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1. Introducción
Lejos de la realidad mediática que acompaña la observación sobre la política exterior e internacional de Colombia, por lo general, no se reconoce el papel que ejerce el Estado colombiano en ellas más allá de la coyuntura, tampoco la naturaleza de las mismas en cuanto a los contenidos que abarca o proble máticas atendidas y, mucho menos, la internalización que se hace de ambos procesos por parte de la nación, haciendo correr la idea que las relaciones ba sadas en estas dos aristas se comportan más como otro ámbito de la política nacional interna y no como dos formas claras de registrarse en la realidad in ternacional y hacer visible su condición de Estado soberano. En este marco el gobierno de Iván Duque Márquez estableció unas reformas al servicio exterior colombiano que deben llevar a una reflexión sobre el papel que cumplió la po lítica exterior y la política internacional del Estado colombiano en un marco de política pública a partir de un servicio exterior profesional y basado en criterios de rigurosidad y meritocracia, definidos en términos de una mejor posición de los intereses colombianos en el mundo.
El siguiente artículo parte de la descripción, exploración y análisis que re flejan el estado general de la política exterior e internacional como referente de la política pública según una disposición y calidad con que se atienden por parte de los Estados-Nación. Se hará una breve descripción de la evolución de la política exterior y la política internacional; segundo, se explorará la pers pectiva que se tiene de la política exterior e internacional en el marco del Es tado colombiano con especial énfasis en el gobierno de Iván Duque Márquez 2018-2022; como tercero, se plantean los escenarios y razones a través de las cuales dichas políticas se resisten a encumbrarse como producto de una acción estatal que refleje los intereses nacionales y logre un posicionamiento en el ámbito internacional.
La política exterior colombiana presenta una serie de dificultades que la hacen, por un lado, alejada de los intereses de la población colombiana y, por otro lado, poco profesional desde la perspectiva de la toma de decisiones que se lleva a cabo en el diseño y ejecución de políticas públicas desde el gobierno central. El manejo dado al servicio exterior basado en una naturale za expresamente de acomodación política a funcionarios o grupos de interés que no cuentan con la formación para ello, es en la actualidad la principal característica de dicho proceso, de modo que es considerado otra forma más de hacer política con pocos réditos para el interés nacional en el ámbito in ternacional. Se puede confirmar que este modelo de actuación es producto de una falta de conocimiento en los tomadores de decisión sobre la lógica de la política pública aplicada a la acción exterior del estado y que el gobierno de Iván Duque durante el período 2018-2022 no hizo otra cosa que profundizar esta situación, y que hasta el 2023 el gobierno de Gustavo Petro no la logrado separarse.
La designación de diplomáticos es tan ajeno a la ciudadanía y al proceso de nombramiento por méritos, sin considerar la carrera diplomática en el ser vicio exterior a través de la cancillería y, desde luego, con designación presi dencial pasan más como prueba de ensayo y error sobre el individuo designa do, que una forma profesional de la extensión más del quehacer de la política pública y de la agenda que debe atender el estado colombiano de acuerdo a sus compromisos internacionales consagrados en tratados o convenios in ternacionales. Un problema sustancial de la política exterior e internacional en Colombia es la falta de caracterizaciones, evaluaciones, mediciones tras las cuales se pueda evidenciar el impacto y resultados para el Estado-Nación colombiano de su incidencia en el mundo.
Por encima de los protocolos, secretismo o manejo discrecional de las relaciones personales que se manejan en las decisiones de cada gobernante de turno no se sabe hasta dónde han llegado los alcances, logros, impactos y resultados originados por cuenta de la política exterior e internacional de Co lombia, lo que ha dejado más a la interpretación de los medios, la idea sobre la cual se manejan a través del gobierno de turno la agenda de las políticas en sí. No se puede reconocer la evidencia de los resultados de una acción ex terior sin indicadores claros, pues los balances que se hacen al respecto son igualmente desconocidos o nunca proyectados o divulgados bajo escenarios de rendición de cuenta.
Por ello, pretender afirmar que la sola comprensión de la política exterior e internacional solo es de naturaleza gubernamental y determinada por el presidente de turno según su agenda de gobierno que fue lo que lo llevó al poder presidencial. Esto deviene en alteraciones que pueden controvertir la continuidad y eficacia de la acción estatal a escala global, y de paso, poner en entredicho la capacidad ejecutiva y diplomática del país, señalando la idea de que expresan intereses particulares, pero no de Estado-Nación.
El contenido del presente escrito es el siguiente: En una primera parte se aborda el Estado del arte sobre la naturaleza de la política exterior e interna cional frente a la relación Estado-Nación. En una segunda parte se compren de la política exterior e internacional en Colombia: problemas de su consti tución como objeto de estudio de política pública. Para en una tercera parte desarrollar la reflexión alrededor de la política exterior de Colombia desde el 2018-2023. En una cuarta parte se establecen los resultados de dichas políti cas y, por último, se establecen las conclusiones al respecto.
2. Metodología
La metodología de este estudio es esencial para comprender la profundidad y rigor con que se analiza la política exterior e internacional de Colombia, por ende, es de corte reflexivo y de tipo cualitativo con un enfoque hermenéutico, a partir de las lecturas de las políticas exteriores de Colombia desde el 2018 hasta la 2023. Este apartado detalla cómo se escogieron las fuentes de infor mación, el marco metodológico adoptado para el análisis comparativo, y el alcance temporal del estudio.
2.1 Selección de Fuentes de Información
La selección de las fuentes de información se basó en un criterio riguroso para garantizar la relevancia y la autoridad de los datos recopilados. Se priorizaron fuentes primarias y secundarias que incluyen:
Documentos Oficiales: Planes de desarrollo nacional, memorias de los ministerios de relaciones exteriores y documentos emitidos por la canci llería durante los periodos de gobierno estudiados.
Base de Datos Académicas: Se realizaron búsquedas sistemáticas en Google Scholar y bases de datos especializadas en relaciones internacio nales y política exterior, utilizando palabras clave como “Política Exterior de Colombia”, “Relaciones Internacionales” y “Diplomacia Colombiana”.
Fuentes Estadísticas: Datos del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) y el Banco de la República en temas de comercio exterior, inversión extranjera y otros indicadores económicos relevantes.
