ASPECTOS TEÓRICOS

Dolarización

La interpretación del término "dolarización" ha evolucionado desde principios de la década de 1970. "Sustitución de moneda" fue el término utilizado inicialmente para describir la demanda de divisas por los agentes económicos locales. La mayor parte de la literatura sobre sustitución monetaria presentó experiencias de países latinoamericanos en las décadas de 1970 y 1980. Dada la preferencia de los latinoamericanos por dólares estadounidenses, el término dolarización se acuñó para describir la demanda de divisas. Los términos sustitución monetaria y dolarización fueron intercambiables durante estos años. En la década de 1990, la "dolarización" pasó a describir la adopción legal del dólar estadounidense como moneda nacional. Por tanto, es importante distinguir entre dos tipos de dolarización: dolarización oficial o total, y dolarización no oficial o parcial (^{Quispe-Agnoli, 2002}).

En la dolarización oficial o total, las autoridades monetarias adoptan el dólar estadounidense como moneda de curso legal para todas las transacciones. El dólar estadounidense asume todas las funciones de la moneda local: unidad de medida, medio de cambio y depósito de valor. La dolarización no oficial o parcial se refiere al proceso mediante el cual las personas sustituyen la moneda nacional por moneda extranjera para realizar transacciones y distribuir sus activos financieros. En tales casos, las autoridades monetarias locales no necesariamente promueven o fomentan la dolarización. La dolarización parcial tradicionalmente responde a la necesidad de proteger el poder adquisitivo de los ingresos monetarios y activos en moneda nacional de efectos negativos ocasionados por altas tasas de inflación (^{Fondo Monetario Internacional, 2000}).

En la dolarización no oficial o parcial es útil distinguir entre sustitución monetaria y sustitución de activos. Esta diferenciación depende del motivo por el cual un agente económico demanda divisas. La sustitución monetaria se refiere al uso de moneda extranjera como medio de cambio y unidad de cuenta. En una coyuntura inflacionaria, el costo de mantener la moneda nacional es tan alto que los residentes realizan transacciones utilizando moneda extranjera. Después de un período inicial de aprendizaje, las transacciones en dólares estadounidenses son ampliamente aceptadas. La reversión no es inmediata aun cuando la tasa de inflación disminuye (^{Quispe-Agnoli, 2002}).

La sustitución de activos describe la asignación de portafolios en activos denominados en moneda extranjera. El dólar estadounidense reemplaza a la moneda nacional como reserva de valor. Mediante el uso de activos denominados en moneda extranjera, los residentes locales tratan de evitar el impacto negativo de inestabilidad macroeconómica, inflación y depreciación de la moneda. En estos casos, el riesgo y el rendimiento son variables importantes en la demanda de divisas (^{Fondo Monetario Internacional, 2012}).

Si bien la dolarización total y parcial son procesos observables, la medición precisa del grado de dolarización depende de las limitaciones impuestas por las autoridades monetarias a la circulación de divisas, su uso en transacciones domésticas, instrumentos financieros alternativos en moneda extranjera y flujos de capital. En ausencia de tales restricciones, los residentes locales pueden tener moneda extranjera de tres maneras: moneda extranjera en circulación, depósitos de moneda extranjera en instituciones financieras nacionales y depósitos en moneda extranjera en el extranjero (^{Fondo Monetario Internacional, 2005}).

Uno de los indicadores más comunes de dolarización es la participación de los depósitos en moneda extranjera en la oferta. Otro indicador de la dolarización es la participación de los depósitos en moneda extranjera en el total de depósitos. Para una medida más precisa del grado de dolarización, los indicadores anteriores deberían incluir depósitos en moneda extranjera en el exterior por parte de residentes locales. Este índice de dolarización "ampliado" o "amplio" incluye la participación de depósitos en moneda extranjera mantenidos en dinero en el país y en el extranjero (^{Quispe-Agnoli, 2002}).

Prima de riesgo

Un beneficio inmediato de eliminar el riesgo de devaluación es reducir la prima de riesgo país sobre el endeudamiento externo y obtener tasas de interés más bajas para el Gobierno e inversionistas privados. Tasas de interés más bajas y una mayor estabilidad en los movimientos internacionales de capital reducen el costo del servicio de la deuda pública y fomentan una mayor inversión y crecimiento económico (^{Fondo Monetario Internacional, 2000}).

Con la dolarización desaparece la prima de interés por riesgo de devaluación, pero no la prima por riesgo soberano, dado que el Gobierno y el sector privado pueden optar por pedir prestado en moneda extranjera o nacional en una economía fuertemente dolarizada. El problema es eliminar el costo del riesgo de devaluación tomando prestado en dólares.

Señoreaje

Un país que adopta una moneda extranjera como moneda de curso legal sacrifica su señoreaje, esto es, las ganancias acumuladas para la autoridad monetaria de su derecho a emitir moneda. El costo inmediato de esta emisión puede ser significativo y continúa mientras se mantenga la dolarización. La dolarización implica dos tipos de pérdida por señoreaje: el primero es el costo inmediato del "stock": a medida que se introduce el dólar y la moneda nacional se retira de la circulación. Las autoridades monetarias deben recomprar el stock de moneda nacional en poder del público y los bancos, devolviéndoles efectivamente el señoreaje que se había acumulado en el tiempo. En segundo lugar, las autoridades monetarias renuncian a las ganancias futuras por señoreaje derivadas del flujo de nueva moneda impresa cada año para satisfacer el aumento de la demanda de dinero (^{Fondo Monetario Internacional, 2000}).

