A. LOS ORÍGENES: BONANZA EXTERNA, DESORDEN FINANCIERO, AUSENCIA DE VIGILANCIA Y CHOQUES EXTERNOS

La década de los años setenta marcó cambios profundos en el mundo entero y en la sociedad y en la economía colombiana. Su segunda mitad fue un periodo de bonanza externa originada, en lo fundamental, en un incremento abrupto de los precios del café como consecuencia de la fuerte helada de los cafetales brasileños de mediados de 1975. Pero, a la bonanza también contribuyeron la exportación ilegal de productos agrícolas y manufactureros colombianos a Venezuela y Ecuador -cuya demanda aumentó por el impacto de la elevación inusitada y espectacular en 1973 de los precios internacionales del petróleo, en especial, la demanda de Venezuela- y el inicio de las ventas al exterior de marihuana y cocaína ( ^{Junguito y Caballero, 1978}).

En la segunda parte de la década se abrió, también, el crédito de la banca internacional a Colombia como consecuencia del reciclaje de los recursos financieros de los países petroleros a través de la banca comercial. De acuerdo con Mauricio Avella, “la deuda externa se duplicó en el periodo 1978-1982, tras el aumento del 20% en la deuda pública financiado principalmente por un incremento del 50% en los préstamos bancarios externos. La deuda externa privada también se dobló, financiándose en un 43% con recursos de la banca comercial” (^{Avella, 2007}, p. 568).

La bonanza externa y la política monetaria que se adoptó para manejarla tuvieron una profunda repercusión en el sistema financiero colombiano. Se buscó frenar una revaluación nominal de la tasa de cambio, por lo cual el control de la inflación recayó sobre el control de los agregados monetarios y se utilizaron una variedad de instrumentos para contener la expansión de los medios de pago. Entre estos el encaje marginal del 100% sobre los depósitos en cuenta corriente de los bancos y la fijación de topes a las tasas de interés para tratar de impedir que la contracción monetaria elevara excesivamente el costo del crédito. Todo el arsenal de instrumentos se mantuvo por tres años, lo cual distorsionó la operación y cambió el comportamiento del sistema financiero.

El desorden en la operación financiera institucional, legal y formal, se reflejó en dos hechos novedosos en Colombia. Uno de estos se conoció como la “desintermediación financiera”. En vez de fluir hacia las entidades bancarias tradicionales, el ahorro se canalizó al denominado mercado “extrabancario”, administrado por sociedades no vigiladas por la Superintendencia Bancaria, en el cual se ofrecían rentabilidades más altas que en las entidades sujetas a vigilancia. Otro fue el surgimiento de “innovaciones financieras” o “prácticas no ortodoxas”; el sistema bancario formal se organizó para eludir los controles y desarrolló mecanismos que no se ceñían a las normas vigentes.

La autoridad monetaria perdió el control sobre el manejo de la liquidez de la economía¹. Y la Superintendencia Bancaria fue completamente superada por los hechos pues ni la ley, ni su orientación, ni su capacidad en términos de personal idóneo, ni su independencia frente al sistema financiero y al Gobierno, eran las requeridas para enfrentar una situación de esta naturaleza. Así lo reconoció el exgerente general del Banco de la República y exministro de Hacienda, Hugo Palacios Mejía, en la Memoria de Hacienda presentada al Congreso en julio de 1986, en la cual afirmó que algunas de las conductas que permitieron los abusos de los banqueros “no habían sido calificadas como delitos o contravenciones y era necesario hacerlo”. Entre esas prácticas mencionó:

la concentración de crédito a favor de empresas que “pertenecían a los administradores o propietarios de las entidades prestamistas; falseamiento de registros y documentos; y captación en Bogotá, entre colombianos, de ahorros en moneda extranjera que se depositaron en entidades insolventes del exterior”. (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 1987, pp. 29-30)

En 1979 las autoridades se vieron en la necesidad de formalizar los intermediarios financieros paralelos (en el siglo XXI se denominarían “bancos en la sombra” [shadow banks]) y permitió que se convirtieran en compañías de financiamiento comercial y en corporaciones financieras. Ambos tipos de intermediarios se crearon “más por el hecho de ser el único tipo de entidad que se autorizaba que por la atracción que significaba desarrollar unos propósitos financieros específicos” (^{Ortega, 1981}, p. 63).

