La restitución de tierras en la historia agraria de Colombia

La restitución de tierras está consagrada en la Ley 1448 de 2011. La tierra se incluyó como un capítulo más en las tareas del Estado, para atender a los 9,2 millones de colombianos en situación de desplazamiento.² De acuerdo con la Contraloría General de la República (CGR), aproximadamente la mitad de ellos (4,5 millones) tenían una posesión, con casa, con animales, con cultivos y, por lo tanto, era necesario que la reparación fuera completa, incluyendo la devolución de la tierra despojada.³

Las implicaciones de tales medidas no se hicieron esperar. La restitución destapó la caja de pandora que había cerrado el gobierno de Misael Pastrana (1970-1974) y los terratenientes en el Pacto de Chicoral (1972-1973). Si bien después ha habido otras leyes de tierras (Ley 30 de 1988, Ley 160 de 1994, Ley 1152 de 2007), las sentencias de restitución revelan problemas de disputa por las tierras desde finales de los años sesenta que ninguna de tales leyes solucionó o que, en el peor de los casos, agravó. En 2011 fueron expedidas cuatro normas que volvieron a poner en discusión la problemática de la tierra, un tema explícitamente abandonado por los distintos gobernantes en los pasados cuarenta años. Así, el Congreso de la República expidió la Ley 1448 y los Decretos-Ley 4633, 4634 y 4635, donde se reconoce el despojo y el abandono de la tierra de campesinos, indígenas, pueblos ROM y afrocolombianos, respectivamente.

Se trata de la continuación de las acciones emprendidas por la Corte Constitucional mediante la Sentencia T-025 de 2004, que declaró el "estado de cosas inconstitucional [ECI] en la población desplazada" y, por lo tanto, ordenó al Estado la solución de las múltiples problemáticas de salud, educación y vivienda y la "protección de las tierras, propiedades y posesiones dejadas abandonadas por los desplazados".⁴ La Corte, además, ha expedido sentencias y autos de seguimiento desde entonces, las cuales han pasado a ser parte del bloque de constitucionalidad para la protección de los derechos de las víctimas del conflicto armado. Se creó así un entramado normativo entre el Congreso y la rama judicial que luego se vio reflejado en los casos concretos acá analizados. Posteriormente, en 2016 se firmó el acuerdo de paz entre el Gobierno y la guerrilla de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia - Ejército del Pueblo (FARC-EP), el cual no afecta la restitución de tierras, pero sí la facilita, porque la ausencia de combates favorece la tranquilidad para llevar adelante la devolución de la tierra.

En el campo de la historiografía se ha renovado el tratamiento del tema de la propiedad de la tierra. Uno de los primeros balances realizados sobre el despojo de la tierra en Colombia fue el de Alejandro Reyes, al preguntarse cómo se gestó en Colombia, en el último cuarto de siglo, el despojo ilegal y violento de la tierra, un fenómeno que, por su intensidad, es inédito en el mundo, apenas comparable con lo acontecido en Sudán y Sudáfrica con el Apartheid. Reyes describe los principales conflictos agrarios y el cambio de las élites nacionales y antiguas élites regionales por "representantes de los empresarios del narcotráfico y la violencia".⁵ Concluye que la dirigencia colombiana cometió dos grandes errores estratégicos: el primero, aplastar con represión militar los movimientos campesinos y cerrar la vía reformista para enfrentar la lucha guerrillera; y el segundo, auspiciar ejércitos privados para defender la propiedad. Reyes compiló una estadística del despojo de la tierra para ocho departamentos entre 1997-2007, registro que, para entonces, era un hecho significativo, dada la poca voluntad del gobierno del momento para reconocer que el conflicto existía. Casi un millón de desplazados habían abandonado 461.481 hectáreas de tierra: 39 % en Bolívar, 21,1 % en Antioquia, 16,2 % en Cesar, 13,2 % en Córdoba, 4,8 % en Magdalena y 5,7 % en Sucre, La Guajira y Atlántico.

En 2009, la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (CNRR) destacó las distintas formas de despojo de la tierra que se había producido y mostró unas primeras estadísticas que revelaban una variación en el despojo desde 1,2 millones a 10 millones de hectáreas, dependiendo de la metodología que hubieran empleado los diferentes investigadores.⁶ Luego publicó en 2010 La tierra en disputa, que relata la experiencia de la lucha por la tierra en los departamentos de Bolívar, Sucre y Córdoba, la creación y desarrollo de la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC), el despojo paramilitar y el proceso organizativo de las mujeres.⁷ En cuanto a la ANUC, a partir de testimonios, los autores relatan una historia de adversidad permanente, sobre todo con la llegada del gobierno de Misael Pastrana, en el inicio de los años setenta.

Otro investigador, Marco Palacios, preguntó qué valor podía tener la revisión del tema campesino en la Colombia mayoritariamente urbana del año 2010.⁸ Como respuesta, señaló que con la reforma agraria de 1936 se había abierto la brecha entre las clases propietaria, terrateniente y popular y creado una fractura hacia adelante en la historia nacional. De ese modo, "la ley de tierras de 1936, su abracadabra, dejó incólume el lugar de los grandes terratenientes en la coalición de poder y abrió un nuevo capítulo de la larga historia de la marginación social y política".⁹ Así, los reformadores liberales de los años treinta perdieron la oportunidad de zanjar la cuestión de la tierra. Absalón Machado dirá lo mismo para los años sesenta.¹⁰ Acerca del despojo, Palacios se pregunta luego, atendiendo a la larga duración, si "caben en el mismo saco los acaparadores de baldíos en el alto Sumapaz de los años treinta y los terratenientes y parapolíticos del siglo xxi".¹¹ La respuesta de nuevo es afirmativa, pues se trató de un proceso de acumulación de capital de largo plazo mediante el empleo de la violencia, el cual permitió el acaparamiento de derechos de propiedad, tanto en el pasado como en los años recientes.