La búsqueda en estas fuentes se llevó a cabo mediante ecuaciones que combinan los términos de manera que se maximizara la recuperación de in formación pertinente a los temas de interés del estudio.
2.2 Marco Metodológico
El análisis comparativo se estructura bajo un marco metodológico herme- néutico que permite contextualizar las políticas exteriores en el marco de los cambios políticos y económicos globales y nacionales:
Enfoque Hermenêutico: Se interpretan los textos y discursos políticos para entender cómo se articulan y justifican las decisiones en política exterior.
Análisis Cualitativo: Se utiliza para explorar las continuidades y rupturas en las estrategias de política exterior, y se examina cómo estas responden a los desafíos internacionales y articulan las prioridades nacionales en diferentes periodos gubernamentales.
Comparación Sistemática: Se comparan las políticas de los dos gobier nos para identificar tendencias, cambios y consistencias en la ejecución y formulación de la política exterior.
2.3 Alcance Temporal del Estudio
El estudio abarca el período de 2018 a 2023. Se ha escogido este marco para captar la totalidad del mandato de Iván Duque y el primer año del gobierno de Gustavo Petro. Es importante destacar que el análisis relacionado con el gobierno de Petro es preliminar, dado que su administración no ha concluido, y los hallazgos están sujetos a la evolución de su política en los años restantes de su gobierno.
3. Desarrollo
3.1 La política exterior e internacional del Estado-Nación desde su rol en la política pública
Con la paz de Westfalia en el siglo diecisiete se reconoce como el princi pal referente de los Estados Nación la definición de sus límites, fronteras y el reconocimiento estatal, así como los criterios, elementos, fundamentos y mediciones para poner en evidencia su papel en la política exterior y la polí tica internacional. Esto es, con la Paz de Westfalia (1648), los Estados-Nación comenzaron a definir sus límites territoriales y reconocimiento estatal, sen tando las bases para la política exterior moderna. Este tratado no solo terminó con guerras religiosas devastadoras en Europa, sino que también estableció el concepto de soberanía estatal, que es fundamental para entender la evolución de la política exterior. No obstante, los hechos de guerra entre distintas nacio nes a pesar del acuerdo avivaron la idea sobre la cual era imperante trabajar más para lograr acuerdos entre los Estados, velar por intereses comunes y propugnar porque las diferencias se tratarán de forma diferente a la habitual.
El constante conflicto entre los Estados por cuenta de las pujas por ex tender posiciones expansionistas, imperialistas o de extracción de territorios por la vía de la confrontación, la declaración de guerra directa o la invasión por frentes no convencionales; medidas que derivarían en el exterminio o elimi nación del enemigo como consigna central, serían las bases tras las cuales se reformulara la relación entre los Estados buscando que las contingencias o alteridades entre ellos se trataron por la vía del relacionamiento internacional, enfocado al reconocimiento de los pueblos, pero igualmente, por medio de la formulación de consultas internacionales entre ellos, evidencias que harían posible el diálogo internacional entre Estados para que los sobre avisos de contienda no terminan necesariamente en guerra o eliminación del enemigo como consigna. En este marco surgieron interrogantes sobre la causa que generan la acción exterior y la política internacional de los estados.
Para algunos teóricos La conducta de los Estados está determinada prin cipalmente por sus características internas. En contraposición, otros ar gumentan que el comportamiento estatal está moldeado por el lugar que ocupan estos en el sistema internacional. (Jiménez, 2015, p. 237)
El apaciguamiento de las contiendas sobrevinientes con la aparición de Estados-Nación y con la aparición de ramas de poder o división de este en los países de la época clásica o descolonizados para la fecha, promoverán la idea que la declaratoria de guerra o contienda exterior debía pasar a consultas internas, esto se profundizó para el período republicano emergente pues la declaración de guerra debería en adelante pasar por las ramas del poder ya fuese el legislativo o judicial. Es decir que, con estas expresiones dispuestas en las emergentes constituciones, las condiciones y situaciones internaciona les en adelante serían conocidas y evaluadas de manera interna, igualmente serían conocidas externamente.
El ejercicio de la política exterior es exclusivo de los Estados. Se reconoce que no solo está definida en acciones de carácter endógeno que realiza el ejecutivo, además, intervienen factores políticos y jurídicos provenientes de otras instituciones, desde su formulación hasta el posterior proceso de evaluación. (Galeano, et al, 2019, p. 59)
La política exterior no puede ser entonces solo un capricho del soberano o del gobernante de turno y entran en juego consideraciones de balance de poder a nivel interno, pero también el rol que desempeña el estado dentro del sistema internacional entre otros.
Su concepción primigenia la concibe como política pública emanada única y exclusivamente desde el Estado: un instrumento de desarrollo nacional, encaminado a la consecución de sus intereses mediante la interacción con los otros actores del Sistema Internacional, que se basa en la capacidad de responder a las coyunturas en el ámbito internacional y en la capacidad que tengan los gobiernos en consolidar los espacios políticos y económicos. (Galeano, et al, 2019, p. 59).
La Sociedad de Naciones (1919) en conjunto con la emergencia de la Orga nización Internacional del Trabajo (1919) y posteriormente con la Organización de Naciones Unidas (1945), serían quienes moldearon el orden internacional en el que se tendría en cuenta el respeto a las naciones o pueblos, la media ción y negociación para evitar guerra exterior y un afianzamiento fuerte del servicio exterior de los países con la formalización, profesionalización y uni versalización del servicio diplomático.
Es evidente que toda la estructura en que se basa el sistema internacional en lo económico, lo político, lo jurídico y lo social se puso en marcha que hizo posible consolidar un cuerpo académico, científico, magistral y teórico con la creación de centros estratégicos, tribunales de arbitramento internacional, academias diplomáticas y carreras profesionales universitarias que han ace lerado la calidad, evaluaciones y parámetros que eleven la política exterior e internacional a un grado de profesionalización de tal forma que se pueden homologar y terminen elevándose al grado de ciencia en el marco de la polí tica pública, buscando evitar los errores comunes a los que se aludía con el estudio de la política exterior.
