Artículo de Investigación

Los cuadrantes del desempeño regional en Colombia (2000-2012)

The quadrants of regional performance in Colombia (2000-2012)

Edilberto Rodríguez Araújo^*

^* Economista, magíster en Economía de la Universidad Nacional. Profesor titular de la Escuela de Economía. Director del Centro de Estudios Económicos CENES de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, Tunja. Colombia. Correo electrónico: edilberto.rodriguez@uptc.edu.co.

Fecha de recepción: 14 de agosto de 2013 Nueva versión: 4 de febrero de 2014 Fecha de aprobación: 21 de marzo de 2014

Resumen

El crecimiento económico a escala territorial ha sido desigual. Las tendencias actuales apuntan a un aumento de la brecha en el ingreso interregional (o interdepartamental, en un sentido estricto), cuya superación no se puede dejar al automatismo del mercado. En América Latina la persistencia de las disparidades interregionales se encuentra en la agenda de investigación del ILPES y la CEPAL, desde la década pasada, toda vez que afecta las posibilidades de desarrollo regional. En Colombia, la preocupación por las desigualdades territoriales dentro del análisis regional, se remonta a la década del noventa, y estuvo centrada en la identificación de tendencias convergentes o divergentes, cuyos resultados no fueron concluyentes.

El análisis del desempeño económico de los departamentos colombianos más Bogotá, durante el periodo 2000-2012, mediante la técnica de los cuadrantes, propuestos por ILPES-CEPAL, ha revelado que los territorios ganadores (cuadrante 1) han disminuido, mientras que el mayor número se concentra, en permanente movilidad, en los cuadrantes 2 y 3, es decir, en los territorios convergentes y estancados, mientras que los declinantes no muestran cambios sustanciales. Las disparidades interregionales no parecen atenuarse, por el contrario, se acentúan. La brecha interregional persiste y el cambio estructural de las economías departamentales, la ha profundizado.

Palabras clave: crecimiento económico, desigualdades, cuadrantes, escalafón departamental, cambio estructural, perfil productivo.

JEL: O40, D63, R10, O10.

Abstract

At territorial scale economic growth has been uneven. Current trends point to a growing gap in the interregional income (or interdepartmental, in a strict sense), whose overcoming cannot be left to the automation market. In Latin America the persistence of interregional disparities is in the research agenda of ILPES and ECLAC since the past decade, because it affects the possibilities of regional development. In Colombia, concern about regional inequalities in the regional analysis, dates back to the nineties, and was focused on the identification of converging or diverging trends, whose results were inconclusive.

The analysis of the economic performance of the Colombian departments and Bogota, during the period 2000-2012, using the technique of the quadrants, proposed by ILPESECLAC, has revealed that the winners territories (quadrant 1) have decreased, while the largest number has concentrated, in constant movement, in quadrants 2 and 3, that is, in the converging and stagnant areas while declining territories do not show substantial change. Interregional disparities do not appear to be attenuated, on the contrary, are accentuated. The interregional gap persists and structural change of departmental economies has deepened it.

Keywords: economic growth, inequality, quadrants, departmental roster, structural change, production profile.

INTRODUCCIÓN

Una de las asignaturas pendientes dentro del análisis regional, es la persistencia de las disparidades territoriales, no obstante los intentos que se han hecho en Colombia de remontarla mediante políticas regionales explícitas (Rodríguez, 2009; Galvis, 2010b).

El presente ensayo está conformado por dos grandes acápites: una revisión del "estado de la cuestión" sobre los desequilibrios regionales en el continente, enfatizando en los aportes teóricos y metodológicos formulados por instituciones emblemáticas del desarrollo regional, como el ILPES y la CEPAL, y la identificación de los cuadrantes del desempeño regional, en el periodo 2000-2012. La información utilizada proviene de las cuentas departamentales suministradas por el DANE. Al final se incluyen algunas conclusiones, que buscan anticipar las perspectivas de las disparidades interdepartamentales.

LAS DISPARIDADES INTERREGIONALES EN AMÉRICA LATINA

Uno de los focos de interés de las teorías del crecimiento económico es su implicación en las desigualdades territoriales (Cuervo, 2004; Cuervo, 2009; CEPAL, 2010). La asimétrica distribución, movilidad espacial y condiciones en que se desenvuelven los factores y agentes productivos ha conducido no solo a una creciente concentración económica sino también de capacidades y oportunidades de desarrollo (Meisel, 2007a).

La CEPAL, de tiempo atrás, ha incorporado dentro de su agenda de desarrollo los desequilibrios regionales, no obstante que

pareciera ser que el crecimiento y el desarrollo económico y social son procesos territorialmente concentradores, es decir, que la actividad económica se concentra inevitablemente en algunos puntos del territorio de un determinado país y, por tanto, el problema a resolver es hasta donde esta concentración es aceptable o que grado de concentración debiera ser aceptable para no comprometer el desarrollo del país como un todo (CEPAL, 2010, p. 23).

La perpetuación de las condiciones que supone un modelo de acumulación capitalista, convencionalmente determinado por factores exógenos, reproduce, aquí y allá, la desigualdad espacial, el crecimiento territorialmente desequilibrado. La persistencia de las disparidades interregionales¹, estuvo acompañada de la aparición de diversos enfoques teóricos, que anunciaban la extinción paulatina de los mismos de manera espontánea, según los postulados neoclásicos, o, a través de una intervención estatal deliberada de estirpe keynesiana (De Mattos, 2000), con su arsenal de políticas públicas correctivas, una de cuyas derivaciones fue la planeación del desarrollo, y, por extensión, a su ámbito regional, sustentada en fallidas estrategias y programas focalizados de discutible impacto equilibrante (De Mattos, 1984; Cuervo, 2010; Leiva, 2012; Mattar & Perrotti, 2013; Cuervo & Mattar, 2014).

