Introducción

El cambio climático representa una amenaza global para el bienestar económico, social y ambiental (entre otras múltiples dimensiones). A fin de mitigar y adaptarse a sus efectos, en las próximas décadas se requerirá transformar la economía, en general, y la matriz energética, en particular, hacia un escenario de Cero Emisiones Netas (CEN). Numerosos países ya establecieron sus metas de reducción de emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI), en concordancia con los compromisos del Acuerdo de París,¹ dentro del marco general de la Convención Marco de las Nacionales Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC).

En paralelo, la problemática de la Transición Energética (TE) ha ganado espacio en la agenda global, y con ello, los temas del financiamiento verde o climático. Dicha transición requiere de significativas inversiones en infraestructura, transporte y capacidad productiva, lo cual, a su vez, implica voluminosos montos de financiamiento. En 2021, la Agencia Internacional de Energía (AIE) estimó que para llegar a un escenario de CEN se requerirían inversiones por us$ 4 billones anuales hasta el 2030 -el triple de las actuales- (^{Agencia Internacional de Energía [AIE], 2021a, p. 30}). Los esfuerzos para avanzar en la te son especialmente importantes en los países en desarrollo (particularmente en los latinoamericanos), que han presentado históricas dificultades y restricciones financieras, que impactan en la sostenibilidad de sus transiciones (^{Hansen et al., 2018}). En este sentido, mientras que en 2020 las inversiones en energía renovable en estos países alcanzaron los us$ 150 mil millones, hacia fines de dicha década deberían alcanzar el billón de dólares para estar alineados con el escenario de cero emisiones netas (^{aie, 2021b}).

Dentro de la literatura sobre financiamiento dirigido a la te (en particular), encontramos que escasean los trabajos que hagan foco en los países de ingresos medios de América Latina, que singularicen sus vínculos con los bancos multilaterales de desarrollo (BMD) en tanto principales actores de financiamiento público de la TE y, sobre todo, que posean una mirada desde el Sur Global. En este contexto, entre los múltiples actores involucrados, las instituciones financieras para el desarrollo (IFD), en general, y los BMD, en particular, han sido cuestionados por su limitada capacidad para responder a las crecientes demandas de los países prestatarios, y ello se agrava en la actualidad al advertir las necesidades de financiamiento climático. Dado que los flujos de inversión internacionales, tanto privados como públicos (desde los BMD), establecen ciertos tipos de exigencias (que, en el caso de los multilaterales, se traducen en normativas y condicionalidades), es preciso trabajar sobre la planificación estratégica y la formulación de políticas públicas específicas orientadas a desarrollar y potenciar un financiamiento de la te, que tome en cuenta las necesidades soberanas de cada país prestatario.

Para echar luz sobre esta problemática y, a partir del análisis de fuentes secundarias (literatura académica, informes y documentos institucionales recientes), este trabajo busca identificar algunas de las principales tendencias presentadas por la creciente (aunque aún escasa) producción sobre el papel de los BMD en el financiamiento de la TE en América Latina (AL), desde una perspectiva de economía política internacional (EPI), que atienda la conexión entre las dimensiones política y económica en el accionar del financiamiento climático multilateral. Este trabajo constituye un primer paso para nutrir un programa de investigación más amplio que analiza tanto las tendencias de dicho financiamiento para los países latinoamericanos de ingresos medios como las condicionalidades y normativas específicas de la agenda verde de los BMD.²

Además de esta introducción, el artículo posee cuatro secciones. La segunda sección caracteriza brevemente la problemática de la(s) transición(es) energética(s), para luego relacionarla con el financiamiento climático (en general) y la TE (en particular). La tercera sección analiza las potencialidades y tensiones presentes en el financiamiento climático por parte de las IFD (en general) y los BMD (en particular), describiéndose, en la cuarta sección, tanto las principales tendencias recientes de financiamiento verde como las principales recomendaciones, los compromisos asumidos y sectores priorizados por los tres principales BMD que operan en al: el Grupo Banco Mundial (GBM), el Grupo Banco Interamericano de Desarrollo (GBID) y la Corporación Andina de Fomento (CAF). La quinta y última sección incluye algunas conclusiones y reflexiones finales.

La problemática de la(s) transición(es) energética(s) y el financiamiento climático

La te ha ganado un espacio cada vez mayor en el debate político, económico y académico dada su importancia para la mitigación del cambio climático. En términos generales, las transiciones energéticas constituyen una transformación estructural, de un sistema energético a un cambio de las fuentes de generación y consumo (^{Serrani, 2020}). La transición actual³ se puede definir como el cambio estructural en el sistema de suministro y el uso de la energía, a partir del abandono progresivo de los combustibles fósiles hacia un predominio de las energías renovables en el contexto de la mitigación de los GEI causantes del cambio climático (^{Carrizo et al., 2016}). Si bien existe una relación entre desarrollo tecnológico, industrial y transformaciones en la matriz energética, la te puede ser también producto de decisiones políticas en el largo plazo (^{Sabbatella et al., 2020}). Así, diferentes transiciones energéticas (en plural) tuvieron lugar en el pasado, pero la te actual adquiere características particulares debido a la emergencia de nuevas tecnologías y el descubrimiento de recursos (^{Barrera et al., 2022}). Es decir, se trata entonces de una "transición con propósito" (^{Kern & Markard, 2016}), guiada por la búsqueda de agendas de desarrollo sostenible.