(...) lograr una definición precisa de la expresión política exterior, no resulta tarea sencilla. Tres confusiones suelen apreciarse en las numerosas defi niciones que han realizado los internacionalistas. La primera, y más fre cuente, es la que identifica la política exterior de un Estado con la política exterior desarrollada por su Gobierno. Una segunda confusión no menos frecuente, se produce cuando al referirse a la política exterior del Estado, los autores contemplan únicamente su acción exterior. Finalmente, un ter cer error cometido por los autores que, afortunadamente, cada vez es me nos frecuente, consiste en plantear el análisis de la política exterior como un ámbito teórico desconectado de la política interna de los Estados. (Calduch, 1993, pp. 1-2)
En este orden de ideas es fundamental tener en cuenta que la política exterior e internacional debe tener como referente la política pública basada en criterios de profesionalización, respeto de normas internacionales, acata miento del derecho internacional público y privado, seguimiento de procedi miento y criterios con rigurosidad científica, así como por supuesto estableci miento de límites dentro de los cuales cualquier tipo de acción o compromiso debe estar enmarcado en los procedimientos constitucionales establecidos en el Estado nación signatario de esa acción exterior.
3.2 Política Exterior e Internacional en Colombia: problemas de su constitución como objeto de estudio de política pública
En Colombia, como país de América Latina, sus relaciones internacionales han estado marcadas por su relación hacia los Estados Unidos y la tensión que ha determinado todo el continente.
Colombia, como América Latina, ha sido y es más “objeto” que “sujeto” en la escena internacional sus relaciones con Estados Unidos obedecen a lógicas que nada tienen que ver con el orden vigente, sino con opciones políticas y decisiones de la elite dominante. De acuerdo con las características de esa tendencia, ha estado prácticamente anclada a lo que se denominó simbó licamente como Respice Polum - mirar hacia la “Estrella Polar”- que para este país ha sido Estados Unidos. Ha habido épocas en las que desarrolló una política, simbólicamente llamada Respice similia-“mirar a los seme jantes”-, vinculada a una diversificación de Las relaciones en forma más “horizontal” respondiendo al criterio “sur-sur”; sin embargo, esos momen tos han sido tan fugaces y débiles, que sólo demuestran qué tan cerca o qué tan lejos se ha estado de Estados unidos, aunque siempre gravitando en su esfera de influencia. (Dallanegra, 2012, p. 37)
La constitución de la política exterior e internacional colombiana ha esta do aparejada de una contraposición de poderes como los dados entre Bolí- var-Santander (1810-20); Cipriano-Núñez (1860-80); Gómez y López (1957-1978) y Uribe - Santos (2002-2018), además de la aparición de grupos insurgentes y contrainsurgentes a la par que el Narcotráfico y la posible configuración de un de Estado Fallido (Mancero y Múnera, 2018), no fueron obstáculos para que la figura del jefe de Estado afrontará además del conflicto político- social interno asumiera la responsabilidad de hacer frente a las demandas interna cionales y los ejercicios de interacción con los Estados u organismos interna cionales, por lo que no dejo de acometer sus obligaciones con la comunidad internacional a pesar de las problemáticas internas, centralizando todas sus funciones como eje articulador de la presencia internacional lo que a su vez llevó a un esquema fuertemente clientelista y dependiente de las decisiones presidenciales.
Al hacer referencia a la Política Exterior debe considerarse desde la misma aparición emergente de la naciente República de Colombia, en la que a pesar de los diferenciales políticos internos nunca se hizo a un lado las relaciones internacionales con países de reconocimiento internacional, arguyendo en tonces que la responsabilidad internacional correspondía como a la fecha a cargo del presidente de turno, a su vez, las disputas políticas que darían origen a épocas de violencia e intentos de tomas del poder por la fuerza a la par que la aparición de grupos beligerantes y grupos ilegales para estatales no han hecho gran mella para establecer referentes de la política exterior e internacional, inclusive la constitución de 1991, no permitió superar ese halo de misticismo y encriptamiento por parte del jefe de gobierno, por el contrario lo profundizó.
La metáfora de la caja negra tradicionalmente ha estado presente a la hora de explicar y caracterizar la política exterior del país; es decir, no se explora en su interior, considerándola como algo dado, sea por el líder de turno, como acomodación al contexto internacional (especialmente a la política exterior norteamericana) o como respuesta de la situación particular y con flictiva de Colombia. (González y Mesa, 2020, p. 56)
Colombia en su política exterior también ha buscado ser parte de los Organismos Internacionales Multilaterales como muestra de su capacidad de actor, si bien no preponderante o relevante, con capacidad de liderazgo o de involucramiento de las problemáticas globales al ingresar al tiempo en la ONU, el Banco Mundial y otros organismos, tratando de contar o tener re ferentes con el propósito de recomponer la realidad interna. En este marco el país se ha destacado en poco o nada a escala internacional tal vez por las constantes escaramuzas de grupos formales e informales para impedir cual quier cambio o alteración del status quo interno que ha generado ha llevado a un letargo de la política internacional de Colombia.
Del anterior análisis puede afirmarse que, si bien la política exterior co lombiana ha buscado la universalización de su diplomacia, la relación con los Estados Unidos ha sido el eje sobre el cual ha gravitado su actividad internacional, limitando o condicionando, en lo económico, lo político y en temas de seguridad interna. Si bien esta dependencia ha sido continua, ha habido intentos de generar rupturas, pero distintos factores han mantenido en el tiempo dicha continuidad, teniendo como referente el Respice Polum. (González, et al, 2015, p. 90)
Este déficit de relevancia de la Política Exterior colombiana se ha bus cado subsanar con la participación en guerras en las cuales en poco o nada tendríamos reciprocidad o beneficios como las guerras de las coreas o la neutralidad frente a las Malvinas disputadas entre Reino Unido y Argentina o la contienda bélica de en la guerra fría en el que se apoyó la creación de la Organización de Países No Alineados (NOAL), que mostró, más que tomar una posición concreta en materia de asuntos internacionales relevantes, una posición del Estado colombiano de acomodación y de irrelevancia estratégica en forma de una aparente neutralidad. Teniendo en cuenta esto se han ela borado varios documentos para impulsar una hoja de ruta que defina unos derroteros de la política exterior colombiana.