Por su parte, Nazih Richani plantea que en el siglo xx se desarrolló un estilo de capitalismo que condujo a la mercantilización de la tierra, con el apoyo de las instituciones expresado en las leyes y las políticas de tierras, lo que facilitó la expansión ganadera, como forma de acumular valor, con una rentabilidad futura más alta que si la tierra se dedicara a la producción.¹² Este fenómeno se exacerbó con la llegada de la narcoinversión, a cargo de la cual fueron adquiridas aproximadamente seis millones de hectáreas de tierra entre 1974 y 1980.¹³ En esta interpretación coincide con Reyes, para quien las compras de tierras por parte de los narcos inmovilizaron la inversión agropecuaria.¹⁴ En una perspectiva similar, Albert Berry destaca como objetivos de la acumulación violenta de la tierra, además de la producción agropecuaria, la especulación, la búsqueda de poder político y social y la consolidación de una oferta segura de mano de obra.¹⁵ En el mismo sentido, Frances Thomson sostiene que el desarrollo capitalista agrario en Colombia ha sido violento y los pocos esfuerzos realizados por el Estado solo ahondaron la crisis rural.¹⁶

El Centro Nacional de Memoria Histórica (CNMH), en La política de reforma agraria y tierras en Colombia, trata de las políticas, de su contexto y, en particular, de los estudios que ofrecen diversas justificaciones de la reforma agraria.¹⁷ En 2016, en Tierras y conflictos rurales, se recogen problemáticas como: la evolución de la propiedad agraria en Colombia desde 1874 con la asignación de baldíos y de la reforma agraria en el siglo XX (1936, 1961, 1968), el mercado asistido y el otorgamiento de tierra mediante las figuras de zonas de reserva campesina y zonas de desarrollo empresarial.¹⁸ Dichos estudios también tratan sobre la vulneración de los derechos de propiedad y los efectos del despojo y el abandono de las tierras y se ocupan de las organizaciones rurales y los gremios del sector agropecuario.

Junto a estas investigaciones, este trabajo se destaca por construir una serie estadística de asignación de baldíos para 120 años, con base en información del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (Incora) y el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) y el registro realizado por Catherine LeGrand. Eso nos permite saber que: entre 1827 y 1869, las autoridades repartieron 415.867 hectáreas de tierras baldías; en el tránsito de los gobiernos liberales y la Regeneración conservadora, se entregaron 1.456.840 ha (1870-1900); entrado ya el siglo XX, en las dos primeras décadas, el monto asignado fue de 848.426 ha; en la República Liberal, en medio de la revolución normativa que produjo, solo alcanzó a conceder 607.673 ha (1932-1946), y, posteriormente, los regímenes conservadores repartieron 1.769.277 ha (1947-1957). Luego vino el periodo más característico de lo que se ha llamado la reforma agraria en Colombia, que para los autores cubre 25 años, de 1962 a 1987, en los cuales, según la información del Incora, se habrían realizado 293.105 adjudicaciones, para un total de 10.216.981 ha. Luego los autores reportan una caída en las adjudicaciones a 77.263, en una superficie de 3.143.901 ha; y, en una última fase (1995-2012), se registran 125.808 asignaciones de baldíos, equivalentes a 5.030.226 ha. Todas estas periodizaciones y estadísticas revelan la importancia que adquirió la política de entrega de baldíos, su auge en los años sesenta y la disminución en los años siguientes.

Hasta aquí, el Estado colombiano y sus élites desarrollaron políticas de tierras, ya fuera mediante reformas agrarias o mediante la adjudicación de baldíos.¹⁹ El proceso iniciado en 2012 es distinto de todos los anteriores, porque no se buscaba asignar tierras nuevas a nuevos campesinos sin tierra, sino devolver tierras que ya habían sido asignadas, que ya tenían una tradición de posesión o propiedad dentro del campesinado mismo, como si se tratara de coser una herida abierta, por lo que cabe preguntar, entonces, qué causó la herida y cuál es el tamaño de la lesión, para que haya sido necesaria una ley de restitución.²⁰

La respuesta la dan dos trabajos de síntesis de interpretación de la violencia en Colombia. El primero, el estudio ¡Basta ya! Colombia: memorias de guerra y dignidad, del CNMH, plantea que el origen y continuidad del conflicto armado están relacionados con "los problemas vinculados a la tierra y las precariedades de la democracia", de modo que "la apropiación, el uso y la tenencia de la tierra han sido motores del origen y la perduración del conflicto armado".²¹ Y agrega que se trata de viejos problemas a los que se sumaron nuevos, como "el narcotráfico, la explotación minera y energética, los modelos agroindustriales y las alianzas criminales entre paramilitares, políticos, servidores públicos, elites locales económicas y empresariales".²² Para los autores:

Es el enfrentamiento entre una concepción de la tierra como fuente de rentabilidad y otra como recurso para el crecimiento y el desarrollo; entre modelos militares que ven en ella ventajas tácticas como corredores y retaguardias y otra que la concibe como madre y sustento de la vida espiritual, física, social y cultural.²³

El segundo trabajo que apuntó a examinar causas de la guerra en Colombia fue el de la Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas,²⁴ varios de cuyos escritos destacan como una de las causas de continuidad de la guerra en Colombia los conflictos no resueltos por la propiedad de la tierra en los siglos XX y XXI. En ese sentido, Alfredo Molano establece una cadena de continuidad entre: las luchas campesinas de los años veinte, con el movimiento agrario nacional de Erasmo Valencia y Juan de la Cruz Varela, a finales de los cuarenta; el auge del café, como resorte de la colonización campesina en los cincuenta; la colonización de los Llanos Orientales, el Catatumbo y Urabá, así como con las luchas de la ANUC.²⁵ Para Daniel Pecaut, las cuestiones agrarias "constituyen el trasfondo de las tensiones sociales más intensas desde los años 1920 -incluso desde antes- hasta hoy", tensiones que "parecen tener, como consecuencia de su continuidad, un carácter estructural".²⁶ Por su parte, en otro ensayo de ¡Basta ya!, Darío Fajardo sostiene que la persistencia de la guerra revela diferentes proyectos de sociedad, "en los cuales están involucradas profundas divergencias en torno al acceso y el aprovechamiento de la tierra", todo lo cual se liga a fenómenos como las usurpaciones frecuentemente violentas de tierras y territorios de campesinos e indígenas, apropiaciones indebidas de baldíos de la nación, imposiciones privadas de arrendamientos y otros cobros por el acceso a estas tierras, en no pocas ocasiones con el apoyo de agentes estatales, así como invasiones por parte de campesinos sin tierra o con poca disponibilidad de ellas, de predios constituidos de [220] manera irregular.²⁷

