Spanish (pdf)
Article in xml format
Article references
Automatic translation
Send this article by e-mail
Cited by SciELO 
Cited by Google 
Similars in
SciELO 
Similars in Google 
Permalink
Introducción
Este artículo se enmarca en la actividad investigativa del autor dentro del área del análisis económico del derecho, y precisamente, usando ese marco teórico se examina la historia y fundamentos económicos de las tasas judiciales, principalmente, en Chile.
En ese país la doctrina procesal no se ha abocado al estudio de las tasas judiciales, salvo excepciones notables (Delgado, 2013; Vargas, 2004; Montero, 2022). Una explicación puede encontrarse en que las tasas no han sido parte fundamental de nuestros procedimientos, estando restringida su vigencia a ciertos períodos de tiempo y respecto de determinadas acciones, principalmente, civiles. Otra explicación es su impopularidad, porque las tasas judiciales significan pagos que deben solventar los justiciables por el ejercicio de acciones ante los tribunales, lo que puede agravar la idea de una justicia cara y lenta. En este sentido, la normativa que en Chile derogó las tasas judiciales fue fundada en la gratuidad de la administración de justicia.
En línea con la explicación anterior se encuentra la importancia creciente que ha tenido la temática del "acceso a la justicia" (Lillo, 2020, pp. 142-151), no tan solo en el ámbito procesal penal (donde fue primeramente tratada), sino que también en materia procesal civil. La vinculación entre las tasas judiciales y las restricciones al acceso a la justicia son evidentes porque las primeras suponen una limitación a ese acceso, impidiendo conceptualizarla como un derecho absoluto. Así, agregar instituciones o reglas que incrementen esos obstáculos no constituye una política judicial apropiada si se desea promover la mayor participación de la ciudadanía en la justicia institucionalizada.
Con todo, las circunstancias anteriores no deben ser un freno a la revisión de las finalidades económicas que podrían cumplir las tasas judiciales en el sistema procesal. Explicitar esos objetivos puede ayudar a remover parte de los recelos que concurren al respecto. De esta forma, en el presente trabajo se indaga en la naturaleza jurídica y fines económicos de las tasas judiciales, y la manera en que ellas se relaciona con otras instituciones arraigadas en nuestra cultura jurídica como el mencionado acceso a la justicia.
En ese contexto, este artículo continúa con la tarea de entregar conceptos y dilucidar la naturaleza jurídica de las tasas judiciales (apartado 1), para así examinar la manera en que han sido reconocidas a lo largo de la historia procesal civil chilena (apartado 2), avanzando con la discusión que en la materia existió en la reforma procesal civil chilena (apartado 3). Este último contexto permitirá despejar las razones detrás del renacimiento de la discusión sobre las tasas (apartado 4). Con miras a aportar en la discusión se expondrán las distintas tesis que existen sobre sus fines económicos (apartado 5), finalizando el trabajo con algunas conclusiones.
1. Tasas en el proceso civil: concepto y naturaleza jurídica en Chile
1.1. La naturaleza jurídica de las tasas judiciales
Es posible distinguir dos tesis sobre la naturaleza jurídica de las tasas judiciales.
Una primera perspectiva sostiene que las tasas judiciales son un tributo. Esta posición se sustenta en la historia fidedigna del artículo 19 n.° 20 de la Constitución Política de la República, que consagra las reglas en materia de impuestos, de donde se desprende que la palabra "tributo" comprende una amplia gama de conceptos, dentro de ellos, las tasas judiciales (Evans y Evans, 1997, pp. 96 y ss.). El objetivo de la Constitución fue incluir como impuestos todas las posibles cargas de los ciudadanos hacia el Estado para así proteger a los primeros con las garantías de legalidad, proporcionalidad, justicia y no afectación específica.
Para esta visión, las tasas judiciales satisfacen las exigencias de todo tributo, es decir, comprenden "[...] la regulación del sujeto pasivo o contribuyente, del hecho gravado, de la base imponible y la tasa, los cuales deben estar establecidos por la ley" (Endress, 2009, p. 15). En efecto, en las tasas judiciales el sujeto pasivo aparece delimitado dentro de la dinámica procesal (será alguno de los sujetos procesales), el hecho gravado es una determinada actuación procesal y la base imponible y la tasa a pagar también son parte de la regulación legal. Además, la fuente de la tasa es la ley, siendo establecida de manera coercitiva por el Estado. Esta naturaleza impositiva se encuentra presente en una serie de leyes dictadas en Chile en el siglo xxi que establecieron tasas por actuaciones judiciales dentro de normativas y bajo un entendimiento tributario.
Así, durante la vigencia de la Ley n.° 16.272 (1965), Chadwick (1969) sostuvo que:
La actual Ley de Timbres, Estampillas y Papel Sellado o Ley 16.272 que grava a los documentos en que constan [...] las actuaciones judiciales [...] es un impuesto, porque es una prestación monetaria de carácter general impuesta a los particulares (los que otorgan documentos, actuaciones, etc.) por el Estado en forma colectiva, compulsiva o de derecho, en conformidad a la ley, con el fin de financiar los gastos públicos, u obtener otros fines de carácter económico o social. (p. 8)
Por otro lado, la Contraloría General de la República entendió implícitamente que correspondía atribuir esa misma naturaleza en diversos dictámenes que emitió durante la vigencia de tal normativa y sus modificaciones (Dictamen n.° 51.392, 1966; Dictamen n.° 55.465, 1967).
Sin embargo, una segunda posición es sostenida por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y sostiene que las tasas o derechos "constituyen una especie de ingreso público que se diferencian conceptual y normativamente de la noción de tributo" (Masbernat, 2012, p. 135).
En esta línea, el profesor Patricio Masbernat, sostiene que desde el año 2008, una serie de sentencias de ese tribunal (Sentencia Rol 1034-2008; Sentencia Rol 10632008), entendieron que las tasas judiciales o derechos se diferenciaban en aspectos esenciales de los tributos. En lo que aquí interesa, destaca como diferencia que respecto de las tasas judiciales no rige el principio de no afectación específica, porque ellas se aplican a quienes demandan un servicio en particular, sirviendo para el finan-ciamiento de una actividad pública (Masbernat, 2012, pp. 135-136).
Así, podemos definir las tasas judiciales como prestaciones pecuniarias obligatorias que deben ser soportadas por quienes concurren a la administración de justicia para financiar los costos públicos que ella genera en las distintas etapas en que se devengan. Al respecto, se diferencia de los tributos en que los recursos obtenidos por las tasas tienen como destino específico el financiamiento de la actividad jurisdiccional.
Cabe adelantar que esta posición sobre la naturaleza jurídica de las tasas judiciales es consistente con las dos tesis económicas que examinaremos. En específico, es coherente con el fin de las tasas judiciales asociadas a contribuir a financiar la administración de justicia porque para esa posición es esencial que no rijan las limitaciones de no afectación específica; y, a la vez, es acorde con el objetivo de lograr la coincidencia del costo público y privado de litigar debido a que la tasa judicial la paga el sujeto que genera la diferencia entre ambos costes en el marco de la prestación de un servicio público, toda vez que el sujeto que la soporta asume parte del costo público de litigar.
1.2. ¿Qué debemos entender incorporado en el concepto de tasas?
Definido lo que se entenderá por tasas judiciales surge la cuestión de delimitar qué desembolsos incluiremos dentro de ese concepto. Esta discusión tiene una extensión que excede el tratamiento nacional sobre la materia. Al respecto, también es posible apreciar dos posibles entendimientos, uno restrictivo y uno amplio.
En su acepción restringida, las tasas judiciales gravan una actuación procesal específica que es el ejercicio de la acción que origina un procedimiento judicial. Por su parte, en una acepción amplia, también son tasas judiciales aquellos pagos que son exigidos para llevar a cabo actuaciones procesales específicas o para acceder a instancias superiores.