Para los países que aún no tienen suficientes reservas de divisas para comprar su moneda nacional y, por tanto, dolarizar, la adquisición de las existencias iniciales podría agregar costos indirectos. Si el país carece de crédito para tomar prestadas las reservas, se verá obligado a acumularlas a través de superávits en cuenta corriente. El costo de esto podría ser sustancial en inversiones perdidas si, como es habitual en los países en desarrollo, la mejor política es mantener algún nivel sostenible de déficit en cuenta corriente. Además, Estados Unidos obtendría más señoreaje a partir de la dolarización en otros países.

ECONOMÍA POLÍTICA: ANTECEDENTES

En los años treinta, el comercio internacional contribuyó a la consecución de recursos para financiar la construcción de infraestructura y aumentar la formación bruta de capital necesaria para el posterior crecimiento económico y el modelo de "crecimiento hacia adentro", favoreció la producción de bienes manufacturados de cierto valor agregado, que luego dieron paso a un nivel de industrialización, un flujo regular de migración y un proceso de urbanización acelerado, a la par con la creación de un mercado interno de relativa importancia (Terranova, 1996). Los factores anteriores fueron la clave para la construcción de un entable industrial y un ambiente favorable para la producción de bienes manufacturados y partes mecánicas, las cuales, según ^{Ferrer y Urquidi (2021)}, propiciaron un mayor despliegue de la industria y economía argentina.

El poder económico y político hasta 1930 lo tenían los grupos conservadores propietarios de los medios de producción, los grandes terratenientes y agricultores, favorecidos por continuos fraudes electorales que terminaron minando la confianza de la población en la clase política y las instituciones de la República Argentina. Los constantes climas de tensión dispusieron al país hacia una creciente inestabilidad política y económica que abonaron el camino para que entrara en escena el movimiento Peronista en 1946, con el ascenso al poder de Domingo Perón (^{Alston & Gallo, 2006}). Según ^{Herrera (2007)}, 1946 fue el año a partir del cual la Argentina entró en una fase de declive relativo del que fue protagonista el Peronismo y continúa vigente hasta el siglo XXI, del cual también es partícipe el Kirchnerismo, que continúa con los mismos fundamentos ideológicos del Peronismo y la misma praxis económica.

El Peronismo

El movimiento o partido político Peronista apareció en la escena política en 1946 como producto de la tensión constante entre la facción militar y la democracia de corte popular. Con el Peronismo, la Argentina trazó un nuevo camino para nuevas experiencias en materia de economía y política. De acuerdo con la teoría política, el Peronismo es un partido de clase obrera y cae en la definición de partido populista, de esencia clásica (^{Finchelstein, 2018}). Además, según ^{Bongiovanni (2017)}, el Peronismo buscó la centrali-dad y el protagonismo del pueblo en las grandes decisiones y cambios económicos, políticos y sociales; lo importante en el populismo es la sociedad y no el individuo. En el Peronismo confluyeron diversos grupos sociales con intereses muchas veces contrapuestos, por lo cual fue y es un partido populista de derecha o izquierda, sin una clara orientación política y económica, aunque con objetivos definidos en asuntos de economía política relacionados con la redistribución del ingreso. La orientación de la economía política y la praxis económica se basaron en el pragmatismo y la ideología se antepuso a la economía.

En el Peronismo se trató, ante todo, de favorecer claros y diversos intereses de conveniencia en función de las relaciones clientelistas con los movimientos sindicales, la población y determinados grupos empresariales (^{Sidicaro, 1989}). En opinión de ^{Krauze (2013)}, el Peronismo privilegió las demandas sociales a la precaria o escasa capacidad productiva de la economía, aspecto que generó enormes consecuencias para el conjunto de la sociedad y una "mentalidad becaria" que socavó la capacidad de las fuerzas productivas de la nación.

Desde el punto de vista social y hasta finales de los años ochenta del siglo anterior, el movimiento Peronista logró buenos resultados: mejoró el bienestar de parte de la sociedad argentina y de grupos populares menos favorecidos, aunque en la mayoría de los casos buscó fortalecer las relaciones cliente-listas para mantenerse en el poder. El Peronismo participó en el poder con las dictaduras militares y otras facciones políticas, pero en las últimas siete décadas fue claro su protagonismo.

Los logros sociales requirieron enormes recursos del presupuesto fiscal en materia de inversión social: educación, salud y vivienda, los cuales, con el paso del tiempo aumentaron de manera permanente los déficits, la deuda pública y la inflación de dos dígitos (^{Dornbusch & Edwards, 1990}). Los autores citados sostienen que la economía política y la política económica del Peronismo persiguen objetivos redistributivos del ingreso y la riqueza a costa de generar déficits permanentes, deuda pública en aumento, inflación y restricciones externas, las cuales se perpetúan hasta el presente. Además, O'Donell (1997) y ^{Trotta (2003)} afirman que, en las relaciones clientelistas del populismo, los bienes públicos se administraron bajo una apariencia legal, pero mantienen un elevado tono discrecional dentro de un sistema de "lealtades asimétricas" que ponen en relación con los que poseen el poder político y quienes están en el papel y función de sostenerlos, todo ello dentro de un comportamiento predatorio. Se trata, en apariencia, de erigir una sociedad más igualitaria y entronizar una arquitectura legal en favor del sindicalismo y los grupos sociales menos favorecidos.