El documento más cercano a una agenda temática a nivel internacional, es el Plan Nacional de Desarrollo, el cual está centrado en cinco temas: el ejercicio de la soberanía a través del impulso de una política de fronteras; la seguridad de la nación representada en la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo; el desarrollo económico; el uso del multilateralismo para su inserción internacional y la solución pacífica de conflictos; y por último, la modernización de la estructura organizacional del Ministerio de Relaciones Exteriores, además del fortalecimiento de la gestión diplomática, profesionalización y modernización del servicio exterior. (Castillo, 2013, p. 181)
Se podría decir también que la falta de una academia diplomática o de un servicio exterior profesionalizado ha sido también responsable de la falta de una política exterior relevante y con planteamientos sostenidos que pudieran incidir en agendas internacionales en diferentes temas. En ese sentido Co lombia como país con tradición de estudios jurídicos vinculó su acción exte rior a los estudios de derecho y constitucionales, lo cual restringe el campo de acción y de ampliación de las temáticas de la agenda colombiana en el ámbito internacional.
En Colombia, sin embargo, esta tendencia sólo arrecia en la década de 1980, con la creación del Centro de Estudios Internacionales y la carrera de Relaciones Internacionales en contadas universidades de Bogotá. Con la aparición de la carrera de Relaciones Internacionales y Diplomacia en la Universidad de Bogotá Jorge Tadeo Lozano, a fines de la década de 1950, se mantuvo la esencia de los estudios formales de la diplomacia y el derecho internacional, sin manifestar, por tanto, algún cambio o novedad en la dis ciplina. (Ghotme, 2007, p. 36)
Así por más que las élites nacionales se han empecinado en buscar po sicionar el Estado Colombiano como un actor importante en la Política Exte rior, al mirar a la realidad nacional siempre se han contrastado con múltiples agendas, compromisos y problemáticas irresueltas que hacen perder de vista una acción integral del servicio exterior de forma profesional y con el recono cimiento de una carrera de su personal como forma de vida. Esto ha hecho que en el caso colombiano el acoplamiento a las medidas internacionales que en principio se aceptan vía tratados, acuerdos o adhesiones a organismos internacionales sea lenta o nula.
No obstante, la Política Exterior de Colombia ha servido para mostrar que, a pesar de las dificultades para ser un actor relevante en el escenario global, para ningún gobierno ha sido ajena la realidad cambiante del mundo y en lo que ella podría afectar a la realidad interna. Es decir que, el gobierno que maneja el poder en un momento dado dentro del Estado colombiano ha bus cado no afectar intereses internos que podrían afectar la institucionalidad del statu quo, de ahí que ha sido tan errática la política internacional colombiana, pues en búsqueda de perpetuar un orden establecido ha variado constante mente en aras de su conveniencia interna, inclusive so pena de sacrificar la paz y protección de los derechos humanos, evitando algún tipo de intromi sión en sus asuntos internos. Con la constitución de 1991 la tarea sería llevar el Estado Colombiano como marco de su política internacional una adhesión a parámetros internacionales estandarizados tratando de mostrar con ellos que a pesar de la tardanza se quería poner en evidencia y observación lo he cho en el país.
El establecimiento en 1991 de los principios que rigen la política exterior colombiana permite constatar que nuestros constituyentes habían consi derado los profundos cambios que en el mundo moderno están sufriendo el Estado y las relaciones internacionales. Estos principios, que se refieren a la necesidad de abrir nuestro país al mundo de manera creativa, llevaron al gobierno de la época a proponer un corolario oportuno y pertinente: la universalización de las relaciones internacionales. No obstante, lo que se puede advertir en nuestros días es que Colombia no cuenta con una política exterior de Estado que obedezca a ese objetivo de la universalización, sino con una política de gobierno que responde a las coyunturales necesidades del ejecutivo de turno. Esta situación se hace evidente, sobre todo, en el creciente proceso de unilateralización, esto es, en el desconocimiento de la importancia del multilateralismo y en un alineamiento acrítico con los dictámenes de Washington. (Vela, 2008, p. 247)
Este alineamiento ha sido parte de una política continua de acción exte rior en aras principalmente de afrontar el conflicto colombiano con distinto actores internos para fortalecer y mantener el statu quo de las élites domi nantes a partir de un apalancamiento por parte de Estados Unidos en materia militar, estratégica y política que dé resultados como parte de una narrativa de recuperación de las instituciones, la capacidad de acción del Estado y la refrendación del Estado - Nación conforme a parámetros establecidos.
En las Ramas del Poder en particular la Judicial y la Legislativa ha hecho carrera por conocer aún más el papel que ha jugado el Estado Colombiano por la vía de la política exterior con claros adeptos, ideas cercanas y propósi tos con Estados Unidos o por la interacción hecha con la Unión Europea que si bien puede recorrer otras rutas responde a los intereses de mantenimiento del statu quo de una élite que regenta el poder y el dominio de la política ex terior. Esto ha sido cada vez más evidente en la política exterior de Colombia determinada por el marco del conflicto interno, el narcotráfico y la lucha con los grupos al margen de la ley, lo que ha llevado a que la política internacional del país se haya también descentrado, encontrado otros intereses y actores de interlocución que han cercenado y limitado el rol dominante de la acción exterior por parte del ejecutivo en la acción exterior.
En suma, el narcotráfico, el conflicto armado interno y La consecuente bús queda de la paz han influido constantemente en la agenda de política ex terior colombiana. Por ello, es necesario reflexionar sobre el papel que la política exterior colombiana ha desempeñado como catalizador del proce so de paz. De igual forma, teniendo en cuenta que los factores domésticos ligados al conflicto y a la búsqueda de la paz han influenciado la política exterior colombiana, también es importante analizar los posibles impactos y escenarios regionales y globales que pueden generar los avances y retro cesos de la implementación de los acuerdos de paz en Colombia en una etapa de posconflicto. (Pastrana y Castro, 2017, p. 101)
El Estado colombiano a pesar del presidencialismo extremo en la defi nición de sus intereses nacionales y del monopolio de la acción exterior ha venido logrando nuevos procesos de diversificación en la agenda exterior e incidiendo en temáticas de política exterior mostrándose en una narrativa de transformación que lo lleva a una nueva acción internacional, siendo la nego ciación de la paz con las FARC (Actual Partido Político - Fuerza Alternativa del Común) y la adhesión a la Organización para la Cooperación para el Desarrollo Económico (OCDE), los dos últimos grandes esfuerzos hechos por el país en su agenda de acción exterior.