Esta última es una perspectiva amplia porque dependiendo de la regulación en cuestión, podemos entender que el pago tiene el carácter de impuesto (en alguno de los sentidos señalados), o bien, de una consignación o depósito con una naturaleza especial, donde dependiendo del éxito de la actuación o del medio de impugnación empleado puede devolverse al litigante todo o parte del monto desembolsado. Respecto de la segunda alternativa, la literatura ha manifestado diversas opiniones que sintetiza Lewis (2014):
Respecto de la naturaleza jurídica de esta regla, se ha sostenido las siguientes tesis: (1) Se trata de un presupuesto de admisibilidad del recurso contencioso-administrativo; (2) Es una consecuencia de la ejecutividad del acto administrativo; y (3) Constituye un privilegio procesal establecido a favor de la Administración Pública. (p. 241)
Ahora bien, el punto que marca la diferencia entre una perspectiva restrictiva o amplia se encuentra en si el pago se efectúa o no como exigencia para iniciar un proceso jurisdiccional. Por eso, bajo un prisma de garantías, las tasas judiciales en sentido restrictivo son problemáticas porque pueden entorpecer el acceso a la justicia al imponer un costo privado por el ejercicio del derecho a la acción. Ese costo privado también afecta a quienes desembolsan recursos para solventar los pagos comprendidos en el concepto amplio de tasas judiciales, pero la diferencia se encuentra en que, en este último caso, el pago no impide el acceso a la administración de justicia. En efecto, bajo el concepto amplio se puede limitar el desenvolvimiento procesal del litigante restringiendo la posibilidad de deducir incidentes o medios de impugnación, pero las garantías en juego son diversas del acceso a la justicia, pudiendo afectarse derechos como la bilateralidad de la audiencia o el derecho al recurso. Con todo, para cierta tesis sobre el acceso a la justicia, el pago de tasas judiciales es contrario a los artículos 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos; el acceso al tribunal superior también estaría incluido en el concepto de acceso a la justicia (Bernales, 2019, pp. 285-288).
Por otro lado, la doctrina económica ha señalado que una tasa en sentido amplio es útil para reducir las externalidades que las actuaciones judiciales traen consigo (Menell, 1983). En esa línea, se ha apreciado que una de las externalidades del proceso civil es la divergencia que se genera entre el costo privado y el costo social de litigar (Cooter y Ulen, 2004, pp. 579-581). Es decir, que los demandantes cuando inician acciones ante los tribunales no consideran en su decisión los costos de congestión que la acción producirá en la administración de justicia (como se advierte en: Correa et al., 2000, pp. 391-393), ni otros costos de demora ni pérdida del valor reclamado que es soportado por litigantes actuales o potenciales (Pastor, 2002, pp. 34-47). Como sus decisiones no incluyen todos los costos aparejados a ella, los litigantes interponen una mayor cantidad de demandas que la óptima.
Al respecto, la discusión sobre la naturaleza jurídica sirve para efectos de determinar las consecuencias económicas que pueden desprenderse de las tasas judiciales, más allá de las regulaciones nacionales. Así, una versión amplia conducirá a que resulten gravadas una mayor cantidad de actuaciones y, por tanto, una regulación óptima sobre la materia podría conducir a actuaciones eficientes de los litigantes en cuanto a continuar o no con el proceso a medida que se van actualizando sus posibilidades de ganar o perder el proceso. En cambio, una versión restringida solamente incidirá en el inicio o no de los procedimientos judiciales, de modo que su implicancia está asociada al acceso a la justicia.
A continuación, se examinará la evolución que ha tenido las tasas judiciales en la legislación chilena con la finalidad de ejemplificar el reconocimiento de una versión amplia y restringida en la materia.
2. Historia de tasas judiciales en Chile
Actualmente en Chile el proceso civil no contempla tasas judiciales en sentido restrictivo, ya que los demandantes no necesitan desembolsar sumas de dinero al comienzo del procedimiento destinadas a financiar la actividad jurisdiccional. Con todo, la situación actual no ha sido la tónica de la regulación procesal nacional. Más allá de las disposiciones españolas (donde se reconocía, entre otras, en la Novísima Recopilación), la primera Constitución, de 1818, buscó excluir todo pago de los litigantes frente a actuaciones procesales. Así, su artículo 10 prohibía el pago a los relatores por sus relaciones. Lo mismo se consagraba en relación con los escribanos (artículo 12) y el funcionario denominado "portero dotado" (artículo 13).
La situación cambió con la Constitución de 1822, al establecer la necesidad de que el litigante solventara ciertos desembolsos ("doscientos pesos aplicables al fondo público") en caso de que no se hiciera lugar a sus recusaciones (artículo 168). Sin embargo, esa normativa no daba cuenta de una tasa judicial en sentido estricto porque no correspondía a un pago que era necesario para el ejercicio de una acción civil, sino que más bien era un depósito exigido para desarrollar una actuación procesal respecto de un incidente que históricamente se ha buscado desincentivar.
La Constitución de 1823, en términos similares consagró una multa, definida en términos de "pena", para el caso que se recusara sin causa (artículo 133).
Posteriormente, una de las Leyes Federales de 1826, el "Proyecto de un Reglamento Provisorio para la administración de las Provincias" (de 1825, aprobado por Decreto el 31 de enero de 1826), estableció un sistema para impartir justicia centrado en las autoridades administrativas. Disponía que la administración de justicia recaía en el Mayor de la Municipalidad más cercana, en aquellos lugares alejados de la capital respectiva. Como se trataba de una actividad ajena a las labores del Mayor, entonces se autorizaba el cobro de emolumentos, los que siempre debían suponer un valor menor que los costos que habría implicado al litigante concurrir ante los tribunales más cercanos (artículo 49 del Proyecto de un reglamento provisorio para la administración de las provincias, 1825).
Es interesante que en esta normativa el pago que debía realizarse dependía de un asunto de competencia, permitiendo que los justiciables eligieran el foro de resolución de sus disputas. Si el demandante estimaba conveniente desplazarse hasta el lugar de asiento del juez de letras de la provincia, entonces, debía soportar los costos asociados a esa decisión; en cambio, tenía la alternativa de concurrir ante el Mayor de la Municipalidad cercana a su domicilio, donde el valor que debía pagar era algo menor que los costos de desplazamientos de la primera alternativa.
Esta regulación consagraba tasas judiciales en sentido estricto porque el litigante debía desembolsar ciertas sumas de dinero para iniciar un proceso judicial. Lo curioso es que el valor de la tasa no se asociaba al costo que suponía para el tribunal, sino que estaba calculado por el costo de oportunidad del litigante, el que no coincidía con el costo de oportunidad que le significaba al Mayor desatender sus otros menesteres por dedicarse a resolver un pleito civil. Era una manera rudimentaria de hacer consciente al litigante de los costos asociados al ejercicio de sus acciones y, por tanto, podía inducir a una litigación solo cuando estuviera justificada en costos. Luego, las Constituciones de 1828 y 1833, nada consagran sobre esta materia.
Para culminar con el repaso de las primeras legislaciones nacionales, debemos referir las leyes marianas que se dictaron en 1837, que son el antecedente de las normas procesales civiles que, en lo esencial, rigen hasta la actualidad. Para este trabajo interesa la Ley de implicancias y recusaciones (promulgada el 2 de febrero de 1837), que estableció normas sobre consignaciones para deducir recursos. Así, el artículo 16 disponía que la apelación en contra de la sentencia que rechazaba la implicancia requería que el apelante acompañare a su escrito una boleta legal con constancia de lo consignado de la multa. Misma exigencia se señalaba si se apelara en contra de la resolución que desestimaba la recusación (Decreto Ley Implicancias y recusaciones de los jueces, 1837, artículo 40).
Esos pagos se acercan al concepto de tasas judiciales en sentido amplio porque habilitaban el acceso a una instancia del proceso. El fundamento para contemplar esos obstáculos se encuentra en el preámbulo de esa normativa que explica que las recusaciones e implicancias estaban siendo usadas como mecanismos dilatorios, de forma que era necesario reaccionar restringiendo el derecho de los litigantes. Se aprecia que la finalidad perseguida era reducir la actuación encareciendo el ejercicio del derecho, más que de obtener financiamiento. En esta línea, el preámbulo señalaba:
Atendiendo a que la ilimitada libertad concedida para las recusaciones es el principal fundamento de las quejas que se emiten contra la morosidad en la administración de justicia, como un abuso que entorpece el curso de los juicios i ofrece ocasiones a los litigantes de mala fe para burlar las acciones mas lejítimas (sic) en los juicios civiles i diferir el castigo o buscar la impunidad en los criminales, con las facultades que me confieren el artículo 161 de la Constitución i la lei (sic) de 31 de enero del presente año, he venido en acordar i decreto. (Decreto Ley Implicancias y recusaciones de los jueces, 1837)
Otra ley mariana trató sobre el recurso de nulidad. Su artículo 7 estatuía que, si ese recurso se interponía en contra de una sentencia de segunda instancia o de primera instancia que cause ejecutoria y, a falta de privilegio de pobreza, el recurrente debía acompañar un certificado de depósito por un monto que dependía del tribunal que dictó la sentencia recurrida. Nuevamente un caso de tasas judicial en sentido amplio.