Después del gobierno de las dictaduras y de Domingo Perón, el movimiento Peronista cambió de principios - al menos de momento - para adoptar lo que se denominó Menemismo y luego Kirchnerismo (^{Baer, 2014}), posturas políticas en el poder precedidas por varios golpes de Estado.

El periodo 1989-1999 inauguró un gobierno Peronista con fuertes reformas de corte liberal, dirigidas por Saúl Menem, nuevo presidente electo de la Argentina, quién buscó una nueva senda para generar crecimiento económico y bienestar social, evitar el deterioro permanente del sector productivo, el aumento de la inflación y las crisis fiscales. En 1991, el presidente Menem con la Ley 23696 realizó varias reformas como la privatización de las empresas públicas, la eliminación de regulaciones al sistema de mercado, una apertura económica mayor y el saneamiento de las finanzas públicas. Con las reformas anteriores puestas en funcionamiento en el primer gobierno de Saúl Menem aumentó la confianza del capital extranjero, ya que, de acuerdo con cifras del Instituto Nacional de Estadística y Censos de la República Argentina (^{INDEC, 2003}), entre 1992 y 1999 la inversión extranjera aumentó desde USD 16,000 millones a USD 65,000 millones, y el crecimiento económico en el período 1991-1994 promedió el 7 % anual y se redujo la pobreza del 48 % al 22 % en el período 1985-1995.

Con las reformas constitucionales de 1995, Saúl Menem continuó en el poder tras ganar las elecciones. Sin embargo, en el segundo periodo de la administración Menem aumentó de manera permanente el tamaño del Estado, por el creciente gasto público improductivo que elevó las cifras del déficit fiscal y la deuda pública, las cuales generaron inestabilidad macroeconómica, aumento de la pobreza, pérdida de competitividad en el frente externo; luego vino un plan de convertibilidad para estabilizar la economía y los precios.

Una característica del desenvolvimiento de la economía argentina es el frecuente cambio de modelo: un gobierno es proclive a la apertura y mayor globalización; el siguiente va en contra de esta. Más estatismo con algunos gobiernos, más mercado y desregulación en otros, pero la constante es el aumento promedio del Estado en los últimos setenta años.

En las dos últimas décadas, a excepción del gobierno de Mauricio Macri (2015-2019), el protagonista principal fue el Kirchnerismo como una variante del Peronismo, cuya esencia también es el populismo y un enorme aparato estatal. El ascenso del Krischnerismo se produce debido a la crisis económica de los años 2000. Dentro del Kirchnerismo se dieron periodos de crecimiento económico, gracias a la bonanza en los precios de los commodities, pero con aumento de las crisis fiscales, pobreza y elevada inflación a un nivel del 95 % en 2022, debido al desborde fiscal y la creciente emisión de base monetaria a cargo del BCRA, por la dominancia fiscal de la política monetaria.

MACROECONOMÍA Y POLÍTICA

La política macroeconómica acertada en materia fiscal y monetaria contribuye a la consecución de presupuestos equilibrados, estabilidad en los precios, tasa de cambio y balanza de pagos en equilibrio, todo ello en consonancia con el crecimiento de la economía. Por el contrario, los desajustes fiscales y monetarios persistentes producen, como en Argentina, enormes déficits de presupuesto, deuda pública creciente, inflación y devaluación de la moneda.

La política fiscal

A lo largo del periodo 1960-2017, de acuerdo con la investigación de ^{Buera y Nicolini (2019)}, la nación argentina enfrentó niveles muy elevados de inestabilidad macroeconómica: repetidas crisis de balanza de pagos, al menos tres periodos de hiperinflación, dos defaults sobre la deuda pública, además de tres crisis financieras. Asimismo, entre 1969 y 1991, después de varias reformas tributarias, al peso argentino se le restaron trece ceros, todo motivado por un problema recurrente: la incapacidad de la política macroeconómica para frenar los déficits fiscales provenientes del elevado gasto público.

En general, la historia económica argentina muestra que desde 1900 y hasta 2022, el Gobierno gastó más de los ingresos que recibió por tributación, con lo cual el déficit presupuestal es uno de los protagonistas principales de los problemas de inestabilidad macroeconómica, aunque existen excepciones cuando hay altos precios de las materias primas en el mercado internacional.

En la praxis macroeconómica se promovieron políticas fiscales basadas en la expansión permanente del gasto público mediante el otorgamiento de subsidios con el objetivo de generar efectos en la demanda agregada, estimular la producción y el empleo improductivo. En determinados casos, la política fiscal se utilizó como política anticíclica para contrarrestar las crisis, a través de aumentos del gasto público y pocas veces con la reducción impositiva. Por lo general, los diversos gobiernos instrumentaron el gasto público y las subvenciones para influir en la redistribución del ingreso, en particular los gobiernos peronistas, cuyo objetivo fue también el de mantenerse en el poder mediante las relaciones clientelistas entre el Gobierno y los electores.

La política fiscal discrecional se ejerció a través de cambios específicos en las leyes; el objetivo principal fue aumentar el gasto fiscal para financiar los "planes" de bienestar de la población o para incrementar los impuestos. Es claro que el gasto público en volumen y composición puede influir en el crecimiento económico a mediano y largo plazo, cuando se canaliza hacia el aumento del stock de capital físico y el estímulo a la actividad productiva. No obstante, el gasto discrecional del Gobierno argentino fue poco productivo, asistencialista y generó elevada inestabilidad macroeconómica, por los permanentes déficits fiscales que propició y la emisión de base monetaria que produjo elevadas inflaciones.