María Wills, con la metáfora de los nudos, explica lo que llama la nueva-vieja guerra que ha asolado el país durante todo el siglo XX y XXI. "Un nudo es un lazo que se estrecha y se cierra de modo que con dificultad se pueda soltar por sí sólo y que cuánto más se tira de cualquiera de los dos cabos, más se aprieta", uno de los cuales lo constituye el campesinado resistente, sin representación política.²⁸ En los años sesenta, luego de una larga lucha, se logra la creación de la ANUC (1968) y se forja una alianza con el Estado. Sin embargo, esa alianza se rompe en 1972 en el Pacto de Chicoral, reunión en la cual los terratenientes, en defensa de los principios de la moderna economía agraria, consideran la reforma agraria como obsoleta y ven exageradas las expectativas de los campesinos.²⁹

En el mismo informe, Francisco Gutiérrez señala, entre los cinco aspectos que explican el origen de la guerra colombiana, la inequidad en la asignación política de los derechos de propiedad³⁰ -la cual califica como "la bomba atómica de los diseños institucionales en el país"³¹-, estructurada mediante: 1) los notarios vinculados a los partidos políticos, como agentes de la usurpación y concentración de la tierra; 2) la colonización continua del territorio por colonos paulatinamente expulsados y articulados a los cultivos de café, ganadería y coca; y 3) la asociación de la gran propiedad con el poder político local.

Otro estudio, a propósito del tamaño de la lesión causada, desde el punto de vista material, es la encuesta realizada por la Contraloría General de la República (CGR) en 2013 con el fin de establecer una primera medición de los Indicadores de Goce Efectivo de Derechos, establecidos por la Corte Constitucional para hacer seguimiento a la política de atención y reparación a las víctimas del conflicto armado.³² Entre los varios aspectos constatados por la CGR están: la pérdida de tierras, que se estimó en 7,7 millones de hectáreas en manos de 537.503 grupos familiares, en el periodo de 1991 a 2013, resultado muy cercano al reportado por el Gobierno nacional en 2011 a la Corte Constitucional, de 8,3 millones de hectáreas.³³

Otro grupo de estudios que han revisado la problemática de la guerra, junto con su distribución territorial y su relación con la propiedad y el desarrollo agrarios son los desarrollados por Teófilo Vásquez y Andrés Vargas para el Suroccidente,³⁴ y por Diego Quiroga, Tamara Ospina-Posse, Andrés Felipe Aponte, Víctor Barrera y Fernán González para el Caribe,³⁵ en los cuales se explica la configuración, diferenciada regionalmente, de la relación entre los recursos (el café, la minería y la coca), la representación política local y el surgimiento de grupos armados de derecha e izquierda, que generaron disputas territoriales, apropiación y despojo de la tierra, así como también desplazamiento de pueblos campesinos e indígenas. Este grupo de investigadores destaca como uno de los factores que explica la formación diferenciada del Estado colombiano el "problema agrario nunca resuelto".³⁶

En el nuevo capítulo de la restitución de tierras, inscrito en la disputa por la tierra de los últimos 120 años, han predominado tanto la asignación de baldíos a grandes terratenientes³⁷, medianos y pequeños campesinos como la toma y posesión de tierras en procesos de colonización, factores a los que se suma el despojo y el abandono. De acuerdo con la URT, a 30 de noviembre de 2020 habían sido restituidas 388.207 hectáreas, repartidas en 162.183 hectáreas para campesinos y 226.024 ha para indígenas y afrocolombianos (Tabla 1).³⁸ Se trata de un resultado bajo, si se tiene en cuenta que ya han pasado nueve años desde 2011 y casi siete desde la firma del acuerdo de paz.

Donde la literatura ha hecho poco énfasis es en las formas de propiedad colectiva y privada y las implicaciones que tal distinción tiene para el desarrollo social y político de Colombia. En este artículo proponemos unas líneas para una discusión posterior más amplia.

Para el análisis que sigue se han seleccionado unas pocas sentencias con algunas características representativas del proceso de restitución: primero, para el grupo de los campesinos, se tomó como referente a Córdoba y Magdalena, por ser los departamentos donde actuaron jefes reconocidos del paramilitarismo; segundo, se les dio prioridad a las sentencias entregadas a grupos de familias de campesinos; tercero, dado que el 58 % de las hectáreas entregadas se corresponden con las sentencias étnicas publicadas, se han seleccionado todas las que están disponibles para su análisis en la sección que discute la propiedad colectiva; finalmente, sobre un total de 1.604 predios identificados, se realizó un conteo para identificar aquellos en los cuales los solicitantes habían recibido previamente títulos del Incora/Incoder, con un resultado del 38 %.

Restitución, propiedad privada y campesinado

El principal destinatario de la restitución es la población campesina mestiza. Del total de sentencias del periodo 2012-2020, han sido devueltas 162.183 hectáreas a campesinos en 6.110 sentencias. La noción de campesino remite a la política de reforma agraria. A diferencia del indígena o del negro, el campesino siempre ha estado en el centro de las políticas agrarias del gobierno, porque se supone que puede subsistir, ya sea como pequeño propietario, como aparcero o como asalariado y, además, por estar destinado a ser productivo y participante del mercado como un agente económico. Su relación con la tierra está dada por su uso, por su posesión o por ser propietario individual y privado. Desde el último tercio del siglo xix entró en disputa con los latifundistas por la tierra y, algunos, después de sus luchas, lograron una parcela, como en el caso de los cafeteros, mientras otros han seguido luchando y logrado ser sujetos de reforma agraria.