La siguiente normativa procesal relevante dictada en el siglo XIX, fue la Lei de Organización i Atribuciones de los Tribunales de 1875, antecesora del Código Orgánico de Tribunales, la que no contempla ninguna norma en este sentido.
Asimismo, el Código de Procedimiento Civil, que comenzó a regir el 1 de marzo de 1903, no estableció reglas sobre tasas judiciales en el sentido restrictivo. Únicamente dispuso que se debía realizar "consignación en alguna tesorería fiscal" en caso de implicancias y recusaciones (artículo 123 de la versión original). Con todo, en las discusiones generadas entre los Comisionados que formaron parte de la Comisión Revisora del proyecto de Código de Procedimiento Civil estaba presente la idea de no generalizar los pagos por el ejercicio de derechos procesales, en atención a que ellos podían producir "[...] una notable desigualdad entre los litigantes, por ser un medio que sólo está al alcance de los ricos" (Lazo, 1918, p. 251; en contra de esta idea, Doménech, 2017, pp. 21-23).
Avanzando al siglo XX, por el aumento de la litigación civil y el natural crecimiento en la planta de jueces y funcionarios judiciales se hizo, necesaria la búsqueda de alguna forma de financiamiento para la administración de justicia. En este sentido, la Ley n.° 5.414, publicada en el Diario Oficial el 12 de febrero de 1934, contempló tasas judiciales para los actos de aceptación de arbitrajes, partición de herencias, división de comunidades y liquidaciones comerciales. Así, su artículo 6 letra a). Adicionalmente, ese impuesto aumentaba al dictarse la resolución arbitral de acuerdo con la cuantía del negocio sometido al conocimiento del árbitro.
Se aprecia que esta es la primera normativa desde las leyes federales de 1826 que reconocía las tasas judiciales en sentido restringido, aunque para un ámbito de litigación de naturaleza privada como el arbitraje. Con todo, la Ley n.° 5.414 también establecía tasas judiciales en sentido amplio asociadas a actuaciones procesales determinadas. Así se requería el pago de impuestos por desistimientos en juicios civiles (artículo 6 letra b.); por certificados judiciales, los que exigían el pago de impuestos de estampillas (artículo 7); y, multas por no devolución oportuna de los expedientes retirados de secretaria (artículo 8). Asimismo, dispuso la necesidad de consignación previa por interponer recursos de queja y de casación en contra de sentencias de primera instancia y, también, regulaba el valor por recusar a un abogado integrante (artículo 9).
Sin embargo, lo interesante de la Ley n.° 5.414 es que su dictación tuvo como propósito principal financiar los incrementos de sueldo de los miembros y fiscales de la Corte Suprema, Cortes de Apelaciones, jueces de letra de Mayor y de Menor cuantía; de los jueces de menores, del Trabajo y de Indios así como los sueldos de los demás funcionarios del orden judicial y de los empleados de los Tribunales mencionados, disponiendo el artículo 19 que:
El gasto que demande el cumplimiento de la presente ley se deducirá de los impuestos y multas que establece y del mayor ingreso que, sobre el previsto para el ejercicio financiero de 1934, producirá la cuenta c-34-f) del "Cálculo de Entradas". (Ley n.° 5.414, 1934)
Luego, esa normativa fue sistematizada con otras leyes que versaban sobre el impuesto de timbres, estampillas y papel sellado por el DFL n.° 371, de 25 de julio de 1953, que fijó el texto refundido sobre esa materia y cuyo artículo 7 estableció como documentos gravados una serie de actos de naturaleza procesal (como la aceptación del cargo de juez, actas de inspección personal, recursos ante Cortes de Apelaciones y ante la Corte Suprema, entre otros). En específico, contempló tasas judiciales en sentido estricto respecto de las demandas que iniciaban procedimientos especiales y mantuvo las que regían respecto de la aceptación de los árbitros. Esa normativa fue reformada por la Ley n.° 15.267, de 14 de junio de 1963, que en su título II reguló de manera armónica lo referido a "Los impuestos a las actuaciones judiciales", señalando tasas judiciales fijas a ser pagadas por los litigantes que iniciaban acciones ante cualquier clase de tribunales ordinarios, especiales o arbitrales, según consta en la siguiente tabla:
Tabla 1 Rango de cuantía de pretensiones y tasas fijas señaladas en la Ley n.° 15.267.
| Rango de cuantía | Tasa fija establecida por la Ley n.° 15.267 |
| Hasta E° 50 | Exentos |
| Entre E° 50 y E° 500 | E° 0,10 |
| Entre E° 500 y E° 5000 | E° 0,20 |
| Entre E° 5000 y E° 10.000 | E° 0,30 |
| Más de E° 1000 | Pagará E° 0,30 más de E° 0,15 por cada E° |
| 10.000 o fracción en exceso | |
| Jurisdicción no contenciosa, juicios de cuantía indeterminada y juicios no susceptible de apreciación pecuniaria | E° 0,10 |
| Mandato judicial o delegación ante cualquier tribunal | E° 0,20 |
| Recursos que conduzcan el proceso a tribunales de segunda instancia | Doble de impuesto establecido en los supuestos precedentes |
| Recursos que conduzcan el proceso a la Corte Suprema | Triple del impuesto establecido en los supuestos procedentes |
Fuente: artículo 9 de la Ley n.° 15.267 (1963)
Cabe mencionar que la Ley n.° 15.267 (1963) dispuso 10 supuestos de situaciones exentas de tasas judiciales, a lo que se agregaba las personas patrocinadas por los consultorios mantenidos por el Colegio de Abogados (artículos 10 y 11). Esa normativa fue modificada prontamente por la Ley n.° 16.272, de 4 de agosto de 1965, de timbres, estampillas y papel sellado, reiterando que, en los juicios y gestiones judiciales ante los tribunales de cualquier naturaleza, sean ordinarios, especiales o arbitrales, los escritos, documentos o actuaciones de toda especie debían pagar un impuesto de tasa fija por hoja del expediente.
El hecho gravado (circunstancia prevista por la ley para que surja la obligación tributaria) era el documento que acreditaba la actuación judicial (Chadwick, 1969, p. 11), entre otros, la demanda que iniciaba el proceso. La forma de pago del impuesto correspondía al papel sellado, salvo que el tribunal la reemplazara por papel simple, en cuyo caso debía enterarse el impuesto en estampillas. La tasa dependía de la cuantía de la causa expresada en la entonces moneda Escudo ("E°").
La Ley n.° 16.272 (1965) modificó las tablas de cuantía y las tasas fijas de la Ley n.° 15.267 (1963), ampliando el ámbito de la exención (desde E° 50 a E° 100), pero incrementando la tasa fija en cada uno de los rangos de cuantía. En este sentido, las tasas quedaron fijadas como siguen:
Tabla 2 Rango de cuantía de pretensiones y tasas fijas señaladas en la Ley n.° 16.272.
| Rangos de cuantía | Tasa fija establecida por la Ley n.° 16.272 |
| Hasta E° 100 | Exentos |
| Entre E° 100 y E° 2000 | E° 0,20 |
| Entre E° 2000 y E° 5000 | E° 0,50 |
| Entre E° 5000 y E° 10.000 | E° 1 |
| Más de E° 1000 | E° 1, más de E° 0,50 por cada E° 5,000, o fracción de exceso |
| Jurisdicción no contenciosa, juicios de cuantía indeterminada y juicios no susceptibles de apreciación pecuniaria | E° 0,50 |
| Recursos que conduzcan el proceso a tribuna- les de segunda instancia | Doble de impuesto establecido en los supuestos precedentes |
| Recursos que conduzcan el proceso a la Corte Suprema | Triple del impuesto establecido en los supuestos procedentes |
Fuente: artículo 9 de la Ley n.° 16.272 (1965).