A partir de estos hechos se comienza a dar en la política exterior una mayor diversificación de temas en la agenda, así como una búsqueda de de mocratización de la acción exterior pues el Estado reconoció el conflicto y al actor o actores contrarios al Estado lo que le hizo más expedito para que su política internacional de paz tuviese eco como política exterior con la garantía de gobiernos amigos y mesas de donantes para sacar adelante dicha nego ciación. Si bien, se generó todo un debate por la clase de justicia especial para la paz que se creó como referencia a dicho proceso a escala internacional, en el exterior se consideró exitoso el proceso de paz, en un hecho claro en el que se expresa que en pocas ocasiones la política internacional de un país encuentra interlocución en otros países por la vía de la política exterior.
Para sintetizar y a modo de corolario, el modelo planteado es “intermés- tico”, fundado en una propuesta organizacional y con una tendencia hacia la descentralización de la política, con la clara idea hipotética de generar una mayor democratización y profesionalización de ella, lo cual indica que la política exterior sea objeto de la influencia de múltiples sectores y por lo que se da la necesidad de ampliar los escenarios y democratización de la deliberación política. (Forero, 2012, p. 51)
En Colombia y el panorama que se tiene en el Artículo 224 al 227 de la Constitución Política que limitan el quehacer de la acción internacional al Ar tículo 224. Los tratados; Artículo 225. La Comisión Asesora de Relaciones Ex teriores; Artículo 226. El Estado promoverá la internacionalización y al Artículo 227. El Estado promoverá la integración económica, social y política, a través de la política internacional y política exterior que en Colombia no puede des conocer su alcance del contexto regional latinoamericano (Bermúdez, 2013)
Finalmente, La estrategia de política exterior, en función del periodo de go bierno, se cumplirá parcialmente, por cuanto, pese a que se observa un cambio de rol en el sistema internacional que emerge de forma progresiva en el ámbito económico, político y social, se falla en lograr la inserción en nuevos espacios multilaterales de incidencia, al menos en el corto plazo. Esto, pese al dinamismo y la aplicación de instrumentos diplomáticos, por cuanto los requerimientos de las instancias internacionales relacionadas con esta posibilidad plantean un punto muy alto como requisito de ingreso, además de la incapacidad institucional de este gobierno para cumplir di chos requisitos de forma efectiva. (Vergara, 2012, p. 171)
3.3 Las políticas exteriores 2018-2023
La política exterior del Gobierno Duque 2018-2022
El gobierno de Iván Duque Márquez durante el período 2018-2022 planteó varios derroteros que buscaban un marco de política de Estado y eventual profesionalización del servicio exterior, de tal forma que pudiera responder a estándares como los que integran a los países de la OCDE.
En su primera rueda de prensa el ministro de Relaciones Exteriores de Colombia, Carlos Holmes Trujillo, calificó la política exterior del gobierno de Iván Duque como “Diplomacia para la legalidad, el emprendimiento y la equidad” (Cancillería, 2018). Pero a menos de tres meses de la posesión del nuevo mandatario, dos temas prácticamente han copado la agenda inter nacional: la crisis venezolana y el aumento del narcotráfico. (Márquez, 2018, p. 60)
El gobierno del presidente Duque buscaba más allá de las diferencias po líticas allanar la solución a un conflicto interno de forma definitiva en el mar co de la ONU y del Derecho Internacional que permitiera una paz con legali dad acorde a los propósitos y lineamientos en los cuales el Estado - Nación de Colombia se comprometió con la comunidad internacional.
Como parte del control político que hace el senador Antonio Sanguino, el congresista publica un análisis de los errores y fracasos que ha tenido la política exterior del presidente Iván Duque, en el último año. Bogotá D.C., 21 de febrero de 2020 (Prensa s. Antonio Sanguino). A los pocos días de cumplirse un año de la fracasada entrada de ayuda humanitaria a Venezuela que intentaron el presidente Iván Duque y el presidente de la Asamblea del vecino país, Juan Guaidó, el 23 de febrero de 2019, el senador del Partido Alianza Verde presentó un informe de la seguidilla de errores que ha come tido este gobierno en “venezolanizar” la política exterior de Colombia, sin ningún tipo de resultado y dejando a un lado temas claves para las relacio nes exteriores del país. “Estos han sido 18 meses en los que nuestra política exterior ha sufrido un retroceso enorme, una vuelta al pasado”, así califica el senador Sanguino las relaciones internacionales que hoy tiene Colombia. El informe, titulado “A un año del fracaso del 23F: Radiografía a la Política exterior del Gobierno de Iván Duque” se desarrolla en los siguientes ejes:
La ‘venezolanización’ de la política exterior
La figura del Canciller: de la sobreexposición a la invisibilidad
El agotamiento del Grupo de Lima
El fracaso del cerco diplomático
El uso de la fuerza: sí, pero no
Diplomacia de paz, diplomacia de guerra.
(Senado de la República, 2020).
Si bien la crisis del vecino país de Venezuela, el conflicto con Nicaragua y la interacción con los Estados Unidos sigue siendo material de trabajo de la política exterior y con la Pandemia del Covid 19 o SARS COV -2, no puede hacer a un lado la política internacional que ha hecho posible que se hable de un proceso de paz exitoso con sus errores o aciertos, aquí no se puede jugar al político sino al estadista en el que la nación pueda confiar, para dejar a un país en equilibrio y no a cargo de posiciones radicales.