El siglo XX presenció el auge y ocaso de diferentes vertientes keynesianas y neoclásicas, hasta el predicamento de la endogeneidad de las fuentes de crecimiento (modelos de crecimiento endógeno, MCE), dependiendo del énfasis, ya sea en la demanda o en la oferta de factores. Era la neutralidad del automatismo del mercado frente a la intencionalidad de "la mano visible" del Estado. Algunos autores (Galvis & Meisel, 2012), admiten la recurrencia temporal de las desigualdades, como mecanismo transitorio e inevitable de transmisión del crecimiento económico, suponiendo neutralidad de este, que luego darían paso a un sendero caracterizado por las mutaciones del cambio estructural, en que estas, siguiendo la trayectoria de crecimiento económico, se atenuarían (Moncayo, 2008; CEPAL, 2012).

La relación causa-efecto, dentro de la ecuación crecimiento→-desigualdad, o viceversa, es decir, la asociación directa o inversa entre crecimiento y desigualdad, se situó en el centro del álisis económico²(Barrientos et al., 2008). Gallo, aludiendo a este debate y a los interrogantes presentes, acota:

por un lado, si el crecimiento económico tiende a mejorar, empeorar o si no tiene ningún efecto sobre la distribución del ingreso, y, por el otro si un alto nivel de desigualdad³ es condición necesaria para acelerar el crecimiento (2003, p. 57).

Uno de los intentos empíricos más conocidos fue la hipótesis (o conjetura) de la U-invertida de “la parábola de Kuznets”⁴, que prevé una gradual desaparición de la desigualdad, mediante el efecto de "derrame" redistributivo, simultáneamente con la expansión de la economía y, por consiguiente, la supuesta reversión automática cuya verificación no ha sido contundente (Gallo, 2003). El patrón de crecimiento de los países desarrollados no es determinístico, pues los países en desarrollo exhiben, frente a los desarrollados, más diferencias que similitudes (Bustelo, 1998), por lo que la superación de las desigualdades resulta esquiva (Boisier, 1998).

La controversia dentro de la economía regional⁵ (Cuadrado, 2006; Gutiérrez, 2006, 2008), oscila, en razón a la pluralidad de concepciones teóricas, entre las pretensiones de inexorable convergencia de ingreso per cápita o la insuperable divergencia interregional (Coronado, 1997). Para Gutiérrez

las regiones entendidas como espacios subnacionales, revelan escenarios y rutas heterogéneos de crecimiento que se concretan, ya sea en territorios equilibrados con niveles de vida e ingresos convergentes o, las más de las veces-como es el caso de los países atrasados o subdesarrollados-, en profundas asimetrías y serios desequilibrios que minan las condiciones de vida de su población, así como su propio potencial para emprender la senda del crecimiento (2008, p. 31).

La irrupción de la globalización ha venido acentuando las desigualdades territoriales, dado que las megatendencias de la economía transnacional, basadas en una malla de flujos comerciales, financieros, tecnológicos, de información, entre otros, favorecen la concentración espacial en la periferia capitalista. La economía global, con su impronta diferenciadora entre regiones ganadoras y perdedoras (Moncayo, 2002), tendería a favorecer una trayectoria divergente (Moncayo, 2004), a pesar de periodos convergentes (Cuervo, 2003), significando un proceso discontinuo. Así lo reconoce la CEPAL:

En la época más reciente del capitalismo, la evolución secular de las disparidades entre territorios a escala nacional muestra algunas peculiaridades. En medio de esta tendencia internacional, las fases de divergencia y convergencia entre territorios de un mismo país se alternan por períodos (2009, p. 29).

En ese contexto, ningún territorio se puede sustraer a las apuestas competitivas, so pena de confinarse a la condición de perdedor. En palabras de Silva:

En la medida en que la globalización provoca la transformación de los territorios subnacionales en espacios de la economía internacional, ello determina el refuerzo de la división territorial y la división social del trabajo. Esta dinámica, además, puede obedecer a distintas lógicas en función de una división horizontal o vertical de los territorios, según sus conexiones con otros lugares del mundo (lógica vertical) o según su capacidad de construcción de redes u organizaciones dentro del mismo territorio(lógica horizontal)(2003,p.10).

En América Latina se asiste a una revalorización de la dimensión territorial del desarrollo, atribuible a tres situaciones: "La sistemática mantención de las desigualdades socio territoriales; las crecientes presiones competitivas hacia los territorios; y finalmente, la emergencia de procesos políticos que han enfatizado la dimensión territorial como elemento estratégico de sus proyectos de sociedad" (Riffo, 2013, p. 222).

El análisis de la naturaleza y los desencadenantes de la brecha interregional, a la par que las políticas compensatorias, ha sido abordado, principalmente, desde el Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social (ILPES)⁶, haciendo énfasis en la heterogeneidad económica territorial y poblacional tanto del continente como en los niveles nacional, regional y local. Autores como Silva (2012) corroboran la persistencia de las disparidades regionales, fenómeno publicados recientemente por ILPES-CEPAL (2010, 2012). Silva utilizando indicadores de convergencia absoluta o condicional (Bonilla, 2011), como los coeficientes Sigma y Beta⁷ y una muestra de siete países (Argentina, Brasil, Bolivia, Colombia, Chile, México y Perú, encontró para el periodo 1990-2007, que no había evidencia concluyente de convergencia, concluyendo que "pareciera ser que las disparidades territoriales son un problema no muy fácil de erradicar" (2012, p. 20).

El horizonte de atenuación de las desigualdades no se perfila muy optimista. Silva así lo resume:

toda la evidencia muestra, en el caso de América Latina, alto niveles de disparidades territoriales y escasa evidencia de convergencia regional lo que conlleva a concluir que de no mediar la formulación de políticas explícitas de desarrollo regional la previsión más probable es que las desigualdades se mantengan por mucho tiempo más (2012, p. 22).

Diversos estudios⁸ promovidos, particularmente, por el Centro de Estudios de Economía Regional (CEER), adscrito al Banco de la República de Colombia, entre ellos los de Barón (2003), Meisel y Bonet (1999, 2004, 2006), Bonilla (2011), Galvis y Meisel (2010a, 2012), revelan la persistencia de las disparidades interregionales en la últimas dos décadas.