Asimismo, el artículo 10 establecía trece hipótesis de exención de pago, liberando a ciertos sujetos, como el Fisco, las municipalidades, el Banco Central y Banco del Estado, instituciones fiscales, personas que gozaban de privilegio de pobreza, universidades, bomberos, el Colegio de Abogados y revistas de jurisprudencia. El encargado de fiscalizar el cumplimiento de esta normativa era cada tribunal ante el que se verificaba el hecho gravado. El entonces artículo 119 del Código Tributario disponía que cada tribunal debía resolver en única instancia sobre los impuestos de timbres, estampillas y papel sellado que debían pagarse en los juicios y gestiones. Asimismo, el juez que conocía de la causa debía determinar la cuantía del asunto al proveer la primera presentación o cada vez que aparecían nuevos antecedentes (artículo 13). Por otro lado, conforme al artículo 29, si no se hubieren enterado los tributos en las actuaciones judiciales respectivas, se sancionaba al infractor con una multa del triple del impuesto adeudado. Finalmente, el Servicio de Impuestos Internos dictó algunas reglas administrativas para dar aplicación a esta normativa (Circular n.° 14 de la 4a Dirección Regional, de 24 de abril de 1964).
Esta legislación se mantuvo vigente hasta la dictación del Decreto Ley n.° 291, de 30 de enero de 1974, que derogó la exigencia de desembolso de impuesto por tasa fija, e incluyó en su artículo primero el pago de un impuesto para dos actuaciones específicas: la recusación de un abogado integrante de la Corte Suprema y de las Cortes de Apelaciones y la suspensión de la vista de la causa.
El cambio se justificó en la necesidad de avanzar hacia un sistema sin desembolsos para el acceso a la justicia, entendiendo que las exigencias de papel sellado y pago de tasas atentaba en contra de ese objetivo. Así, los dos primeros considerandos del preámbulo del Decreto Ley n.° 291, señalan:
1°- Que es aspiración de la Junta de Gobierno propender a que la administración de justicia sea gratuita en términos que puedan tener acceso a ella aún las personas de más escasos recursos, sin limitaciones de ninguna especie; 2°- Que, como medio de dar satisfacción a esa aspiración es ineludible proceder a una revisión de los impuestos que gravan a las actuaciones judiciales contemplados en la ley n.° 16.272, de Timbres, Estampillas y Papel Sellado, cuya aplicación contribuye en importante medida a encarecer la administración de justicia, especialmente para los litigantes más modestos.
Sin perjuicio de aquello y dada la inflación que hubo en el periodo anterior, los valores se reajustaron en un 100 % para recusar y suspender vistas de la causa (artículo 1). Asimismo, se aumentaron los sujetos que estaban exentos del uso de papel sellado por actuaciones judiciales (artículo 4).
Por su parte, el Decreto Ley n.° 619, de 22 de agosto de 1974, dispuso que los juicios y gestiones judiciales ante Tribunales de cualquier naturaleza, los escritos, documentos o actuaciones de toda especie debían extenderse en papel sellado, salvo que el Tribunal autorizara la utilización de papel simple (artículo 6). Además, se actualizaron los valores de la recusación de abogado integrante y suspensión de vista de la causa en los Tribunales Superiores de Justicia (artículo 7). Esta última regulación fue modificada por el Decreto Ley n.° 3.454, de 25 de julio de 1980, que eliminó todas las referencias al uso de papel sellado. Finalmente, el Decreto Ley n.° 3.475, de 4 de septiembre de 1980, derogó el Decreto Ley n.° 619 y, asimismo, eliminó del Código Orgánico de Tribunales, del Código de Procedimiento Civil y de otras normas, las referencias a "papel sellado" y "estampillas", asociadas a la regulación de tasas que se dejaba sin efecto.
Así, llegamos a la actualidad donde no se establecen tasas judiciales en sentido estricto (Delgado, 2013, p. 119). Con todo, subsisten ciertas consignaciones previas para llevar a cabo actuaciones procesales específicas, tales como recusaciones e implicancias (artículo 118 inciso 2 y 3 del Código de Procedimiento Civil) y suspensiones de vistas de causas (artículo 165 inciso 3 del Código de Procedimiento Civil), los que pueden ser entendidos como tasas en sentido amplio.
Para avanzar en la materia y dar cuenta del estado actual de la discusión prelegislativa en el apartado siguiente se abordará el tratamiento de las tasas en la discusión y en el texto de la reforma procesal civil (RPC).
3. Tasas judiciales en la RPC
Es necesario señalar que la RPC es una sentida demanda de modernización del proceso civil nacional que entrega una oportunidad para hacer más racional los procedimientos, desterrar malas prácticas a través de masificar la publicidad y focalizar el activo más importante del proceso (el juez) a las tareas jurisdiccionales (un examen crítico en Rodríguez, 2013). En ese contexto, la RPC ha sido fomentada para incrementar el acceso a la justicia. Sin embargo, a partir de ella también se ha debatido el establecimiento de tasas judiciales. Lo interesante es que ese mecanismo restringe el acceso a la justicia a los sujetos gravados.
Respecto de la regulación que propone el proyecto de nuevo Código Procesal Civil (PNCPC) se debe destacar que no aporta lineamientos detallados sobre los aspectos esenciales de las tasas judiciales. Por ejemplo, no aborda el hecho gravado, sus montos, los sujetos obligados y sujetos exentos, el posible devengo de las tasas en ciertas etapas del procedimiento, entre otros aspectos.
La primera referencia se encuentra en el artículo 46 del PNCPC, a propósito del alcance de las costas, incluyendo dentro de ellas "todos los tributos, tasas, derechos, honorarios de abogados, procuradores, peritos", sin dar un concepto de tasas judiciales ni establecer si la presentación de una demanda requiere desembolsarlas. Con todo, el artículo 155 PNCPC en su inciso 2° dispone que el retiro de la demanda generará "la pérdida de pleno derecho de todas las tasas judiciales que se hubieren depositado al momento de su presentación", lo que permite concluir que al inicio de una acción deberán pagarse tasas judiciales en sentido restrictivo.
Ahora bien, a pesar de que en el PNCPC la regulación de tasas judiciales no es muy extensa, ello no significa que el interés por establecer un tratamiento adecuado sobre la materia no haya estado presente. En esa línea, se elaboraron diversos insumos en relación con este tipo de regulación. Destaca el "Informe final del Panel de Expertos sobre Tasas Judiciales" de abril de 2013, y, en menor medida, el documento "Tasas Judiciales en la Experiencia Comparada", de junio de 2012.
De la lectura del primero de estos informes aparece que la comisión designada para evaluar la incorporación de tasas judiciales en la RPC tuvo más desencuentros que puntos en común. De hecho, los miembros no manifestaron una opinión unánime acerca de la necesidad de establecer tasas judiciales, su justificación, y sus objetivos. El único acuerdo fue desilusionador: para avanzar en una política de tasas judiciales era necesario conocer mejor la conformación de la litigación en Chile (antecedentes de caracterización de usuarios por tipo de litigante, procedimientos utilizados, costos sociales y privados, etc.) con base en un modelo que, además, considere las modificaciones de la RPC (Ministerio de Justicia, 2013, pp. 26-29).
Lo anterior se debió a la carencia de datos cuantitativos que permitieran evaluar los efectos que las tasas judiciales podían generar tanto en la demanda de servicios judiciales (es decir, desde la perspectiva de los litigantes que concurren a la administración de justicia), como desde la oferta de servicios judiciales (es decir, desde la perspectiva de los tribunales que conforman la administración de justicia).
A pesar de ese disenso técnico, es posible dar cuenta de los objetivos que cumplen las tasas judiciales en la literatura y en la experiencia comparada. En este sentido, un aporte a la discusión es exponer los objetivos económicos que las tasas judiciales pueden perseguir y examinar la plausibilidad de su aplicación en Chile. Con todo, para dar contexto a esa discusión, de manera previa es importante despejar las razones por las cuales las tasas judiciales volvieron a ser consideradas como un instrumento apropiado para enfrentar ciertas problemáticas del funcionamiento de la justicia civil.
4. ¿Por qué las tasas judiciales volvieron a estar en el debate?
