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Introducción
Durante las últimas décadas, asistimos a un doble y casi simultaneo proceso de cambio, caracterizado por una mayor complejidad en el entramado gubernamental, por un lado, y por transformaciones tecnológicas disruptivas, por otro, que nos llevan a lugares donde los marcos conceptuales y las descripciones que heredamos del mundo de ayer sirven cada vez menos para comprender e intervenir en el mundo de hoy y para proyectar el mañana. Asimismo, estos nuevos marcos o plataformas conceptuales cambian vertiginosamente a medida que avanza la cuarta revolución industrial.
En términos generales, en esta nueva era de cambio exponencial (Oszlak, 2023) -que trae transformaciones con impacto en diferentes dimensiones de la vida social- se interpela la misión de las instituciones públicas y, en especial, de las instituciones subnacionales que se enfrentan a la responsabilidad de dar respuesta a las demandas cada vez más tangibles en el plano territorial en el entorno próximo.
Los procesos descentralizadores que introdujeron las reformas de la nueva gestión pública, redefinieron los roles y funciones, que durante tanto tiempo desempeñaron los estados nacionales en la provisión y distribución de bienes y servicios educativos. En este escenario, los niveles subnacionales asumieron nuevas responsabilidades de gestión en diferentes arenas de política pública.
Durante el siglo xxi, aumentó el interés en el papel social de la universidad, junto con un cambio en los modelos de producción de conocimiento de la investigación básica, realizada por disciplinas individuales a formatos más aplicados y multidisciplinarios (Nowotny et al., 2001; Queirós et al, 2022), y un cambio hacia más rendición de cuentas, responsabilidad e impacto (Meyer & Sporn, 2018).
En particular, en la Argentina actual, el gobierno de la educación universitaria se organiza en tres poderes territorialmente situados en: el nivel central, el provincial o jurisdiccional y el nivel local. Según establece la ley de Educación Superior 24.521/94 en vigencia, el nivel central se ocupa de la planificación y provisión de bienes y servicios de las universidades nacionales, de la regulación de su funcionamiento, así como de la evaluación y auditoría de las actividades realizadas. Esto último a través de organismos descentralizados dependientes del Gobierno nacional (como la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU) y la Auditoría General de la Nación (AGN), entre otras). El Estado nacional es el que provee el financiamiento para los gastos corrientes de las universidades y fondos de investigación, con un margen menor de financiamiento propio de las universidades, derivado del cobro de tasas o servicios a terceros.
En segundo lugar, el nivel provincial se ocupa de la provisión de financiamiento de bienes y servicios a las universidades de carácter provincial y a los institutos de formación superior -no universitaria- con asiento en cada territorio. Desde la sanción de la ley de educación superior previamente citada -que crea organismos como el Consejo de Planificación Regional de la Educación Superior (CPRES) y el Consejo de Universidades (CU), para reunir en una misma mesa de dialogo a las instituciones de educación superior universitaria y no universitaria- su participación en la cocreación de estrategias de articulación horizontal e intranivel, ha sido escasa o nula.
Mientras que, por último, el nivel municipal o local, que históricamente no ha tenido participación en las políticas de educación superior, ha mostrado cada vez más inserción en esta área, a partir de los procesos de expansión universitaria, sedes subsedes, extensiones áulicas y crecimiento de progresivo de centros universitarios regionales (Pérez Rasetti, 2022). Los procesos de expansión y creación de consorcios son diseños organizacionales de las universidades nacionales en alianza con áreas gubernamentales de nivel nacional y provincial, que ocupan espacios públicos gestionados por el nivel local y que comenzaron a involucrarse progresivamente, consolidando funciones y actores previamente inexistentes en sus organigramas institucionales.1
Más allá de esto, el nivel central ha sido tradicionalmente el actor protagónico en la expansión cuantitativa del sector universitario de gestión pública, fundamentalmente en ciudades grandes de las jurisdicciones subnacionales o provinciales. Según Pérez Rasetti:
Desde su origen, la impronta territorial está en el origen de la universidad [...] Para la corona española el territorio se ocupa también con universidades y en esta decisión lo hace de manera metódica, estableciendo una jurisdicción definida por un radio de 200 millas [...] Buschbinder hace notar esta condición de la colonización española distinguiéndola de la política opuesta de Portugal que concentra la formación de las elites de sus colonias americanas en la Universidad de Coimbra, en la península ibérica. (Pérez Rasetti, 2022, p. 136)
No obstante, si bien se han configurado, desde la edad media, como espacios fundamentales para el avance de los valores democráticos (Farnell, 2020), en estrecha relación con los intereses de sus territorios, su conducción y financiamiento se mantuvo -y continúa actualmente- centralizada en el poder central.
Por otra parte, el crecimiento de universidades nacionales se ha plasmado casi exclusivamente en las grandes metrópolis de las 24 jurisdicciones provinciales que reúne el sistema federal argentino. Las grandes ciudades capitales han sido receptoras de nuevas universidades nacionales, que, en su devenir, contribuyeron a su desarrollo urbano y al aumento del acervo cultural2 (González, 2023). Su inserción territorial no solo facilitó el acceso sino que también benefició la movilidad social ascendente y la integración socio-espacial.3 A diferencia de los procesos de regionalización y descentralización europeos y latinoamericanos, en materia de política universitaria (estaduales en Brasil, en las comunidades autónomas de España o regionales en otros países de Europa occidental), en la Argentina, la política universitaria se orientó tradicionalmente a fortalecer el nivel central en el ejercicio de creación (a través de leyes que emanan del Congreso de la Nación), regulación y control del funcionamiento de las universidades nacionales. Esta dependencia del nivel central conlleva a que las universidades nacionales, que gozan de autonomía y autarquía financiera, se encuentren en una posición de elevada fragilidad, al enfrentar disputas en escenarios de crisis político-económicas y financieras.
Entre los cambios recientes generados por la pandemia y postpandemia, sumado al cambio de modelo en la gestión gubernamental desde 2023 -condicionado fuertemente por el pago de deuda a fondos multilaterales de crédito-, las universidades nacionales han visto recortados fondos económicos y capacidades institucionales para mejorar su arraigo territorial, en términos de inclusión e innovación. Por tal motivo, han crecido algunas experiencias de provincialización de la educación superior universitaria de gestión público estatal en diferentes regiones del Área Metropolitana de Buenos Aires (González, 2023). Enmarcado en estos antecedentes, que desafían el tradicional esquema de funcionamiento de las universidades nacionales, este artículo propone iluminar de qué manera se moviliza la política pública y universitaria desde el nivel subnacional, a partir del tratamiento de un caso seleccionado.