Las circunstancias fueron propicias, además, para que se organizaran grupos financieros con una variedad de entidades filiales. Si para un banco no era atractivo captar depósitos, bien podría serlo para otra entidad que perteneciera a los mismos dueños del banco, con la posibilidad que se les presentaba de comprar acciones de empresas en los sectores productivos y, por esta vía, adquirir el control de muchas de ellas. Para ello acudieron al crédito de las mismas entidades -bancos, corporaciones financieras y compañías de financiamiento comercial- a través de los llamados “autopréstamos”, una figura que solo vino a regularse hasta octubre de 1982. Los fondos de inversión -autorizados a las compañías de seguros- también se utilizaron para la compra de paquetes accionarios de las empresas y para consolidar la propiedad en algunas de ellas (^{Caballero, 2002}, p. xxiv). Fue entonces cuando se expandió, por ejemplo, el Grupo Grancolombiano, vinculado con el Banco de Colombia, el más grande del país.

Así como los inversionistas en entidades financieras buscaron hacerse a la propiedad de empresas en el sector productivo, los empresarios industriales invirtieron en entidades financieras para aumentar su acceso al crédito y, de esta forma, reforzar sus procesos de expansión². Para lograrlo algunos obtuvieron crédito de las filiales de los mismos bancos en Panamá. Estos últimos contaban con abundante liquidez porque se endeudaban a corto plazo con la banca internacional³. No calcularon correctamente, sin embargo, que los préstamos a las empresas colombianas y latinoamericanas, y a los mismos gobiernos de la región, se otorgaban a plazos más largos lo cual generaría situaciones de “descalce” críticas en el momento en que, como sucedió en 1982, se produjo un cierre del crédito externo al estallar la crisis de la deuda de América Latina.

La bonanza externa llegó a su fin en 1980, cuando cayó la cotización del café y fue necesario recortar el volumen exportado del grano por entrar en vigencia las cláusulas del pacto de cuotas cafeteras dentro del acuerdo internacional vigente entre los países productores y consumidores del grano. El menor valor de las exportaciones de café trajo consigo la desaceleración del ritmo de crecimiento de la economía -que habría de profundizarse en 1982 y 1983- y el desequilibrio pronunciado en la cuenta corriente de la balanza de pagos. Por otra parte, la política monetaria en Estados Unidos se había centrado, desde finales de los años setenta, en el control de la inflación, lo cual elevó el nivel de las tasas de interés internacionales, generó una recesión en ese país en 1981 y 1982 y revirtió la dirección de los flujos de capital.

A su turno, el auge financiero llegó a su fin a mediados de 1982 y encontró en Colombia no solamente una situación de desequilibrio macroeconómico sino al sector financiero y al sector industrial en precarias condiciones. El endeudamiento directo de las empresas con bancos internacionales se multiplicó entre 1978 y 1982 como resultado de las restricciones crediticias internas, del limitado tamaño del sector financiero colombiano y de la sobrevaluación del peso que hizo atractiva la obtención de créditos en el exterior. A pesar de que en el periodo en que esto ocurrió, las tasas de interés internacionales registraban niveles sumamente elevados. La exposición al riesgo tanto en las entidades de crédito nacionales como en las internacionales se incrementó exageradamente. A este factor debe sumarse el mayor endeudamiento de los bancos nacionales con los del exterior en razón del crecimiento de los pasivos en moneda extranjera con los corresponsales (para financiar importaciones) y, no menos crucial, el hecho de que las filiales de los bancos colombianos en el exterior -particularmente en Panamá- habían entrado a desempeñar un papel activo en el otorgamiento de créditos a las empresas y a los inversionistas nacionales⁴.

B. LA SIMULTANEIDAD DE LA CRISIS BANCARIA Y DE LA CRISIS EXTERNA

Unas pocas semanas antes de la posesión del presidente Belisario Betancur, en junio de 1982, estalló la crisis en el sistema bancario colombiano cuando la Superintendencia Bancaria intervino para liquidar las entidades del Grupo Correa, cuyo eje era el Banco Nacional. Se perdió entonces la confianza del público en los bancos privados. Los ahorradores, despreocupados hasta ese momento de la seguridad de sus inversiones y entusiasmados por los altos rendimientos, cambiaron rápidamente sus preferencias y tuvo lugar una recomposición de los depósitos entre los bancos y la compra de títulos del Banco de la República.