En 2022 Colombia ocupará con toda propiedad el lugar de liderazgo que le corresponde en el concierto de las naciones. Este lugar en el sistema in ternacional será el resultado tanto de un liderazgo renovado en materia de política exterior como de las mejoras institucionales que se adopten y del desarrollo económico alcanzado en el marco de las políticas y acciones del Gobierno Nacional dirigidas a lograr una sociedad más equitativa, con base en la legalidad y el emprendimiento. Es claro que no puede desconectarse lo internacional de lo interno, ni lo doméstico de lo exterior: todo gran de safío y toda gran oportunidad internacional tienen una dimensión nacional, y viceversa. (Cancillería de la República de Colombia, 2020)
Se espera de un jefe de gobierno no solo la idoneidad política en el frente interno referente al origen de sus ideales, preceptos y objetivos, pero se as pira a que una vez encargado o elegido asuma la preponderancia del rol que lo ubica en una figura que no tiene color partidista sino los valores y símbolos de una bandera que lo hace legítimo representante del Estado - Nación en Colombia con la obligación de hacer visible la política exterior e internacional de Colombia sobre la base de la rendición de cuentas no solo a la comisión del senado encargada de los asuntos exteriores sino de una alocución, in formación, datos e inteligencia estatal de las cuales se muestre el país los réditos o perjuicios que podrían traer acciones contrarias por fuera del Estado - Nación, haciendo de las políticas exterior e internacional un hecho de sumo interés nacional
Es importante resaltar que la Política Exterior y la Política Internacional del Estado Colombiano debe ser referente de Políticas Públicas, toda vez que, a través de la RedINtercol - Red Colombiana de Relaciones Internacionales permite tener un espacio para la discusión heterodoxa de la disciplina de las relaciones internacionales desde la concurrencia de los estudios políticos y jurídicos a expensas igualmente de las manifestadas políticas públicas in ternacionales que vienen compartiendo los países en los últimos años, en especial, en temas de fronteras, seguridad, comercio, epidemias-endemias y fuentes energéticas.
De otro lado, es fundamental que se promuevan estudios cuantitativos de medición tanto desde lo formal como de lo práctico sobre lo que ha im plicado en materia de impactos y resultados la observancia de las relaciones internacionales a través de la política exterior e internacional de los países en una apuesta de elevar la discusión analítica de dichos elementos de tra bajo. Es un tema de suma relevancia para cualquier formación profesional, hecho que implica que debe promoverse la revisión de políticas públicas, en especial, aquellas relacionadas con fronteras terrestres y marítimas y fuen tes energéticas en la medida en que la inserción a los problemas globales es inevitable, por ello, fundamental crear en el marco de la Red y los grupos de estudio con la concurrencia de Minciencias en temas de Innovación, Ciencia y Tecnología que orienten temáticas que dicha red puede generar para la aca demia y la investigación de los grupos investigativos y profesionales inmersos en dicha realidad.
La política exterior del Gobierno Petro 2023
Si bien la política exterior de Colombia del gobierno de Gustavo Petro Urrego se tiene proyectada desde el 2023 a 2026, en este apartado se recoge la dis cusión sobre su ejecución durante el año 2023. Discusión en la cual se plan tea las acciones enfocadas en asuntos geográficos territoriales tales como el desarrollo de las zonas fronterizas y su integración, atención de la población migrante e integración regional. El derrotero del gobierno está centrado en fe nómenos de las drogas a partir de generar consensos y debates orientados a la búsqueda de alternativas. También está el cambio climático, la biodiversidad y diversidad cultural en diálogo con la comunidad internacional en temas de preservación de la Amazonia, el Darién y el Pacifico, a su vez, la estrategia del canje de la deuda pública “por conservación de los ecosistemas y su estrategia de implementación” (Departamento Nacional de Planeación, Plan de Desarro llo Nacional Colombia Potencia mundial de la Vida, 2023, p. 173).
Otro asunto del derrotero es la política exterior feminista con liderazgo en temas de género, en el cual se promueve la apropiación de la mujer en los es cenarios internacionales desde la equidad y los derechos. Este gobierno sitúa su política exterior desde un asunto territorial, de fortalecer y potenciar las condiciones territoriales que tiene el país no solo desde lo físico-espacial, sino cultural, social y étnico. Lo anterior mediante estrategias de cooperación in ternacional multilaterales y bilateral cuyo enfoque se de justicia étnica y racial
La promoción de las iniciativas en temas de justicia étnico-racial, conocimien to y reconocimiento de la historia y de las culturas, y de reparación histórica con un enfoque étnico-racial. En los ámbitos multilateral y bilateral, Colombia buscará construir una política exterior de justicia racial que reconozca el papel y la importancia de los pueblos étnicos, que defienda la agenda de reparación histórica, que reconecte las diásporas y las relaciones con los países del Caribe y los países de África. Se abrirán nuevas embajadas en los países de África y el Caribe (Departamento Nacional de Planeación, Plan de Dearrollo Nacional Colombia Potencia mundial de la Vida, 2023, p. 225)
Por otro lado, la política exterior del presente gobierno busca una integra ción latinoamericana en temas como la construcción y mantenimiento de la paz, la productividad, el comercio el conocimiento, la cultura, la migración y el problema mundial de la droga, a su vez, plantear asumir el liderazgo de la Cuenca del Pacífico y en investigación en temas climáticos y ambientales. De modo que, la política exterior de Colombia se resume en el fortalecimiento de instituciones y de agendas como la consolidación de paz, igualdad, cre cimiento e integración regional, inserción e intercambio tecnológico desde enfoques de derechos, alianzas, la biodiversidad y el conocimiento. Por últi mo, en cuanto a posibles vacíos en esta política exterior se destaca el reto de superar la visión panamericanista y un conjunto de regímenes jurídicos del derecho internacional que operan simultáneamente en temas ambientales, humanos, entre otros, cuya aplicabilidad puede resultar dispendiosa al mo mento de enfrentar asuntos jurídicos de securitarios.
4. Resultados de la Políticas exteriores de Colombia 2018-2023
Ambas políticas exteriores, de Iván Duque y Gustavo Petro (ver tabla 1), se sitúan en el escenario del posconflicto y, como tal, desde una articulación y financiación del Acuerdo de Paz de La Habana, desde frentes como la lucha antidroga, el crimen organización y fortalecer las relaciones económicas de la región en materia comercial y agroindustrial; ahora sumado el cambio cli mático desde la justicia ambiental y racial de los pueblos. No obstante, está presente en ambas políticas exteriores el anclaje a las élites colombianas y con ello a los intereses de los partidos políticos, con un marco constitucional muy presidencialista mediado por temas de seguridad nacional y permeado de un asunto mediático; esto último implica que cualquier acción del gobierno genera controversias en la opinión pública.