Por ello, no se la debe entender solo como una modificación de fuentes de combustible o un avance en la innovación tecnológica, sino como un cambio de paradigma que incluye transformaciones en la vida, los precios, las políticas y los factores sociales ligados a la energía, así como en la producción, el consumo y la reducción de las desigualdades en el acceso a los beneficios y al bienestar derivados de las fuentes modernas de energía (^{Miller et al., 2013}; ^{Sareen & Haarstad, 2018}).

En este sentido, el concepto de "transición energética" se utiliza generalmente de forma normativa, aunque también se adapta a objetivos políticos o para respaldar medidas concretas. Por ello, foros internacionales como el g20 o el Consejo Mundial de la Energía abogan por múltiples transiciones energéticas, para referirse a los cambios estructurales en el sistema energético de cada país, dependiendo de sus objetivos, potencial económico y disponibilidad de recursos. En particular, la priorización de las metas nacionales de la política energética se ve influenciada por su condición (deficitario o superavitario) en el comercio de energía, su grado de influencia sobre la economía global, su grado de desarrollo económico y social, así como por el estado de su sistema energético y el nivel de acceso a suministros modernos (^{Pastukhova & Westphal, 2020}).

Por su parte, la inclusión de consideraciones sobre cambio climático en la implementación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ods) muestra la conexión entre las agendas climática y de desarrollo, las cuales se relacionan, a su vez, con la necesidad de reorientar las inversiones e implementar políticas específicas hacia ciertos sectores para avanzar hacia la descarbonización.

Aunque todos los países de América Latina y el Caribe (ALC) ratificaron el Acuerdo de París -y en su mayoría adhirieron al objetivo más ambicioso de limitar los aumentos de temperatura a 1,5°C-, lograr las metas y los compromisos derivados del mismo demanda transformaciones sistémicas para alcanzar CEN de dióxido de carbono para el año 2050.⁴

En alc tres sectores críticos explican más del 87% de todas las emisiones regionales de GEI (^{Bárcena et al., 2020}): electricidad (generación y uso, incluyendo transporte, procesos industriales y construcción; 45% de las emisiones totales); agricultura y ganadería (23%); y cambio en el uso de las tierras y silvicultura (19%). En este sentido, aparecen como tareas inmediatas: eliminar la generación de electricidad basada en combustibles fósiles, cambiando a fuentes libres de carbono (energías eólica, solar, hidráulica y geotérmica); utilizar electricidad en lugar de combustibles fósiles (para transporte, industria, cocina y calefacción); reducir el uso de transporte privado y aumentar el del público e incentivar la movilidad peatonal, el uso de la bicicleta y el teletrabajo; mejorar las prácticas agrícolas (con prácticas de agroforestería, sistemas silvopastoriles y reducción del uso de fertilizantes); y detener y revertir la reducción de la cobertura forestal y el deterioro de los ecosistemas (^{Galindo et al., 2022}).⁵

Con relación a las tareas de la te, si bien se observan avances regionales -como una generación de GEI menor que el promedio mundial (70% versus 45% en ALC) y una matriz eléctrica relativamente descarbonizada-, no es menos cierto que al también presenta desafíos para desarrollar otras fuentes de energía renovable y algunas tendencias que deben revertirse. Por ejemplo, el crecimiento económico de la región continúa vinculado a sus emisiones de GEI, como se observó durante el llamado "boom de las commodities" de la primera década del siglo XXI. En este sentido, además de las ventajas ambientales de la descarbonización y el cumplimiento de compromisos internacionales, la te impacta fuertemente sobre la economía. La misma se incorporó en la agenda regional en las últimas dos décadas debido a la identificación de un escenario de crisis energética, resultado de una oferta deficitaria (^{Garrido, 2020}), que orientó la búsqueda de financiamiento estatal para diversificar la matriz energética.

Aún con las distancias observadas entre las metas fijadas y los logros obtenidos, se entiende que las inversiones en energías renovables contribuirían a resolver problemas propios de los procesos de crecimiento (por ejemplo, generando ahorro, empleo y energía asequible), dando lugar incluso a modelos de desarrollo más democráticos e inclusivos (^{Garrido, 2020}; ^{Agencia Internacional de Energía & Corporación Financiera Internacional [AIE & CFI], 2023}).

Asimismo, una cuestión particularmente relevante para Latinoamérica es que, hacer la transición hacia las CEN podría actuar en detrimento de intereses de aquellos sectores ligados a los combustibles fósiles o afectar algunos de los mecanismos ligados a estas fuentes de energía, que aportan ingresos a los Estados, atentando potencialmente contra la sostenibilidad fiscal. A esto deben sumarse algunas de las dificultades adicionales propias de los países en desarrollo, como los desequilibrios macroeconómicos, las crisis externas, el riesgo cambiario, la inestabilidad institucional y normativa, el menor desarrollo de los mercados financieros, el déficit en las inversiones en infraestructura y la dependencia respecto de la tecnología, el conocimiento y los recursos financieros internacionales, todo lo cual genera barreras para implementar la TE (^{Flavin et al., 2014}; ^{Cárdenas et al., 2021}; ^{Barrera et al., 2022}; ^{Galindo et al., 2022}).