El estudio del caso es novedoso porque representa una estrategia disruptiva, que permite mostrar de qué manera se moviliza una política cuando las iniciativas surgen desde el nivel subnacional, de qué manera participan los actores, quiénes son los actores centrales y quiénes los periféricos en una dinámica territorial, y, por último, permite evidenciar qué condiciones de existencia y posibilidad tienen las iniciativas creadas, más allá del organigrama central, en términos de implementación. Esto es particularmente relevante, dado el papel poderoso que tienen las universidades en la creación de capital humano, formación de líderes a nivel regional, el fortalecimiento de la innovación para aumentar los márgenes de soberanía científico-productiva, y para contribuir a aumentar el bienestar social, económico, cultural y ambiental del entorno próximo (Farnell, 2020).
Si bien se observó un crecimiento modesto de la demanda para la última década (0,7% anual) (Cepal, 2019; García de Fanelli, 2023), se mantiene la necesidad de sostener una política público estatal de inversión en la educación superior. Más allá de la "desaceleración de la matrícula debido a la caída de la fecundidad, la mayoría de países todavía deberá invertir crecientes recursos para facilitar el acceso a los egresados de la escuela media" (García de Fanelli, 2023, p. 73). Además, una proporción importante de estos egresados pertenece a sectores socialmente desfavorecidos o son primera generación en la familia con educación superior. Allí, el interés por la universidad creció y puede desempeñar roles transformadores, aunque no exentos de formatos reproductivos de los intereses dominantes a nivel global (Pitman, 2020).
Antecedentes teórico-metodológicos
El estudio se nutre dos perspectivas complementarias. Por un lado, recupera la fase de implementación del policy cycle, entendiéndola como el resultado de un proceso político. Con base en esta línea, se toman elementos desde dos perspectivas complementarias, vinculadas con las relaciones socio-espaciales (di Virgilio & Perelman, 2021) que establecen las universidades, en tanto orga nizaciones complejas (García de Fanelli, 2005) y contradictorias (Pitman, 2020) con las territorialidades emergentes.
En cuanto a la implementación,4 se recupera la noción que refiere el conjunto de procesos que, tras la fase de programación, tienden a la realización concreta de los objetivos de una política pública (Subirats, 2010). Desde este punto de vista, se distingue analíticamente entre la fase de programación (de decisión, que incorpora también aspectos de despliegue reglamentario) y la fase de implementación (o puesta en práctica concreta) de una política pública. Aunque comparten la interacción con determinados elementos de contexto durante el proceso de la política pública. Estos factores afectan las diferentes fases que componen el proceso de la política pública y se distinguen en al menos cuatro dimensiones, a saber: primero, el contexto estructural económico, en el cual las políticas se desarrollan, plantea ciertos límites de factibilidad respecto de qué tipo de políticas son posibles. Específicamente, la disponibilidad de recursos en términos de sustentabilidad representa una condición necesaria para llevar a cabo las políticas, pues de otro modo, pueden no prosperar.
Segundo, el ambiente económico productivo en el que se desarrollan las políticas, hay escenarios y contextos económicos locales, regionales y globales que pueden hacer posible que determinadas políticas públicas sean incorporadas en las agendas de los gobiernos, y, por lo tanto, luego efectivamente adoptadas e implementadas. Por otra parte, emergen otras variables socio-estructurales, es decir, las políticas públicas se generan dentro de tejidos sociales (sociedades) donde existen diferentes grupos sociales, que se movilizan a favor y en contra de ciertas demandas. La imposibilidad de descifrar estos contextos resta posibilidades de comprender el proceso y el contenido mismo de la política pública. Entonces, la introducción de la dimensión social incluye a los actores sociales que se movilizan y se encuentran activos en torno a determinado tema, que, según la perspectiva de algunos, requeriría la intervención del Gobierno a través de una política. Asimismo, permite mirar a aquellos grupos sociales, que no tienen capacidad de movilizarse y no tienen capacidad de traducir sus intereses en preferencias. Es decir, aquellos grupos sociales que aun siendo afectados por políticas pública preexistentes o propuestas de política, no tienen capacidad de transformarse en actores del proceso político.
Una tercera dimensión es la política, el entorno político de la política pública, que es el que ofrece las condiciones político institucionales para las propuestas. La dimensión política propone incorporar al análisis la dimensión institucional, dado que la complejidad del proceso de la política pública, en términos de reglas formales e informales, plantea procedimientos para adoptar las políticas e implementarlas. Esto quiere decir que, las políticas son decisiones ancladas o situadas en un contexto atravesado por instituciones que establecen los procedimientos a seguir y que además establecen las reglas bajo las cuales esas decisiones se adoptan y dicen cuáles son los actores que pueden participar de cada una de las etapas de ese proceso. Así, la política pública es resultante de un conjunto de actores sociales que intervienen, de un escenario estructural económico que brinda condiciones de posibilidad, pero también de un escenario institucional en el cual determinados actores establecen ciertas condiciones y restricciones, que los actores políticos deben superar para que las políticas públicas puedan ser adoptadas.
La cuarta dimensión es cultural, porque en todo tejido social hay creencias y valores dominantes y son los que también establecen ciertas condiciones para que las agendas de política pública puedan incluirse en las agendas de los Gobiernos y puedan transformarse en decisiones de política. Precisamente los cambios en los sistemas de creencias y valores hacen posible que nuevos temas se incorporen a la agenda y sean aceptados por la propia sociedad, por la política y por los partidos que representan en las democracias a las preferencias de esos distintos grupos sociales.
Cada una de esas dimensiones se mueven con autonomía relativa, independientes una de otra, aun cuando esas cuatro dimensiones afectan o entran en relación entre ellas (Subirats, 2010).
Al abordar la política pública como un proceso, se plantea que la decisión es solo un momento, una etapa de la política que no se completa en ese momento predecisional. Esto quiere decir que, las decisiones por sí mismas no cambian los escenarios ni transforman la realidad. La posibilidad de poner en marcha una decisión también depende del contexto económico, político estructural, social y cultural. A su vez, estas dimensiones no se mantienen estables durante todo el proceso de la política pública, las características del entorno social pueden variar, así como las características económicas y las reglas culturales pueden ser distintas.
La plataforma conceptual hasta aquí desarrollada supone posibles contingencias que, si bien no puede calificarse como una dimensión, aparecen ante determinados eventos de manera imprevista y cambia la posibilidad de que ciertos temas de política pública se incorporen a las agendas de los Gobiernos que, efectivamente, luego puedan materializarse en una decisión. El aumento inercial de aquellas ha llamado la atención de diversos grupos de autores que plantean la necesidad de nuevas formas de Estado tutelar (Peters et al, 2024) o Estados con capacidad de anticipación (Oszlak, 2023) para orientar la direccionalidad del cambio.