Tabla 1 Comparativa de Política Exterior: Gobiernos de Iván Duque vs. Gustavo Petro
| CRITERIOS | IVÁN DUQUE (2018-2022) | GUSTAVO PETRO (2023) |
|---|---|---|
| Relaciones Bilaterales | Enfocadas principalmente en la seguridad y el comercio, con especial énfasis en la relación con Estados Unidos y la crisis en Venezuela. | Orientadas hacia la integración re gional y el fortalecimiento de lazos con países vecinos, especialmente Venezuela, bajo principios de diálogo y cooperación. |
| Foros Multilaterales | Participación con énfasis en la se guridad regional y la lucha contra el narcotráfico. | Liderazgo en temas de cambio climático y derechos humanos, bus cando un papel más protagónico en foros internacionales como la ONU. |
| Seguridad Regional | Estrategias centradas en la coop eración militar y de inteligencia, princi palmente con aliados tradicionales como Estados Unidos. | Enfoque en la solución pacífica de conflictos y la seguridad humana, con una menor dependencia de la coop eración militar extranjera. |
| Comercio Internacional | Promoción de acuerdos comerciales libres, con el objetivo de expandir mercados para productos colombi anos. | Impulso de acuerdos comerciales que incluyen consideraciones de sostenibilidad ambiental y justicia social. |
| Enfoque Ambiental | Enfoque tradicional con algunos avances en acuerdos multilaterales de medio ambiente. | Prioridad alta al cambio climático, biodiversidad y sostenibilidad como ejes centrales de la política exterior. |
Fuente: elaboración propia
No obstante, al realizar una reflexión y acercamiento a indicadores econó micos en los cuales la política exterior puede tener un campo de veridicción cuando de su efectividad se trate. Los alcances en cifras y datos de su ejecu ción, la gráfica 1 da cuenta de la relación entre el crecimiento del valor de las exportaciones en el año 2022 con el valor del dólar. Asunto que también se presenta en las importaciones en el año 2022, producto de las fluctuaciones del valor de esta divisa. Es de resaltar que el año 2022 se empezó a estabilizar el mercado internacional en un contexto pospandemia. Es de resaltar que a partir del 2023 se presenta un comportamiento con tendencia a decrecer.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos tomados del Departamento Administrativo de Estadística DANE. Importaciones e importaciones históricas. Disponible en: https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/comercio-internacional/importaciones/importaciones-historicos y https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/comercio-internacional/exportaciones/exportaciones-historicos
Gráfica 1 Relación entre exportaciones, importaciones y valor del dólar 2018- 2023
Por su parte, la gráfica 2 presenta un similar comportamiento de auge entre el crecimiento en el año 2022 de la inversión extranjera en Colombia y el Producto Interno Producto, es decir, a mayor inversión extrajera en Colom bia mayor aumento el PIB, como relación colateral de dependencia. Pero a partir del 2023 hay tendencia a un comportamiento decreciente. Si bien, aún está vigente la Política exterior Petro 2023-2026, las acciones del gobierno de Gustavo Petro se deben orientar en mantener un compartimento de auge o estabilidad en materia de política económica que incorpore un modelo socioeconómico de transición en materia de paz y cambio climático desde asuntos como la cooperación e integración regional, que son lo eje de la po lítica exterior del gobierno de Gustavo Petro.
5. Conclusiones
Colombia ha mostrado una tendencia histórica a definir su política exterior en función de las relaciones con potencias mayores, principalmente Estados Uni dos. Este enfoque ha resultado en una política exterior que frecuentemente refleja menos los intereses nacionales autónomos y más una respuesta a las presiones o demandas externas. Esta dependencia ha limitado la capacidad de Colombia para actuar como un agente independiente en el ámbito inter nacional.
A través de un análisis comparativo de las políticas exteriores de los go biernos de Iván Duque (2018-2022) y Gustavo Petro hasta 2023, este estudio revela continuidades estratégicas en ambos gobiernos, puesto que han man tenido la importancia de las relaciones con Estados Unidos y la gestión de la crisis venezolana como ejes centrales de la política exterior. Sin embargo, la manera en que cada administración ha abordado estos temas muestra variaciones significativas, influenciadas por ideologías políticas internas y pre siones internacionales. También, se identifica rupturas en la Política exterior, puesto que el gobierno de Gustavo Petro ha introducido un enfoque más cen trado en el cambio climático, contrastando con la política más centrada en la seguridad y el comercio de la administración Duque. Estos cambios reflejan un reajuste en la percepción de los intereses nacionales y una reconfiguración de las prioridades de Colombia en el escenario internacional.
Es de resaltar que, el gobierno de Duque buscó fortalecer las alianzas tradicionales comerciales, el enfoque del gobierno de Petro sugiere una adap tación estratégica a los nuevos desafíos globales como el cambio climático y la desigualdad, alineándose con las tendencias internacionales hacia un multilateralismo. Desde esta comparativa se revela un esfuerzo por parte de Colombia, en especial el gobierno de Gustavo Petro, para adaptar su política exterior a los nuevos desafíos globales, aunque enfrentando el desafío de su perar la influencia de intereses internos que han limitado su proyección inter nacional. No obstante, desde una perspectiva crítica, la posición de Colombia en el escenario internacional y su búsqueda por una diplomacia aún no refleja una visión de país más inclusiva y sostenible.
Por un lado, el enfoque de economía internacional y de paz ha trazado una agenda global que el gobierno el gobierno de Gustavo Petro en lo que fue el 2023 centró sus principios, normas, reglas y procedimientos de toma de decisiones no solo en fortalecer relaciones de cooperación e integración en el ámbito regional de América latina, sino en temas como el conflicto, la paz y el cambio climático. Por otro lado, las políticas exteriores, de Iván Duque y de Gustavo Petro siguen mediadas por las teorías de centro-periferia y de dependencia económica que mantienen las desigualdades y poco diversifica los mercados y potencia el acceso y uso tecnológico como mercado clave de cooperación e integración.
De este modo, ambas políticas exteriores, ilustran una dinámica com pleja de continuidades y rupturas que reflejan tanto influencias domésticas como las presiones del sistema internacional. Duque, con un enfoque más tradicional, buscó fortalecer las alianzas con socios históricos y abordar te mas de seguridad y narcotráfico, mientras que Petro ha propuesto una visión renovada centrada en la integración regional, la justicia ambiental y una po lítica exterior feminista.