^{Smink (2022)} documenta que el Gobierno argentino gastó muchos recursos presupuestales para financiar los "planes sociales", los cuales incluyen jubilaciones y pensiones a un 55 % de quienes las reciben, sin haber hecho contribuciones o aportes al presupuesto pensional. Aquí se incluyen también las "jubilaciones de privilegio", pagadas a los políticos, personal diplomático y aparato judicial, que ascienden al 1 % del PIB. Lo anterior dentro de una indisciplina fiscal recurrente.

Los planes sociales constituyen beneficios a los grupos más vulnerables; buscan también asegurar la clientela política y reducir la brecha social a través del apoyo directo a los grupos pobres de la población. Según Forbes Argentina (2021), en la actualidad existen 141 diferentes programas de protección social que atienden o benefician a 23 millones de personas, la mitad de la población del país. De acuerdo con la Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES), los planes sociales existentes son los que se detallan en la siguiente tabla.

Tabla 1 Planes sociales en la Argentina 

Fuente: ^{ANSES (2021)}

En resumen, la Argentina dedicó muchos recursos del fisco nacional a subsidiar diversos propósitos: energía 8.8 % (2.3 % del PIB para 2021); educación 6.4 %, transporte 5.9 %, salud 5 % y la población atendida fue del 50 %. Cabe anotar que, según el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (2022), el 20 % de la población en edad de trabajar labora en el Gobierno y el gasto social como porcentaje del PIB superó el 10 % entre 2016 y 2018 (ver Figura 1).

Fuente: OCDE (2022)

Figura 1 Gasto social como porcentaje del PIB argentino 

En el periodo 2010-2016 se dio un aumento sostenido del Gasto Público Consolidado (GPC), el cual se revirtió entre 2018 y 2019 por un descenso en los planes sociales y en los servicios económicos y funcionamiento del sector gubernamental, para, posteriormente, aumentar en 2020. El Gasto Público Consolidado (GPC) a precios corrientes representó un 42.7 % en 2019, según los informes de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (^{OCDE, 2019}).

El panorama general de la economía argentina en lo referente al GPC en el período 2009-2020 se muestra en la Figura 2.

Fuente: ^{Repositorio de datos Argentina (2022)}

Figura 2 Evolución del Gasto Público Consolidado (GPC) como porcentaje del PIB 

La evidencia empírica revela que los planes o programas sociales que implican transferencias gubernamentales pueden generar efectos directos en la reducción de la pobreza y la desigualdad en la distribución del ingreso, pero también crean desestímulos en el trabajo, dado que los diferentes subsidios de asistencia social se reducen si aumenta el trabajo.

^{Taylor y Weerapana (2012)} afirman que "la asistencia pública reduce las ganancias marginales de trabajar más horas porque los pagos de asistencia pública se eliminan de forma progresiva" (p. 455).

Una explicación más concluyente del incremento del gasto fiscal motivado por las elevadas subvenciones para el caso de los gobiernos Peronistas respecto a la población lo da la teoría partidista (^{Froyen, 1993}), la cual afirma que los políticos son líderes altamente motivados por la ideología y que la política está en función de preservar el poder dadas las relaciones clientelistas. En este sentido, en la política fiscal argentina primó la ideología y se antepuso a la economía.

Los elevados niveles de gasto público con relación a los recursos fiscales generaron una creciente brecha en el presupuesto, lo cual favoreció una deuda pública en aumento que también influyó en los permanentes desequilibrios macroeconómicos, y restó capacidad a la economía para generar crecimiento económico a largo plazo, por los continuos pagos de interés que generó la deuda pública.

Política monetaria e inflación

La política monetaria argentina está en función de la política fiscal, por lo cual es clara la dominancia fiscal de la primera. La financiación del gasto público con emisión de dinero de alto poder o base monetaria es un complemento del Gobierno al aumento de los impuestos al sector productivo, dado que las permanentes emisiones de base monetaria producen señoreaje o ingresos por el monopolio gubernamental en la emisión de circulante, ya que el Banco Central de la República Argentina (BCRA) no es una institución autónoma. Imprimir dinero para aumentar los ingresos del Estado es la principal fuente de inflación y constituye un factor que empobreció a la población por la erosión monetaria y la devaluación del peso en el frente externo.

En octubre de 2018, el BCRA adoptó un nuevo esquema de política monetaria, sus objetivos eran reducir la inflación galopante y controlar la creciente inestabilidad cambiaria mediante un esquema de política denominado inflation targeting o esquema de metas de inflación. El sistema de metas de inflación no funcionó, por lo cual se desmontó. El problema de fondo: el gobierno Peronista-Kirchnerista necesita la emisión monetaria del BCRA de forma permanente para suplir las necesidades de gasto creciente.

Posterior a la devaluación del peso de 40 % en un lapso de 12 meses, el BCRA cambió la política monetaria, con un régimen basado en el control de agregados M1 y M2 y un mecanismo cambiario de flotación entre una banda, y el control de la liquidez mediante el Leliq, letras del banco central, que constituye un indicador de referencia en la orientación de la política monetaria (^{Banco Central de la República Argentina [BCRA], 2022}), complementada mediante la participación del BCRA dentro del mercado de títulos de gobierno.

