LA PROBLEMÁTICA DEL DESARROLLO. CONTRIBUCIONES TEÓRICAS Y RECOMENDACIONES DE POLÍTICA ENTRE MEDIADOS DEL SIGLO XX Y PRINCIPIOS DEL XXI

La problemática del desarrollo comienza a circular ampliamente en los dominios de la ciencias sociales en el mundo hacia mediados el siglo XX, en el particular contexto de guerra fría entre Estados Unidos y la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, y de inicio del proceso de descolonización de África y Asia (^{Wallerstein, 1993}). Llegó a constituirse como una subdisciplina importante de la economía, la cual abordaba las dificultades que se presentaban en determinados países -fundamentalmente aquellos que tras la Segunda Guerra Mundial fueron logrando la independencia- para alcanzar un crecimiento dinámico y sostenido del producto o renta nacional. Entre sus representantes más reconocidos podemos mencionar a Nurkse, Rosenstein-Rodan, Rostow, Lewis, Myrdal, los cuales llegaron a ser considerados como "los pioneros de desarrollo" (^{Bustelo, 1999}; ^{Svampa, 2016}; ^{Unceta Satrústegui, 2009}). Estos teóricos consideraban que la diferencia entre los países subdesarrollados y los desarrollados no era tanto de grado, sino con respecto a estructuras. Dentro de este marco interpretativo, e influenciados por la teoría macroeconómica keynesiana, entendían que si el Estado impulsaba procesos de transformación de las estructuras productivas de los países subdesarrollados a través del fomento de la acumulación de capital, y más específicamente de la industrialización, se incrementaría dinámicamente la renta y el producto per cápita, y se desdibujaría la brecha existente con los países desarrollados (^{Bustelo, 1999}).

El continente latinoamericano ocupó un lugar central dentro de la teoría económica del desarrollo. Con los precursores aportes de Prebisch, seguidos de las contribuciones de un cúmulo de intelectuales aglutinados en la CEPAL, durante los años cincuenta se fue conformando la escuela de pensamiento estructuralista latinoamericano. Esta escuela, si bien también apostaba a la transformación estructural a través de la industrialización impulsada por el Estado (^{CEPAL, 1951}; ^{Prebisch, 1949}) y guardaba vínculos con la perspectiva keynesiana (^{Julio, 2008}), presentaba diferencias con el cuerpo convencional de la doctrina. Para "los pioneros", la problemática del desarrollo era una cuestión meramente transitoria. Sus postulados estaban impregnados de una mirada evolutiva según la cual, si los países "subdesarrollados" seguían ciertas directivas, podrían alcanzar el desarrollo, en el marco del beneficio mutuo que ofrecía el esquema de relaciones económicas internacionales vigentes (^{Svampa, 2016}). Por el contrario, para los teóricos de la CEPAL dicha transformación, lejos de estar garantizada, se presentaba obturada por la particular forma de articulación a la economía internacional (^{Nahón et al., 2006}). Para comprender esta postura es necesario que nos explayemos en algunos de los planteamientos originarios del estructuralismo latinoamericano.

Uno de los primeros y principales aportes realizados por ^{Prebisch, que pueden encontrarse en sus textos de finales de 1949}, y verse reiterados muy poco después en un documento publicado a inicios de los cincuenta, se enfoca en la consideración de la relación centro-periferia. Esta se derivaba de entender la existencia de un sistema capitalista mundial, consolidado bajo la hegemonía británica, que presentaba, por un lado, un conjunto de países -centrales- en los que tempranamente se había desarrollado y difundido el progreso técnico al conjunto de la estructura productiva. Y, por otro lado, un grupo de países -periféricos- que se encontraban rezagados en términos de progreso técnico, en donde los escasos avances existentes en esta materia se encontraban fuertemente concentrados en ciertos sectores de su estructura productiva, fundamentalmente aquellos que se vinculaban con la extrovertida economía de Gran Bretaña (^{Guillén Romo, 2008}; ^{Rodríguez, 2006}). El primer grupo de países estaba constituido por los grandes centros industriales, entre los que se encontraban en ese entonces Gran Bretaña, algunos países de Europa occidental, Estados Unidos y Japón. El segundo grupo de países, por su parte, estaba conformado por una amplia y variada periferia, que se vinculaba con aquellos atendiendo a sus necesidades, proveyéndole principalmente alimentos y materias primas a bajo costo.