Entre estas dificultades, y en función del interés de este trabajo, el financiamiento multilateral de la te aparece con un rol central, dado que la implementación de las transformaciones necesarias supone inversiones importantes. En este sentido, los flujos destinados a la te se incluyen dentro del denominado "financiamiento climático",⁶ que se puede definir como el movimiento de recursos financieros para combatir los efectos del cambio climático a nivel mundial. Incluye todos aquellos flujos financieros orientados a reducir las emisiones netas de GEI y/o a mejorar la resiliencia hacia los impactos de la variabilidad del clima y de los cambios climáticos esperados. En términos generales, abarca fondos públicos, privados y alternativos, locales, nacionales e internacionales (incluyendo la Asistencia Oficial al Desarrollo), así como fondos especiales, para mitigación y adaptación a la variabilidad climática actual y futura (^{Tomassian & Mattos, 2017}).

En cuanto a estas problemáticas, podemos relacionar el financiamiento de la te, y específicamente el papel de los BMD dentro de este contexto (Tomassian & Mattos, 2017), considerando a dichos fondos como un subconjunto dentro del financiamiento climático. Ello se debe a que la transición energética se encuentra íntimamente ligada a la mitigación del cambio climático.

Los bancos multilaterales de desarrollo y el financiamiento climático: potencialidades y tensiones

En América Latina, continuar el proceso de transición de los combustibles fósiles hacia la generación de energías limpias exige el involucramiento de una multiplicidad de actores y mecanismos que financien la infraestructura, el transporte y la capacidad productiva necesarios, difundiendo a su vez conocimientos relacionados con proyectos renovables y de eficiencia energética. Entre los actores que protagonizan la actual transición energética encontramos a los privados (principalmente inversores institucionales y el mercado) y a los oficiales, entre los que se encuentran tanto los bancos multilaterales, regionales, subregionales y nacionales de desarrollo,⁷ como los fondos climáticos y la asistencia bilateral.⁸

En los últimos años se ha reconocido el papel clave de los mercados financieros para inducir transformaciones que atiendan a los objetivos climáticos comprometidos, intentando achicar la brecha de financiamiento e inversión con participación del sector privado, a partir de estructuras de financiamiento híbridas, garantías y mecanismos de securitización y de derisking tendientes a proteger y dar reaseguros a los inversores (^{Gabor, 2019}). No obstante, existen dificultades para compatibilizar los riesgos asumibles y los horizontes temporales de los inversores con las necesidades de los países en desarrollo y de la región en particular (^{Cárdenas et al., 2021}).⁹

El limitado involucramiento de los privados en el financiamiento para la te ha brindado un protagonismo creciente al sector oficial, especialmente en el endeudamiento soberano multilateral. En este escenario, recientemente los bmd se sumaron a nuevas instancias de diálogo con ejes en el desarrollo y el cambio climático (como el Finance in Common Summit)¹⁰, involucrándose en nuevos mecanismos de financiamiento para la descarbonización de países en desarrollo¹¹ y declarando en numerosas ocasiones su compromiso con aumentar el financiamiento climático y mejorar su coordinación (^{Banco Interamericano de Desarrollo [BID], 2023}; "Multilateral Development Banks announce...", 2023). Sin embargo, persiste el debate en torno al rol de los multilaterales; a los límites de su acción en la promoción y financiamiento de la innovación y la transformación estructural (puntualmente, de la mitigación al cambio climático); y a las propuestas de reforma y mejora para fortalecer su impacto (^{Ocampo & Ortega, 2022}).

Nuestro foco sobre el financiamiento multilateral se debe a que estos organismos movilizan asistencia y recursos externos que deben orientarse (según su mandato) al desarrollo de sus países prestatarios, complementados con su expertise y diversos enfoques para escalar sus inversiones e involucrar a otros actores (o movilizar recursos, muchas veces adoptando un rol de intermediación o brokers). A lo largo de su historia, estos organismos han crecido en tamaño y complejidad, incorporando diversas problemáticas a su agenda de desarrollo (como el cambio climático en las últimas décadas (^{Babb & Chorev, 2016}). Como un subtipo de las IFD, y a diferencia de los bancos privados de inversión, los BMD adoptan una lógica cooperativa y son de propiedad de los países miembros, otorgando tanto financiamiento (por ejemplo, instrumentos de préstamo o garantías) para proyectos como asistencia técnica para países en desarrollo.

Los sujetos de dicho financiamiento y asesoramiento son tanto el sector público (soberano) como aquel no soberano, financiando a empresas (generalmente privadas, en algunos casos a las que son propiedad del Estado), instituciones financieras, Gobiernos subsoberanos, organizaciones sin fines de lucro, etc. Ambos tipos de financiamiento son ventajosos en tanto se otorgan en condiciones financieras ventajosas (o blandas) frente a aquellas ofrecidas por el mercado¹² y, en el caso de los Estados, en calidad de acreedor preferente.¹³ Si bien desde sus orígenes se ha contemplado atender al sector no soberano, en los últimos años los bmd incrementaron su espacio de injerencia para financiar al sector privado (^{Molinari et al., 2022}; ^{Molinari & Patrucchi, 2023}).¹⁴ Finalmente, dado que, también a diferencia de los bancos privados, los rendimientos de las inversiones de los BMD son más difíciles de cuantificar, el valor que le otorgan sus accionistas (generalmente países) suele depender de su dinámica de política interna, en cuanto a la gobernanza entre prestatarios y no prestatarios (^{Babb, 2009}), responsabilizando estos últimos a sus contribuyentes por las diversas condicionalidades impuestas a los primeros para apoyar su financiamiento.