El CEER, creado en 1997, ha recapitulado la intervención gubernamental en la década pasada, invocando argumentos éticos, de eficiencia económica y legitimidad estatal, para corregir este regresivo proceso, proponiendo estrategias compensatorias articuladas a políticas regionales explícitas. En torno a ello, Meisel señala:

Colombia es un país con enormes desigualdades en los niveles de ingreso y riqueza de sus regiones. Sin embargo, quien repase los últimos planes de desarrollo podrá constatar que en ningún caso hay un reconocimiento y análisis de esas desigualdades regionales y, sobre todo, de la forma como la política económica puede ayudar a mejorar el problema. La actitud ha sido la de ignorar esos profundos desequilibrios territoriales (2007b, p. 9).

La descentralización fiscal (Bonet, 2004, 2006, 2014; CEPAL, 2012) implantada en la década del 80, pese a las estrategias redistributivas territoriales, vía transferencias, tales como el sistema general de participaciones (SGP) y el sistema general de regalías (SGR), que ha focalizado el gasto público en salud, educación, agua potable, etc. de la población más vulnerable y las localidades y departamentos más atrasados, no han tenido los resultados esperados (Bonet et al., 2014). Es evidente que "En Colombia dichas disparidades han persistido y aún no se observa que políticas tendientes a reducirlas, como la descentralización, hayan sido efectivas en este sentido" (Galvis, 2012, p.3). Más adelante Galvis, coincidiendo con Barón y Meisel (2003) y Bonet (2004), puntualiza:

se puede concluir que las políticas de descentralización del gobierno no han sido suficientes para lograr uno de los objetivos de estas: reducir las disparidades en el ingreso. Lo que la evidencia empírica revela es la presencia de persistencia en los patrones regionales de desigualdad (2012, p.23).

LA TIPOLOGÍA REGIONAL EN COLOMBIA

El ILPES, a partir del escrito seminal de Iván Silva (2003) ha propuesto, desde la década pasada, la metodología de los cuadrantes de desempeño, agrupando en cuatro casilleros, el comportamiento de las diversas regiones (provincias, estados o departamentos, en un sentido estricto, dependiendo de la división político-administrativa de cada país), tanto en el plano económico como social.

Los cuadrantes de desempeño⁹ se clasifican en dinámicos y no dinámicos, los que, simplificando, se agruparán en ganadores, convergente, rezagados o estancados y declinantes¹⁰, dependiendo de dos criterios: la tasa de crecimiento del PIB en el periodo o subperiodo de referencia y el nivel del PIB per cápita en el año más reciente.

El acervo bibliográfico está integrado, principalmente, por tres textos publicados, conjuntamente por el ILPES y la CEPAL en 2009, 2010 y 2012. La construcción de una metodología que mida el comportamiento de las economías regionales latinoamericanas, con las limitaciones conocidas, ha preservado un hilo conductor: las tendencias del PIB por habitante, como indicador de las desigualdades ter ritoriales, macroproblema frente al cual se han fijado objetivos y ensayado instrumentos de política regional convencional¹¹ -clásica, según Alburquerque (2013)-, distinta de la nueva política regional, entendida como política de desarrollo territorial/regional (Albuquerque, 2013)¹². Alburquerque lo resume así: “Reducir, por tanto, el análisis de las políticas de desarrollo territorial al estudio de las diferencias o desigualdades en los indicadores económicos y sociales existentes entre regiones puede ser insuficiente" (2013, p. 2).

Es indudable que el énfasis gubernamental ha recaído sobre medidas administrativas, financieras, fiscales, ambientales, entre otras -muchas de ellas conjuntamente con un sesgo sectorialista-que caen dentro del ámbito de las políticas nacionales de desarrollo (enfoque exógeno), distante de una visión del desarrollo, que remonta el reduccionismo económico (enfoque endógeno) y le apuesta a los factores, agentes públicos-privados y actores de la sociedad civil que convergen al rededor del desarrollo regional/local.

Lo anterior conduce a señalar que la corrección de los desequilibrios territoriales es el objeto central de las políticas regionales, mientras que las estrategias, surgidas desde y para los territorios, es el eje de las políticas de desarrollo territorial.

Como era previsible más de la mitad de la producción de bienes y servicios se concentra en cinco departamentos: Bogotá, Antioquia, Valle, Santander y Cundinamarca (61,5 % en 2012), manteniendo su hegemonía y posicionamiento, a lo largo de la década. Mientras en la mayoría de las circunscripciones ha habido desplazamientos, en algunos como Atlántico y Cundinamarca, no se registra cambio alguno. Salta a la vista que los llamados "nuevos departamentos" tienen una presencia residual.

Las diferencias en la dotación de factores se reflejas en el ritmo de crecimiento de las economías regionales. Exceptuando dos casos (Casanare y Vaupés), se destaca el positivo desempeño de los demás departamentos. En el primer subperiodo, 15 departamentos crecieron por encima de la media nacional. En contraste, en el segundo subperiodo fueron tan solo 13. En el periodo completo, se reproduce esta situación, solo que no son, en su totalidad, los mismos departamentos.

Simultáneamente a la primacía de los cinco departamentos de mayor tamaño, podría suponerse que el escalafón de PIB per cápita, guardaría una estrecha correspondencia, pero no, son dos enclaves petroleros (Arauca y Casanare), los que puntean, con la particularidad que el primero es sustituido en 2012 por Meta. Junto con Bogotá, Santander, Valle y Antioquia, encabezan el ranking. De otra parte, si en 2000 ocho departamentos superaban el PIB promedio nacional, y en 2006 eran seis, en 2012 no se había alterado sustancialmente, al encontrarse en esta condición siete departamentos.

Las disparidades en el ingreso interregional se evidencian al establecer el índice de PIB per cápita, observándose que si en el año 2000 el departamento de menor ingreso por habitante era Chocó ($2,1 millones), en 2012 fue desplazado por Vaupés ($3,2 millones). En el otro extremo, Casanare mantuvo su lugar, pese a la caída experimentada, seguido muy de cerca por Meta. Mientras un reducido grupo de departamentos tiene un nivel de PIB por habitante que supera la media nacional (Antioquia, Arauca, Bogotá, Casanare, Meta, Santander y Valle), los demás se encuentran muy distantes; tal es el caso de Amazonas, Caquetá, Cauca, Chocó, Guainía, Guaviare, Magdalena, Nariño, Putumayo, Sucre Vaupés y Vichada, cuyo ingreso no representa la mitad del PIB per cápita nacional.