En síntesis, durante el gobierno de Iván Duque se observaron intentos de profesionalizar el servicio exterior, aunque el enfoque permaneció en gran medida alineado con prácticas históricas de designaciones políticas y una diplomacia centrada en intereses económicos y de seguridad. Esta aproxima ción refleja una continuidad con respecto a las administraciones anteriores, donde la política exterior se veía como un instrumento para la promoción de intereses nacionales inmediatos más que como una política de Estado a largo plazo. En contraste, el inicio del mandato de Gustavo Petro en 2023 marcó un cambio hacia una política exterior más integradora y centrada en temas de justicia social y ambiental. Esta orientación sugiere un enfoque renovado hacia la diplomacia como una herramienta para abordar desafíos globales contemporáneos como el cambio climático y la inequidad social, reflejando una ruptura con las políticas anteriores centradas principalmente en la aper tura comercial.
A modo de recomendación general, el camino a seguir que tiene el Go bierno de Gustavo Petro es buscar afianzar la política exterior en Colombia basada en hacerle frente al reto de superar el anclaje a intereses partidistas que históricamente han limitado la capacidad de Colombia para proyectarse como un actor relevante en la política internacional, a través de establecer la carrera diplomática como un tema de mérito y experiencia. Además, hay que considerar que la política exterior, como extensión de la política pública de relaciones internacionales, debe ser articulada no solo como respuesta a desafíos internos sino como una herramienta estratégica para establecer alianzas políticas - económicas para posicionar a Colombia en un escenario global cada vez más interconectado y competitivo. Este análisis subraya la necesidad de una política exterior que trascienda las administraciones de tur no y se fundamente en principios de continuidad, coherencia y compromiso con los intereses a largo plazo de Colombia y su proyección global.
Tal escenario requiere de las discusiones propuestas en las teorías de re laciones internacionales, como la teoría del realismo, el liberalismo y el cons tructivismo, que proporcionan una lente crítica para evaluar la efectividad y coherencia de la política exterior colombiana. Al hacerlo, es crucial incorporar el análisis de cómo estos enfoques impactan en la percepción internacional de Colombia, sus relaciones bilaterales y multilaterales, y su capacidad para abogar por sus intereses en foros internacionales.
Por un lado, la política exterior colombiana debe articularse al sistema internacional, puesto que la ubicación geoestratégica del país y su biodiver- sidad ofrece oportunidades únicas para liderar en temas de paz, seguridad regional, y protección ambiental. De hecho, una política exterior coherente y estratégica puede aprovechar estos activos para fortalecer la posición de Colombia a nivel global, promoviendo un desarrollo sostenible que beneficie a la región y al mundo.
Por otro lado, la política exterior colombiana debe considerar:
Fortalecer su alcance. Es crucial que Colombia adopte una política exte rior que se fundamente en criterios técnicos y meritocráticos, alejándose de las influencias políticas que han dominado su formulación y ejecución en el pasado. Se recomienda establecer un servicio exterior más profe sionalizado y basado en la carrera diplomática, que pueda responder de manera efectiva a los desafíos globales actuales y futuros.
Fortalecer su ejecución. Es crucial que las futuras políticas exteriores de Colombia se construyan sobre la base de una carrera diplomática profe sional y meritocrática. La adopción de prácticas transparentes y basadas en competencias profesionales en el servicio exterior puede fortalecer la eficacia y la coherencia de la política exterior colombiana.
Plantear la Política Exterior como Política Pública. La política exte rior, tradicionalmente vista como una prerrogativa del Estado-Nación, se concibe no sólo como una extensión del poder ejecutivo sino también como una manifestación de las interacciones políticas y jurídicas más amplias dentro de un marco de política pública. De hecho, la política exterior debe ser entendida como una política pública que trasciende la gestión gubernamental del momento y que debe estar fundamentada en principios de profesionalismo y respeto por el derecho internacio nal. Este enfoque sugiere una visión de la política exterior no solo como un medio de proyectar poder y cumplir con objetivos económicos o de seguridad, sino también como un instrumento clave para fomentar un desarrollo sostenible y relaciones internacionales equitativas.
Establecer una Academia Diplomática: La falta de una academia diplo mática robusta y la carencia de un servicio exterior profesionalizado han sido impedimentos significativos para el desarrollo de una política exte rior coherente y estratégicamente efectiva. La designación de diplomáti cos ha estado frecuentemente influenciada por consideraciones políticas más que por méritos o experiencia profesional, lo que ha debilitado la posición de Colombia en negociaciones y foros internacionales.
Por ende, reformar el proceso de nombramiento diplomático para asegu rar que se base en la competencia y experiencia, reduciendo la influencia de consideraciones políticas, y crear una institución dedicada a la formación y capacitación de futuros diplomáticos basada en estándares internacionales de rigor académico y profesionalismo.
Nuevas investigaciones: Se recomienda profundizar en el estudio de la influencia de los factores internos en la política exterior, especialmente cómo las dinámicas de poder político y las agendas partidistas internas configuran las respuestas a los desafíos internacionales. Además, sería provechoso examinar el impacto de la política exterior en la percepción internacional de Colombia y su capacidad para abogar por intereses na cionales en foros multilaterales.
Desarrollo de indicadores de Desempeño: Un problema sustancial para la política exterior colombiana es la ausencia de evaluaciones sistemáti cas y caracterizaciones claras que permitan medir su impacto y efectivi dad. La falta de indicadores claros y de un sistema de rendición de cuen tas impide que se realice un seguimiento adecuado de los resultados de la acción exterior, lo que contribuye a una visión fragmentada y muchas veces reactiva de la política exterior.
Por ende, se sugiere el desarrollo y la implementación de indicadores que evalúen la eficacia de la política exterior y que faciliten un proceso continuo de revisión y ajuste, es decir, que permitan medir el impacto y la efectividad de la política exterior. Estos indicadores deberían ser capaces de capturar cambios en el tiempo y proporcionar un análisis más detallado de los resul tados de las políticas exteriores.
Al enfrentar estos desafíos estructurales y adoptar medidas de reforma, Colombia puede transformar su política exterior en una verdadera política pública, diseñada no solo para responder a coyunturas inmediatas sino para promover los intereses a largo plazo del país en el escenario global. Esto re querirá un compromiso continuado hacia la institucionalización, la transpa rencia y la accountability.