Vemos así que la satisfacción de las necesidades de los centros -particularmente la del centro hegemónico- opera como principio ordenador del sistema capitalista mundial. Es decir, era a partir de la necesidad inicial de Gran Bretaña que los países periféricos podían establecer una vinculación, y es entonces esa necesidad del "hegemón" la que condicionaba, en gran medida, la inserción de la periferia en el sistema mundial y la estructura productiva interna de los diferentes países sobre la que se sustenta aquella. Las estructuras productivas internas de los países de la periferia, configuradas en el marco de esta particular relación con el centro, desarrollaron las características de especialización y heterogeneidad. Es decir, se conformaron economías que concentran el escaso progreso técnico existente en sectores dedicados a producir y exportar productos primarios que tienen por mercado de destino los países centrales. Y, a su vez, estos sectores presentan un marcado diferencial de productividad en relación con el resto de los sectores productivos de la economía (^{Rodríguez, 2006}; ^{Gurrieri, 2011}).

Ante este escenario, podemos advertir entonces que la existencia de centros y periferias no responde solo a una situación de diferencias de origen en términos de generación y penetración del progreso técnico, sino que, dada la misma, se vincula al dinamismo de la expansión capitalista. La configuración de un sistema capitalista mundial jerárquico y desigual se encuentra asociada a la forma que asumen las estructuras productivas de los espacios periféricos en su inserción al sistema internacional y la capacidad de generación y difusión del progreso técnico que ello implica.

Esta particular forma de articulación de la economía mundial, analizada por Prebisch, que tendía a concentrar el progreso técnico en los centros industriosos del sistema capitalista y a relegar a una posición subordinada y dependiente a la periferia, requería ser atacada en sus fuentes si se pretendía alcanzar el desarrollo. Es decir, era necesario avanzar, según la CEPAL, en el estímulo de aquellas actividades representativas por excelencia del progreso técnico, en ese entonces, las industriales. De esta manera, a través de un proceso de industrialización, las economías periféricas podrían llevar sus estructuras productivas hacia mayores niveles de diversificación y homogeneidad, disminuyendo la brecha tecnológica y de ingreso que existía con los países centrales.

Los planteamientos de la CEPAL tuvieron una profunda influencia entre los responsables del diseño y ejecución de las políticas económicas de la región (^{FitzGerald, 1998}). De este modo, con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial, tuvo lugar en diversos países latinoamericanos un proceso de industrialización dirigido por el Estado (^{Bértola & Ocampo, 2013}). Es necesario destacar que este tipo de estrategia de desarrollo orientada "hacia adentro", rompiendo con la dinámica vigente hasta el momento de desenvolvimiento traccionado por las exportaciones -orientado "hacia afuera"-, se encontró favorecida por el cambio del centro hegemónico del sistema mundial. Bajo la hegemonía británica primó una estrategia de acumulación extrovertida, en la cual las pequeñas empresas especializadas y flexibles que dinamizaban las ramas más importantes de su actividad económica establecieron fuertes vínculos de complementariedad con las economías de los países coloniales y extranjeros para llevar adelante, articuladamente -bajo un régimen de fisión vertical-, los diferentes procesos productivos, dando un fuerte impulso al mercado mundial. Con la consolidación de Estados Unidos como centro hegemónico, esta estrategia de acumulación fue desplazada por otra de tipo autocentrado, que implicó un proceso de "internalización del mercado mundial" en grandes empresas verticalmente integradas y burocráticamente administradas, que producían en masa para mercados domésticos relativamente cerrados (^{Arrighi, 1999}).

Este cambio en la estrategia de acumulación del nuevo centro hegemónico dio lugar a modificaciones en el comercio internacional. El patrón de intercambio característico de la hegemonía británica, por el cual los centros producían y vendían bienes manufacturados a los periféricos, los que se abocaban a la producción y comercialización de bienes primarios, perdió vigencia. Con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial, crecieron fuertemente las transacciones de bienes industriales entre países centrales e, incluso, tuvo lugar en gran parte de ellos un creciente proteccionismo hacia las importaciones de productos agrícolas y textiles. Este escenario atentó contra las exportaciones tradicionales de América Latina (^{Bértola & Ocampo, 2013}) y, aunado a las recomendaciones provenientes de la CEPAL, estimuló un cambio en la estrategia de desarrollo, que pasó a orientarse al mercado interno, sobre la base del impulso a la actividad industrial.