En un segundo nivel de análisis, se utiliza el par conceptual: poder institucional, que ayuda a comprender las políticas públicas orientadas a la universidad, y se refiere "al poder que estas organizaciones del conocimiento establecen tanto con el Estado y el mercado; constituyéndose como actores políticos" (Acosta Silva, 2023b), que fijan un poder relacional basado en la legitimidad que le otorga la autonomía universitaria. Este poder parte de la capacidad de liderar los objetivos primarios (enseñanza, investigación y extensión) de la organización, entendiendo por liderazgo la capacidad de influenciar activamente en el plano de las prácticas y ganar seguidores a partir del ejercicio de determinadas posiciones de autoridad (Villace-Fernández, 2022). En este sentido, el ejercicio del poder que despliega la universidad se hace evidente en el proceso decisional de la política pública, para lograr mayor penetración de la universidad en su ambiente (Mollis, 2023; Chiroleau, 2023) en escenarios caracterizados por la diferenciación horizontal (Clark, 1983) de los sistemas de educación superior. Este último incluye la expansión de subsistemas como el público y el privado. Las relaciones de estos componentes del orden institucional universitario están en la base conceptual y empírica de los estudios en torno a políticas de transformación e innovación impulsadas durante los últimos años (Acosta Silva, 2023a; Carrera et al., 2019).
Finalmente, se distingue a la universidad pública de aquellas de gestión privada porque el sector público satura el fenómeno decisional de base que reside en las disciplinas (Clark, 1983) con estructuras organizacionales rígidas. Mientras que las universidades privadas dependen del cobro de las matrículas para su funcionamiento e históricamente han mostrado modelos organizacionales más flexibles (Salto, 2023).
Con base en este entramado, se diseñó una estrategia multimétodo para intentar captar cómo se piensa la política y los factores de contexto que intervienen. Para la indagación se tomó como referente empírico el programa denominado "Puentes", que puso en marcha la autoridad gubernamental de Buenos Aires desde 2019. El análisis combina datos colectados de fuentes primarias y secundarias. Entre las fuentes primarias están: a) observación participante desarrollada entre octubre y diciembre de 2023 en la que se colectaron perspectivas a partir de cuatro dimensiones: iniciativas, política, agenda y recursos. Se hizo presencia en cuatro reuniones de trabajo formal y en tres espacios de conversación informal durante tres meses, con una estructura de notas de campo organizada en el diseño, funcionamiento y actores participantes para la obtención de datos; b) se desarrolló un instrumento de entrevista en profundidad que se aplicó a siete actores clave (dos directivos, dos técnicos coordinadores, dos estudiantes y una rectora de universidad), organizada en cuatro dimensiones de análisis: diseño, actores, agenda, y recursos. Finalmente, se revisaron fuentes secundarias que se integraron al análisis de datos primarios y se usaron para georeferenciar los principales resultados, utilizando el programa QGis.
Resultados
El momento decisional
Con la intención de mostrar a la política subnacional en movimiento, se escogió el programa denominado Puentes, que surgió en 2019 como resultado de una estrategia político-electoral más general, en el marco de la renovación de mandato de las autoridades jurisdiccionales. La indagación en campo reveló que, en esa trayectoria, en la que se tomaba nota de una diversidad de necesidades básicas insatisfechas, comenzaba a aparecer, como un elemento común, la voz de las familias -en tanto unidades mínimas de organización local- solicitando educación pública de nivel superior y articulación pedagógica de proximidad. Estas demandas señalaban que los jóvenes se iban a estudiar a las grandes ciudades más cercanas -La Plata y/o Ciudad Autónoma de Buenos Aires- donde hay posibilidad de estudios universitarios, pero luego no volvían a sus lugares de residencia habitual. Ciertamente, un estudio previo (González, 2013) determinó que, más allá del denominado Conurbano Bonaerense (CB) -compuesto por 24 gobiernos locales, donde la universidad se expandió aceleradamente-, en los 111 gobiernos locales restantes de Buenos Aires, solo se contaba con once universidades públicas de acceso libre. La mitad de estas situadas en el área metropolitana y otras al centro (4) y sur (2) de la extensa geografía provincial (tabla 1). Posteriormente, la magnitud de esta debilidad institucional caló en algunas iniciativas de política pública, las cuales dejaron su rastro, creando, en 2015, dos instituciones educativas al interior del país: la Universidad Nacional de Areco y un Centro Universitario de la Innovación Universitaria (CUDI), en el municipio de González Catán, tercer cordón del CB.5
Tabla 1 Universidades preexistentes a la creación del programa Puentes
| Universidad | Ubicación |
|---|---|
| Universidad Provincial del Sudoeste | Bahía Blanca |
| Universidad Nacional de La Plata | La Plata |
| Universidad Nacional de Mar del Plata | Mar del Plata |
| Universidad Nacional de San Antonio de Areco | San Antonio de Areco |
| Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires | Tandil |
| Universidad Nacional del Noroeste de la Provincia de Buenos Aires. | Junín |
| Universidad Nacional del Sur. | Bahía Blanca |
| Universidad Pedagógica. | Pilar |
| Universidad Tecnológica Nacional - Facultad Regional La Plata. | La Plata |
| Universidad Tecnológica Nacional -Facultad Regional Bahía Blanca. | Bahía Blanca |
| Universidad Tecnológica Nacional -Facultad Regional San Nicolás. | San Nicolás |
| Universidad Nacional de Luján Sede Chivilcoy | Chivilcoy |
Fuente: elaboración propia con base en datos de Ministerio de Gobierno de Provincia de Buenos Aires.
Hacia 2015 entonces, el sector universitario de gestión estatal presentaba, 12 instituciones para los 111 municipios no integrados al CB, muchos de los cuales no presentaban oferta universitaria y pública6 en sus territorios. No obstante, esta distribución, si bien comenzaba a ser socialmente problematizada, solo hasta el 2019 se constituyó en una cuestión de agenda local. Su fijación en la agenda setting resultó de una iniciativa gubernamental, basada en demandas poco sistematizadas de los territorios explorados. La política surgió con una particularidad: un embrionario expertise subnacional en la política universitaria. En este marco, se planteó como objetivo promover una política de arraigo para ampliar el acceso a la universidad, en comunidades donde no había universidad de acceso libre e irrestricto (sector público estatal). En palabras de un director del programa:
Era muy difícil lograr el vínculo municipio / universidad para dar recorridos [...] Hay universidades que tienen un carácter territorial dentro de su zona de influencia. Entonces se buscó mejorar la relación entre municipio y universidad porque se generaban esos recorridos fuera de sede central, pero producto de relaciones interpersonales previas, por relaciones puntuales y casuísticas [es] que se termina dictando una carrera fuera de sede central. Entonces el trabajo fue superar ese vínculo y pasar a una mirada más técnica.