El ahorro se desvió de la banca privada hacia los bancos estatales, los mixtos (aquellos con participación de la banca internacional en su capital) y las corporaciones de ahorro y vivienda. El Banco de la República actuó como “prestamista de última instancia” y, a principios de octubre, el Gobierno se vio en la necesidad de declarar por dos días el estado de “emergencia económica” y dictó, por decreto, un estatuto para poner fin a los “autopréstamos” y autorizar la nacionalización de entidades financieras, el Decreto 2920 de 1982⁵. Con base en esta norma el Gobierno procedió de inmediato a la nacionalización del Banco del Estado, eje del Grupo Mosquera, y asumió la deuda de ese banco con el Banco de la República.

En agosto de 1982 se produjo el evento internacional que desataría la crisis de la deuda externa de América Latina durante los años ochenta del siglo XX: la solicitud de un aplazamiento en el servicio de la deuda externa por parte de México. Unos meses más tarde, en febrero de 1983, Venezuela adoptó un programa de ajuste en su economía que incluyó la devaluación de su moneda y el establecimiento de tasas de cambio diferenciales. Ecuador, por su lado, procedía de manera similar. A lo largo de 1983, cuando el ministro de Hacienda buscaba afanosamente un crédito de 210 millones de dólares de la banca internacional, en medio de grandes dificultades, se hizo evidente que era inevitable el cierre de los mercados internacionales. Y, aunque el préstamo finalmente se contrató, el Banco de la República comenzó a perder reservas internacionales a un ritmo considerable.

A fines de 1983 la Superintendencia Bancaria intervino el Banco de Colombia, la entidad bancaria más grande del país. Se inició entonces una nueva fase de la crisis financiera con dos nuevos elementos: la dimensión internacional y el quebrantamiento patrimonial. Las autoridades se veían enfrentadas a una situación muy compleja por varios factores: el tamaño y el número de entidades envueltas (el Banco de Colombia era el eje del Grupo Grancolombiano) así como la interrelación entre cada una de ellas; la violación de las normas de la legislación bancaria y cambiaria⁶ (operaciones del Banco de Colombia- Panamá), y el impacto que un problema de esta envergadura tendría sobre el resto de la economía.

En 1980, a raíz de manejos irregulares de los fondos de inversión Bolivariano y Grancolombiano, administrados por una de las sociedades del grupo, las autoridades comenzaron a seguir de cerca las actividades del Banco de Colombia y, en diciembre de 1983, exigieron un cambio en su administración, la firma de un contrato de fiducia entre el Banco de Colombia y los accionistas de las sociedad matriz del grupo, con el propósito de garantizar a sus acreedores la cancelación de sus derechos, y que la auditoría fuera realizada por una firma especializada. Estas exigencias dieron lugar al retiro del presidente del Banco y responsable último del Grupo Grancolombiano.

La situación del Banco de Colombia en Colombia, del Banco de Colombia en Panamá y del resto de entidades financieras del Grupo Grancolombiano se deterioró a lo largo de 1984 y 1985. La nueva administración del banco -sin consultar con las autoridades- suspendió el pago de sus deudas con los corresponsales del exterior en mayo de 1984; lo cual tuvo un impacto muy negativo sobre el conjunto de los bancos acreedores del Gobierno, los bancos y las empresas colombianas. La posición de estos bancos se endureció frente a Colombia: se recortaron drásticamente las líneas de crédito que financiaban el comercio exterior, se intensificó el drenaje de las reservas internacionales y se complicó, aún más, la consecución de créditos para el Gobierno y para aquellas empresas y entidades públicas que lo requerían con urgencia. La solución del problema de la deuda externa del Banco de Colombia se convirtió en una condición de los bancos para el otorgamiento de nuevos préstamos a la nación.