En este apartado se tratan las posibles razones por las cuales las tasas judiciales han estado nuevamente en el debate, después de su derogación en la década de 1980. Al respecto, concurren dos razones posibles. La primera está asociada a que las tasas judiciales sirven para reducir las acciones judiciales instrumentales, es decir, aquellas cuyo inicio no persigue la obtención de una sentencia definitiva. Al respecto, estudios han señalado que corresponden a la mayoría de las acciones intentadas en Chile, porque solamente un 10 % de las causas civiles concluyen con sentencias definitivas (véase: García y Leturia, 2006, p. 355). La segunda razón se vincula con la limitación del accionar de ciertos sujetos recurrentes. Ambas razones se examinan en lo sucesivo.
4.1. Las tasas y las acciones judiciales instrumentales
Se ha sostenido que las tasas judiciales pueden ayudar a resolver un problema que se ha detectado a propósito del uso incorrecto de la administración de justicia. Ese problema se asocia al inicio de procesos con una finalidad meramente instrumental (Mery, 2010, p. 5). En efecto, por fallas regulatorias ciertos demandantes presentan acciones sin que tengan la finalidad de tramitar esas acciones, produciendo un costo social importante (demora de otros procesos y carga de trabajo en los tribunales) con un escaso costo privado (únicamente asociado a la presentación de la demanda).
Lo complejo desde la perspectiva de la administración pública de justicia es que ella sea utilizada para fines privados, donde el beneficio de esas acciones retribuya a los demandantes sin que haya beneficio social, al no producirse precedentes (Núñez y Carrasco, 2015, p. 604), que en estos casos no se generan porque no está en interés del demandante obtener un pronunciamiento sobre el fondo.
En relación con el inicio de estas demandas instrumentales, una explicación se encuentra en la presentación de demandas ejecutivas para obtener beneficios tributarios asociados al castigo de deudas. Al respecto, las exigencias dispuestas por el Servicio de Impuesto Internos en la Circular n.° 24, hasta el año 2020, buscaban evitar que el castigo fuera otorgado de manera discrecional, preceptuando, de acuerdo con la cuantía del monto adeudado, distintos mecanismos para entender agotados prudencialmente los medios de cobro de los créditos insolutos. Así, por ejemplo, bastaba que se hayan ejercido medios razonables de cobro en caso de créditos incobrables que no excedan de 10 UF; ejecutado cobranzas extrajudiciales si el crédito excede las 10 UF y no superen las 50 UF, y, en caso de que la cuantía supere las 50 UF se exigía requerir judicialmente al deudor.
Sin embargo, esa normativa no fue eficaz porque incentivó la presentación de demandas que no buscaban obtener una decisión jurisdiccional, sino que únicamente perseguían el inicio del procedimiento como medio para entender cumplida la exigencia de agotar los medios de cobro.
Lo anterior, cambió con la Ley n.° 21.210, de 24 de febrero de 2020, que modificó el artículo 31 en su n.° 4, reduciendo los requisitos para castigar deudas. En este sentido, la norma vigente permite que los contribuyentes puedan deducir de su renta líquida los créditos que se encuentren no pagados por más de 365 días desde su vencimiento, sin necesidad de acreditar que se hayan agotado prudencialmente los medios de cobro (Circular n.° 53, del Servicio de Impuestos Internos, apartado 3.4.1). Así, para obtener el beneficio de castigo de deudas no se necesita iniciar acciones judiciales, eliminando el incentivo para presentar demandas formales.
Ahora bien, el problema de estas demandas también se produjo porque las exigencias del Servicio de Impuestos Internos introdujeron una segunda ineficiencia, en tanto la sola presentación de demandas ejecutivas forzó el inicio de cobranzas extra-judiciales abusivas. Así, las empresas de cobranza usaban una copia de la demanda presentada o el rol asignado para hostigar a sus clientes con llamadas y mensajes a toda hora y de manera reiterada. La presentación de la demanda servía como intimidación a los deudores que, en un contexto desjudicializado y sin asesoría letrada, renegociaban sin la protección judicial.
Debido a lo anterior, se dictó la Ley n.° 21.320, de 20 de abril de 2021, que modificó la Ley n.° 19.496 de protección del consumidor, incluyendo en el artículo 37 los incisos décimo segundo y décimo cuarto para desincentivar la presentación de acciones judiciales formales, ordenando poner término a las cobranzas extrajudiciales una vez emplazado el consumidor en un juicio de cobro o concursal.
Las dos políticas legislativas anteriores han conducido a que las acciones ejecutivas instrumentales se hayan reducido en los últimos años. Lo anterior, consta en la tabla 3, donde se muestra la cantidad de demandas ejecutivas iniciadas desde 2015, donde si bien se observa una tendencia decreciente en los juicios ejecutivos iniciados incluso antes de las reformas, es posible concluir que las demandas vinculadas con el problema de uso estratégico de la justicia civil (asociadas a cobros de pagaré) se han reducido de manera importante a partir de los años 2021 y 2022.
Tabla 3 Tipos de acciones ejecutivas iniciadas entre 2015 y 2022.
| Año 2015 | Año 2016 | Año 2017 | Año 2018 | Año 2019 | Año 2020 | Año 2021 | Año 2022 ** | |
| Confesión deuda | 1.076.702 | 1.033.647 | 572.631 | 597.098 | 419.801 | 178.836 | 22.912 | 31.250 |
| Cobro pagaré | 768.885 | 770.230 | 799.852 | 819.098 | 828.570 | 635.284 | 415.322 | 224.372 |
| Hipotecario | 12.714 | 11.332 | 11.695 | 9.619 | 9.304 | 7.859 | s/d | s/d |
| Protesto cheque | 19.043 | 16.478 | 19.022 | 17.141 | 14.908 | 9.526 | 5.602 | s/d |
| Notificación factura | 10.622 | 12.117 | 15.267 | 16.062 | 17.593 | 14.631 | 9.844 | 6.444 |
| TOTAL | 1.887.966 | 1.843.804 | 1.418.467 | 1.459.018 | 1.287.176 | 846.136 | 452.680 | 262.066 |
Fuente: Poder Judicial en Números (s. f.).
** Datos hasta junio de 2022.
Con esos antecedentes se aprecia que un cambio regulatorio en los incentivos de los sujetos redujo la cantidad de demandas instrumentales. Así, luego de la imple-mentación de esas políticas es probable que las demandas ejecutivas sigan siendo las preponderantes en la litigación civil, pero probablemente disminuya la cantidad de causas ejecutivas que buscan utilizar el proceso para fines no jurisdiccionales. Como consecuencia, la litigación excesiva fue limitada usando instrumentos alternativos menos costosos que las tasas judiciales. Cabe indicar que en España se ha podido apreciar que una regulación eficiente de costas a la inglesa (donde el que pierde siempre soporta las costas), conduce a reducir las tasas de congestión (véase: Doménech et al., 2021, p. 15).
De esta forma, los costos y beneficios de regular las tasas judiciales deben ser comparados con los costos y beneficios de otros mecanismos que pueden alcanzar el mismo objetivo de manera más eficiente, lo que es una manifestación del segundo teorema de Coase (1992, pp. 81-134), debido a que se logra un propósito de minimización de costos gracias a cambios legislativos. Asimismo, ello demuestra que la eficiencia puede reconocerse en los instrumentos para alcanzar ciertas políticas públicas (Mercuro y Medema, 2006, pp. 47-50), y en la función del derecho económico para permitir un adecuado funcionamiento de las instituciones (Villa, 2017, p. 56). Al parecer simples reformas legislativas han servido para reducir el problema de litigación estratégica excesiva examinado, sin necesidad de establecer tasas judiciales.
4.2. Las tasas judiciales y los jugadores recurrentes
En el derecho comparado se ha examinado la situación de los "jugadores recurrentes", es decir, aquellos sujetos que concurren a la justicia de manera usual (Galanter, 1974; Carrasco, 2021, pp. 176-207). Se han estudiado las ventajas que obtienen por usar de manera habitual la administración de justicia. En primer lugar, se ha sostenido que alcanzan cierto efecto reputacional favorecido por los vínculos que crean con los tribunales (Galanter, 1974, pp. 98-101). En segundo lugar, como litigan de manera sucesiva unas mismas normas es más probable que obtengan precedentes favorables a sus intereses (Carrasco, 2021, pp. 188-189). Esto último, los incentiva a invertir mayores recursos en fortalecer su rol de jugadores recurrentes de modo que se transforman en un litigante más fuerte frente a contrapartes no recurrentes (Cabrillo, 1989, pp. 107-108). Estas dos características han llamado la atención de doctrina en Chile en tanto las consecuencias de su actuar pudiera desincentivar la participación de otras clases de litigantes. Para enfrentar este fenómeno se han sugerido tasas judiciales (Vargas, 2004, p. 112).