Se debió ordenar la relación municipio-universidad, porque las vinculaciones que se construían eran en función de relaciones previas. Por una afinidad personal. Buscamos desde el programa articular eso, generar un desarrollo territorial que surge de esta necesidad de arraigo, lo primero que sale en el relevamiento, o el desarraigo, y lo que padecen las familias, algunos de los y las estudiantes que se van de sus orígenes. (Comunicación personal, 18 de marzo de 2023)
La definición de estas prioridades se entretejió con la voz de las autoridades locales para decidir qué competencias podrían ser favorables a esta articulación. Desde esta visión se proyectó el desarrollo de los territorios, teniendo como plataforma el avance hacia la universalización de la educación universitaria. Con ello, parece que se recupera una tradición de regionalización, propia de los años sesenta, cuando el Estado nacional creó universidades nacionales con un criterio regional, allí donde no había oferta (Plan Taquini) (González, 2013). Es heterodoxa a esta tradición la política descentralizadora de los años noventa, que asume una tendencia centralista en el proceso decisional. En el programa Puentes reaparece esta noción de regionalización y resulta novedosa su apropiación desde el nivel subnacional, ya que nunca antes se había dado. La planificación en este ámbito, hasta entonces, solo la había desarrollado el Estado nación. Sin embargo, la iniciativa subnacional plasmó una planificación territorialmente situada, proyectando metas desde la particularidad de cada localidad.
Los datos dejan claro que no se siguió un criterio productivo o de cálculo por habitante, sino que se buscó universalizar el derecho a la educación, a partir de un principio de arraigo como un elemento determinante para estimular el desarrollo local.
Si bien el programa comenzó a pensarse en 2019 fue interrumpido por la pandemia originada por el virus SARS-cov-2, causante de la enfermedad del coronavirus de 2019 (covid-19), que generó diferentes reacciones gubernamentales e institucionales, que en la mayoría de los casos resultó en el cierre de las instituciones de educación en todos los niveles de los sistemas educativos.7 Es recién, en 2021, cuando se retoma la planificación de desarrollo local, no con el programa Puentes estrictamente, sino con otro modelo denominado 6x6, que buscó acercar demandas de la comunidad en general con la inten ción de convertir conocimientos científicos en productos concretos para el desarrollo de la comunidad productiva, educativa, y social en general. Los antecedentes del programa Puentes pueden rastrearse precisamente allí. En el primer trimestre de 2022 se comenzó a instituir un actor público, creando una dirección, en el marco de la gobernación provincial, para llevar oferta universitaria hacia las periferias y fortalecer aquellos centros preexistentes. Uno de los elementos que más aparece en la indagación empírica es la intención del Gobierno subnacional de: a) generar una política de arraigo y b) estimular un ecosistema de innovación multinivel, en el que participen Gobiernos locales, universidades nacionales y la ciudadanía en general. En palabras de un director del programa: "El programa se basa en dos ejes: 1) Fortalecimiento de los municipios para dar infraestructura necesaria. 2) fortalecimiento/coordinación con las universidades para el dictado" (Comunicación personal, 18 de marzo de 2023).
Según los datos relevados en el sitio web8, luego triangulados en las fuentes primarias, el programa involucra a 55 municipios, de los 135 que integran la Provincia de Buenos Aires. Es decir, tiene una cobertura de 40%, distribuido en la jurisdicción de mayor tamaño y densidad territorial dentro de los 24 Gobiernos subnacionales, que componen a la Argentina. Según el Instituto Nacional de Estadística y Censos de la República Argentina (INDEC),9 Buenos Aires cuenta con 307571 Km2 de superficie y 17523996 habitantes. En este mapa de municipios, despliegan actividades 10 universidades nacionales y una provincial. Se crearon 22 centros universitarios e iniciaron la construcción de otros 20, para 2025. En estos centros se distribuye una oferta superior a 80 carreras universitarias de gestión estatal destinada a la población en general (tabla 2).
Tabla 2 Distribución de oferta universitaria según universidad y localidad
| Universidades | Cantidad y tipo de oferta | Localidades |
| Universidad Tecnológica Nacional Regional Mar del Plata (UTN) | 11 ofertas: nueve tecnicaturas y un tramo pedagógico. | 12 |
| Universidad Nacional Arturo Jauretche (UNAJ) | Cinco ofertas: dos tecnicaturas, una licenciatura y dos ciclos de complementación | 6 |
| Universidad Nacional de Quilmes | Tres ofertas: dos tecnicaturas y una diplomatura | 3 |
| Universidad Nacional de Lomas de Zamora | Tres diplomaturas | 3 |
| Universidad Nacional de Avellaneda | Dos ofertas: una tecnicatura y una diplomatura | San Vicente |
| Universidad Nacional Tres de Febrero | Dos diplomaturas | 2 |
| Universidad de Buenos Aires | Una diplomatura | 3 |
| Universidad Provincial del Sudoeste | Dos tecnicaturas | 2 |
| Universidad Nacional de La Plata | Dos ofertas: una diplomatura y una tecnicatura | 2 |
Fuente: elaboración propia con base en los datos del Programa Puentes.
La tabla 2 muestra la cantidad de carreras que dicta cada universidad y la cantidad de localidades donde participa. De allí se desprende que, solo una universidad cubre más de 10 localidades, la UNAJ en seis localidades, y la mayoría restante participa en menos de 5 localidades. Los datos colectados permiten afirmar que, el número de municipios donde se encuentran no es solo nominal, los números sugieren que algunas instituciones dominan el lenguaje de regionalización desde sus capacidades institucionales.
Un caso ilustrativo es la UTN que tiene presencia en 12 localidades y una adaptación natural, producto del modelo regional con el que nació su organización. Esta universidad es a su vez, la que más carreras brinda, con relación a la oferta de otras universidades. La tabla 3, a continuación, muestra que, además, la UTN tiene una presencia transversal en diferentes regiones que componen Buenos Aires. Esta transversalidad territorial, le permite ocupar una posición dominante en el mapa de poder institucional de las periferias.
Tabla 3 Distribución de universidades públicas según localidad y región, 2023.
Fuente: elaboración propia con base en los datos del programa Puentes.