Una franja de departamentos confluyen alrededor del promedio, entre los cuales se encuentran Bolívar, Boyacá, Cesar y Cundinamarca. Un segmento numeroso muestra una mayor movilidad, representando la franja intermedia, dentro de los cuales se cuentan Atlántico, Caldas, Córdoba, Huila, Magdalena, Norte de Santander, Quindío, Risaralda y Tolima. La brecha se ha ensanchado en departamentos como Amazonas, Atlántico, Caldas, Córdoba, Guainía, Guaviare, La Guajira, Nariño, Norte de Santander, Putumayo, Quindío, Risaralda, Vaupés y Vichada, territorios que registraron un retroceso. A juzgar por la información disponible, las tendencias divergentes han prevalecido en el periodo de análisis. Los departamentos donde predomina la economía extractiva (Arauca, Casanare y Meta) han sido los del máximo nivel de PIB per cápita, así hayan menguado su magnitud, exceptuando Meta.

Las visibles desigualdades se constatan al tener en cuenta que si en el 2000 ocho departamentos bordeaban el promedio nacional, en el 2012 se había reducido a siete, al sustraerse Cundinamarca de este grupo.

Paralelamente a la recomposición de las economías regionales (o departamentales, en un sentido estricto), en Colombia se ha registrado un desplazamiento entre los cuadrantes, que estaría indicando tendencias convergentes. Sin embargo, como se observa en el primer subperiodo, los departamentos situados en el primer cuadrante, a pesar de ser un número reducido, tan solo cuatro, acapararon en 2012 el 56 % de la economía nacional, inducido por el acelerado ritmo de crecimiento de sus economías orientadas hacia el mercado mundial. Los diez departamentos convergentes son muy heterogéneos y tienen, en su mayoría, un desarrollo intermedio, basado en su especialización agro-minera, representando el 15,7 % del PIB real. Evidencia de la contención de la convergencia es el peso dominante de los departamentos estancados: 15 territorios con el lastre del atraso secular, que contribuyen con 16,1 % de la economía agregada, y que tienen una presencia marginal, exceptuando algunos como Atlántico, Boyacá, Córdoba, Huila y Tolima. En el último cuadrante confluyen dos departamentos con una pronunciada vocación extractiva y uno de perfil agroindustrial, cuyo crecimiento se ha retraído y disminuido su participación, hasta aportar el 12,3 % del PIB total.

En el segundo subperiodo se produjo un revés para Antioquia, Bogotá y Cundinamarca, no obstante su elevado ritmo del producto y nivel del ingreso, que, particularmente la capital del país, la confinó en el último casillero. El segundo cuadrante mostró una notoria movilidad, como quiera que solo cinco de los departamentos incluidos en el subperiodo anterior se mantuvieron (Cesar, Chocó, La Guajira, Magdalena y Sucre) y otro tanto hicieron el trasiego desde su condición de estancados (Boyacá, Caquetá, Huila, Putumayo y Vaupés). Cundinamarca se replegó. La caída en el desempeño departamental fue, en gran parte, la responsable de este reposicionamiento, lo que, sin embargo, no alteró su peso relativo en el agregado nacional.

El rezago de muchas (15) economías departamentales se mantuvo. Diez de los departamentos preservaron esta condición: Amazonas, Atlántico, Córdoba, Guainía, Guaviare, Norte de Santander, Quindío, San Andrés, Tolima y Vichada. De otra parte, cinco departamentos que ocupaban el segundo casillero en el subperiodo anterior, retrocedieron en sus tendencias convergentes (Bolívar, Caldas, Cauca, Nariño y Risaralda), en un efecto combinado de pérdida de dinamismo económico departamental, que se expresó en un descenso del ingreso por habitante.

El retraimiento de dos economías emblemáticas del país como Antioquia y Bogotá, revelan la desigual trayectoria regional, desvirtuando cualquier patrón de desempeño inmutable. Estos dos departamentos se sumaron a los tres (Arauca, Casanare y Valle), que se catalogaban como tales en el primer subperiodo. Un caso preocupante es el de Arauca, territorio con un nulo crecimiento. Exceptuando Antioquia y Bogotá, los demás departamentos registraron una sensible disminución del PIB per cápita. Casanare es un ejemplo del drenaje de los ingresos petroleros, al reducirse a la mitad su ingreso por habitante, resultado de la compresión del tamaño de su economía: mientras en 2000 se estimaba en $11, 4 billones, en 2006 cayó a $6,5 billones. Este es, quizá, un caso paradigmático de la perpetuación del rezago regional, a pesar del flujo de recursos que podrían financiar su desarrollo.

En el periodo completo se ratifican dos departamentos, Meta y Santander¹³, como economías líderes, mientras que Bogotá recupera su condición de territorio ganador, comoquiera que una cuarta parte del producto nacional se origina en el mismo. La convergencia territorial durante el periodo de análisis, conserva la configuración del primer subperiodo, salvo dos departamentos, Caldas y Risaralda. En su lugar ingresaron Cundinamarca y Putumayo, los que repuntaron mejorando sustancialmente su nivel de ingreso por habitante. La persistencia del atraso regional se dio, durante el intervalo considerado, en 14 de los departamentos identificados en el subperiodo inicial, a los cuales se agregan Caldas y Risaralda. Como se anotó atrás, el único departamento que abandonó esta situación fue Putumayo. Bogotá logró sustraerse del último cuadrante y restablecer su lugar dentro del reducido grupo de departamento ganadores.