Antes de pasar a los casos examinados, veamos brevemente el ciclo de la política estatal de tierras. La reforma agraria ha sido la medida aplicada por los gobernantes de Colombia con destino a la población campesina, indígena y afrocolombiana. Es una política que ha resultado controversial para las élites colombianas, quienes han movilizado intereses muy diversos en los últimos ochenta años, en los que se identifican momentos que han dejado una huella hasta el presente: en 1936 fue creada la noción de función social de la propiedad, en el contexto de la discusión que generó la Corte Suprema de Justicia en 1927 y su exigencia de presentación de títulos de los predios agrícolas; en 1961, por ley, se creó la Unidad Agrícola Familiar (UAF) y el Instituto Colombiano de Reforma Agraria (Incora), en respuesta a las demandas que había generado la Alianza para el Progreso, que, además, enfatizaba en la incorporación de la capacidad productiva del campesino al mercado y a la estrategia de desarrollo; en 1973, se detuvo el avance de la reforma agraria ante la presión ejercida por los terratenientes al reparto de la tierra; en 1994, con la Ley 60, fue rediseñada la política de asignación y distribución directa de predios a campesinos por una política, en la cual, el campesino accede a la tierra, a través de los mecanismos del mercado de compra y venta de tierras; finalmente, en 2012, con la Ley de Restitución, se reconocía el despojo y el abandono de tierras causados por el conflicto armado desde 1991. En este último caso, los jueces de tierras justificaron la reparación de la tierra a los campesinos despojados acudiendo a la noción de restitución, optaron por retomar los conceptos de función social de la propiedad (1936) y de UAF (1961) y avalaron la existencia del baldío, como un recurso prioritario para los campesinos y la formalización de la propiedad (1994). Es decir, las sentencias de restitución renovaron el debate acerca del reparto de la tierra, en virtud de que los campesinos restituidos tenían posesión o propiedad de la tierra, al menos hasta 1991, fecha después de la cual la ley reconoció el despojo y el abandono.

En el caso de la costa Caribe,³⁹ tres situaciones se observan en el examen de las sentencias: primero, que la afectación paramilitar, guerrillera y de los narcos fue devastadora, mediante una acción directa contra el campesinado; segundo, el oportunismo de los terratenientes en medio de la confrontación entre guerrillas, paramilitares y ejército; y tercero, la acción del Estado a través del Incora/Incoder.⁴⁰

En primer lugar, la llegada de los paramilitares al departamento de Córdoba se remonta a la década de los ochenta, hasta su desmovilización con la Ley de Justicia y Paz, en 2005-2008. Su accionar tuvo amplia dosis de crueldad, al punto que en varias sentencias los jueces destacaron que la violencia con la que se despojó la tierra a cientos de campesinos es, jurídicamente, un hecho notorio, conocido por toda la sociedad.⁴¹ En un caso característico, en 1985 los hermanos Castaño compraron el predio Cedro Cocido y cinco años más tarde crearon la Fundación por la Paz de Córdoba (Funpazcor), la cual, entre 1991 y 1995, parceló el predio de 339 hectáreas a 59 campesinos (Tabla 2).⁴² Dicha acción se realizó no sin dudas e interrogantes. La donación tenía varias restricciones para los campesinos, como la prohibición de hacer transacciones, cultivar o construir viviendas. A pesar de eso, varias familias sembraron maíz, yuca, ajonjolí, papaya, entre otros productos, y construyeron viviendas, mientras que a otras, "no les quedó más camino que arrendarle sus parcelas a la mencionada fundación, las cuales eran utilizadas para pastar ganado".⁴³ Ese fue solo un caso de cerca de 12 fincas que poseía Funpazcor y que sumaban 5.136 hectáreas, todas ellas compradas o arrebatadas a sus antiguos propietarios y donadas a campesinos.⁴⁴ Luego, en la segunda mitad de los noventa, la misma fundación inició el despojo a los campesinos, prueba del engaño de que estos habían sido objeto. En otra situación, con la incursión de Salvatore Mancuso al municipio de Tierralta y la conformación de tres sociedades (Sociedad Mancuso Dereix, Sociedad Ganadería el Cairo Ltda. y Empresa Agrícola del Litoral Ltda.), se despojó a nueve campesinos de sus alrededores (25 hectáreas), con la excusa de que "él no obligaba a vender pero que tenía muchos enemigos y que no respondía por nadie".⁴⁵ En Cedro Cocido y Nueva Esperanza los despojos consistieron en compras obligadas a los campesinos, a precios de la tierra por debajo del mercado, incluso mediante pagos en dólares, situaciones que tenían de por medio amenazas.