Pero ya, desde la década de 1970, las limitaciones del desenvolvimiento manufacturero para propiciar el cambio de las estructuras productivas de los países de la región y habilitar una forma más cualificada de inserción internacional (^{CEPAL, 1988}), así como una nueva modificación en la estrategia de acumulación que comenzaba a impulsar el centro hegemónico (^{Kotz & McDonough, 2010}), abonaron el terreno para hacerlo propicio a que se produjera un quiebre en cuanto a las ideas y recomendaciones de políticas para el desarrollo de América Latina. La estrategia de acumulación en los centros -particularmente en el centro hegemónico, Estados Unidos- dejó de tener lugar predominantemente a través de empresas verticalmente integradas y burocráticamente administradas, que producían bienes de consumo masivo para ser realizados en espacios nacionales relativamente cerrados. La revolución tecnológica, principalmente aplicada a la informática y las telecomunicaciones, permitió que las grandes empresas industriales, llevando adelante procesos de fisión vertical, pudieran des y relocalizar su producción en múltiples y dispersos espacios geográficos, al mismo tiempo que las dotó de capacidad para articular esta diversidad de procesos que tenían lugar a escala planetaria y en tiempo real (^{Castells, 1990}; ^{Dicken, 2011}; ^{Gereffi & Korzeniewicz, 1994}). De este modo, las grandes empresas manufactureras, devenidas ahora en transnacionales, impulsaron un creciente outsourcing off-shore (^{Peck, 2017}) de sus procesos productivos, descomponiendo funcional y espacialmente las actividades que los conforman, aunque manteniéndolas integradas en diferentes cadenas globales de producción a través de su capacidad de coordinación y comando (^{Fernández, 2017}).

En este escenario, el pensamiento neoclásico se volvió influyente en materia de desarrollo y los Estados de diversos países periféricos dejaron de impulsar deliberadamente el proceso de industrialización. A través de procesos de privatización, desregulación y apertura, terminaron posicionando los mecanismos de mercado y la actividad privada en un lugar preponderante en la definición del desenvolvimiento económico general y de la manufactura en particular. Tuvo lugar, en palabras de ^{Bustelo (1999)}, una "liberalización interna", que implicaba la desimplicación del Estado de la planificación y promoción de la actividad industrial; y una "liberalización externa", vinculada a la apertura comercial y financiera de la economía mundial. Esto significó que la estrategia de desarrollo, que desde el final de la Segunda Guerra Mundial se presentaba orientada "hacia adentro", pasara nuevamente a dirigirse hacia una participación plena en el comercio mundial. El cambio en la estrategia de desarrollo, que en los noventa pasó a ser conocida como la estrategia del Consenso de Washington (^{Gore, 2000}), habilitó el acoplamiento de distintas actividades y espacios periféricos a las cadenas de producción global comandadas por las empresas transnacionales (ET).

El fracaso de las políticas del Consenso de Washington (CW) en América Latina para viabilizar la salida de posicionamientos periféricos, dio lugar a una progresiva reorientación en las estrategias de desarrollo por parte de los OI. A comienzos de los años 2000, el discurso sobre el desarrollo viró hacia lo que algunos denominan un "post-CW" (^{Gereffi, 2014}; ^{Onis & Senses, 2005}), y emergió un nuevo lenguaje para abordar la problemática de los países periféricos. De este modo, un renovado conjunto de perspectivas teóricas -y estrategias de desarrollo asociadas a las mismas- fue ganando lugar en la escena internacional. Entre ellas podemos destacar los enfoques de distritos industriales, clústeres, sistemas regionales y nacionales de innovación, responsabilidad social empresaria y cooperación público-privada, por mencionar algunas. En este marco de renovación teórica emerge el enfoque de cadenas globales de valor (GVC)¹, posicionado respecto de las otras perspectivas como un instrumento más holístico y potente para analizar las relaciones globales, nacionales y regionales (^{Kaplinsky & Morris, 2001}; ^{Gereffi et al., 2001}). Por lo indicado, tal enfoque no constituye una pieza única, sino que forma parte de un repertorio integrado por una plétora de enfoques en torno a los cuales se promueven discursos y políticas de desarrollo (^{Trevignani & Fernández, 2020}). Pese a ello, el enfoque de GVC ha adquirido una fuerte influencia dentro de esta multiplicidad de perspectivas teóricas, erigiéndose en las últimas dos décadas en el dispositivo teórico dominante desde el cual pensar la nueva estrategia de desarrollo para los países periféricos.