Un correlato de la reconfiguración económica regional debe ser el desempeño social. Al examinarse lo ocurrido durante la última década (Dane, 2013) se observa que en los cinco territorios catalogados como ganadores como Antioquia, Bogotá, Meta y Santander existe correspondencia, exceptuando Cundinamarca, al ser la LP¹⁴ inferior al promedio nacional. Quizá ello obedezca a los incrementos sustanciales que han tenido en el PIB per cápita. En contraste, solo Caldas, Quindío y Risaralda, que se han debatido entre la convergencia y el estancamiento, muestran mejorías en superar el umbral de pobreza monetaria. Pese a que Valle está aquejado de un marchitamiento económico, los niveles de pobreza han disminuido. En los demás departamentos, la LP ha descendido gradualmente, excluyendo a Cauca y Chocó, donde se produjo un rebrote, lo que iría a contrapelo de sus tendencias convergentes. La caída más acentuada de la pobreza monetaria, más de 20 puntos porcentuales, ocurrió en Cundinamarca, Huila, Santander, Bolívar y Bogotá.

El comportamiento de la pobreza extrema o absoluta siguió un patrón muy similar al de la pobreza relativa. En los tres territorios típicamente ganadores se registró una drástica reducción de la indigencia, lo que no se observó en Antioquia y Cundinamarca, particularmente en el primer subperiodo, contrario a lo acontecido en Atlántico. Caldas y Risaralda, que durante todo el periodo 2000-2012 se estancaron, paradójicamente, remontaron este indicador social. Quindío se situó por debajo del promedio nacional en 2012. Valle, territorio declinante, ha tendido a reducir la brecha de la inequidad social.

Mientras en gran parte de los departamentos disminuyó la pobreza extrema, en Cauca y Chocó, dos territorios convergentes, esta se recrudeció. El mayor descenso se registró en Boyacá (cerca de 29 puntos porcentuales), acompañado de Huila, Bolívar y Nariño, con más de 15 puntos porcentuales.

EL PERFIL PRODUCTIVO DEPARTAMENTAL

Es indudable, como se anotó párrafos atrás, que, excepto en muy pocos departamentos, el desempeño regional ha conservado algún grado de continuidad. Este es el caso de Meta y Santander como ganadores; Cesar, Chocó, La Guajira, Magdalena y Sucre se sitúan como convergentes, mientras que Amazonas, Atlántico, Córdoba, Guainía, Guaviare, Norte de Santander, Quindío, San Andrés, Tolima y Vichada, mantuvieron su posición como territorios estancados. Arauca, Casanare y Valle retrocedieron, pese a la creciente magnitud de su PIB per cápita.

Los 13 departamentos restantes fluctuaron, destacándose el reposicionamiento de Bogotá, que contrasta con la involución de Boyacá, Caldas, Caquetá, Huila y Vaupés. Al observarse tendencias convergentes, se dio una visible mejoría en Bolívar, Cauca, Nariño y Putumayo. Antioquia se ha replegado, en tanto que Cundinamarca ha reencauzado su economía, para recuperar su condición de territorio ganador.

Los diversos tipos de regiones tienen un sustrato productivo. Cada uno muestra ciertos rasgos, fuentes de sus similitudes o diferencias. La dotación factorial propicia la aparición o desaparición de ventajas, las cuales, en una economía globalizada, deben acompasarse con la búsqueda de competitividad auténtica, propia de una economía abierta y descentralizada.

En el caso colombiano, los territorios ganadores son contrastantes. De un lado, está Santander, el departamento que ocupa el cuarto lugar en relevancia económica y la misma posición en ingreso por habitante, cuya trayectoria, a lo largo del periodo de referencia, ha sido la más estable. De otro lado, se encuentra Meta, el territorio de mayor crecimiento económico, que le ha permitido escalar posiciones hasta situarse en el sexto y segundo lugar, respectivamente, en importancia y nivel de ingreso por habitante. Los contrastes residen en que, mientras Santander tiene una estructura productiva diversificada, involucrando la transformación y refinación de un recurso natural no renovable como es el petróleo, Meta se caracteriza por ser un territorio en que predomina la explotación de hidrocarburos, junto a la actividad agropecuaria. Meta, Casanare y Santander son los principales enclaves petroleros del país¹⁶.

El conjunto de departamentos típicamente convergentes (Cesar, Chocó, la Guajira, Magdalena y Sucre), tienen un perfil agropecuario-minero, acompañado de lo que es un denominador común en muchos departamentos, relacionado con el cambio estructural: un dinámico sector terciario, entre los que sobresalen la administración pública y el comercio. No debe ignorarse que Cesar y La Guajira, son los departamentos que producen más del 90 % del carbón (Dane, 2013), mientras Chocó es un gran productor de oro (27 % en 2012)¹⁷.

El atraso que agobia a muchos departamentos del país, exhibe un deterioro del entramado productivo, resultante de la decadencia de los sectores tradicionales¹⁸. En Amazonas, Guainía, Guaviare, Norte de Santander, Tolima y Vichada, existe una prevalencia de las actividades gubernamentales, lo que hace muy vulnerable el desempeño de estos territorios; paralelamente, Atlántico, Córdoba y San Andrés, pugnan por una reconversión productiva que remonte el estancamiento; en particular Córdoba, debido a su especialización agropecuaria-minera, mientras Atlántico busca reindustrializarse y profundizar su bancarización; San Andrés, tradicional polo turístico, promueve el turismo y la intermediación financiera. Córdoba es el único productor de ferroníquel (Dane, 2013). El grupo restante de departamentos en evidente declive (Boyacá, Caldas, Caquetá, Huila y Vaupés), se debaten en una difusa vocación productiva, que oscila entre su tradición agro-minera (Boyacá y Huila) y su incursión en actividades terciarias como el comercio y el transporte, además del peso relevante que tiene la administración pública. La industria y la construcción aún mantienen un relativo dinamismo en Boyacá y Caldas, a pesar de las tendencias de una prematura desindustrialización (Clavijo, 2012; Martínez, 2011), que ha acentuado un cambio estructural espurio en Colombia.