En segundo lugar, hubo oportunismo terrateniente ante las situaciones de violencia. En la mayoría de los casos fungieron como compradores de buena fe, pero existieron muchos oportunistas ante la debilidad de los campesinos. Uno de los casos se refiere a la finca La Magdalena, en el departamento de Sucre. El propietario de una finca la vendió al Incora en 1993, ese mismo año la entidad se la asignó a 12 campesinos, los cuales empezaron a ser desplazados en 1997 y tuvieron que vender forzadamente. Con la expedición de la Ley 1448 en 2011, reclamaron la tierra, aduciendo que tuvieron que vender forzadamente a un comprador en 2012 que, a su vez, le vendió a un tercero ese mismo año. Los primeros vendedores de la tierra al Incora en 1993 aprovecharon para alegar que habían sido forzados a vender la tierra al Estado; por su parte, los que compraron a los campesinos denunciaron que habían comprado de buena fe. Al final, el juez les dio la razón a los campesinos.⁴⁶ En otra situación, en San Diego, departamento del Cesar, un inversionista compró un predio a un campesino por $17 millones y lo vendió en $113 millones, a sabiendas de que era un predio del Estado asignado por el Incora al campesino y de la existencia de hechos de violencia por cerca de diez años.⁴⁷

Un hecho común en las dos situaciones anteriores es que violaban una regla, según la cual los baldíos estaban destinados exclusivamente para uso de los campesinos y no podían ser comprados por inversionistas ni ser acumulados privadamente, más si esa acumulación se producía en contextos de violencia (Tabla 3). En la finca El Tesoro, en Tierralta, Córdoba, desde 1984 fueron llegando campesinos a los que se les adjudicaron lotes de una finca y obtuvieron titulación por el Incora en 1988; luego, entre 1992 y 1998, fue ratificada la asignación de los baldíos a 26 de ellos; a partir de 2000 y hasta 2005, ocurrió el proceso de despojo por tres personas y tres empresas inversionistas. Estos, a su vez, vendieron a tres empresas, en un proceso de concentración de baldíos.⁴⁸ Lo mismo sucedió en Montería con el predio Cedro Cocido, antes citado, donde, luego de haber 59 propietarios en 2009, diez años más tarde había solo 9;⁴⁹ igualmente en Tierralta (Córdoba), en Nueva Esperanza 10 parcelas campesinas pasaron a tener un solo propietario.⁵⁰

En tercer lugar, trata de la acción del Estado a través del Incora/Incoder. La evidencia analizada muestra que aproximadamente el 38,8 % de los predios restituidos corresponde a tierras afectadas por la reforma agraria llevada a cabo en los años ochenta y noventa (Tabla 4). Este hecho suscita un conjunto de preguntas, pues, si ya se les había dado tierra a unos campesinos y fueron despojados, ¿por qué una contrarreforma agraria?, ¿qué papel cumplió el Incora en la vigilancia de los predios asignados?, ¿cuál es el significado de la reparación estatal en este caso? Hay que aclarar que el Incora (1961-2003) tenía su énfasis en la reforma agraria y que a esa entidad le siguió el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), focalizado en el desarrollo rural entre 2003 y 2015.

Una de las principales razones que responde a las preguntas planteadas es la falta de seguimiento por parte del Incora de los predios que iba asignando. Después de entregados estos, su gestión se limitó a la verificación de documentos, a que se cumplieran los 15 años necesarios para la entrega de la escritura en propiedad al campesino, a que este pagara las cuotas del crédito por el predio, si era por el mecanismo de compra. En los casos más extremos, ya en la fase del Incoder, algunas de sus oficinas regionales llegaron a recomendar a los campesinos que vendieran los predios que les habían sido asignados, antes del cumplimiento de los tiempos establecidos para ello.⁵¹ En muchas de las compraventas, realizadas forzadamente, el comprador tomó como precio de referencia la deuda que tuviera el campesino con el Incora.⁵² Muchos campesinos tuvieron que abandonar la tierra sin ningún pago. También se presentaron situaciones en las cuales el Incora mismo llegó a presionar a los campesinos para que vendieran la tierra, lo cual revela la fragilidad de la institución en algunas seccionales:

Ya después vino el funcionario del Incora y nos dijo que si nosotros no vendíamos eso nos sacaba el gobierno. El Incora nos sacaba de taquito para la calle. Por eso vendí. Nosotros nos encontramos en la obligación de vender por lo que fuera, yo no quería salir de la tierra. El mismo funcionario del Incora nos atacó, dijo que si nosotros no vendíamos eso nos sacarían de allí.⁵³

Los casos ratifican los análisis de los estudios señalados atrás. La acción paramilitar, imbricada con los intereses de los narcos, despojó a los campesinos para crear corredores por donde realizar el tráfico de drogas y como medio para lavar los dineros ilícitos. Del mismo modo, la guerrilla, cuya estrategia consistía en expandirse, priorizó la acción armada por sobre la acción política, como se constata en la tragedia del Urabá. Los terratenientes, por su parte, aprovecharon la confusión generada por la guerra para expandir sus latifundios. El Estado, a su vez, se mantuvo en su lógica histórica apuntalada por una política agraria anticampesina.

Tierra y pluralidad de derechos

Los avances en la restitución, si bien no son significativos en términos cuantitativos, sí lo son cualitativamente. De las 388.207 hectáreas restituidas, 226.024 ha (58,2 %) corresponden a la restitución étnica derivada de la aplicación de los Decretos 4633 y 4635 de 2011, y las restantes 162.183 ha son fruto de los fallos proferidos por los jueces para campesinos individuales (Tabla 1). En el primer caso se trata de 19 sentencias de restitución colectiva y en el segundo de 6.110 sentencias de restitución individual. En favor de pueblos indígenas han sido expedidas 15 sentencias entre 2014 y 2019, las cuales restituyen 82.561 ha para una población de aproximadamente 12.173 familias, equivalentes a cerca de 30.000 personas (Tabla 5). Otras dos sentencias corresponden a las comunidades negras, con 125.000 ha para cerca de 7.500 personas.

Los jueces de tierras han reconocido a los indígenas el derecho a la restitución de las tierras que por centurias habían ocupado y que perdieron en diversos momentos de la historia reciente. Primero, durante el periodo colonial, estuvieron confinados en las encomiendas, en el entendido de que la Corona aseguraba la conservación de las nuevas almas, aun a costa de entrar en conflicto con los encomenderos, quienes demandaban mano de obra para la minería y la agricultura. Segundo, en el tiempo de la naciente república, cuando los libertadores y primeros gobernantes criollos quisieron hacer de los indígenas ciudadanos libres, terminaron excluyéndolos y utilizando sus tierras para fines como el financiamiento de la educación. Tercero, en el siglo xx, hasta la actualidad, fueron despojados por el avance de los colonos, por las empresas capitalistas y, en los últimos treinta años, por la guerra, en todas sus manifestaciones: paramilitar, guerrillera, institucional y del narcotráfico.