La contribución principal del enfoque de GVC es haber advertido el cambio cualitativo en las formas de acumulación del capital en el ámbito global desde mediados de los setenta, en un intento por dar cuenta de su novedoso funcionamiento mediante investigaciones centradas en las firmas y sus relaciones con un amplio alcance sectorial, basadas en sus dos pilares: los conceptos de gobernanza y upgrading. Los estudios de la gobernanza aluden a las relaciones de poder existentes entre la firma líder y el resto de las firmas que participan en una cadena determinada. La consideración del upgrading, por su parte, hace referencia a las posibilidades que tienen las firmas no líderes que integran la cadena para escalar o mejorar sus posiciones dentro de esta².

La discusión en torno al concepto de upgrading cobró particular relevancia dentro del enfoque, debido a que paulatinamente se transformó en el foco principal de sus estudios de caso a partir de su vinculación con la temática más general en torno al desarrollo. Esta creciente relevancia del concepto ha llevado a la clasificación de los diferentes "tipos de mejoras" que las firmas pueden alcanzar dentro de una cadena de producción determinada (^{Humphrey & Schmitz, 2002}). Así, se alude a los upgrading de proceso (mejorar la eficiencia de la productividad); de producto (cambiar a la confección de productos más sofisticados); funcional (adquirir nuevas capacidades o moverse a nuevos segmentos de la cadena) y, por último, el upgrading intersectorial (moverse de la cadena de una industria a otra).

Esta vinculación entre el concepto de upgrading y la problemática del desarrollo marcó un punto de inflexión en la literatura de GVC. A partir de ella, el enfoque dejó de ser considerado solamente un instrumento de análisis respecto a cómo funciona en la actualidad el sistema capitalista y comenzó a convertirse asimismo en un dispositivo teórico asociado a la problemática del desarrollo y la sugerencia de políticas públicas para alcanzarlo. La flexibilidad y la adaptabilidad de sus conceptos hicieron que gradualmente penetraran no solo en una gran cantidad de centros de estudios sobre el desarrollo de las principales instituciones académicas del mundo, sino también en una variada gama de OI. Es decir, su "borrosidad" conceptual (^{Stamm & Von Drachenfels, 2011}) es lo que ha permitido que ganen un lugar tanto en aquellos organismos ligados al diagnóstico y el asesoramiento -tal como los vinculados a la Organización de las Naciones Unidas-, así como también en aquellos que han operado como difusores y financiadores de las estrategias de desarrollo asociadas al CW, como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial (BM) o la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).

El enfoque de GVC, en su afán por presentarse como un paradigma heterodoxo, alternativo y novedoso para la conceptualización del desarrollo del siglo XXI, lejos de retomar estrategias de desarrollo dirigido por el Estado, se ha nutrido de dos cuerpos teóricos alternativos para la sugerencia de políticas públicas. Por un lado, ha tomado en consideración planteamientos del neoinstitucionalismo, en cuanto a la necesidad de mejorar las instituciones y proteger la propiedad intelectual y, por otro, del neoschumpeterianismo, en relación con el mejoramiento de la infraestructura, el apoyo a la I+D y la formación del capital humano (^{Wahren et al., 2018}). Pese a estas modificaciones, parecen primar las continuidades sobre las diferencias con las políticas neoliberales del CW (^{Fernández, 2015}; ^{Neilson, 2014}; ^{Werner et al., 2014}), en cuanto adopta una posición laxa frente al ingreso de IED, insiste en la reducción de barreras comerciales y plantea el fortalecimiento en la adaptación a los shocks externos.