Otro elemento significativo está representado cuando se analiza la relación del espacio con su comunidad. La dimensión espacial configura un dispositivo ordenador para pensar las trayectorias. Se asume que la expansión institucional facilita el acercamiento de aspirantes que están ajenos a la universidad porque sencillamente no hay oferta en el territorio. Por lo que, una vez creada la oferta se puede integrar al buen vivir de lo común (Brugué & Gomá, 1998). La figura 1, a continuación, exhibe la distribución espacial que adquiere el crecimiento institucional.
Fuente: georreferenciación con base en los datos colectados en el registro satelital QGis.
Figura 1 Evolución espacial de la expansión institucional (2015-actualmente)
Desde esta perspectiva, la disposición de determinados espacios constituye identidades y prácticas educativas. Al decir de una rectora de universidad provincial que participa del programa:
Nosotros hicimos al revés, tratamos y seguimos trabajando después de 23 años, tratamos de desmitificar lo que es ser universitario. Una deconstrucción para facilitar el acceso. Cuando yo me pensaba estudiante universitario me remitía a ese lugar, a lo simbólico, estaba como lejos, mucha conducta [...] Trabajamos para calificar al estudiante, valorizarlo y empoderarlo, pero no desde la distancia con la sociedad sino desde el acercamiento al revés, la universidad también sos vos, no es que quien se puede meter en la universidad es distinto. (Comunicación personal, 19 de diciembre de 2022)
La apertura de nuevos espacios es notable y evidencia, entre otras cosas, la intención de amplificar el acceso para estimular vocaciones y cocrear relaciones virtuosas desde el territorio y el vínculo interjurisdiccional. Así lo ilustra un actor clave:
El diseño es de ambas partes, la realidad de los municipios es muy variada. Hay municipios que están pidiendo la climatización del centro y otros municipios que no saben lo que es un centro universitario. Entonces hay que sentarse y tratamos de que esos recursos lo destinen a infraestructura, tanto sea para que mejore la infraestructura preexistente en un centro universitario o para empezar de cero un centro universitario. Siempre apuntamos a que sea eficiente, porque es un recurso agotado, no queremos que hagan las bases para un edificio de 100 pisos, queremos que cuando termine la ejecución sea funcional [...] Cuando empezamos el programa salimos a ofrecer, seleccionamos variado entre diversas, cruzamos cantidad de población, a qué distancia tenían una universidad y agarramos cinco casos con los que levantamos la propuesta. (Comunicación personal, 10 de marzo de 2022)
La distribución espacial también permite identificar que no hay una relación directa entre expansión y volumen sociodemográfico. Antes bien, la expansión se ajustó al registro de demandas relevantes de sectores educativos y productivos. A continuación, se examina este entramado social y las estrategias de respuesta del Gobierno subnacional para conducir iniciativas.
Del sujeto al agente (a través de lo político)
Una de las premisas fundamentales que orientó inicialmente este análisis fue el supuesto general que vinculaba la iniciativa gubernamental subnacional con un diseño de política top-down sobre los territorios. El avance de la indagación mostró un recorrido contrapuesto. Las expectativas pensadas desde el Gobierno subnacional no se frustraron al bajar al territorio (Pressman & Wil-davsky, 1984). Antes bien, se racionalizó la propuesta de política pública desde el entramado local y se redefinieron prioridades según región. La hechura de la política pública no siguió los estándares habituales de la política nacional de orientación centralista, sino que se elaboró atendiendo la especificidad de cada localidad. Así, en cada territorio se convocó a diversos actores sociales en espacios relativamente abiertos para examinar la factibilidad de las carreras a ofrecer, donde participaron las cámaras empresarias, actores productivos, secretarías de nivel medio y estudiantes residentes.
La creación de nueva oferta universitaria institucionalizó centros universitarios, previamente construidos en términos de infraestructura y servicios. Esta multiplicación de espacios plasmada en nuevos centros universitarios creó actores previamente inexistentes (constituties) (Pierson, 1996) y empujó la capacidad de los grupos sociales para transformarse en actores del proceso político.
Este juego de interrelaciones partió de tres actores que -desde el inicio- participaron del proceso de la política pública: las universidades nacionales (bajo responsabilidad presupuestaria del Gobierno nacional, según la Ley 24.521 de Educación Superior de la Argentina), los organismos ejecutivos y colegiados de nivel local (Consejos Deliberantes, Legislaturas, Secretarías), y la Jefatura de Gabinete, como brazo decisor del Gobierno subnacional.
Desde un primer momento, el Gobierno subnacional condujo la iniciativa que buscaba recrear el rol de la educación superior, no solo como derecho a acceder al conocimiento significativo sino también como un recurso para el debate ciudadano. En Buenos Aires, el impulso del Gobierno provincial -hacia una mayor vinculación del conocimiento con el quehacer de los actores del territorio- es acompañado por un fortalecimiento creciente de la función científica y tecnológica, centralmente organizada en la Comisión de Investigaciones Científicas (CIC) de productividad tecnológica. Incluso, en un contexto nacional de crecientes restricciones para la expansión universitaria, el Gobierno subnacional aumentó progresivamente el interés por transcender la función de enseñanza y desarrollar otras funciones, de extensión e investigación. Al decir de un director del programa:
La investigación y extensión tiene que ser parte de estos centros universitarios y tienen que buscar formas para eso, me parece que, si bien estamos iniciando, llevando actividad académica, me parece que tienen que empezar a buscar formas de investigación y extensión. Y que sea parte porque no hay una cuestión de uniformidad, cada municipio debe pensar caso a caso y desde el territorio, ver, diseñar, trabajar con otra universidad.
También hay otra cuestión que no creo en la mano invisible, pero sí creo que los y las docentes que vayan a recorrer la provincia a localidades, que probablemente por una cuestión turística jamás irían, para conocer y orientar sus investigaciones o, por ejemplo, tener un conocimiento que daría pie a poder trabajar en eso. No creo en la mano invisible, me parece que son prácticas que hay que guiar, acompañar y buscar la forma; y me parece que eso es algo que indefectiblemente va a pasar, no puedo dejar de pensar que, por ejemplo, docentes que van a dictar lenguaje audiovisual a Guaminí no les cambie su visión de la Provincia de Buenos Aires. (Comunicación personal, 19 de marzo de 2022)
Se pretende involucrar no solo a quien estudia sino a la ciudanía en general como parte de estos procesos. Para que tengan luego efecto en la forma de funcionar de las sociedades, que sean capaces de incorporar a la ciudadanía en este proceso, en la definición del problema, en la propia experimentación, en la propia construcción de las categorías. Aunque para ello, tiene que entrar en un dialogo de tradiciones con las universidades, que gozan de autonomía y cambian muy lentamente, generando para quienes no asisten a ella un timo ambiental respecto de los compromisos de las instituciones públicas con su comunidad.