Los diferentes fallos en las sentencias analizadas revelan: el reconocimiento nacional e internacional de la existencia de los pueblos indígenas; los fundamentos antropológicos y filosóficos que remiten a una concepción espiritual, religiosa y del cosmos, que incluye la noción de propiedad colectiva de la tierra; los referentes históricos sobre la apropiación colectiva de la tierra; y, finalmente, la compleja interacción entre la restitución a comunidades colectivas indígenas y el modelo económico extractivista.

Fundamentos jurídicos de la restitución colectiva⁵⁴

Si bien antes de la Constitución Política de 1991 se reconoció la existencia de reservas indígenas y resguardos,⁵⁵ es después de ella cuando se abren las posibilidades para la existencia real en Colombia de la pluralidad de pueblos, con sus creencias, lenguas y normas de conducta.⁵⁶ En ese escenario, si todos los ciudadanos de Colombia somos iguales ante la constitución y las leyes, ¿por qué razón los grupos étnicos deben tener una protección especial? Para la Corte Constitucional, en Sentencia T-049 de 2013,⁵⁷ los pueblos vulnerables y minoritarios requieren un espacio dentro de la sociedad, justamente por ser una minoría. Lo que hace la Constitución Política de 1991 y el bloque de constitucionalidad es generar una discriminación positiva que los integra y dignifica como parte de la sociedad.

Fundamentos filosóficos y antropológicos de la restitución

De acuerdo con el Decreto 4633 de 2011, la restitución étnica implica considerar una ley fundamental que da cuenta de una comunidad política que se rige por la Constitución Política de 1991, una ley de origen o natural y un derecho mayor o propio.⁵⁸ En la sentencia del río Curiche,⁵⁹ los indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta afirmaron que la tierra les fue dada desde el origen, es su madre espiritual y de ella se derivan misiones específicas en dicho territorio. A su vez, en la sentencia de la comunidad embera de San Lorenzo,⁶⁰ el juez consideró preciso definir la ley de origen, constituida por tres mundos y tres órdenes relacionados entre sí: "el de arriba (bajía), en donde están Karagabí (la luna y padre de Jinopotabar) y Ba (el trueno)", que se relaciona con el orden del monte; el mundo (egoró), en donde viven los embera y que se relaciona con un orden de su mismo nombre; y el mundo "de abajo (aremuko o chiapera), al cual se llega por el agua y en donde viven los Dojura, Tutruica, Jinopotabar y los antepasados y se originan los jaíbaná", sabios tradicionales ligados con el orden del agua.⁶¹ En tal cosmovisión hay evidentemente un equilibrio, donde el agua es el elemento mediador entre los mundos y permite, por tanto, establecer los asentamientos de los embera chamí. Como se puede observar, la ley de origen indígena se sobrepone al mundo colonial y republicano y termina coexistiendo con este último desde la Constitución de 1991. Como consecuencia lógica, el desplazamiento de los indígenas a las ciudades produjo una gran ruptura en su relación con la tierra y el ambiente que la rodea.

En relación con el derecho mayor o propio, la restitución de tierras lo incluye en la noción de propiedad colectiva. La sentencia del resguardo San Lorenzo invoca la Sentencia T-183 de 1993 de la Corte Constitucional, según la cual el derecho a la propiedad colectiva no solo hace referencia a un medio de subsistencia, sino a "un elemento integrante de la cosmovisión y la religiosidad de los pueblos aborígenes".⁶² La agricultura, la caza y la pesca son actividades de supervivencia y de relacionamiento de las comunidades indígenas con el territorio. Hay un Jaibaná que mantiene el equilibrio de esa relación y su acción es el Kabai,

término con el que se refieren a conocer y trabajar especialmente en la tierra. Un ritual propio para este escenario es la ceremonia de curar la tierra que se realiza con el propósito de alejar las plagas y los seres que pueden impedir las buenas cosechas.⁶³

Referentes históricos

Situados en el siglo XXI, adoptar la existencia de un origen por parte de un pueblo dentro de una sociedad capitalista requiere un mayor sustento que la sola idea abstracta del origen. Ya en 1690, en su Segundo tratado sobre el gobierno civil, John Locke se preguntaba si los hombres en realidad habrían existido en el estado de naturaleza. La respuesta es que nunca han faltado y nunca faltarán tales hombres: "no todo pacto pone fin al estado de naturaleza entre los hombres, sino solamente el que los hace establecer el acuerdo mutuo de entrar en una comunidad y formar un cuerpo político".⁶⁴ Nos preguntamos entonces en qué pacto político participaron los pueblos indígenas con plena voluntad -que es la exigencia lógica de Locke- en lo que hoy es el territorio de Colombia, y la respuesta es que solo en el último, es decir, en el que se concretó en la Constitución de 1991.

Dicho esto, indagaremos en la historia en busca del origen -como ha sido planteado en el acápite anterior- y su expresión en los aportes que las mismas sentencias de restitución de tierras han hecho sobre la existencia tanto de los pueblos como de las formas de posesión y apropiación de la tierra.