La corriente monetarista (^{Friedman, 1956}), basada en la teoría cuantitativa del dinero, afirma en uno de sus postulados que el aumento de la cantidad de dinero en circulación va seguido de un aumento del nivel general de precios a largo plazo, con poco o ningún efecto en los factores reales como la producción y el consumo. El monetarismo supone también que los mercados son por naturaleza estables si no se dan cambios importantes en la oferta monetaria y que el Gobierno a través de su intervención en la economía es quien genera la desestabilización macroeconómica, como en el caso argentino, por el creciente déficit fiscal y el desborde monetario.

La evidencia empírica muestra una correlación entre el crecimiento de los agregados monetarios M1 y M2 y la inflación, en una relación de doble vía, aunque la relación no se cumple 1:1 (^{De Gregorio, 2007}). La causa principal de la inflación es el crecimiento monetario por encima de la demanda de dinero, crecimiento monetario que en la Argentina obedece al gasto público excesivo y la dominancia fiscal de la política monetaria. La relación de doble vía implica que los déficits fiscales elevan la inflación y ello lleva al gobierno a imprimir más circulante para financiar el déficit. El aumento de la inflación por su lado incrementa el déficit fiscal del Gobierno, la deuda pública y genera desestabilización macroeconómica.

Venezuela y la Argentina son los países con la inflación más alta de la región. Por las constantes presiones en el déficit fiscal y la emisión paralela de base monetaria para financiar el gasto social, la Argentina terminó 2022 con una inflación superior al 90 %. La Figura 3 ilustra el comportamiento del índice de precios al consumidor (IPC) entre los años 1995 y 2022.

Fuente: ^{Banco Mundial (2023)}

Figura 3 Índice de precios al consumidor en Argentina 1995-2022. 

En la década de los noventa Ecuador vivió crisis financiera, fiscal y de deuda pública crecientes que terminaron con una crisis social y un empobrecimiento general de la población (^{Arévalo, 2014}). La dolarización impulsada por el presidente Jamil Mahuad fue exitosa, ya que redujo la inflación a niveles del 4 %, con lo cual se redujo la tasa de interés, el costo del crédito y la inversión, factores que estimularon el crecimiento económico, el empleo y la estabilidad macroeconómica.

^{Calvo y Reinhart (2000)} encontraron una relación estrecha entre la dolari-zación y la baja tasa de inflación y, al igual que ^{Harberger (2008)}, promueven la dolarización plena para facilitar la estabilidad económica.

Mantener altos niveles de inflación como en la nación argentina implica elevados costos sociales y económicos: deterioro del poder adquisitivo, distorsión del sistema de precios, huida de la inversión extranjera, bajos niveles de crecimiento económico y aumento de la pobreza. La inflación argentina no es un fenómeno nuevo; empieza a aumentar de manera visible desde 1946, con el ascenso de Domingo Perón al poder y su política social asistencialista, y continúa con el actual Kirchnerismo, aunque gobiernos no Peronistas también fueron partícipes de su generación o permanencia. Así, en la presidencia de Raúl Alfonsín el país sufrió una hiperinflación del 3000 %.

En los años noventa, para enfrentar la inflación se impuso un "plan de convertibilidad" en una relación 1:1 con la divisa norteamericana. El plan de convertibilidad tuvo éxito, la inflación disminuyó; sin embargo, repuntó posteriormente porque la nación carecía de las reservas necesarias. Los regímenes de convertibilidad hacen parte de los sistemas de tasa de cambio fija y operan de manera similar a la dolarización.

Sector externo

En relación con el resto del mundo, la economía y política comercial de la Argentina privilegia el "crecimiento hacia adentro", razón por la que se integra de manera débil con la economía mundial. El elevado proteccionismo se estructura mediante elevadas tarifas y barreras arancelarias que dificultan el comercio internacional, promueven una baja competitividad y ralentizan el crecimiento económico. De acuerdo con la ^{OCDE (2019)}, someter a las empresas nacionales a la competencia con sus pares internacionales mejoraría la competitividad de la producción doméstica a mediano y largo plazo, y tendría efectos positivos en la balanza de pagos. El relativo aislamiento del país de la economía internacional le impidió participar un poco más en las cadenas globales de valor, con lo cual perdió la oportunidad de generar más producción exportable, empleo y la posibilidad de reducir la brecha externa.

El grado de apertura económica y comercial de la economía argentina es el más bajo a nivel mundial y de América latina y el Caribe, como se muestra en la Figura 4.

Fuente: ^{Americas Quarterly (2022)}

Figura 4 Índice de apertura comercial en términos porcentuales 

^{O'neil (2022)} confirma que la política comercial de la nación hace muy poco para estimular la integración con América Latina y el mundo. El Mercosur, acuerdo de integración comercial o unión aduanera integrado por Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay, solo en los años noventa presentó un auge en el comercio e inversión. Al empezar el siglo XXI las continuas devaluaciones de la moneda nacional, junto con las exenciones tributarias y barreras arancelarias, menguaron el comercio entre los socios, "aunque en alguna medida, el comercio con el resto del mundo aumentó".

Impulsar la integración con el resto del mundo puede conducir a mejorar la productividad de la canasta de base exportación, crear puestos de trabajo y allegar más divisas para sustentar un programa de dolarización futuro. La economía argentina posee una matriz industrial de desarrollo mediano, dado que carece de técnicas modernas y de robotización en gran parte de los sectores de la producción. Estimular la innovación de procesos y asimilar la tecnología del resto del mundo a través de una integración comercial más profunda, pueden contribuir a mejorar la productividad por la reducción de los costos y precios unitarios. ^{Dollar y Kraay (2002)} demuestran con estudios de carácter empírico que la globalización impulsa el crecimiento económico a través de diversas vías: más inversión extranjera, mercados más profundos y flujos tecnológicos mayores. La integración con los mercados globales presupone la existencia de infraestructura y logística de alta calidad, adecuados sistemas de transporte aéreo, terrestre y marítimo de calidad mundial. De acuerdo con diversos informes del BID, el país continúa a la zaga con respecto a muchos países asiáticos, por lo cual los costos de movilización de carga internacional son casi el doble de los de Asia y de las naciones de la OCDE.