Por otra parte, el rol de los municipios se vuelve clave para dinamizar, consolidar e institucionalizar en la proximidad las iniciativas gubernamentales de orden subnacional. Habida cuenta de ello, los datos revelan comportamientos heterogéneos según la región. Los recursos, voluntades y capacidades institucionales que movilizan los líderes de cada centro universitario en la región evolucionan como instrumentos clave de la política en el nivel territorial.
En la observación de los diferentes municipios se notó que la política subnacional no discriminó por pertenencia político-partidaria. Este es otro elemento distintivo que surge del análisis: la ausencia de señales político-partidarias en la distribución de los recursos y oportunidades. Los espacios de concertación tanto formales como informales evidenciaron diálogos fluidos interpartidarios y una clara apertura de la dirigencia subnacional para legitimar los valores de cada localidad. Al decir del coordinador del programa provincial: "Buscamos que [el programa] tenga la flexibilidad necesaria para adaptarse a los municipios. El mayor desafío fue pensar en un programa y aplicarlo por igual. Esto es no reconocer la diversidad de PBA y la diversidad de actores" (Comunicación personal, 18 de febrero de 2022).
El punto de partida para el intercambio entre las diferentes partes se inició con la demanda de nueva oferta universitaria en sus territorios, a partir de relaciones preexistentes, que luego el Gobierno subnacional revisó en términos de factibilidad. Habida cuenta de ello, el Gobierno de la provincia de Buenos Aires decidió aumentar su participación y proponer en los territorios determinadas ofertas, en función de las demandas relevadas en el entramado educativo y productivo. Un funcionario técnico del programa relata las iniciativas de esta manera:
Era muy difícil lograr el vínculo municipio-universidad para dar recorridos académicos por fuera de su lugar. No está familiarizado en la universidad. Hay universidades que tienen un carácter territorial dentro de su zona de influencia. Entonces se buscó mejorar la relación entre municipio y universidad porque se generaban esos recorridos fuera de sede central, pero no con las relaciones interpersonales, eran previas por relaciones puntuales y casuísticas que se termina dictando una carrera fuera de sede central. Entonces el trabajo fue superar ese vínculo y pasar a una mirada más técnica. Ordenar la relación municipio-universidad, las relaciones que se construían eran en función de relaciones previas. (Comunicación personal, 04 de abril de 2022)
En este escenario intergubernamental se convocó a las universidades nacionales a tutelar los diferentes centros universitarios, dictando carreras creadas ad hoc, frente a la problemática de conseguir un recorrido académico propio por parte de los municipios. Aunque a las universidades les interese en menor grado este acercamiento, dado su propósito central con su demanda educativa. Al respecto, un directivo del programa entrevistado para este estudio, reveló que: "Las universidades no tienen la intención de conectar. Piensan en nación y no en los municipios. Las universidades y los municipios son completamente heterogéneos" (Comunicación personal, 04de mayo de 2023).
En el comportamiento de las universidades también influye el modelo de organización. Los datos revelan que las organizaciones pensadas con modelo territorial de origen (como la Universidad Tecnológica Nacional, distribuida en Facultades Regionales) tienen mayor facilidad para desarrollar oferta extraterritorial. Aunque esta orientación corre el riesgo de reproducir lógicas de concentración institucional -que repiten tendencias de las universidades con mayor tamaño y tradición- con una concentración de la matrícula en cuatro de las 57 instituciones públicas, que componen el subsistema de gestión estatal, a saber: la Universidad de Buenos Aires, La Plata, Rosario y en la Tecnológica Nacional en la tendencia de nivel federal (Ministerio Capital Humano, 2022).
El momento posdecisional
La apertura de carreras sigue un criterio socio-territorial que demandan los municipios, en coordinación con el Gobierno subnacional, que interviene para analizarla en términos de factibilidad y pertinencia. Los datos muestran que la apertura de centros universitarios tiene dos etapas. Una primera, orientada a generar la infraestructura para el dictado de carreras universitarias. Y la segunda etapa -que coordina el Gobierno subnacional- se orienta a la definición de universidades nacionales de gestión estatal que -en alianza con los gobiernos locales (municipios)- determinan qué carreras cortas se dictarán en sus territorios. Es decir, la única función que se evidencia para cobertura territorial es la de enseñanza. Para ello, las universidades se ocupan de movilizar a sus cuerpos docentes, que viajan a cada localidad para el dictado de las carreras. Por lo que, si bien cada centro pertenece al territorio, los alumnos pertenecen las universidades según carreras (tabla 3).
Esta apertura busca la cobertura hacia las periferias, donde no cuentan con oferta de educación de nivel superior pública. Una apertura se justifica ampliamente al observar la proporción de matrícula de la Universidad Nacional de La Plata, que registró poco menos de la mitad de estudiantes provenientes del interior (40%) (Radio Universidad, 2020).
En las comunidades, la receptividad de la iniciativa ha sido alta, lo cual se refleja en la demanda de aspirantes, aunque en la implementación del programa subyace una trabajosa relación universidad-municipios, en la que el Gobierno subnacional opera como facilitador. Así lo expresa un actor clave del Gobierno de Buenos Aires:
Para la universidad dictar fuera de su sede implica mucho más trabajo y, por tanto, apoyamos y acompañamos ese dictado y administración adicional. Para el municipio generar la idea de que hay un calendario académico que no se puede anotar en cualquier momento es un aprendizaje, y para la universidad también dictar carrera fuera de sede, es un aprendizaje mutuo. (Comunicación personal, 07 de julio de 2022
En esta relación interviene a su vez el diseño organizacional de cada universidad, lo que facilita o no la oferta extra territorial. Motivo por el que se amplió la convocatoria a diversas instituciones por fuera de las áreas de influencia municipal. Al respecto, el coordinador del programa afirma:
Decidimos liberar el requisito de la distancia. Una distancia mayor a 50km del municipio con una universidad. Pero este criterio se cambió. Nunca tuve que elegir por criterio, el gobernador nunca nos limitó en términos económicos diciendo no le demos a tal. Una definición muy clara del gobernador desde el primer día no distinguir por color político.