En 2018 el pueblo embera chamí, del Resguardo de San Lorenzo, fue restituido con un predio de 5.200 hectáreas. El caso evidencia una solución por parte del juez, quien, además de reconocer los hechos de desplazamiento y despojo de la comunidad en los últimos treinta años, tuvo como base probatoria una cédula real de 1627, es decir, de hace 391 años. ¿Qué sucedió allí?, ¿qué función cumplía el oidor en aquel entonces y qué función cumple hoy el juez de restitución? Se trata en realidad de dos autoridades distintas y una sola comunidad, que en la actualidad justifica su derecho a ocupar un territorio con base en una cédula real del pasado.⁶⁵

En 1627, el oidor Lesmes de Espinosa y Saravia fue enviado por la Real Audiencia de Santafé de Bogotá a gobernar en la Provincia de Anserma. Con ese fin, el 22 de marzo fundó los asentamientos -llamados en aquel entonces pueblos de indios- de La Montaña y La Vega de Supía, con sus correspondientes tierras para cultivos y ganados. Hoy son los actuales resguardos indígenas de La Montaña, San Lorenzo y Cañamomo Lomaprieta.⁶⁶ Dice la sentencia que la adjudicación fue ratificada "mediante reposición del título por el Virrey José Solís Folh Cardona en el año 1759".⁶⁷ La misión del oidor Lesmes hacía parte del segundo ciclo de visitas ordenadas por la Real Audiencia con el fin de hacer el recuento de la población indígena disminuida por la conquista, examinar sus condiciones de vida, tasar tributos y hacer cumplir las normas.⁶⁸ Ahora bien,

para ese momento, cuando visitas sucesivas de Oidores de la Audiencia habían otorgado resguardos a los indios, las tierras más apetecibles ya debían haber sido ocupadas por españoles. Las otorgaciones de resguardos, que se hicieron entre 1590-1605 y se completaron en 1636, significaron un confinamiento de la población indígena al mínimo vital dejando tierras disponibles para mercedes y agrupando a los indios de tal manera que pudieran ser accesibles simultáneamente a varios estancieros españoles.⁶⁹

Con el tiempo, la figura de los resguardos fue socavada por distintas causas: una, debido a que los indios mitayos no regresaban a sus pueblos, ya fuera porque los obligaban a trabajar en las haciendas, pues les ofrecían mayores jornales, o para evitar las epidemias, que diezmaron a la población de indígenas, o por el creciente mestizaje, que hacía más difícil distinguir entre indígenas y españoles, que era el deseo de la Corona española. Con la visita el oidor Andrés Verdugo y Oquendo a 85 pueblos de la Provincia de Tunja el sistema de leyes respecto de los indígenas cambió, pues el visitador consideró que las tierras entregadas 120 años atrás no habían sido dadas por el oidor Valcarcel con "pleno dominio" a los indígenas y que se podía hacer un ajuste reduciendo el tamaño de los resguardos y la venta total o parcial de muchos de ellos, "una vez comprobado que los indios que quedaban tenían más tierras de las que podían cultivar".⁷⁰ La segunda mitad del siglo xviii muestra varios episodios de reubicación de los indios, ventas de tierras a los mestizos y legalización de ocupaciones de hecho, a lo que se llamó "composiciones". Por supuesto, no faltaron las quejas de algunos funcionarios de la Corona, como la del fiscal protector Fernando Bustillo en 1761, donde juzgaba que las ventas de los resguardos y las traslaciones de indios ordenadas por Verdugo habían sido desastrosas e incluso habían llevado al exterminio de los indios.⁷¹

Pero la condición de la propiedad indígena que se estaba configurando en esos momentos mediante la expedición de la cedulas reales cambió luego del estallido de la revolución de independencia en 1810. En el nuevo contrato social que los criollos establecieron para la Nueva Granada, otra vez sin la voluntad de los indígenas, el 4 de octubre de 1821 se dictó una norma nueva para ellos:

En las parroquias de indígenas podrán establecerse cualesquiera otros ciudadanos, pagando el correspondiente arrendamiento por los solares que ocupen sus casas; pero de ningún modo perjudicaran a los indígenas en sus pastos, sementeras u otros productos de sus resguardos.⁷²

Por la misma ley, todos los resguardos debían repartirse en lotes individuales en plena propiedad, para que desapareciera la forma de tenencia del resguardo.

Entrado el siglo XX, el Congreso expidió la Ley 60 de 1916 con la que facultó al gobierno de José Vicente Concha para establecer resguardos en tierras baldías, teniendo en cuenta el número de habitantes de la comunidad indígena, en una proporción de 20 ha por cabeza. Además, prohibía la adjudicación de terrenos baldíos ocupados por indios. La ambigüedad de los gobiernos republicanos se mantuvo y, en 1943, el gobierno de Eduardo Santos ordenó la disolución del Resguardo de San Lorenzo. Unos años más tarde, en 1960, el gobierno de Alberto Lleras Camargo lo declaró Reserva Indígena, y de nuevo en 2000 en el gobierno de Andrés Pastrana volvió a ser resguardo.

Tipos de afectación

Las sentencias de restitución de tierras se constituyen en el instrumento más significativo en materia de reparación ante la pérdida de la tierra por causa de la guerra. Junto con el despojo, hubo otro tipo de afectaciones a las víctimas, como homicidios, desplazamientos, reclutamiento forzado, confinamiento.⁷³ Para los pueblos indígenas restituidos, el desplazamiento y el confinamiento fueron la norma, con efectos en la relación entre los pobladores y el territorio. En San Lorenzo, "no solo se afectaron vidas humanas que son de gran importancia para su supervivencia, sino también el territorio como símbolo sagrado".⁷⁴

Los jueces han sido claros al señalar que la acumulación de predios por parte de terceros, fueran civiles colonos, terratenientes o grupos armados, confinó a varios grupos indígenas en áreas cada vez más reducidas, como ocurrió en el Resguardo Tanela, en el municipio de Unguía, en el Chocó,⁷⁵ y en el Resguardo de Kanalitojo, en el municipio de Puerto Carreño, en Vichada.⁷⁶ También hubo casos de sometimiento de la población por parte de grupos de narcotraficantes. Fue la situación que vivió la Comunidad Wounaan en el territorio del resguardo del río Curiche, cuyos integrantes desde 1979 vivieron la presencia del Cartel de Medellín, con la construcción de pistas de aterrizaje y el uso de su fuerza de trabajo para la siembra y el procesamiento de cultivos ilícitos.⁷⁷

La pregunta que debemos hacernos es si la restitución de la tierra es suficiente para reparar de manera proporcional las afectaciones sufridas por los pueblos indígenas. Atendiendo a los fundamentos antropológicos y filosóficos que sustentan la defensa de la tierra y del territorio por parte de los grupos indígenas, hay que decir que efectivamente estaríamos frente a un tipo de reparación, si no proporcional al daño, sí significativa, por el reconocimiento que el resto de la sociedad hace de su presencia como pueblos diferentes y con un universo simbólico y cultural distinto.