El reducido nivel de apertura externa de la Argentina y su marcada especialización en la producción de commodities para la exportación promueven de forma permanente una balanza de pagos deficitaria y dentro de esta los cambios en la cuenta corriente no van en función de los cambios autónomos en las exportaciones. Las variaciones de los saldos en cuenta corriente, además de depender de los cambios autónomos en las exportaciones e importaciones, también están condicionados por los impactos sobre el ingreso y las situaciones de devaluación del peso argentino, la producción local y la absorción interna del país. De igual manera, los déficits fiscales y de cuenta corriente generan déficits gemelos.

La Argentina gasta más reservas por la compra de importaciones que las que recibe por la exportación de bienes y servicios, lo cual origina fuertes restricciones externas, las que, junto con los permanentes déficits fiscales, promueven crisis recurrentes y la dependencia del financiamiento externo. Los déficits de cuenta corriente que no puede financiar con la entrada de capitales, promueven que el BCRA disminuya de forma constante su tenencia de reservas internacionales y que la nación aumente su nivel de endeudamiento con las entidades multilaterales de crédito, con aumentos del spread.

^{Ferrer et al. (2015)} señalan que las restricciones externas empezaron con la crisis de 1930, las cuales, excluyendo periodos de superávit comercial, continúan hasta el presente. La insuficiencia de divisas disminuyó el potencial de desarrollo económico de la nación, aunque los problemas de restricción externa también están conectados con las características de la estructura productiva y el desarrollo empresarial. Además, las restricciones externas bajo el modelo de sustitución de importaciones (ISI) limitaron el crecimiento económico, aunque permitieron en ocasiones mejoras en el bienestar social. Con todo, en los periodos 1976-1983 y 1989-2001 se presentaron dramáticas cifras de desempleo y malestar social.

En un contexto más general, algunos estudios como los de ^{Volcker (1991)} y ^{Abell (1988)} sugieren que los déficits fiscales son la causa directa de los déficits en el sector externo. Sin embargo, autores como ^{Blanchard et al. (2015)} explican que la causalidad va de los déficits comerciales a los déficits fiscales. Por su parte, Adam y Bevan (2005) afirman que son los déficits comerciales las causas directas de los déficits fiscales, en particular en países como la Argentina y América Latina, exportadores de materias primas, dado que el incremento del precio de estas aumenta los ingresos gubernamentales y ayuda a reducir el déficit comercial y fiscal de manera simultánea. La evolución de las cifras de restricción externa se muestra en la Figura 5.

Fuente: ^{Banco Mundial (2021)}

Figura 5 Saldo en cuenta corriente como porcentaje del PIB argentino 

Se puede concluir que los déficits gemelos conducen al Gobierno a financiarse en el mercado doméstico, factor que estimula la subida de la tasa de interés interna en relación con la del mercado internacional. Reducir el déficit en cuenta corriente implica depreciar la moneda local para aumentar la demanda por los bienes de la canasta base de exportación de la economía y disminuir la demanda de bienes extranjeros.

LA DOLARIZACIÓN PLENA EN LA ARGENTINA: PROS Y CONTRAS

A medida que el déficit fiscal y la inflación crecieron en el país austral, los efectos negativos de ambos fenómenos se acrecientan en el conjunto de la economía. El sistema de transacciones comerciales y financieras se tornó cada vez menos eficiente, dado que el mecanismo de precios proporciona menos información útil y relevante para los mercados, situación que puede llevar a la economía a instrumentar un programa de estabilización macroeconómica profunda (^{Blanchard, 2022}).

Un programa de estabilización para la Argentina

La inflación, el déficit fiscal permanente y los desequilibrios cambiarios y de cuenta corriente generan diversos y profundos efectos socioeconómicos en la Argentina: ralentización de la economía, crisis permanentes, pobreza y marginalidad en la población y un sistema económico ineficaz y, por lo mismo, poco competitivo.

Reducir la elevada inflación actual de la Argentina implica incurrir en elevados costos económicos, sociales y políticos, puesto que esto entra en conflicto con los objetivos de mantener bajos los índices de desempleo y tasas elevadas de crecimiento. De acuerdo con Dornbush y Fisher (2015), enfrentar una elevada inflación significa, casi siempre, entrar en una recesión con una alta tasa de sacrificio o pérdida porcentual de crecimiento. Mantener bajos los índices de inflación mediante programas de estabilización también implica llevar a cabo profundas reformas fiscales que comprometen los programas de gasto expansivos similares a los actuales "planes" de subvenciones basados en grandes erogaciones monetarias por parte del Estado y que están vigentes para todas las provincias de la nación. Los problemas sociales derivados de un profundo ajuste de la economía pueden aumentar con la supresión de los programas de subsidios que promueven los elevados desequilibrios presupuestales. Reducir los planes sociales implica aumentar las actuales cifras de pobreza.