Al respecto, ^{Attridge et al. (2020)} identifican algunas ventajas de las ifd para ampliar las inversiones en te que exceden su rol de financiamiento. En primer lugar, suministran lo que se denomina "capital asequible de largo plazo" (patient capital), clave para financiar la te debido a sus frecuentemente altos costos iniciales de capital y largos períodos de desarrollo y amortización de la infraestructura en energías renovables. Esto se ve reforzado por la capacidad de estos organismos para movilizar y acceder a recursos externos concesionales, permitiendo la inversión en proyectos que no serían normalmente financiados por el mercado. Segundo, cuentan con un mayor conocimiento sectorial respecto del sector privado (expertise técnico de especialistas, ingenieros y expertos en seguimiento y evaluación), algo también muy relevante para financiar la te.

Asimismo, dado que su participación en determinados proyectos suele servir como señal de mayor credibilidad, estas instituciones pueden contribuir a mitigar, en cierta medida, algunos de los riesgos asociados a invertir en ciertos países (country risk). Para ello, utilizan instrumentos como las garantías,¹⁵ la asistencia a Gobiernos locales para movilizar financiamiento o el efecto demostración, para superar el desafío de "mover primero" (first mover).¹⁶ Por último, las IFD pueden diagramar acciones coordinadas e integrales para aumentar la inversión en energías renovables (^{Attridge et al., 2020}).

En particular, estos autores añaden que los modelos de financiamiento ofrecidos por estas instituciones también permiten escalar las inversiones en energías renovables, pues suponen enfoques e instrumentos que: ayudan a movilizar inversión privada a escala (sindicación de préstamos, emisión de bonos verdes y fondos de capital común); aportan capital de riesgo en los diferentes niveles de una inversión (con capital -equity-, garantías y deuda preferente); apoyan el desarrollo de proyectos de energías renovables para la inversión mediante subvenciones y asistencia técnica; y facilitan el acceso al capital a las pequeñas y medianas empresas y los hogares que invierten en pequeña o menor escala.

Sin embargo, el modelo de financiamiento de las ifd también presenta ciertas rigideces y contradicciones, que reflejan las tradicionales tensiones a nivel político, institucional y financiero, tanto internas como con sus prestatarios (^{Nemiña & Val, 2021}). Al respecto, ^{McCallum et al. (2022)} plantean que, tanto las principales fuentes de financiamiento como la constitución institucional y las consideraciones geopolíticas, económicas y ambientales (entre otras características), condicionan el papel de las IFD en las transiciones energéticas en varios niveles. Por un lado, estas instituciones deben compatibilizar sus objetivos (muchas veces contrapuestos) de desplegar inversiones contracíclicas o, al menos, acíclicas (ver ^{Molinari & Patrucchi, 2020,} en particular para los BMD) ante las crisis, manteniendo al mismo tiempo su solidez financiera (en tanto algunas de ellas, como los BMD, se fondean principalmente en los mercados de capitales debido a su alto nivel de apalancamiento por poseer un capital en efectivo relativamente bajo).¹⁷ Es decir, muchas ifd terminan sopesando cuidadosamente cómo desplegar su asistencia, debiendo garantizar al mismo tiempo su sostenibilidad comercial, lo cual puede derivar en un involucramiento y/o resultados limitados.

Por otro lado, ^{McCallum et al. (2022)} advierten que aquellas IFD permanentemente fondeadas por sus accionistas (predominantemente países desarrollados) se ven compelidas a actuar en línea con sus exigencias, ajustando sus condicionalidades a los compromisos públicos articulados por el Gobierno donante, lo cual suele representar un desafío para las ifd, en especial en aquellos países que cuentan con combustibles fósiles en su trayectoria de te. En cambio, aquellas instituciones que se financian principalmente de los mercados de capitales derivarían en una alineación con los compromisos de políticas públicas algo más laxa, aunque, agregamos aquí, ello implica que también persista la tensión mencionada entre solidez financiera y mandato de desarrollo.

Se observa también que algunas IFD están preocupadas por acelerar la descarbonización y aceptan que esto requiere una cierta tensión en su impacto sobre el desarrollo socioeconómico, lo cual, a su vez, puede afectar las decisiones de inversión. Por ejemplo, los préstamos y subvenciones de los BMD del Norte (como el GBM) han sido utilizados por sus accionistas más poderosos para promover sus objetivos estratégicos y como instrumentos de política exterior (^{Nemiña & Val, 2021}), adecuando sus contribuciones a los mismos y procurando mantener la influencia sobre las decisiones de asignación (^{Schneider & Tobin, 2016}).

En cuanto a los BMD en particular, ^{Cárdenas et al. (2021)} señalan que, si bien han tenido un papel fundamental en el financiamiento de proyectos ligados a la te, en los últimos años estos organismos redefinieron su rol priorizando la movilización de inversiones privadas (es decir, funcionando como intermediarios de los mercados) por sobre el aporte directo de fondos.

En esta línea, ^{Gabor (2019)} añade que, junto a otras instancias multilaterales, los BMD articularon una nueva visión del desarrollo centrada en el financiamiento privado, por ejemplo, mediante la reducción de los diversos riesgos mencionados anteriormente (derisking) para crear oportunidades de inversión. Así, los proyectos se ajustan a las preferencias y la búsqueda de beneficios de los inversores institucionales (esto es, privados). El denominado "Consenso de Wall Street"¹⁸ constituye un paradigma de desarrollo como de derisking, sostenido por diferentes instancias de coordinación multilateral¹⁹ y consistente en reorganizar las intervenciones para el desarrollo en torno a asociaciones con las finanzas mundiales. De esta manera, ^{Gabor (2021)} plantea que el desarrollo financiado con inversión privada requeriría de una estrategia doble: hacer que el Estado proteja a los inversores del riesgo derivado de esta clase de activos y acelerar la transformación estructural de los sistemas financieros locales hacia una financiación basada en el mercado, que se adapte mejor a los flujos de cartera.