A pesar de que el centro de gravitación económica del país ha girado alrededor de dos departamentos (Antioquia y Valle) que proporcionan el equivalente de Bogotá en el producto nacional-reflejado en su dinamismo y el sostenido nivel de PIB por habitante-estos no han podido situarse como territorios ganadores. En estos dos departamentos, junto a Bogotá y Santander, se originó el proceso de industrialización colombiano¹⁹, que se truncó tempranamente, afectado por las políticas aperturistas de los últimos gobiernos.

La diversificación de la economía regional se ha orientado hacia los servicios financieros, educación, salud y, por supuesto, la administración pública. Arauca y Casanare, departamentos productores de petróleo, evidencian la decadencia del modelo extractivo y una fuerte raigambre agrícola, en la que los servicios sociales y comunales, que tienen primacía en más de la mitad de la geografía colombiana. De lo que podría desprenderse, que en muchos territorios la terciarización es un proceso irreversible, siendo una de las fuentes de su expansión la administración gubernamental.

La economía departamental colombiana es tan heterogénea, que cualquier análisis que se haga, a partir de su agrupación en las siete regiones²⁰, según del Banco de la República (2013), arrojaría solo la corroboración del aumento de la brecha interdepartamental, inducida por la especialización productiva, resultante de la profundización del cambio estructural, que ha favorecido al sector terciario -que copa entre el 55 y 60 % del PIB (Banco de la República, 2013)-, que coexiste con la actividad minero-extractiva, en detrimento de la agricultura y la industria. El ascenso de los servicios no estuvo acompañado, en muchos casos, de un reposicionamiento regional.

Lo anterior se refrenda en los estudios monográficos realizados por el Banco de la República, los que tomando el periodo 1960-2010, presentan un panorama desigual, pero con tendencias sostenidas sobre la primacía del sector servicios.

Durante la última década, en la región suroriente se ha revertido-pudiendo afirmarse que se ha dado una relativa desterciarización-, dado que la hegemonía del sector primario (57 %) es notoria, pese al desplazamiento de la producción agropecuaria por la explotación de combustibles fósiles en Meta y Casanare (Banco de la República, 2013a). Por el contrario, en la región suroccidente, ante el estancamiento del sector secundario, particularmente por el traslado de procesos no estratégicos de las cadenas productivas²¹ de la agroindustria azucarera del Valle del Cauca a favor de los servicios, estos se han consolidado (Banco de la República, 2013b), representando cerca del 60 %. En la región Caribe, no obstante, la vocación minero-industrial, como ancla del sector primario, en departamentos como Atlántico y Bolívar, y, Cesar, Córdoba y La Guajira, respectivamente, el sector terciario absorbe el 40 % del PIB regional (Banco de la República, 2013c). El Eje Cafetero ha registrado un declive de su producto insignia, que ha estado acompañado por la desaceleración de la industria de Caldas y Risaralda, que han favorecido al sector servicios que acapara un poco más del 54 % (Banco de la República, 2013d). En la región nororiente, pese al auge de la producción minero-energética, se produjo un rezago del sector primario, lo que contrastó con el repunte de la industria manufacturera-indicio de tendencias reindustrializadoras en Santander y Boyacá-, y, sobre todo el predominio de los servicios, lo que alcanzaron el 42 % del agregado regional (Banco de la República, 2013e). La región noroccidente revela no solo un retroceso del sector primario, a pesar del dinamismo de la minería, particularmente del Chocó, sino un comportamiento menguante del sector secundario, por cuenta de la industria manufacturera, en especial en Antioquia, a la par que una expansión de los servicios, los que contribuyeron con el 55 % (Banco de la República, 2013f). Por último, en la región centro se evidencia un repliegue de la producción agropecuaria –pese al auge de la extracción de petróleo y gas en Huila y Tolima-, y simultáneamente, un mayor dinamismo industrial en Cundinamarca, lo que, sin embargo, no desvirtúa el peso dominante adquirido por el sector terciario al finalizar la década pasada: 45 % (Banco de la República, 2013g).

CONCLUSIONES

Las tendencias concentracionistas de la producción nacional no se han aminorado, por el contrario, cinco entidades territoriales contribuyen con más del 60 % del PIB total. Estos departamentos han preservado su posición en el escalafón de las economías regionales durante el periodo de análisis.

Los departamentos de mayor peso relativo no son los que han tenido un desempeño dinámico en la última década.

La excepción la constituyen Bogotá, Cundinamarca y Santander, cuyo ritmo de crecimiento superó el promedio nacional. El departamento de mayor repunte económico fue Meta, resultado del dinamismo del segundo subperiodo.

Los únicos territorios que mantuvieron el liderazgo en el nivel de ingreso por habitante fueron Bogotá y Santander, los demás departamentos (Antioquia, Cundinamarca y Valle), fueron desplazados por los departamentos petroleros (Arauca, Casanare y Meta). Es muy diciente que 26 de los 33 territorios considerados, estaban por debajo de la media nacional. Simultáneamente, el índice de PIB per cápita reveló la profunda brecha interregional: el ingreso de Casanare es seis veces el del Chocó, mientras Bogotá representaba cuatro veces.

En el primer subperiodo (2000-2006), los departamentos situados en el cuadrante de los ganadores fueron los territorios líderes, excepto Valle, que fue sustituido por Meta. Un indicio preocupante de las tendencias divergentes es el mayor número de departamentos (15), confinados por el atraso. Dos departamentos petroleros (Arauca y Casanare), con elevados niveles de ingreso, han registrado un retroceso.

En el segundo subperiodo (2007-2012) solo dos de los cinco territorios ganadores permanecen (Meta y Santander), en tanto que los restantes (Antioquia y Cundinamarca), entran a formar parte del casillero declinante y convergente, respectivamente. El estancamiento persiste a lo largo de todo el periodo, particularmente, en 10 departamentos.

La brecha social va de la mano de la brecha económica interregional. Los tres departamentos líderes han logrado mejorar la pobreza monetaria, lo que no se observa con los muchos de los territorios convergentes y declinantes, y aún menos con los estancados, salvo algunas excepciones.