La desinflación cuesta menos, cuando "se anuncia la política con anticipación, se realiza de manera gradual, es más creíble y hay mayor sensibilidad de precios y salarios a las condiciones de la demanda" (Chadha et al., 1992, p. 8).

Los programas de estabilización macroeconómica tienen mayor éxito si se logra el consenso general entre la población, y la eficacia está en función de la credibilidad que el público tenga del Gobierno y sus instituciones y del compromiso de estos de reducir a niveles controlables los niveles de gasto público y el déficit fiscal. Hay evidencia de que los programas de estabilización fracasan si el público y sus gobernantes no están seguros del éxito. ^{Blanchard (2022)} confirma que los planes de estabilización son ineficaces cuando no hay un compromiso claro y profundo de las autoridades para evitar la monetización que implica dominancia fiscal. En el caso de la Argentina, el BCRA debería evitar comprometerse a monetizar la deuda pública.

El actual gobierno de Alberto Fernández no parece apoyar un programa profundo de dolarización por las relaciones estrechas de clientela con su electorado, pilar fundamental de apoyo en el poder del partido Peronismo-Kirchnerista, que subsiste como alternativa política por el enorme gasto fiscal en subvenciones y planes en favor del electorado, planes sociales que no logran reducir la pobreza y que más bien parecen perpetuarla. La reducción de los subsidios a los servicios públicos como electricidad, combustibles y el resto de las ayudas a los planes tienen un gran costo político para el Gobierno actual y pueden influir en las próximas elecciones para presidente. Si subsisten los planes, los programas de dolarización que pudieran llevarse a cabo seguramente no tendrán éxito.

Prerrequisitos de la dolarización

Los procesos de dolarización requieren que los bancos centrales de los países que van a dolarizar dispongan de reservas suficientes para iniciar el proceso hacia el nuevo medio de cambio de curso legal, de manera que se pueda facilitar todo el sistema de transacciones comerciales y financieras. En la actualidad, el BCRA no dispone de las reservas requeridas. Sin embargo, los recursos faltantes podrían suplirse con préstamos adicionales del FMI. A comienzos de 2022, la Argentina logró un acuerdo con el FMI para un nuevo Programa de Facultades Extendidas EFF (Extended Facility Fund) mediante el cual se otorga un plazo de gracia de cuatro años y medio para comenzar a pagar, además de otorgar diez años para que la nación pueda cancelar de una forma gradual todos los vencimientos. Con un programa similar se podrían posponer los pagos, lo cual favorecería la acumulación de las reservas necesarias a corto y mediano plazo y durante la transición a un esquema de dolarización plena (^{Banco Mundial, 2021}).

^{La Nación (2022)} anota que la base monetaria en abril de 2022 llegó a un límite de 3.7 billones de pesos y que las reservas del BCRA de libre disponibilidad alcanzaron una suma de 6000 millones de dólares, de lo cual se infiere que el canje de la moneda nacional por la divisa norteamericana debería realizarse dentro de una relación de 620 unidades monetarias domesticas por dólar

Si, en otras circunstancias, la relación fuera de 200 pesos argentinos por dólar, se requeriría mantener en caja 18,000 millones de dólares en reservas, cifra no muy difícil de lograr si se instrumenta un nuevo EFF con los organismos multilaterales de crédito.

Un programa de dolarización requiere un compromiso nacional de las autoridades e instituciones para frenar el gasto ineficiente. Se necesita, además, mejorar la eficiencia institucional. Según ^{Cárdenas (2015)}, los países con instituciones transparentes y reglas de juego claras posibilitan más inversión en capital físico y humano, factores fundamentales del crecimiento económico. Las buenas instituciones proveen también los estímulos para que el sistema empresarial produzca con mayor eficiencia. De igual manera, los programas de estabilización y dolarización requieren mayor flexibilidad en los mercados laborales.

La dolarización plena

El fenómeno inflacionario que afecta a la Argentina puede rebasar el límite anual de 90 % en 2022, con tendencia a convertirse en hiperinflación, con enormes consecuencias económicas y sociales como aumentar la pobreza, profundizar la crisis económica y afectar el sistema de producción. Lo anterior ha propiciado grandes debates respecto de la conveniencia o no de llevar a cabo un programa de dolarización de jure, dado que la economía ya funciona con la dolarización de facto. En los debates protagonizan el sector académico y político, con posiciones a favor y en contra de un programa de dolarización plena.

Steve ^{Hanke (1999)}, profesor de Economía Aplicada en la Universidad Johns Hopkins y protagonista del programa de dolarización en Ecuador, ve en ella la solución para los problemas de inestabilidad macroeconómica y para evitar una hiperinflación. De igual forma, Javier Milei, citado por el medio Ámbito Financiero (2022), académico y actualmente diputado, es partidario de la dolarización. Considera que con la dolarización plena la inflación se puede reducir al mínimo, además de lograr estabilidad macroeconómica y aumentar el crecimiento económico, dado que una baja inflación incentiva la inversión y el desarrollo empresarial, por la reducción de la tasa de interés.

Chang y Velasco (2002) confirman que la dolarización tiene un apoyo cada vez más creciente como una opción de política, pues con ella se puede posibilitar el crecimiento y la prosperidad económica.

Sin embargo, según ^{Beker (2022}, p. 5), "La dolarización generaría consecuencias negativas". Además, un informe adicional de Martin ^{Kanenguiser (2022)} del Centro de Estudios de la facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires publicado en Infobae, sugiere que para dolarizar con un tipo de cambio de 200 pesos argentinos por dólar, la Argentina debe disponer de USD 41,000 millones, suma que el país no posee.