Dentro de este paradigma, los BMD promueven y apoyan la titularización o securitización (por ejemplo, de su propia cartera) como un instrumento central para aumentar los activos sostenibles.

Sin embargo, esta agenda que concibe las intervenciones internacionales para el desarrollo como oportunidades para las finanzas globales, generando condiciones a medida de los privados, podría, a su vez, quebrantar las promesas de cumplimiento efectivo de los objetivos de financiamiento y sostenibilidad de los propios BMD. Asimismo, el derisking refuerza aquellas estructuras financieras con núcleo en los mercados de valores.²⁰ Ello podría también reducir el espacio para estrategias autónomas de desarrollo y una transición justa hacia economías bajas en carbono. En otras palabras, el imperativo de adecuación de la acción estatal a esta lógica puede generar distorsiones o alejamientos respecto de las necesidades nacionales, orientando las decisiones de política pública en un sentido, que no necesariamente se correspondan con los objetivos de desarrollo y sostenibilidad climática, y potencialmente aumentando la carga sobre las cuentas públicas.

En este sentido, la posibilidad de cumplir con sus mandatos y con los compromisos climáticos asumidos puede alejarse del accionar efectivo, tornando necesario evaluar si la intervención multilateral en relación con la TE y sus consecuencias replican (y en qué sentido y grado) lo que, para el GBM, se caracterizó como hipocresía organizada. Esto es, la disyuntiva entre los objetivos, ideales y políticas declarados de una organización y lo que efectivamente hace, como resultado de desarrollar agendas contradictorias o ser objeto de presiones externas (^{Weaver, 2006}; ^{Shandra et al., 2016}).

Asimismo, como se mencionó anteriormente, los prestamistas multilaterales del desarrollo vienen recibiendo, hace ya varios años, diversos cuestionamientos por su escasa capacidad para responder a las crecientes demandas de los países en desarrollo (en general, y en términos de financiamiento climático en particular), configurando una tensión entre las necesidades de los prestatarios y las capacidades prestables de los organismos, que impactan en la TE (^{Molinari & Patrucchi, 2020}).

Finalmente, una de las principales limitaciones del financiamiento de estos organismos son las condicionalidades que frecuentemente imponen, por ejemplo frente a un aumento general de capital (GCI, por sus siglas en inglés), debiendo responder a las exigencias de países no prestatarios en pos de atender el aporte de sus contribuyentes nacionales (^{Molinari & Patrucchi, 2020}).²¹ Otro claro ejemplo de condicionalidad son las salvaguardas impuestas por algunos BMD para otorgar los llamados "préstamos basados en políticas", como requerir reformas estructurales para recibir este tipo de préstamos en el contexto de una crisis económica, lo cual podría debilitar aún más la situación macroeconómica del país prestatario a mediano plazo (^{Koeberle, 2003}; ^{Vreeland, 2003}; ^{Steil & Litan, 2006}; ^{Humphrey & Michaelowa, 2013}; ^{Vivares, 2013}; ^{Dados & Connell, 2018}; ^{Forster et al., 2019}; ^{Deciancio & Quiliconi, 2020}; ^{Palacios Dávalos, 2021}).

Estas potencialidades y dificultades, sumadas a las especificidades y necesidades regionales y nacionales, han configurado una intervención específica del financiamiento de los BMD para la te. Si bien los BMD deben ser objeto de investigaciones más profundas, aquí nos limitaremos a presentar algunos de los hallazgos y tendencias existentes en la producción reciente, poniendo un foco especial sobre los principales organismos que financian a América Latina: el GBM, el GBID y la CAF.

La intervención de los BMD en la transición energética en América Latina: tendencias recientes y sectores prioritarios

Existen diversas mediciones sobre el financiamiento necesario para cumplir con los objetivos climáticos planteados a nivel global. De acuerdo a ^{Schneider (2023}, p. 7), las necesidades anuales al 2050 varían entre us$ 2,4 mil millones (Intergovernmental Panel on Climate Change [IPCC], 2018) y us$ 9,2 billones (^{McKinsey & Company, 2022}). En cuanto a la inversión en te, según cálculos globales (Organisation for Economic Co-operation and Development [OECD], 2017), la OCDE (Schneider, 2023, p. 11) estima que las necesidades acumuladas de infraestructura energética totalizarían us$ 25,5 billones (directas), a lo cual se sumarían casi us$ 50 billones del sector transporte (indirectas) para el período 2016-2030. Asimismo, si bien la International Energy Agency (IEA) (2022) contabiliza inversiones actuales en energía por us$ 2,4 mil millones, también destaca que, en 2022, la mitad de los recursos adicionales en inversión de capital habría sido explicada por aumentos en los costos (debido a presiones en la cadena de suministros), mientras que ^{Bloomberg nef (2023}) estima necesidades globales de inversión en transición energética y red de transporte -para alcanzar las cero emisiones netas- en us$ 4,6 billones (para 2023-2030), us$ 6,9 billones (2031-2040) y us$ 7,9 billones (2041-2050).

Por su parte, los bmd no han logrado movilizar capitales privados a los niveles esperados. Si bien se estima que cada dólar multilateral podría apalancar us$ 9 privados (Fondo Monetario Internacional [FMI], 2023), se admite también que, en promedio, en 2020, atrajeron solo 1,2 veces la cantidad de financiamiento climático respecto de los compromisos de sus propios recursos (^{fmi, 2022}). Según ^{Mookherjee (2023}) se invirtieron 26 centavos de capital privado por cada dólar de los bmd en países de renta baja a media, en 2020, y 25 en 2021.