En el siguiente punto analizaremos la reconfiguración de las estructuras productivas periféricas en el nuevo escenario global y plantearemos las alertas que consideramos necesario encender ante la posibilidad de aceptación generalizada de esta estrategia de desarrollo para los países de la región.

LA NUEVA CONFIGURACIÓN DE LA PRODUCCIÓN GLOBAL Y SUS IMPACTOS EN LAS ESTRUCTURAS PRODUCTIVAS DE LA PERIFERIA

Ante los límites del proceso de industrialización por sustitución de importaciones dirigido por el Estado en gran parte de América Latina, y el cambio en la estrategia estructurante de la acumulación desde el centro hege-mónico, diversos países de la región -aunque con diferente nivel de intensidad- siguiendo los postulados del CW, disminuyeron los niveles de protección al comercio e incentivaron la integración a la economía mundial con base en las ventajas comparativas existentes (^{Bértola & Ocampo, 2013}). En este contexto tuvo lugar además una franca apertura a los flujos de capitales, lo que habilitó un significativo crecimiento de la inversión extranjera directa (IED) en la región³ (^{Kerner, 2003}).

La IED arribó a América Latina de la mano de las grandes empresas radicadas en los centros de la economía mundial. No obstante, es importante resaltar que la penetración del capital extranjero en la región no era una novedad, este ya había tenido una fuerte presencia en varios países durante el periodo agroexportador. Asimismo, con posterioridad tuvo una participación relevante durante el último tramo del proceso de industrialización dirigido por el Estado (^{Fajnzylber, 1983}; ^{Guillén Romo, 2008}). Durante este período las empresas extranjeras procuraban ingresar a distintos países latinoamericanos siguiendo una estrategia de sustituir sus exportaciones a estas latitudes por producción local, sorteando así las barreras aduaneras que regulaban los flujos del comercio internacional y aprovechando la fuerte protección de los mercados internos (^{Fajnzylber, 1976}). Sin embargo, a inicios de los años noventa, el interés que llevaba a las grandes empresas extranjeras a ingresar en América Latina ya no se encontraba exclusivamente asociado con la posibilidad de explotar sus mercados internos, estas procuraban, además, avanzar en el acoplamiento de distintas actividades que tenían lugar en diferentes países del subcontinente a cadenas de producción globales o bien regionales (^{Stumpo, 1998}).

En este escenario, y en consonancia con la nueva estrategia liberal de desarrollo impulsada desde Washington, América Latina profundizó el proceso de reversión industrial que venía teniendo lugar luego de abandonar la estrategia de desarrollo basada en la industrialización dirigida por el Estado. Se avanzó así en la especialización en actividades manufactureras de relativa escasa complejidad y dinamismo, beneficiadas por las ventajas comparativas estáticas -asociadas a las ventajas de los recursos naturales o a la mano de obra barata- o que han gozado de un tratamiento preferencial por parte de distintos gobiernos de la región, que las aislaba del proceso generalizado de apertura de la economía (^{Arceo, 2011}; ^{Bértola & Ocampo, 2013}; ^{Katz, 2000}). Solo ciertas actividades manufactureras -poco cualificadas para la generación de desarrollo tecnológico endógeno y encadenamientos productivos- resultaron parte de las estrategias de producción global o regional de las ET⁴ y permitieron motorizar las economías latinoamericanas. El resto de las ramas industriales comenzaron a quedar relegadas dentro de la estructura productiva. De este modo se fueron configurando nuevas y fuertes heterogeneidades internas que profundizaron las inequidades de los distintos países de la región y agudizaron su posiciona-miento periférico.