La dolarización plena implica adoptar la divisa norteamericana como moneda de curso legal para todas las transacciones comerciales y financieras, y hacer que esta cumpla con las funciones de unidad de cuenta, medio de transacciones y de atesoramiento. ^{Gómez (2010)} confirma que en 1991 el país mantuvo un esquema exitoso de política similar a la dolarización y que sirvió para combatir el proceso inflacionario de los años ochenta, denominado Plan de Convertibilidad o caja de conversión en una relación de 1 a 1 con la moneda de los Estados Unidos. Por otro lado, la nación ya posee cierta ventaja en el proceso hacia una dolarización plena, dado que ya existe una de facto, donde gran parte de las transacciones comerciales y financieras se llevan a cabo con la divisa estadounidense.

Bondades y desventajas de la dolarización plena

La inflación de la Argentina se debió en gran parte a que los diferentes Gobiernos superaron los límites del gasto público en relación con los ingresos fiscales. Solo en pocos periodos, como el de 2003-2008, el país mantuvo un superávit presupuestario y ello se debió a los elevados precios de las materias primas de exportación. Por lo general, los recurrentes y elevados déficits fiscales se financian a través de dos vías: contratando deuda pública con las entidades de crédito internacional o por la vía de la emisión monetaria. En ambos casos se producen efectos negativos en la economía que implican crisis e inestabilidad macroeconómica, problemas que se pueden superar por medio de la dolarización.

^{Berg y Borenstein (2000)} exponen una variedad de ventajas y desventajas de la dolarización plena, como las que se analizan a continuación:

Tasa de cambio. En el frente externo, la dolarización se relaciona con la tasa de cambio. La Argentina posee una economía basada en parte en la exportación de materias primas cuyos precios en el mercado internacional son volátiles. La reducción de los precios genera déficits comerciales asociados a déficits en cuenta corriente y de balanza de pasos, todo ello agravado por la reducida inversión extranjera que fluye al país. Sin dolarización, el BCRA puede devaluar la moneda nacional para hacer más competitivas las exportaciones y como medida correctiva equilibrar la balanza comercial con el exterior, aunque el costo de las importaciones aumenta.

Con la dolarización, el BCRA pierde el control sobre la tasa de cambio y las propiedades de esta última como amortiguador de los choques o crisis externas. El BCRA no puede ya depreciar la moneda y cualquier aumento de la competitividad en el frente externo debe provenir de la eficiencia del aparato productivo para producir bienes cuyos costos unitarios sean menores.

Señoreaje. Adoptar la moneda estadounidense como medio de cambio de curso legal implica perder el señoreaje que logra el Gobierno cuando emite base monetaria a través del Banco Central y se beneficia por la diferencia entre el costo de producción de la moneda local y el poder de compra en bienes y servicios de la nueva base monetaria. Es claro que el Gobierno argentino financia gran parte del gasto fiscal y cubre en alguna medida los déficits de presupuesto mediante emisiones monetarias recurrentes que aumentan el señoreaje y provocan alzas permanentes en el sistema de precios. El señoreaje también le sirve al Gobierno y al Banco Central para comprar activos financieros como divisas y obtener importantes utilidades.

Riesgo cambiario. Uno de los beneficios que trae la dolarización está asociado con el riesgo cambiario. Con la dolarización plena se elimina el riesgo cambiario y el pago por parte de la nación de grandes primas de riesgo y altas tasas de interés por la nueva deuda que en épocas de crisis conducen a situaciones de default o cesación de pagos.

Soberanía política. Algunos autores suponen que los países que dolarizan terminan con la pérdida de soberanía política, aspecto discutible, dado que las economías ya dolarizadas no muestran signos de dependencia respecto del país norteamericano. La Unión Europea, resultado de la asociación de 27 países, utiliza una moneda común, el euro, en donde cada nación cuenta con soberanía política.

Costos de transacción. Con la dolarización, que supone una mayor integración con el mercado mundial, se reducen los costos de transacción. La divisa norteamericana es la unidad de cambio común en la mayor parte de las transacciones comerciales y financieras de todo el orbe; utilizar el dólar como medio de pago puede agilizar y volver más eficientes las operaciones mercantiles y financieras, lo cual mejora en alguna medida la competitividad de la economía argentina. El país, que posee una economía relativamente cerrada, puede obtener beneficios adicionales con la dolarización, que provienen de integrarse en mayor medida al mercado mundial y reducir sus costos de transacción con la economía internacional. Ello puede aumentar la competitividad real de la economía, la cual, como aparece en la Tabla 2, se ubica en el puesto 62 a nivel mundial. El informe analiza 63 países y comprende cuatro grupos de variables: desempeño económico, calidad gubernamental, eficiencia del sistema empresarial y disponibilidad de infraestructura.

Política monetaria. La dolarización de la economía argentina lleva a que el BCRA pierda sus funciones como autoridad monetaria. En este caso, sería la banca central de Estados Unidos, la FED, quien regula la oferta monetaria, establece la tasa de interés de intervención y con la política monetaria ejerce influencia sobre la actividad económica y financiera, el crecimiento y el empleo tanto en Estados Unidos como en la Argentina. Significa, además, que la economía argentina quedaría expuesta de manera directa a los ciclos económicos propiciados por la política monetaria de la FED.

En suma, la dolarización implica costos sociales, económicos y políticos si se realizan los ajustes necesarios para su implementación.