En el caso de los jugadores recurrentes las tasas judiciales deberían influir en su comportamiento porque supondrían un gasto adicional que aumenta, en el largo plazo, el costo medio de litigar, en términos de que será un gasto que deberá ser soportado de modo sucesivo en cada oportunidad que se inicien acciones judiciales. De esta manera, este mayor gasto soportado por los jugadores recurrentes podría equilibrar la situación con los jugadores no recurrentes, para quienes la tasa judicial no debería pasar a formar parte de su estructura de costos.
Ahora bien, en esta materia no se deben confundir dos situaciones que aparecen formando parte de un mismo asunto. Por un lado, se encuentran ciertos jugadores recurrentes que acaparan la atención y capacidades del bien público de administración de justicia; por otra parte, está presente el uso estratégico de ese bien. Así, para algunos estudios la sola existencia de jugadores recurrentes ejerciendo acciones judiciales (normalmente, personas jurídicas ligadas al ámbito financiero) que demandan a personas naturales (normalmente, deudores de esas instituciones financieras), se traduce en una situación problemática para la justicia civil (Mery, 2015, pp. 113-114; Vargas, 2013, p. 141; De la Fuente, 2009, p. 470).
Al respecto, la constatación de que exista una mayor propensión a litigar por ciertas categorías de sujetos corresponde a un factor que no es esencial para catalogar el buen o mal funcionamiento de la justicia civil, porque ello puede venir dado por muchas causas, algunas de las cuales se explican por el correcto funcionamiento de la economía y, por tanto, puede ser un signo de la eficiencia del sistema económico en general. Así, la utilización del sistema de justicia para ejecutar créditos adeudados es una situación previsible que expresa la confianza de los acreedores en los mecanismos institucionalizados de resolución de conflictos, según se ha medido en índices internacionales como Doing Business del Banco Mundial (Djankov et al., 2003, pp. 453-517).
En el caso de las "acciones instrumentales", si las descontamos del número total de procesos civiles, las personas jurídicas que tienen giro financiero o bancario siguen predominando como los demandantes más recurrentes en Chile. Para tal efecto podemos realizar un cálculo aproximado a partir de algunos estudios cuantitativos sobre el funcionamiento de la justicia civil en Chile.
En primer lugar, se ha determinado que la cantidad de ingresos de esas demandas instrumentales alcanza aproximadamente el 59,8 % de las demandas totales presentadas en la administración de justicia civil (Sustentank, 2015, p. 27). Además, a partir de una muestra aleatoria de 1.000 causas iniciadas en la jurisdicción de la Corte de Apelaciones de Santiago entre el año 2014 y 2016, se determinó que entre un 90 % y 96 % de los demandantes son personas jurídicas (Lillo, 2020, pp. 128-130). De esta forma, considerando ambos datos, si se descuenta el 59,8 % de las demandas iniciadas por personas jurídicas con fines formales del porcentaje de demandas iniciadas por personas jurídicas, se obtiene que, del total de demandas civiles, de acuerdo con esa muestra, los demandantes correspondientes a personas jurídicas respecto de los cuales no habría indicio de instrumentalización de la justicia civil oscila aproximadamente entre un 33,6 % y un 37,71 %.
Por tanto, no corresponde hacer una asociación entre los efectos negativos que se siguen de la instrumentalización del proceso civil y la mera constatación de que una clase particular de sujetos es un jugador recurrente. Como vimos, esa asociación no es válida porque si descontados los porcentajes de acciones instrumentales, los sujetos recurrentes todavía siguen siendo los mayores demandantes de juicios civiles.
Así, que lo anterior ocurra es manifestación del hecho de encontrarnos en presencia de una sociedad de consumo donde existe una amplia disponibilidad de crédito y de acceso a financiamiento y, por tanto, se generan supuestos de sobreendeudamiento que deriva, a su vez, en un incremento de los procedimientos judiciales de cobro (a nivel comparado, véase Pérez y Martínez, 2015; sobre Chile, véase Bozzo, 2020). En este sentido, se ha podido apreciar que una de las causantes del incremento de procedimientos en España fue a causa de la recesión económica (Rosales y Jiménez-Rubio, 2017, pp. 331-333). En cualquier caso, los motivos que originan la insatisfacción de un crédito no deben ser examinados desde una perspectiva procesal porque sus herramientas no son adecuadas para tal fin (Davydenko, 2013).
Una vez desarrolladas las posibles explicaciones por las cuales las tasas judiciales volvieron a la discusión, cabe retomar el tema de los fines económicos de ese instrumento, para saber si de ahí podemos justificar su inclusión en el proceso civil.
5. Distintas tesis sobre los fines económicos de las tasas judiciales
Como se examinó, el primer objetivo económico de las tasas judiciales busca reducir la litigación excesiva y el segundo contribuir al financiamiento de la justicia. En lo sucesivo desarrollaré las dos tesis, mencionando sus bondades y diferencias, y las consecuencias económicas que se derivan de ellas.
5.1. Las tasas judiciales como mecanismo para evitar la litigación excesiva
El primer objetivo de las tasas judiciales persigue diseñar un instrumento que reduzca aquella litigación que puede ser entendida como excesiva y que, en términos económicos, es aquella que supera las capacidades de economías de escala. En específico, la litigación no es excesiva cuando los litigantes que concurren a los tribunales no producen con la presentación de su demanda un aumento del costo medio del funcionamiento del tribunal. Sin embargo, esa realidad cambia cuando el costo medio empieza a subir con cada proceso adicional. En los casos cuando las demandas adicionales superan las economías de escala de los tribunales y, por tanto, ellos empiezan a funcionar a niveles subóptimos (en exceso de aquello para lo que fueron optimizados), producirán externalidades negativas como consecuencia de la litigación que excede ese nivel óptimo. En este sentido, esas externalidades son otra manifestación para examinar este problema.
Para entender la idea anterior, basta considerar que los tribunales son una unidad económica conformada por medios humanos y materiales dimensionada para conocer y resolver cierta cantidad de asuntos (Ministerio de Justicia de la República de Chile, 2022). Esta hipótesis de trabajo subsiste, aunque los tribunales no persigan lucro.
Lo importante es que, económicamente, en el funcionamiento de los tribunales se aprecia la existencia de economías de escala en la capacidad de gestión de todas aquellas causas que se conocen desde la primera que ingresa hasta llegar al número de procesos para los cuales se dimensionó su capacidad. Por ejemplo, si la capacidad de gestión del tribunal está dimensionada para conocer de 1.000 juicios civiles al año, cuando el tribunal conoce de la causa 900, entonces, el costo medio que significa para ese tribunal tramitar esos 900 procesos es menor que el costo medio que le significaba tramitar 899 procesos.
Sin embargo, esas economías de escalas dejan de producirse cuando se supera la cantidad óptima de causas que un tribunal puede conocer. En tal momento aparecen deseconomías de escala que producen un aumento sucesivo del costo medio de conocer y tramitar procesos en cantidad superior a la óptima. Por ejemplo, si el tribunal en el año respectivo conoce del proceso 1.100, el costo medio de tramitar esas causas es mayor que el costo medio de tramitar 1.099 juicios civiles y, en todo caso, es muchísimo mayor que el costo medio de tramitar 1.000 causas. La congestión se produce porque el tribunal a partir de la causa 1.000 estará actuando de manera no óptima para como fue dimensionado.
Pues bien, cuando se produce una litigación excesiva (en el ejemplo mencionado, una cantidad de procesos superiores a 1.000), entonces se requiere de mecanismos que reduzcan la cantidad de procesos. Uno de esos mecanismos son las tasas judiciales, ya que se supone que el pago asociado a ellas reduciría la cantidad de procesos.
Sin embargo, para lograr tal propósito las tasas judiciales deben estar fijadas en una cuantía lo suficientemente alta para desincentivar el litigio. Solo así los litigantes consideran el costo social de litigar en sus desembolsos y demandarán en menor cantidad.
Un autor que ha formulado esta tesis es el profesor Rafael Mery (2015), para quien las tasas judiciales deben lograr la finalidad de "que el litigante internalice todos los costos y beneficios de sus decisiones de demandar usando el sistema judicial" (p. 112). Es decir, expresa que, por medio de las tasas, los litigantes deben pagar una parte del costo que significa el uso no óptimo de la administración de justicia.