Analizando este proceso con detenimiento, se advierte que en las estructuras productivas de gran parte de los países de América Latina -fundamentalmente los del Cono Sur- adquirieron un lugar creciente las industrias productoras de alimentos y de procesamiento de recursos naturales (^{Arceo, 2005}; 2011; ^{Benavente et al., 1998}; ^{Katz & Cimoli, 2001}, ^{Ocampo & Martin, 2004}) Estas actividades pasaron a formar parte de procesos de producción que operan a escala planetaria en tiempo real, con mercados de destino que transcienden el ámbito doméstico. Además, varios países de la región -como México, Colombia, Brasil y Argentina-, al amparo de un tratamiento preferencial, incrementaron también la participación de la industria automotriz dentro de la estructura productiva, aunque quedando relegada prácticamente al ensamblado de partes y piezas con tecnología importada, atendiendo al esquema de deslocalización de la producción de automóviles en el mundo (^{Benavente et al., 1998}; ^{Katz & Cimoli, 2001}; ^{Katz, 2000}). Por otro lado, para el caso de México y otros países de América Central y el Caribe, el bajo costo de la mano de obra, además de los beneficios impositivos y tarifarios del TLC, permitió avanzar en el ensamblado de bienes de consumo durable como computadoras, equipos de TV y video, entre otros, fundamentalmente con destino al mercado estadounidense (^{Arceo, 2011}; ^{Bértola & Ocampo, 2013}; ^{Katz & Cimoli, 2001}; ^{Ocampo & Martin, 2004}). Las zonas de las maquilas experimentaron mejoras de su desempeño en términos de crecimiento económico (^{Riffo, 2011}), aunque aportando poco a la complejidad y el dinamismo de las estructuras productivas locales (^{Blyde, 2013}).

Vemos así que, si bien la inserción en las cadenas globales de producción, la cual, por cierto, sin ser tan significativa en la región (^{Durán Lima & Zaclicever, 2013}) permitió avanzar en el proceso de industrialización (Figura 1) y en una creciente inserción exportadora sobre la base de las mismas⁵ (Figura 2), estas dinámicas no bastaron para romper con la heterogeneidad y especialización estructural de los países de América Latina, ni acotar la brecha tecnológica y de ingreso existente con los países centrales. Las características de este desenvolvimiento manufacturero reforzaron la especialización en ramas de actividad industriales vinculadas a ventajas comparativas espurias (^{Fajnzylber, 1992}), atentando contra una mayor diversificación y homogeneidad de las estructuras productivas sobre la base del desarrollo del progreso tecnológico endógeno. Ello puede advertirse al observar el escaso porcentaje de participación de manufactura de alto contenido tecnológico dentro del total de exportaciones de dicho rubro (Figura 3), el cual, a su vez, en gran parte responde a la actividad de maquila antes mencionada.

Fuente: elaboración propia sobre base de datos de United Nations National Accounts.

Figura 1 Evolución de la producción manufacturera de los países de América Latina a precios corrientes en dólares estadounidenses (1990-2018). 

Fuente: elaboración propia con base en UNCTAD.

Figura 2 Evolución de las exportaciones manufactureras de América Latina en miles de dólares (1995- 2018). 

Fuente: elaboración propia con base en UNCTAD.

Figura 3 Evolución del porcentaje de exportaciones de manufacturas de alto contenido tecnológico de América Latina (1995-2018). 

Ahora bien, América Latina no fue el único espacio periférico con "invitación" para industrializarse a partir de la inserción a las cadenas globales de producción. Desde finales del siglo XX y principios del siglo XXI, la producción manufacturera que históricamente permaneció concentrada en los centros del sistema capitalista mundial, con los procesos de deslocalización ha tendido a desplazarse crecientemente a países periféricos. En este escenario destaca el desempeño de un cúmulo de pequeños países localizados en Asia del Este que, a diferencia del resto, han podido valerse de la misma para viabilizar su salida de la periferia global.

En este contexto de reconfiguración productiva global, el este asiático ha sido la región en la que mayor dinamismo ha tenido la actividad industrial -aplanando en términos comparativos el crecimiento latinoamericano (Figura 4)- y la que más ha crecido en la producción mundial de manufacturas (Figura 5), con China convertida a inicios del siglo XXI en la mayor potencia industrial del mundo.

Fuente: elaboración propia sobre base de datos de United Nations, National Accounts.

Figura 4 Evolución de la producción manufacturera de América Latina y Asia a dólares corrientes, 1990-2018. 

Fuente: elaboración propia sobre base de datos de United Nations, National Accounts.

Figura 5 Evolución de la participación de las distintas regiones en la producción manufacturera mundial, 1970-2018. 