En todo el periodo de referencia, Bogotá, como el territorio con la estructura productiva más diversificada y de orientación exportadora, recupera su condición ganadora, junto a dos departamentos (Meta y Santander), que, definitivamente, son los "motores" del crecimiento de la economía colombiana. De otro lado, pese a que se mantuvo el número de territorios potencialmente ganadores, en el periodo considerado solo cinco (Cesar, Chocó, La Guajira, Magdalena y Sucre) se encasillaron como convergentes. El deterioro experimentado en el tejido productivo de algunos departamentos como Arauca, Casanare Valle, y, parcialmente, Antioquia, los ha conducido a un desplome, que si no media un proceso de reconversión, será difícil revertirlo. La terciarización ha transformado el perfil de las economías regionales, dándose los cambios estructurales a ritmos desiguales y direcciones divergentes.

NOTAS

¹ Carlos de Mattos precisa los alcances de este proceso, señalando: "Las denominadas disparidades regionales hacen referencia a un fenómeno que en forma sintética podría caracterizarse como desigualdades en : a) la distribución territorial de las fuerzas productivas; b) el desarrollo alcanzado por dichas fuerzas en distintas partes del territorio; c) los ritmos interregionales de acumulación, crecimiento, distribución y consumo, y d) las condiciones para la satisfacción de las necesidades básicas de la población en distintas partes del territorio" (De Mattos, 1986, p. 14).
² Según Barrientos et al., a pesar de la evidente relación entre crecimiento y desigualdad, su interpretación no es concluyente, puntualizando: "La literatura inicial sobre el desarrollo afirmaba que una alta desigualdad podría contribuir al crecimiento, por cuanto encauzaba más ingresos hacia los capitalista con alta capacidad de ahorro. En cambio la nueva literatura del crecimiento parece mostrar que la desigualdad perjudica el crecimiento, lo que proporciona una fuerte evidencia acerca de la relación negativa en el largo plazo entre crecimiento y desigualdad" (2008, p. 19).
³ En este ensayo, la alusión a la desigualdad está referida a la distribución del ingreso en un sentido laxo, no medido directamente por el coeficiente de Gini. Es la distribución de la renta a escala subnacional.
⁴ Destacando los alcances de la hipótesis de Kuznets, Gallo sostiene: " (…) la hipótesis lanzada por Simon Kuznets en 1955, conocida como la hipótesis de la U-invertida, asumió un carácter paradigmático durante los años 70, estando en el centro del debate por casi medio siglo, a pesar de haber recibido muy poco apoyo empírico, razón por la cual Gary Fields (1988) la considera como una de las más grades ironías en la historia del pensamiento sobre desarrollo económico"(2003, p. 57).
⁵ Para Gutiérrez, la diversidad de enfoques se pueden agrupar en las teorías del crecimiento regional (TCR), las cuales "proporcionan elementos suficientes para comprender, no únicamente los distintos procesos de crecimiento sino la dinámica de convergencia y divergencia regional. En otras palabras, las TCR ofrecen los instrumentos analíticos para par estudiar el proceso de desarrollo divergente, los desequilibrios regionales y la transición de regiones hacia un estado mayor de vulnerabilidad" (Gutiérrez, 2008, p. 34). Este autor, secundando los intentos de De Mattos (2000) y Moncayo (2001), entre otros, para identificar las teorías sobre crecimiento económico regional enlista 14 abordajes: Teoría neoclásica del crecimiento, Teoría del crecimiento endógeno, Teoría de la innovación, Teoría del cambio estructural, Teoría del multiplicador regional, Teoría de la base de exportación, Teoría de los polos de crecimiento, Teoría de la causación acumulativa, Teoría de los ciclos económicos, Teoría de los rendimientos crecientes, Teoría del cambio estructural, Teoría de la dotación de infraestructura, Teoría del desarrollo endógeno, y, Teoría del desarrollo sostenible (Gutiérrez, 2008, p. 39). Cuadrado (2006), además de reivindicar la "Nueva Geografía Económica", no incluida en la anterior enumeración, hace un recuento cronológico de la llamada "economía regional", disciplina que adquirió estatus científico a mediados del siglo pasado.
⁶ Este artículo no abordará los procesos de divergencias o convergencia ocurridos en Colombia, su propósito es determinar el desempeño económico de los departamentos en la última década. Los estudios elaborados en América Latina tienen como precedentes los análisis pioneros hechos en otras latitudes. Véase Juan Ramón Cuadrado (1998).
⁷ Los indicadores de convergencia Sigma y Beta miden las tendencias hacia la concentración/polarización o hacia la dispersión. Sus diferencias consisten en: "Una de ellas es la llamada convergencia Beta que afirma que hay convergencia si las economías pobres crecen más que las ricas. El otro concepto es el de convergencia Sigma según el cual hay convergencia si la dispersión de la renta real per cápita entre grupos de economías tiende a reducirse en el tiempo" (Silva, 2003, p. 14). Según Silva, "existe convergencia beta entre las regiones si se encuentra una relación inversa entre la tasa de crecimiento del PIB per cápita y el nivel inicial de PIB, es decir si las regiones relativamente más pobres tienden a crecer más rápido que las regiones ricas" (2012, p. 20).
⁸ Los antecedentes de las investigaciones sobre la desigualdad territorial en Colombia se remontan a finales de los años 90. Entre los trabajos publicados se encuentran los de Javier Birchenall (1997), Mauricio Cárdenas (1993), Boris Salazar (1994), Ricardo Rocha (1998), Jaime Bonet y Adolfo Meisel (1999). La década del 2000 presenció un auge de estos estudios: Juan David Barón (2003), Luis Mauricio Cuervo (2003), Jorge Lotero (2000), Jaime Bonet y Adolfo Meisel (2002, 2006, 2007), entre otros.