Restitución y modelo económico

Hemos dejado para el final uno de los problemas más complicados de resolver, dados los intereses que involucran a los sectores dominantes del Estado con respecto a la explotación minera y agrícola en Colombia. De acuerdo con la fundación Forjando Futuros, con corte a 2018 y sobre un universo de 3.960 sentencias, en 46 fallos se ordenó a 33 empresas restituir tierras, suspender contratos o títulos mineros.⁷⁸ En nuestra revisión se encontraron: 52 referencias a 15 empresas agropecuarias, 10 menciones a 5 entidades financieras, 6 menciones a 5 mineras, 2 menciones a 2 madereras, 2 menciones a 2 inmobiliarias, 3 menciones a 1 cementera, una hidroeléctrica, y 2 menciones a Ecopetrol, 2 a la Agencia Nacional de Hidrocarburos, 1 la Agencia Nacional Minera y al Ministerio de Minas. En cerca de 79 predios, las empresas presentaron oposición ante los jueces de restitución de tierras. Lo que trasluce en tales oposiciones es la fuerza del capitalismo minero y agrario pujando por las mismas tierras de campesinos, indígenas y negros.

Para los indígenas es como si el tiempo de la conquista hubiera regresado: primero fue el despojo del oro y la plata para satisfacer la empresa privada de los conquistadores en nombre del Imperio Español, lo cual empezó con el intercambio de hachas por oro;⁷⁹ continuó con el sistema de encomienda, con un receso mientras la república se formaba, hasta que en el siglo xx, con el avance del capitalismo, muchas de las áreas ocupadas por los indígenas fueron demandadas para la explotación de oro, petróleo y carbón, entre otros minerales.

En este aspecto, diferentes sectores del establecimiento entran en contradicción. Por un lado, están los que formulan las leyes de protección indígena y afro acerca de sus derechos territoriales garantizando derechos de propiedad colectiva y, por el otro, los que formulan políticas para la defensa de un modelo de explotación extractivista mediante un sistema de propiedad privada. En ocasiones un mismo gobierno formula las dos políticas al mismo tiempo.⁸⁰ Es lo que ha ocurrido con los indígenas del Resguardo Embera Katío del Alto Andágueda. Desde 2008 el Estado asignó 10 títulos mineros en áreas que se traslapan con el resguardo indígena en un 60 %, en un total de 31.000 hectáreas.⁸¹ En la mayor parte de los casos en que los terceros reclamantes son empresas, las compañías han optado por retirarse del proceso. No fue esta la situación del grupo de compañías que ocupaban tierras en el alto río Andágueda. Lo primero que sucedió fue la orden del juez de suspender los contratos mineros en curso, la salida de las compañías y el establecimiento de medidas cautelares de protección en 2013. Luego tales empresas declararon entonces que el subsuelo es propiedad del Estado colombiano, "con independencia de los propietarios del terreno que en él se encuentren" ⁸² y que los indígenas no estarían por fuera de esa disposición. El mismo caso da cuenta de la explotación minera que realizan los indígenas, por supuesto, de manera artesanal. Estamos ante una situación que no solo comporta formas de propiedad, sino que afecta a pequeños mineros, arropados solo con su historia, contra grandes compañías protegidas por el Estado⁸³ y la fuerza de sus capitales.

El problema puede sintetizarse diciendo que la falta de claridad sobre los derechos de propiedad, tanto colectiva como privada, ha hecho que los gobiernos actúen en función de intereses económicos la mayor parte de las veces. De los 111.400.000 ha que tiene Colombia, 4.200.000 ha (3,8 %) han sido asignadas como títulos mineros y, de estas, 1.900.000 ha fueron entregadas a compañías extranjeras.⁸⁴

Los campesinos también llevan su parte. Desde el siglo xix, muchos tuvieron que organizarse para lograr la construcción de poblados y la asignación de tierras, en abierto conflicto con los latifundistas, particularmente con los ganaderos.⁸⁵ Durante el siglo xx, algunos tuvieron que batallar y coexistir con empresas multinacionales, como pasó en Urabá, aglutinado en la producción del banano, en un capítulo doloroso para la historia de Colombia, que inició con la Masacre de las Bananeras en 1928 y luego se repitió desde la segunda mitad de los años ochenta hasta años recientes.⁸⁶ También han soportado a narcotraficantes, fuerzas guerrilleras y paramilitares. Y han tenido que cumplir el papel de abrir la frontera agraria que luego los latifundistas aprovechan en su beneficio.

En una muestra más de la dualidad en la política agraria que han adelantado los gobiernos nacionales, al mismo tiempo que se promulgaba la Ley 1448 de 2011, era expedido el documento Conpes 3917, mediante el cual el Consejo Nacional de Política Económica y Social define las áreas de referencia como insumo para la identificación de las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (Zidres), áreas destinadas para los capitalistas que suman 7.200.000 ha disponibles para la agroindustria.⁸⁷ Mientras tanto, de un despojo de 7.700.000 ha a campesinos solo se han restituido 338.000 ha.

Finalmente, nos quedan por señalar dos riesgos relacionados con la restitución: el primero viene de que, después de dos años de habérseles restituido sus tierras, la ley contempla que los campesinos podrán venderlas; y el segundo viene de que las fuentes de la riqueza minera se encuentran principalmente en las zonas de propiedad colectiva indígena, sin saberse qué va a pasar cuando las multinacionales de nuevo presionen por la explotación de tales recursos.