Si bien el proceso de industrialización de los países asiáticos comenzó con Japón a mediados del siglo pasado, con la habilitación geopolítica de Estados Unidos en el contexto de la guerra fría (^{Glassman, 2018}), luego fue continuado bajo la lógica del flying geese (^{Akamatsu, 1962}), por otros países de la región (^{Beeson, 2009}; ^{Lemoine & Ünal-Kesenci, 2004}; ^{Sugihara, 2019}). Esta dinámica de desarrollo macrorregional se vio impulsada en gran medida por la reconfiguración de las estrategias de producción globales y la integración de estos países en cadenas globales de producción⁶ (^{Hauge, 2020}; ^{Milberg et al., 2014}).

En este escenario, países como Taiwán y Corea del Sur ofrecían una mano de obra disciplinada y barata en términos internacionales y permitían llevar adelante redituablemente distintas etapas de producción manufacturera (^{Fröbel et al., 1977}). Las primeras actividades industriales en las que se involucraron estos países no presentaban mayores niveles de sofisticación tecnológica ni requerían personal altamente calificado para su ejecución, aunque ya para 1980 fueron desarrollando actividades que demandaban mayores niveles de conocimiento, habilidades y tecnología (^{Gereffi, 1996}).

En este proceso de upgrading dentro de las cadenas globales de producción, la política industrial implementada por los Estados desarrollistas de estos países ocupó un lugar central⁷ (^{Hauge, 2020}). Esta, lejos de habilitar solamente procesos de liberalización al comercio y al capital, importó asimismo medidas proteccionistas orientadas a estimular la producción nacional, la productividad y la competitividad de las exportaciones manufactureras. En este sentido, podemos mencionar a modo de ejemplo: la orientación del crédito a la actividad industrial a través de la banca pública o mediante el uso de la banca comercial privada; el condicionamiento al ingreso de la inversión extranjera directa (IED) de las ET, que implicó vínculos de asociación con el capital local y habilitó transferencia de tecnología a las empresas nacionales, el control de componentes locales en las exportaciones, la restricción a las importaciones, tanto a través de barreras arancelarias como no arancelarias, y los subsidios a las exportaciones (^{Amsden, 2001}; ^{Evans, 1995}; ^{Wade, 1990}).

De este modo, puede advertirse que, en contraposición a los países de América Latina, los países del este asiático que han logrado ascender en la jerarquía de riqueza dentro del sistema capitalista mundial, han avanzado en la configuración de un sector industrial complejo y dinámico en el escenario de reconfiguración de la producción global. En estos países, el desenvolvimiento manufacturero implicó, por un lado, avanzar en términos de innovación tecnológica, mientras que, por otro lado, posibilitó configurar un nivel significativo de complejidad de la estructura productiva asociada a la generación de eslabonamientos hacia atrás y hacia adelante, a partir de las demandas que presentaba inicialmente la "industrialización por invitación" a las cadenas globales de producción. Ello le ha permitido cualificar su participación dentro de la producción global, pasando de realizar actividades de ensamblaje de componentes importados a producir domésticamente los componentes para ensamblar. Pero también, y fundamentalmente, le permitió avanzar en el desarrollo de otras actividades de la cadena de producción global, como ser la I+D, el diseño y el marketing (^{Gereffi, 1999}). Incluso, estos países también lograron incursionar en cadenas de producción de bienes de mayor sofisticación tecnológica (^{Milberg et al., 2014}), lo cual se evidencia en la creciente participación de bienes de medio y alto contenido tecnológico en las exportaciones de Asia. En conjunto, según resulta de la Figura 6, estas representan en promedio para el período considerado el 51.76 % de los bienes exportados.

Fuente: elaboración propia con base en UNCTAD.

Figura 6 Evolución de la participación de los bienes de alto contenido tecnológico en las exportaciones de Asia (1995-2018). 

En virtud de lo expuesto, las preguntas que emergen ante este escenario son: ¿hasta qué punto es recomendable adoptar una estrategia de desarrollo asociada al desenvolvimiento industrial impulsado por la inserción a cadenas globales de valor sin mayores condicionamientos? ¿Acaso no continúa siendo necesario, aún en el actual contexto de reproducción capitalista, diseñar e implementar una política industrial que incentive el desarrollo de una estructura productiva industrial compleja y dinámica que sirva de base para incorporarnos de una manera no subordinada a tales cadenas? En las conclusiones de este trabajo procuramos esbozar respuestas a estos interrogantes recuperando aportes del estructuralismo latinoamericano.