En cuanto a alc, escasean los datos detallados y actualizados sobre el financiamiento climático multilateral. Asimismo, los informes dan un panorama global sobre las finanzas verdes (Climate Policy Initiative [CPI], ²⁰²¹, ²⁰²²) o se refieren a ciertas dimensiones específicas, por ejemplo, bonos verdes (Climate Bonds Initiative [CBI], 2019; 2020; 2021). Es decir, dadas las dificultades para identificar y sistematizar la evolución y el estado actual del financiamiento multilateral de la te en la región latinoamericana (^{Molinari et al., 2023}), en esta sección se presentan algunas de las generalidades encontradas, tomando como fuente principal un estudio publicado por la caf (^{Schneider, 2023}), que cubre gran parte de la literatura y datos disponibles sobre el financiamiento climático para al.

Sobre las necesidades de financiamiento en ALC, un estudio del BID (^{Galindo et al., 2022}) sugiere que, para responder a la crisis climática,²² sería necesario financiar entre us$ 470 mil millones y us$ 1,3 billones en inversiones para infraestructura y gasto social, hasta 2030. Por otra parte, se habrían requerido unos us$ 280 mil millones (en 2019) para construir la infraestructura necesaria para proporcionar servicios básicos y cumplir con los objetivos climáticos. Esto contrasta con los us$ 170 mil millones anuales (durante el período 2008-2018) destinados a financiar infraestructura en la región.

El financiamiento climático para ALC se ha mantenido muy estable en términos agregados durante el período 2013-2020, aumentando poco más del 10% entre puntas (^{Schneider, 2023}, p. 17), con un total de us$ 23 mil millones en 2020,²³ y más de us$ 161 mil millones acumulados desde 2013; esto es, un 8% de los us$ 2 billones globales (CPI, 2021). Estos recursos habrían sido financiados predominantemente por bmd²⁴ (45% del total, en promedio para 2013-2020), bancos nacionales de desarrollo (BND) (32%), bonos verdes (14%), otros recursos locales (14%) y fondos climáticos internacionales (2%), destacándose una creciente participación de BMD y bonos verdes.

El aumento en la participación de los BMD (de 29% en 2013 a 47% en 2020) se debe tanto a una caída en la participación de los BND de la región (particularmente el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social brasilero, BNDES), como a los compromisos asumidos por los principales organismos para direccionar una mayor proporción de sus carteras hacia proyectos para combatir el cambio climático. Entre los BMD, el BID y la CAF abarcaron, durante 2013-2020, más de dos tercios de los recursos movilizados con fines climáticos hacia ALC, siendo la CAF (con alta participación hasta el 2015) superada por el BID a partir de 2016. Asimismo, destaca la creciente relevancia del GBM (del 13% en 2013 al 21% en 2020) y la caída en la participación del Banco Europeo de Inversiones (bei) (del 11% al 2%).

En cuanto a la asignación por tipo de propósito (tabla 1), en 2020 los principales BMD que financian a ALC destinaron casi todos sus fondos verdes hacia adaptación (49%) y energía verde y mitigación (42%), mientras que el GBID fue el que más recursos destinó hacia fondos para adaptación (66% del total) y el GBM y el BEI financiaron una alta proporción al sector "otros medioambientales, reducción de riesgo de desastres, agua y saneamiento y desarrollo sustentable" (^{Schneider, 2023}, p. 29). Por otra parte, la CAF otorgó la mayor proporción de fondos para energía verde y mitigación (35%), mientras que el gbid asignó un 43% de los recursos de todos estos organismos a adaptación.

Asimismo, en 2020 la categoría "energía verde y mitigación" (es decir, la más cercana a nuestra definición de TE) tuvo una importancia diferencial entre instituciones: para el BEI y la CAF representó menos de la mitad, para el GBID poco más de un tercio y para el GBM solo una cuarta parte de sus recursos movilizados en la región estuvieron ligados al clima.

Si bien los BMD pueden financiar parte de la transición energética, su capacidad es limitada en relación a las necesidades. Por ejemplo, construir una infraestructura económica y social costaría entre US$ 340 mil millones y us$ 1,1 billones en 2030 (^{Galindo et al., 2022}). En este sentido, los guarismos presentados permiten afirmar que, el financiamiento multilateral actual (tanto soberano como no soberano) no alcanzaría para cerrar la brecha respecto de las necesidades de gasto climático e instrumentar las transformaciones estructurales necesarias en las economías de la región latinoamericana.

No obstante, los BMD ejercen una fuerte influencia sobre la agenda climática mediante sus recomendaciones y compromisos de acción. En este sentido, además de financiar proyectos, estos organismos tienen también impacto al otorgar apoyo técnico y movilizar fondos de otras fuentes. Ello, agregamos, debería respetar la soberanía, manteniendo intercambios con los actores locales y adaptando su respuesta a las particularidades (económicas) y dinámicas (políticas) de cada país prestatario, permitiendo redirigir los flujos domésticos e internacionales, tanto públicos como privados, para alinearlos con el cumplimiento de los objetivos de cambio climático y de sostenibilidad de cada país.

En concreto, muchos de estos organismos priorizan el financiamiento cierto de sectores, actividades y proyectos para avanzar en la TE, influyendo así sobre las decisiones de política soberana y la orientación de los recursos (tanto públicos como privados) en diferentes regiones o países en desarrollo.