Sin embargo, tal autor reconoce la misma dificultad que detectó el panel de expertos sobre la materia, en cuanto a que la efectividad de las tasas judiciales (asociada al propósito que ahora se comenta) exige una cantidad de información difícilmente alcanzable (Ministerio de Justicia de la República de Chile, 2013, p. 31).
De hecho, el profesor Mery se basa en el texto clásico de Alejandro Esteller Moré (2002), quien realiza modelaciones para alcanzar una tasa óptima. El problema es la cantidad excesiva de datos que se requieren para calcular la tasa propuesta por esos autores, en tanto se requiere información sobre esfuerzo del abogado, contrato entre abogado y litigante, coste de la congestión, volumen de causas, y otros datos. Por ello, se ha sostenido la imposibilidad de realizar esos cálculos en un caso concreto, único que podría alcanzar la finalidad referida (Núñez y Carrasco, 2015, p. 607).
De esta forma, si bien es deseable desincentivar la litigación excesiva, es razonable pensar que las tasas judiciales no son efectivas para detectar las acciones que generan las externalidades indeseadas (costos sociales o costos privados en otros litigantes presentes o futuros) o que no se compensan con sus externalidades positivas (asociadas a los beneficios sociales de litigar). De hecho, recientes estudios empíricos en España han demostrado que las costas son un mecanismo más eficiente que las tasas para reducir la congestión (Martínez-Matute y Mora-Sanguinetti, 2017, p. 99).
Más bien lo único que las tasas judiciales parecen lograr, ceteri paribus de otros factores relevantes como la probabilidad de ganar el juicio, es desincentivar el litigio de personas que poseen antecedentes socioeconómicos en el rango inmediatamente superior al de los beneficiarios de justicia gratuita. Para tales litigantes las tasas judiciales (como costo privado) pueden ser el factor que determine el inicio del litigio. Se debe tener presente que como las tasas judiciales y el resto de los costos privados se devengan durante el proceso, si el litigante no obtiene el juicio no tendrá devolución de esos desembolsos. Visualizando lo anterior, ese sujeto puede verse desincentivado a iniciar las acciones judiciales que persigan la protección de sus intereses.
Por otra parte, es evidente que aquellas personas que poseen una capacidad económica que no se ve afectada por el pago de la tasa judicial, no se desincentivarán por este mecanismo, aunque podrían estar desincentivadas de litigar en atención a otros factores como la escasa probabilidad de obtener un resultado favorable, o bien, su adversidad al riesgo (véanse esos factores en: Cooter y Rubinfeld, 1989). Por lo anterior, las tasas judiciales no cumplen un fin de justicia porque imponen una carga que proporcionalmente afecta a personas de menor capacidad económica, aunque superior a los beneficiarios de justicia gratuita. Así, es difícil comprender como podría lograr el objetivo de que "the judicial system should be fair and accessible for all" (Mery, 2015, p. 114), cuando precisamente coadyuva a que algunos no litiguen o gravan proporcionalmente de mayor manera a quienes poseen recursos justo en el nivel superior de los beneficiarios de gratuidad en justicia.
La conclusión que se sigue de lo anterior es que las tasas judiciales tendrían una arista asociada a una potencial vulneración al derecho de acceso a la justicia. En efecto, imponen un obstáculo para que las personas acudan a ella.
5.2. Las tasas judiciales como mecanismo que colabora con el financiamiento de la justicia
Si el primer objetivo económico de las tasas judiciales es difícil de lograr, queda por examinar la segunda finalidad económica vinculada a que las tasas judiciales pueden servir como un mecanismo que financie los gastos que trae consigo la administración pública de justicia. Esta finalidad se satisface con una pequeña contribución en el gasto estatal, sobre el entendido de que cualquier financiamiento mayor extraído de los justiciables puede afectar el acceso a la justicia.
De hecho, no puede pretenderse que las tasas logren un financiamiento relevante del bien público de la administración de justicia como se ha sostenido (Letelier et al., 2019, pp. 130-131), sino que más bien como un financiamiento mínimo, en los términos que veremos.
Lo anterior marca una diferencia con la primera finalidad económica, en cuanto a que su cuantía tiende a ser mayor cuando se busca frenar la litigación excesiva.
Asimismo, que la primera finalidad económica persiga imponer tasas altas sirve para explicitar una segunda diferencia con la finalidad que ahora se comenta. En efecto, cuando la capacidad de gestión de los tribunales es sobrepasada, la actividad jurisdiccional está produciendo una disociación relevante entre los costos privados y sociales de litigar, es decir, el litigante privado obliga a soportar costos a terceras personas (congestión) y al Estado (mayor gasto por tramitar cantidad de procesos superior a la óptima) que no son considerados por quien demanda. Debido a que esa disociación es socialmente importante cuando se llega a un nivel de litigación excesiva, entonces las tasas judiciales fuerzan que los litigantes asuman el costo de esas externalidades. El problema es que tales externalidades son crecientes (aumentan más que proporcionalmente) por el incremento de la litigación excesiva. En efecto, el costo medio aumenta de modo creciente a medida que nos alejamos de la cantidad óptima (según se señala por la ciencia económica, véase: Varian, 2010, pp. 413-414), para la cual fue dimensionada para el tribunal, de forma que las tasas judiciales deberían ser lo suficientemente altas para hacerse cargo de ese problema incremental. Pues bien, este segundo fin no requiere alcanzar tal poder disuasivo (Delgado, 2013, p. 128).
Para introducir lo anterior, el Informe sobre Tasas modeló a cuánto ascendería el financiamiento de la administración de justicia que se alcanzaría con tasas judiciales, considerando una realidad de litigación civil de un juzgado de Santiago. Los resultados demuestran que ese financiamiento iría entre un 0,1 % y un 4,7 % del presupuesto del Poder Judicial para el año 2012, según consta en la siguiente tabla.
Tabla 4 Modelación de financiamiento a los tribunales civiles por medio de tasas judiciales.
| Modelo A | Modelo B | Modelo C | Modelo D | Modelo E | Modelo F |
|---|---|---|---|---|---|
| Tasa variable de 1 % de la cuantía. Recaudación equivalente al 4,2 % del presupuesto Poder Judicial 2012. | Tasa variable de 1 % de la cuantía + tasa fija de $ 25.000. Recaudación equivalente al 4,7 % del presupuesto Poder Judicial 2012. | Tasa fija de $ 25.000, solo aplicable a personas jurídicas. Recaudación equivalente al 0,3 % del presupuesto Poder Judicial 2012. | Tasa fija de $ 25.000, solo aplicable a personas naturales. Recaudación equivalente al 0,1 % del presupuesto Poder Judicial 2012. | Tasa variable de 1 % de la cuantía solo aplicable a personas jurídicas. Recaudación equivalente al 1,1 % del presupuesto Poder Judicial 2012. | Tasa variable de 1 % de la cuantía solo aplicable a personas naturales. Recaudación equivalente al 1,5 % del presupuesto Poder Judicial 2012. |
| Modelo G | Modelo H | ||||
| Tasa variable de 1 % de cuantía más una tasa fija de $ 25.000 solo aplicable a personas jurídicas. Recaudación equivalente al 1,4 % del presupuesto Poder Judicial 2012, | Tasa variable de 1 % de cuantía más una tasa fija de $ 25.000 solo aplicable a personas naturales. Recaudación equivalente al 2,2 % del presupuesto Poder Judicial 2012. | ||||
Fuente: Ministerio de Justicia (2013, pp. 21-24).
Esos valores corresponden a una proporción significativamente menor en comparación con la realidad europea, donde se alcanza un financiamiento promedio del 22,3 % del gasto total de justicia (Cepej, 2012, p. 80; una visión crítica en, Doménech, 2017).
Al respecto, desde la perspectiva del costo público, el aporte de las tasas judiciales en cualquiera de esos escenarios contenidos en la tabla 4 puede calificarse de reducido porque el coste público de la administración de justicia se nutre de dos fuentes distintas. La primera es el gasto que el Estado destina para poner en funcionamiento los tribunales y la segunda son las externalidades que produce la congestión judicial una vez que se superan las economías de escalas.
