencia que se observa es que algunos reivindican una victoria en la guerra contra ese tráfico ilícito. A esto habría que añadir los niveles de aprobación que son importantes, pues según algunas encuestas en Estados como Indonesia o Filipinas existe un fuerte apoyo popular para las duras sanciones para el tráfico y el consumo. Es una gran diferencia, por ejemplo, con América Latina, donde los sondeos dan cuenta de una sociedad que está dispuesta a ceder en la interdicción y a ver o entender el problema como un asunto de salud pública.

En el Norte de África y en Medio Oriente el problema de las drogas es cada vez más agresivo y se expresa en aumentos en el consumo, la expansión de enfermedades transmisibles relacionadas con las drogas, la ampliación de los vínculos entre la producción de drogas, el contrabando y la existencia de conflictos violentos y el terrorismo en su conjunto. En este complejo panorama crece la sensación de que las políticas represivas no están produciendo los efectos deseados (^{Felbab-Brown, Trinkunas y Barakat 2016}).

También en Asia el problema crece y los vínculos de las drogas con la violencia armada y el terrorismo son cada vez mayores. Las economías ilegales, subterráneas y clandestinas, promueven prácticas aberrantes como la trata de personas, el uso de los mal llamados "correos humanos" y la explotación sexual. Asimismo, en algunas zonas sirven para la financiación de grupos fundamentalistas. Según un reporte de la UNODC sobre la producción de drogas en el Sudeste Asiático, Birmania sigue siendo el segundo productor mundial de opio, después de Afganistán. Junto a Laos produce 792 toneladas métricas de opio, cuya mayor parte es utilizada con precursores químicos de contrabando. El opio refinado se convierte en 76 toneladas de heroína, que son exportadas a países vecinos y a otras regiones del mundo (^{UNODC, 2014}, p. 3).

Suramérica tiene un papel para desempeñar en un diálogo mundial que pueda rencauzar el esquema y corregir su curso. Este consiste en la promoción de espacios de discusión que desmonten los estereotipos, que tantos prejuicios generan y en algunos casos son responsables por la generación de violencia. En el problema mundial de las drogas todavía existen grandes brechas entre distintos sectores del planeta, lo que lleva a reparar en diferencias que aparentemente son insuperables y que marcan en estos países su modelo de combate contra las drogas.

No obstante, después del encuentro UNGASS 2016, se abre una ventana de posibilidades para presionar por un cambio en el enfoque. Esto es, incluir como pilares los derechos humanos y la salud pública. Las denuncias formuladas por organizaciones que representan a la sociedad civil muestran un claro desbalance y discordancias entre los objetivos loables de esa lucha y los medios a los que se apela (FESCOL, 2016).

A esto se suma la necesidad de contar con indicadores más fiables e integrales sobre el desempeño de la política de drogas. Ponderar el éxito por el número de personas capturadas o por las incautaciones significa ejercer presión sobre los eslabones más débiles de la cadena. La construcción de nuevos indicadores debe estar enmarcada dentro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en la Agenda 2030, que fueron adoptados por la Asamblea General de Naciones Unidas (FESCOL, 2016). Los disensos en el plano global frente a la estrategia contra la droga contrastan con valores y criterios compartidos en el seno de los ODS. Esta circunstancia devela una oportunidad que puede servir de escenario de encuentro para avanzar de forma definitiva hacia un enfoque incluyente, diverso y efectivo.