Por ello -y reconociendo que el financiamiento climático y las recomendaciones de los bmd son esenciales para que los países cumplan sus compromisos-, se detallan finalmente los principales compromisos, recomendaciones y sectores prioritarios del GBID, el GBM y la CAF.

El GBID se comprometió a cumplir una meta (mínima) de financiamiento climático del 30% sobre el total de sus aprobaciones para 2023 -que alcanzó un 19% en 2020, por un total de us$ 3,9 mil millones (^{BID, 2021b}); y us$ 4,5 mil millones en 2021 (^{BID, 2022}). Asimismo, el organismo reconoce la necesidad de fortalecer las capacidades nacionales para crear sistemas financieros sostenibles mediante financiamiento climático, respaldando el acceso de los países a los recursos de los socios y movilizando inversiones del sector privado (^{BID, 2021a}). A modo de ejemplo, el GBID identifica una serie de actividades elegibles para financiar la mitigación del cambio climático en Argentina (^{Beljansky et al., 2022}), excluyendo aquellas de upstream y midstream en la industria de combustibles fósiles, así como la generación de electricidad a partir de carbón o turba y aquellas que conducen a la deforestación.²⁵ El GBID adopta, no obstante, una visión relativamente laxa al incluir como elegibles a las energías renovables para calor con respaldo de gas natural, gas licuado de petróleo o electricidad producida a partir de combustibles fósiles, que también se permitiría en ciertas actividades para refrigeración.²⁶ En concreto, reconoce como sectores prioritarios a las energías renovables para electricidad, calor, energía mecánica y refrigeración; hidrógeno verde; almacenamiento o medidas para mejorar la estabilidad de la red, con mayor consumo de energía muy baja en carbono; y medidas de eficiencia energética (en los sectores industrial, comercial y público, agropecuario, edificación, transporte y logística).

Por otra parte, en su Plan de Acción sobre el Cambio Climático, el GBM se comprometió a alcanzar un 35% promedio anual de su cartera para financiamiento climático durante el período 2021-2025 (frente al 26% promedio durante 2016-2020), alineando también (desde julio de 2023) todo su financiamiento con los objetivos del Acuerdo de París (Banco Mundial [BM], 2020, 2021; Grupo Banco Mundial [gbm], 2021) y sumando metas para el financiamiento de la adaptación. Además, el organismo aceleraría la movilización del financiamiento público y privado para iniciativas climáticas y ayudaría a ampliar el acceso soberano al financiamiento climático multilateral en condiciones concesionales. En el sistema energético, el gbm priorizaría el financiamiento de la ampliación de los sistemas nacionales de energías limpias²⁷ y del acceso a la energía; la planificación del sector eléctrico, reformando los subsidios a la energía y mejorando el desempeño operativo y financiero de las empresas de servicios públicos; el aumento de la eficiencia energética; y el logro de una transición justa hacia la eliminación del uso de carbón.

En cuanto a su respuesta al cambio climático durante el período 2021-2025 para ALC, el GBM (2022) identifica que sus acciones climáticas (dentro del sistema de energía y transporte, directamente relacionado con la TE) deberían centrarse en la adaptación y mitigación, mediante la descarbonización de la generación de energía, el transporte y la industria manufacturera. De esta forma, el GBM priorizaría en ALC: la inversión en energías renovables, transporte verde, procesos industriales de bajo consumo energético (eficiencia energética) y economía circular. En cuando a sus prestatarios en energía y transporte (GBM, 2022, p. 8), el nuevo apoyo del GBM para la descarbonización de la energía sería prioritario en México y Brasil (con más de la mitad de las emisiones regionales del sector), así como en Bolivia, Colombia, la República Dominicana y Perú, mientras que para Argentina, los nuevos apoyos del GBM se orientarían urgentemente hacia la transición al transporte verde, además de la generación de resiliencia en los sistemas y el aprovechamiento de oportunidades de transición, sumando estas acciones a contribuciones previas en el país (como la descarbonización de la energía o la catalización de la inversión privada en energías renovables).

La CAF manifiesta que su financiamiento buscará contribuir a su compromiso de convertirse en el banco verde de América Latina, para lo cual se plantea una estrategia verde para impulsar, entre otras acciones climáticas, la transición energética. Para ello, se ha comprometido a movilizar sus propios recursos financieros y alinear los intereses de actores públicos y privados en pos tanto de la responsabilidad ambiental y social como de la reducción de emisiones de GEI. En relación a sus acciones a futuro, en su informe anual de 2022 el organismo sostiene que en cinco años movilizará us$ 25 mil millones para fomentar el crecimiento verde en la región. Esto implicaría un aumento de la participación de su cartera verde del 24% del total (en 2020) al 40% (en 2026). Para el quinquenio de 2022 a 2026, el plan estratégico del organismo plantea agendas temáticas con metas medibles, planes de acción quinquenales y grupos de trabajo interdisciplinarios. En relación con su imperativo de transformarse en un banco verde, se priorizaría la transición energética justa, ligada a iniciativas misionales relativas a la generación energética con fuentes renovables y los sistemas energéticos nacionales, y transversales, relacionadas con operaciones más verdes (^{Corporación Andina de Fomento [CAF], 2023}).

En resumen, tanto el financiamiento climático como los compromisos programáticos de los principales bmd que financian a América Latina, muestran una creciente relevancia dentro de los objetivos de estos organismos, buscando volcar en los años venideros al menos un tercio de sus recursos. No obstante, el financiamiento multilateral actual no alcanzaría para cerrar la brecha respecto de las necesidades regionales de gasto climático.