Según los datos aportados en la tabla 4, es posible tener una idea acerca de la entidad del primer tipo de coste público no existiendo información sobre la segunda clase. La única información que podría desprenderse a ese respecto emana de algunas estadísticas acerca del no acceso a la justicia, de las cuales se desprende que en acciones sobre economía y patrimonio un 3,8 %, y en materia de vivienda un 5,5 % (Gfk Adimark, 2015, p. 84) de las personas, no concurren a la justicia por congestión. Sin embargo, es difícil traducir ese porcentaje en una cantidad avaluable en dinero.
De esta forma, cualquier pago que se haga por vía de tasas judiciales ayudará a solventar el primero de los costes públicos involucrados en la materia y no el segundo, teniendo una incidencia menor de la que podría pensarse en el financia-miento de la justicia.
Despejado lo anterior, el desafío es determinar un rango de valor para que las tasas judiciales no limiten el acceso a la justicia. Al respecto y a modo de analogía, existen algunos lineamientos de valores o porcentajes sobre lo disputado que podría vulnerar esa garantía. Me refiero a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la regla de "solve et repete" que considera que pagos que ascienden a un 25 % del valor disputado exceden los límites de proporcionalidad (Sentencia Rol 2853-2015; Sentencia Rol 546-2006). Ese límite será considerado como un tope máximo al cual pueden ascender los distintos pagos de tasas judiciales bajo una perspectiva amplia, es decir, asumiendo que se pagan diversas tasas judiciales durante el transcurso del juicio.
En esta misma línea, bajo ese entendimiento amplio de tasas judiciales, se debe asumir que una regulación razonable debe contemplar un aumento de ese valor cuando los litigantes recurran a instancias superiores, dado que en cada etapa del proceso el sujeto va actualizando el mérito y probabilidades de sus pretensiones (véase, Vargas, 2004, pp. 106-108).
Considerando esos factores, el porcentaje sobre lo disputado que pudiera exigirse por concepto de tasas judiciales no debería exceder el 4 % del monto demandado, pudiendo fijarse una tasa de valor fijo en causas de cuantía indeterminada. En efecto, si se establece una tasa judicial en el nivel superior (de 4 %), y se asume que el doble de ese pago corresponde al 8% y el triple al 12 % de la cuantía del juicio, entonces la suma total de la tasa judicial (4 %+8 %+12 % = 2 4%) no superará el porcentaje que se ha considerado desproporcionado (25 %). Estos incrementos del doble y triple son legítimos porque están reconocidos en normas procesales civiles para ciertos pagos que hacen los litigantes y que no corresponden a tasas judiciales en sentido estricto, como acontece en materia de implicancias o recusaciones, donde incluso es posible doblar los pagos previos sin límite (Ley 1552, 1902 [Código de Procedimiento Civil], art. 118 inc. 3), o imponer esos aumentos por la deducción y pérdida de ciertos incidentes (Ley 1552, 1902 [Código de Procedimiento Civil], art. 88, inc. 2). También, así fue reconocido en las Leyes n.° 15.267 (1963) y 16.272 (1965).
Ahora bien, si consideramos los escenarios A (tasa variable de 1 % de la cuantía), E (tasa variable de 1 % de la cuantía aplicable solo a personas jurídicas) y F (tasa variable de 1 % de la cuantía aplicable solo a personas naturales) de la tabla 4, al valor máximo referido, se alcanzaría un financiamiento de un 16,8 %, 4,4 %, y 6 %, respectivamente, del gasto público directo en justicia. Esos porcentajes deberían incrementarse por cuatro veces, con una tasa judicial del 4 %, lo que favorecería el financiamiento de la administración de justicia.
Con lo anterior, no quiero sostener que la tasa judicial debe establecerse en un 4 %; únicamente busco fijar algún criterio para alcanzar un porcentaje máximo admisible. El valor exacto que debe determinarse requiere, como vimos, una serie de datos sobre la caracterización de la litigación civil. Esos estudios pueden concluir que el valor de la tasa judicial debe ser establecida en un porcentaje inferior o en un valor fijo (aunque este último factor requiere de revisión periódica).
Con base en lo señalado, se puede concluir que las tasas judiciales pueden servir para cooperar con el financiamiento público de la justicia, dando una señal acerca de que la actividad de los tribunales tiene costes y que ellos no son irrelevantes. Socializar en algún sentido la circunstancia de que bienes que se suponen gratuitos (desde la perspectiva de los usuarios) en realidad requieren ingentes recursos y gastos, es un avance hacia una comprensión más responsable de la institucionalidad judicial y su función pública. Al respecto, se ha señalado que asumir los gastos y costes que las actividades propias generan en terceros es una forma de socialización compuesta (Schick, 1999, pp. 132-134).
El desafío en una visión más realista sobre las tasas es evitar que la política judicial se transforme en una que conduzca únicamente a incrementar la recaudación. Para ello es necesario una separación orgánica entre la autoridad encargada de exigir el pago de la tasa judicial (tribunal que la cobra) y la autoridad que determina el financiamiento (los poderes colegisladores por medio de la ley de presupuesto), de modo que no exista un interés predominante del recaudador por maximizar el financiamiento.
Quedan por resolver otros problemas a ser enfrentados en investigaciones sucesivas. Por ejemplo, la conveniencia de imponer tasas judiciales solo a personas jurídicas (como ocurrió en España en el artículo 35 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre), lo que solucionaría la objeción acerca de que las tasas judiciales limitan el acceso a la justicia de personas naturales. En cualquier caso, de imponerse tasas judiciales a personas naturales, algunos autores han sostenido que no deberían pagarlas los beneficiarios de justicia gratuita (Álvarez-Ossorio, 2014).
Al respecto, esa limitación no concurre si las personas naturales deducen demandas meritorias de alto monto, porque a medida que haya mayor cantidad disputada, se ha sostenido que se genera una mayor propensión a litigar (Cooter y Rubinfeld, 1989, pp. 1072-1075). Asimismo, tampoco existirá esa limitación en presencia de pactos de cuota litis que permitan que el potencial demandante no gaste sus (escasos) recursos en abogados ni en tasas judiciales, generando mayor competencia en los abogados (como señala: Shavell, 1997, p. 594). Otras maneras de reducir las barreras a la entrada de las tasas son la mayor oferta de abogados (Mora-Sanguinetti y Garoupa, 2015) y los mecanismos de financiamiento al litigio, desarrollado desde hace tiempo en el common law y recientemente en países del civil law (Theoduloz, 2019, pp. 163-168; Derric, 2016). Esos fondos de inversión ponderan una serie de consideraciones asociadas a la plausibilidad de la acción en cuestión y la cuantía probable a ser obtenida (Bench y Shannon, 2017, p. 38). En caso de que la evaluación sea exitosa, el fondo de inversión financiará los gastos privados que deberá asumir el litigante.
Por último, la regulación sobre tasas judiciales no debe ser discriminatoria, estableciendo una misma regulación para todos los litigantes que se encuentren en una misma situación. Así se respetaría el principio esencial del proceso civil asociado a la igualdad de tratamiento de las partes (Romero, 2015, p. 29).
Conclusiones
A partir de lo expuesto se concluye que las tasas judiciales no son una institución ajena a nuestra normativa, al ser reconocido en nuestra historia legislativa como una vía de financiamiento del bien administración pública de justicia. Ese objetivo es una finalidad económica minimalista porque no busca hacerse cargo del costo social total que implica ese bien público.
Un propósito diferente es pretender que las tasas judiciales solucionen la dificultad económica subyacente al litigio que es la disociación entre los costos privados y sociales de litigar que se produce cuando la litigación es excesiva. En este artículo se plantea que ello acontece en el punto en que el tribunal supera las economías de escala para las cuales ha sido optimizado.
A partir de lo expuesto por la doctrina especializada se puede concluir que es complejo terminar con esa disociación en atención a la cantidad de información que se requiere para la implementación de tasas que satisfaga ese fin.
De esta forma, en línea con lo sostenido en este artículo, se pretenden entregar algunos lineamientos generales a favor del establecimiento de tasas en un contexto donde se reconoce que el objetivo económico perseguido es cooperar mínimamente con el financiamiento de la justicia, sin dañar el acceso a ella. Para tal efecto, se ha justificado un porcentaje máximo al que podría aplicarse las tasas judiciales, el que se ha desprendido de los límites que la jurisprudencia constitucional ha señalado como tope de lo que es desproporcionado como carga para los litigantes.