Trabajamos bien con municipios de nuestro color político por una cuestión de afinidad, trabajamos muy bien con municipios radicales. Muy bien, por ejemplo, en el distrito de Lobería que es radical y fue uno de los que más rápido avanzamos. En términos de política pública no hay preferencia para nadie. Sí tuvimos mayores inconvenientes para articular con municipios del [partido político] pro que se puede explicar por orígenes propios de cada partido con orientaciones de privatización. (Comunicación personal, 07 de julio de 2022)
Esta apreciación es reforzada por la rectora de una universidad provincial con asiento en la región sudoeste. Al ser consultada reveló que, la organización que lidera se adaptó fácilmente al diseño del programa porque su universidad:
Es un diagnóstico en si misma de tendencia disruptiva. Una universidad provincial cuyo centro operativo está en Bahía Blanca a 700 km de la capital, lidiando permanentemente con un diseño de política pública pensada para capital y exageradamente lejos conurbano. (Comunicación personal, 19 de diciembre de 2022)
En segundo lugar, la apertura de oferta académica no parecía condicionada por criterios político-partidarios. Al contrario, se experimentó un nivel de participación alto de los diferentes municipios, independientemente del color político. Desde este punto de vista, la puesta en marcha de los centros universitarios tampoco parece haber seguido criterios políticos, más allá de las afinidades naturales, en términos de concepción de derechos, que tendieron a favorecer a algunos municipios más que a otros. Tal cual lo expresó un director del programa Puentes:
Los intendentes mostraron gran interés por las carreras del artículo 43 [de la ley 24.521]. En algunos casos creo que es por ser profesionalistas, como un anhelo liberal que hay. Después, hay una necesidad específica, por ejemplo, de enfermeras, en otros distritos. Cuyo dictado es complejo dictado fuera de sede. Esto está en línea con garantizar el derecho a la educación superior, pero también está el Desarrollo de la Provincia de Buenos Aires y ahí anclamos mucho la selección de las carreras. (Comunicación personal, 10 de marzo de 2023)
Otra forma de apreciar la expansión está dada por la ocupación de las universidades en los territorios. Desde un criterio cuantitativo, si la provincia se organiza en cinco regiones (norte, sur, centro, este y oeste) es posible observar el peso de la participación universitaria en cada una de ellas (tabla 3).
Las ciudades intermedias del interior de Buenos Aires reúnen a 11 universidades: nueve nacionales y dos provinciales. La mayoría con sede central en el área metropolitana de Buenos Aires, a saber: la Universidad de Buenos Aires (UBA), Arturo Jauretche (UNAJ), de La Plata (UNLP), Tecnológica Nacional (UTN), Lomas de Zamora (UNLZ), de Avellaneda (UNDAV), Tres de Febrero, Quilmes (UNQ), Lujan y la Universidad Provincial de Ezeiza. La Universidad Provincial del Sudoeste (UPSO), en cambio, está al extremo sur de Buenos Aires. Esta participación de universidades está dada por preferencias de los actores territorialmente situados para cooperar. Al respecto un actor técnico del programa destaca:
Ahora pasó algo llamativo, levantaron información del boletín oficial. De los 15 que trabajamos para llegar al lanzamiento en Pigue, 5, levanté el teléfono yo a partir de la selección que habíamos hecho que cruzamos la cantidad de población, la distancia que estaba a más de 200km de sede central, y capacidades del municipio. Después de subirlo al boletín oficial recibimos por lo menos diez más. Y ahí empezamos a trabajar, nosotros ya teníamos aulitas podemos usarlo, se generó esa adaptación. (Comunicación personal, 02 de mayo de 2023)
Los datos revelan una distribución relativamente equilibrada de la oferta en las localidades según región. Aunque la región centro y norte parecen concentrar mayor participación de universidades, centros y carreras universitarias con relación al universo. Paralelamente, el cambio de paradigma político económico que experimenta la Argentina, al cambiar el signo político del Gobierno nacional, afectó las agendas de actuación del programa y de la política subnacional en general. En este punto, la puesta en marcha corrió vis a vis con las restricciones presupuestarias en el plano federal, lo cual determinó redefiniciones, acorde con el aumento de restricciones derivadas del escenario político económico. Esta preocupación se manifestó en términos de búsqueda de institucionalidad.
La apertura hacia la periferia bonaerense -que limita con provincias (La Pamba y Rosario) carentes de universidades públicas en sus periferias- habilita un principio de oportunidad y desarrollo local desde un modelo de regionalización. Al hacerlo, recupera la experiencia y conocimiento acumulado respecto del impacto positivo en las comunidades de la presencia universitaria. El crecimiento de las ciudades se nutrió del componente educativo y cultural que introduce la universidad. Por lo que, su institución representa en sí misma una plataforma de transformación, en términos de valores y prácticas culturales, que de otro modo no podría darse. Se discutirá a continuación el impacto de las mismas en la dinámica socio-territorial.
Discusión
A partir de la descripción de una experiencia disruptiva en el ámbito de la implementación de políticas a nivel subnacional, es posible derivar algunos claroscuros vinculados al espíritu, dinámica y desafíos del programa objeto de este estudio. Uno de los elementos centrales emerge del diseño de una política de arraigo que se piensa desde abajo, en el territorio, representando una experiencia inédita -en términos gubernativos- en función de los principios contra hegemónicos sobre los que se postula. Los datos primarios dieron cuenta de una búsqueda por mejorar los equilibrios en la dedicación de las universidades: prestar más atención al desarrollo socio-urbano, educativo y productivo con el que pueden impactar las instituciones en los territorios, antes que a la invención de patentes que producen las universidades con fondos públicos para partes interesadas muy reducidas (empresas transnacionales, laboratorios, etc.), que, como es sabido, giran utilidades de manera extraterritorial. La orientación hacia nuevas praxis transformadoras no domina la agenda de la política pública central, así como tampoco la agenda de actuación del mainstream de estudios sobre educación y sociedad. Las lógicas de distribución del bien educativo siguen criterios de mercado del capitalismo duro, por lo que se inició la experiencia buscando alianzas territoriales más allá del organigrama.
En el proceso de implementación de la política, aparecen restricciones vinculadas al poder decisional que tienen las instituciones educativas del territorio (universidades e institutos de educación no universitarios), que van desde la resistencia inicial hacia la adaptación al cambio. Desde este punto de vista, la gestión del entramado institucional determina las posibilidades de liderar nuevos modelos de gobernanza educativa.
Por otra parte, están los gobiernos locales (+135) que tienen puntos de partida heterogéneos para institucionalizar nuevas prácticas. En el programa Puentes, el interés del Gobierno local cuenta como una condición necesaria para la apertura de un centro regional. La participación activa de sus dependencias depende de las capacidades institucionales con las que cuentan y del grado de fragilidad en términos de relaciones interinstitucionales.
El programa Puentes puso en el foco del debate los alcances y límites de las responsabilidades que asumen (o no) los Gobiernos locales en su relación con las demandas del territorio, así como su capacidad para liderar el sentido del cambio.
La interacción entre municipios y el Gobierno subnacional abrió la posibilidad de pensar nuevas funciones municipales, como instituir áreas de educación superior, responsabilidad tradicionalmente reservada a la administración central. De este modo, la implementación de la iniciativa opera como un incentivo para crear y/o reforzar capacidades institucionales a nivel municipal.