⁹ Los cuadrantes de desempeño en que se clasifican las regiones se expresan en un cuadro de doble entrada y se diferencian de los deconvergencia, porque estos últimos utilizan la tasa de crecimiento del PIB per cápita durante el periodo escogido y el PIB per cápita en el año inicial del periodo. Véase, CEPAL (2010). Los cuadrantes se configuran así: "La recta horizontal, el eje de las ordenadas (y), grafica la tasa promedio de crecimiento del PIB total de cada territorio. La recta que cruza a este eje en el medio corresponde a la tasa de crecimiento delPIB total nacional, de esta forma, las regiones que se ubiquen por encima de esta recta serán aquellas que hayan crecido por encima de la media nacional y serán consideradas regiones dinámicas y losterritorios que se ubiquen por debajo de ésta recta serán considerados territorios poco dinámicos. La recta vertical, el eje de las abscisas (x), grafica el nivel de PIB per cápita territorial para el año más reciente del período. La recta que cruza a este eje en el medio corresponde al nivel de PIB per cápita nacional de forma tal que los territorios que se ubiquen a la derecha de esta recta tendrán un PIB per cápita superior a la media nacional y los que se ubiquen a la izquierda tendrán un PIB per cápita inferior a la media nacional" (CEPAL, 2010, p. 30).
¹⁰ En este ensayo se utilizarán las denominaciones propuestas por la CEPAL para los cuadrantes de convergencia.
¹¹ En un reciente texto, Sergio Boisier hace una minuciosa revisión de los antecedentes y avances de las políticas territoriales. Véase Boisier (2014). Una apretada síntesis, para el caso Colombia, se ofrece en Rodríguez (2009).
¹² Francisco Alburquerque, antiguo funcionario del ILPES, cuestiona la orientación del documento divulgado por este organismo en 2012, subrayando: "No hay que confundir, pues, las políticas regionales, que son políticas ´desde arriba´, que tratan de enfrentar los desequilibrios territoriales, con las políticas de desarrollo territorial, que son iniciativas surgidas ´desde abajo´, esto es, como resultado de la concertación de diferentes actores locales "(Alburquerque, 2013, p.2).
¹³ En el documento "Panorama del desarrollo territorial en América Latina y el Caribe", publicado por la CEPAL en 2010, tomando como periodo de análisis 1990-2007, los autores identificaron dos territorios ganadores ( Cundinamarca y Santander), once territorios convergentes ( Atlántico, Bolívar, Caquetá, Cauca, Cesar, Córdoba, La Guajira, Magdalena, Meta, Nariño y Sucre), ocho territorios estancados ( Boyacá, Caldas, Chocó, Huila, Norte de Santander, Quindío, Risaralda y Tolima) y cuatro territorios declinantes ( Antioquia, Bogotá, Valle y los llamados "Nuevos departamentos"). Al compararse con el ejercicio presente se destaca la presencia de Santander en el primer cuadrante, Bolívar, Cauca, La Guajira, Magdalena y Nariño en el segundo cuadrante, así como Boyacá, Caldas, Norte de Santander, Quindío, Risaralda y Tolima en el segundo cuadrante, y, por último, Antioquia y Vale en el cuarto cuadrante. A juzgar por estas tendencias, la recomposición en la jerarquía regional no ha registrado cambios sustanciales.
¹⁴ La información disponible solo incluye 24 departamentos. Los antiguos territorios nacionales están por fuera de esta medición.
¹⁵ En este cuadro se incluyeron los tres sectores dominantes, con una participación mayor al 50 %.
¹⁶ En el estudio de la CEPAL de 2010, que abarca siete países latinoamericanos, se señala que los territorios del primer cuadrante "han hecho aprovechamiento de una ventaja comparativa muy explícita y marcada como es la minería" (CEPAL, 2010, p. 21).
¹⁷ Este mismo estudio puntualiza que los territorios convergentes además de estar "vinculados a recursos naturales mineros exportables" y "han iniciado procesos de crecimiento asociados a cierto tipo de reconversiones productivas" (CEPAL, 2010, p. 22.
¹⁸ De igual forma la CEPAL generalizando advierte que los territorios del tercer cuadrante tienen "estructuras industriales que, probablemente, fueron muy protegidas, cuya actividad económica ha venido en constante retroceso, que no han sido capaces de reconvertir su aparato productivo y apara las cuales la apertura y la globalización siguen siendo una amenaza" (CEPAL, 2010, p. 22).
¹⁹ Dentro de los rasgos comunes que identificó el estudio de la CEPAL de 2010, se anota, refiriéndose concretamente a Bogotá, que su "lento crecimiento más reciente estaría explicado, principalmente, por la pérdida de dinamismo del sector industrial", agregando que "en este cuadrante se ubican regiones que han perdido dinamismo ya sea por el agotamiento de ciertos recursos naturales o por la pérdida de competitividad y/o de mercados de os mismos, es decir, se podría decir que hay una pérdida de ventajas comparativas, que pueden ser permanentes o pasajeras según sea la capacidad de reposicionamiento (…)" (CEPAL, 2010, p. 23).
²⁰ En 2013 el Banco de la República divulgó siete estudios sobre un número igual de regiones, que se diferencian, por ejemplo, a las antiguas regiones Corpes. Estas regiones son Suroriente ( Meta, Casanare, Vichada, Amazonas, Guainía, Guaviare y Vaupés ), Suroccidente (Valle del Cauca, Cauca, Nariño y Putumayo), Caribe ((Atlántico, Bolívar, Cesar, Córdoba, La Guajira, Magdalena, Sucre y San Andrés, Providencia y Santa Catalina), Eje Cafetero ( Caldas, Quindío y Risaralda), Nororiente (Santander, Boyacá, Norte de Santander y Arauca) , Noroccidente ( Antioquia y Chocó) y Centro (Tolima, Huila, Caquetá y Cundinamarca).
²¹ Así lo reconoce el estudio del Banco de la República: la agroindustria azucarera "trasladó gran parte de los servicios asociados a la producción de caña a empresas de siembra, corte, recolección y transporte, haciendo más eficientes los procesos de molienda, producción de azúcares y sus derivados. Igualmente, el resto de empresas que componen el conglomerado del azúcar y gran parte de la industria local se unieron a esta tendencia, al contratar externamente muchos de los servicios asociados a la vigilancia, el transporte, archivo, procesamiento e incluso contabilidad y logística de comercio exterior, a instituciones especializadas" (Banco de la República, 2013b, p. 11).

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