Finalmente, el financiamiento climático podría generar tensiones por su impacto en el desarrollo socioeconómico y el accionar de los Gobiernos. Por ejemplo, instrumentos como el derisking podrían generar conflictos y reducir el espacio para estrategias autónomas de desarrollo y de transición justa hacia economías bajas en carbono (^{Gabor, 2019}, ²⁰²¹), sumándose a la ya histórica tensión entre las necesidades de los prestatarios y las capacidades prestables de los organismos y las condicionalidades impuestas por los mismos. Todo ello puede resentir y condicionar las acciones de política orientadas a una te adecuada a las realidades de cada país. En definitiva, el involucramiento de los BMD en el financiamiento climático podría dar lugar a que se repliquen tensiones históricas respecto de su rol en países en desarrollo, ligadas a la imposición de políticas y recomendaciones en línea con los intereses de sus principales accionistas, que restringen las autonomías nacionales y reducen los grados de libertad de los Estados prestatarios.

Reflexiones finales

La transición energética ha sido abordada ampliamente dentro de las ciencias sociales, con diferentes recortes, orientaciones disciplinarias y marcos conceptuales. Sin embargo, el estudio de su financiamiento aún no posee el mismo nivel de desarrollo y profundización, tanto en términos generales como para América Latina, e institucionalmente, respecto del accionar de los BMD. En este punto el presente trabajo busca realizar un aporte, sistematizando algunas de las principales discusiones y presentando algunos de los datos disponibles, para comenzar a zanjar la vacancia en relación con la problemática de los recursos y operaciones efectivos, que permitirían alcanzar los ambiciosos objetivos climáticos definidos en diversas instancias multilaterales y refrendados a nivel nacional.

Al respecto, la producción (académica e institucional) remarca el papel nodal de las IFD (en general) y los BMD (en particular) para potenciar los procesos de te necesarios para alcanzar las metas climáticas. Dicho rol se ejerce mediante asesoramiento técnico, financiamiento en condiciones favorables para actividades verdes o bien catalizando inversiones. Los BMD, no obstante, presentan diversos límites y contradicciones ligados, entre otras cuestiones, a tensiones planteadas por el imperativo de catalizar inversiones privadas utilizando mecanismos de derisking, las restricciones y condicionalidades derivadas de sus diferentes fuentes de fondeo y su gobernanza interna, frente a las crecientes necesidades de los países prestatarios. Desde una perspectiva de economía política internacional, estas tensiones son justamente lo que conecta el financiamiento de la TE con la política pública diseñada por los Estados soberanos.

Al momento de acercarnos a los datos sobre flujos de financiamiento de los BMD en la región, nos encontramos con pocas y muy diferentes fuentes, escasa sistematización, indicadores con un alto grado de agregación y falta de uniformidad en los criterios para la presentación de la información.

No obstante ello, con base en las publicaciones institucionales, una primera reconstrucción de algunas de las tendencias indicaría que, el financiamiento climático o verde posee cada vez mayor relevancia y peso dentro de los objetivos y la cartera para los tres BMD estudiados. También encontramos que los compromisos programáticos a futuro operan en la misma dirección, por lo cual, el apoyo climático de los BMD se priorizará en sus esfuerzos de ayudar a los países en alcanzar los ods y los compromisos del acuerdo de París. No obstante, el financiamiento multilateral actual no alcanzaría para cerrar la brecha respecto de las necesidades de gasto climático para instrumentar las transformaciones estructurales necesarias en las economías de la región.

En cuanto a los tres organismos enfocados al final de este trabajo, hallamos que, en términos generales, para América Latina, las tareas de adaptación ocuparon (en 2020, y salvo en el GBM) el primer destino de los flujos, seguidas por acciones ligadas a energía verde y mitigación (relacionadas con la te). Asimismo, al definir aquellas actividades a financiar en relación con la te, el GBID presentaría²⁸ un mayor pragmatismo -al permitir el financiamiento de ciertas actividades relacionadas con los combustibles fósiles- frente a un GBM más estricto y una CAF comprometiendo un financiamiento algo menos taxativo.

Además de brindar fondos imprescindibles para acelerar la transición energética, entendemos que su financiamiento implica dimensiones económicas y políticas ineludibles, ya que dichos fondos multilaterales podrían impactar sobre el desarrollo socioeconómico y el accionar de los Gobiernos, replicando las tensiones históricas respecto del rol de los BMD en países en desarrollo, además de reactualizar la discusión sobre las disyuntivas entre los objetivos y mandatos de los BMD y su accionar concreto (hipocresía organizada).

Finalmente, frente a todos estos desafíos y tensiones, y más allá de las dudas respecto de la significatividad del impacto técnico y financiero de los BMD, es menester que su financiamiento climático respete la soberanía de los países, manteniendo intercambios con los actores locales, y adaptando su respuesta a las particularidades (económicas) y dinámicas (políticas) nacionales. En próximos trabajos, dado que la información disponible no nos permite discriminar aquel financiamiento climático por destinatario, creemos necesario analizar tanto las formas y dinámicas de asistencia -en las cuales se encuentren particularmente involucrados los Estados para identificar la normativa y las condicionalidades del financiamiento multilateral- como algunos proyectos emblemáticos financiados por estos organismos. Estas dos líneas permitirán comprender de manera más integral la influencia sobre (y/o los grados de libertad de) la política pública orientada a la te en los países prestatarios.