El espíritu que orienta al programa recupera un modelo de regionalización que puede aumentar la justicia territorial, aunque la distribución espacial de instituciones (figura 1) aún muestra cierta dependencia de la dinámica que le imprimen los actores territorialmente situados. Así, es posible notar, cierta ausencia institucional, en el extremo sur de la provincia de Buenos Aires, donde la política ha calado débilmente en cuanto a la apertura de oferta curricular.
En el plano académico, los modelos pedagógicos puestos en marcha en nuevos centros educativos de perfil regional no logran aún penetrar la gramática educativa tradicional, ya que tienen las mismas características que los modelos utilizados en las sedes de origen de las universidades metropolitanas. En este sentido, el programa es innovador en el diseño de la oferta (la política institucional fija el dictado por cohortes especiales para cada año), pero encuentra limitaciones para definir modelos pedagógicos propios y nuevos espacios de producción de saber en el plano curricular y didácticas de enseñanza heterogénea. Esto en parte, puede responder a las restricciones para pensar prácticas a nivel áulico ya que los estudiantes pertenecen a las universidades nacionales que brindan oferta en los centros.
Otra limitación parece desprenderse del tipo de oferta académica. Predomina el dictado de carreras cortas de tres años de duración (en promedio), con menor peso relativo, de trayectorias flexibles o pensadas a la medida de cada territorio. La definición de diplomaturas que, en muchos casos, representan una oferta atractiva para diferentes destinatarios, tiene aún una presencia marginal.
Finalmente, se advierte cierta debilidad en cuanto a dispositivos compensatorios a nivel socio-pedagógicos para contener necesidades individuales de los estudiantes, que puede tensionar el espíritu democratizador que orienta la iniciativa. Considerar la cambiante composición de la matrícula y la diversidad de sus puntos de partida, implica proyectar trayectorias en su integralidad: acceso, permanencia y graduación, para no repetir la reproducción de desigualdades de origen, como ocurre en el sistema educativo nacional en general, y en el universitario, en particular. En línea con el marco conceptual adoptado -y con base en el conocimiento acumulado (Chiroleau, 2023) en materia de desigualdad educativa- se sostiene que, la verdadera democratización no se juega en el plano del acceso sino en la posibilidad certera de hacer uso efectivo de prácticas y saberes relevantes para ocupar posiciones clave en el plano social. El desarrollo del programa parece tener claro que la apertura institucional es una condición necesaria para garantizar inclusión, pero aún tiene retos en términos de efectividad. La apropiación local de saberes socialmente significativos (competencias) es la llave para revertir la desigual distribución de posiciones sociales consolidadas en los territorios.
Conclusiones
En el presente artículo se mostró de qué manera se moviliza la iniciativa pública en clave subnacional, para lo cual se tomó como punto de partida un caso testigo: el programa Puentes. Su diseño se basó en una política de arraigo desde una perspectiva de expansión de la oferta universitaria en los territorios. Al ponerse en marcha se evidenció el entramado de actores multinivel y la trabajosa construcción que emprende el Gobierno subnacional para ofrecer modelos de formación alternativos al hegemónico, donde resalten más las preferencias de los territorios que la de quienes reproducen debates que interesan a la agenda de actuación global. La política subnacional se comprometió con la diversidad territorial y las demandas socio-productivas de cada comunidad. Una acción que desde diferentes espacios se les reclama a las universidades nacionales de mayor tradición, que encuentran dificultades para penetrar en la trama cultural del entorno próximo (de Sousa Santos, 2019). Esta intención por recolonizar cómo se usa y apropia el conocimiento que producen las universidades, no está completamente consensuada por las universidades nacionales. Estas últimas se inscriben en lógicas de competitividad propias del capitalismo académico. Aunque, cabe resaltar, algunos puntos de encuentro en la orientación para coordinar esfuerzos con el propósito de alinearse a los compromisos internacionales de la Argentina con el objetivo 4 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) para la efectiva universalización de la educación superior. El mayor grado de apertura institucional se encuadra en una amplia tradición de la Argentina -de base reformista- que proyecta la movilidad social ascendente, a partir del acceso al tercer nivel, para favorecer trayectorias positivas en las nuevas sociedades del conocimiento. La particularidad que mostró este caso, es que nunca antes esta planificación había estado bajo responsabilidad provincial, dado que históricamente la educación superior constituyó (y aún lo es) potestad del Gobierno central o nacional. No obstante, es posible identificar algunos rasgos estructurales que inciden en su puesta en marcha. En primer lugar, las variaciones del contexto estructural económico y productivo. Como se indicó, si bien el programa se creó en 2019, su efectiva puesta en marcha inició en 2021, en un escenario post pandemia y favorable desde el punto de vista económico. Esta situación cambió hacia 2023, cuando las restricciones aumentaron y se corrieron los límites de factibilidad. La disponibilidad de recursos cambió y hacia adelante la sustentabilidad se vio afectada. Por otra parte, emergieron factores político institucionales que obstruyeron la voluntad provincial, resultado, por un lado, de multiplicar espacios donde opera la política (nuevas nociones del ser universitario, nuevas identidades locales, ausencia y/o formación de nuevas funciones municipales en el área de la educación superior), pero también producto del débil acoplamiento entre Gobiernos locales y entre áreas al interior de estos. En este sentido, basta tener en cuenta que la mera voluntad política no alcanza para sustanciar las metas previstas.
Otra particularidad que revela el estudio es la importancia de los liderazgos en el plano local. Los datos indican que un liderazgo activo hace la diferencia en el desempeño de cada centro. En el plano cultural, la existencia de centros universitarios interpela los valores y lazos tradicionales de cada comunidad, introduciendo prácticas, creencias y rutinas propias de las urbes. En este sentido, los centros universitarios -además de representar la apertura académica- se constituyen como espacios que habilitan nuevos saberes y diálogos sobre temáticas como género, diversidad y cuidado, que no parecían posibles de ocurrir en la estructura de relaciones previa a su aparición (Wright, 2014).
Finalmente, la experiencia revela algunos retos o desafíos vinculados a la sostenibilidad de políticas de innovación en el plano local y regional frente a escenarios restrictivos en el plano federal. La fragilidad institucional latente en el federalismo educativo argentino -evidente en el conflicto universitario, que, al momento de escribir estas líneas, enfrenta a las universidades nacionales con las políticas del Gobierno nacional por el uso de los recursos públicos- plantea retos elementales para la institucionalización de nuevos procesos de creación y abre el debate con respecto a las alternativas de financiamiento en escenarios de alta heterogeneidad y conflictividad social.