El problema del Banco de Colombia sacó a la luz las dificultades que enfrentaban algunos bancos y otras entidades financieras debido la cartera morosa, que representaba, en julio de 1984, una tercera parte de la cartera total de los bancos (sin incluir a la Caja de Crédito Agrario) lo cual ponía en peligro la liquidez de esos bancos y, de paso, la protección de los ahorros del público.

Era urgente, entonces, para las autoridades, adoptar medidas que apoyaran la capitalización de los bancos, mejoraran su rentabilidad y facilitaran su relación con la banca extranjera, evitando demoras en los pagos que agravaran la situación y agudizaran la crisis externa. Esto explica las decisiones que tomó la Junta Monetaria en el segundo semestre de 1984 (^{Caballero y Urrutia, 2006}, p. 115).

C. LA SALIDA DE LA CRISIS

En el segundo semestre de 1984 era evidente que la solución del problema de la deuda externa colombiana en su conjunto pasaba, también, por la reestructuración de la deuda de las grandes empresas privadas colombianas (Avianca, Cementos Samper, Acerías Paz de Río, Coltejer, Fabricato, Cerromatoso, entre otras) las cuales solicitaban un tratamiento especial de las autoridades para mitigar el impacto de la devaluación del peso sobre su flujo de caja y sus estados financieros⁷.

En julio de 1984 tuvo lugar el cambio del ministro de Hacienda y un replanteamiento drástico de la política económica global, dentro del cual reforzar el ajuste externo pasó a ocupar el primer lugar en la agenda junto con la reducción del déficit fiscal y el apuntalamiento del sector financiero. Para el nuevo ministro la estrategia que hasta ese momento se había ejecutado “estaba francamente agotada y se encontraba estimulando la fuga de divisas” por lo que, “de mantenerse el rumbo que se traía, en pocos meses provocaría una crisis cambiaria y la crisis fiscal repercutiría de manera mucho más clara sobre la expansión de los medios de pago y de la inflación”⁸.

Se optó, por consiguiente por una primera etapa de elevación de los impuestos y de control del gasto público para, en una segunda, acelerar el ritmo de la devaluación, manteniendo el sistema de ajuste gradual vigente desde 1967. Al tiempo con estas acciones de política económica, se abrieron conversaciones formales con los representantes de la banca internacional con el fin de obtener recursos frescos de crédito externo y se reforzaron las políticas de restricción de las importaciones, de control de los giros al exterior, de estímulo a las exportaciones y de aceleración de los reintegros de divisas al Banco de la República. Es decir, el ajuste del sector externo se realizó mediante un arsenal de herramientas dentro de un enfoque pragmático de manejo de la política económica en tiempos de crisis⁹.

Por otra parte, las conversaciones con la comunidad financiera internacional buscaron no solamente obtener nuevos préstamos sino diseñar una vía “a la colombiana” para acceder a nuevo crédito externo. Colombia no estaba abocada a una crisis de liquidez. Lo que resultaba fundamental era la financiación de los grandes proyectos mineros, el fortalecimiento del sector financiero y mantener la reputación de buen deudor del país. Por lo tanto, no era necesario un préstamo de emergencia del Fondo Monetario Internacional. Había margen de acción antes de llegar a una facilidadstand bycon esa institución. Pero debía buscarse una salida negociada con los bancos y con el Fondo Monetario Internacional, que considerara la posición económica y política del país, por un lado, y la existencia de unos condicionamientos internacionales que no podían desconocerse, por otro.

De esa negociación, muy intensa, emergió el esquema de monitoría que realizaría el Fondo Monetario Internacional sobre el cumplimiento del programa económico del país en 1985 y 1986. Una vez se acordó la monitoria, vino la contratación del que se conoció como crédito “jumbo” de 1.000 millones de dólares, firmado en diciembre de 1985. De esta manera, Colombia recuperó su credibilidad internacional sin verse forzada a reestructurar su deuda externa como sí tuvieron que hacerlo los otros países de América Latina para salir de su crisis¹⁰.

A finales de 1985 la situación del sistema financiero continuaba siendo muy delicada. Los activos improductivos de la banca eran muy altos, aun cuando el ritmo de crecimiento de la cartera de dudoso recaudo venía desacelerándose. La rentabilidad seguía siendo muy baja; solamente el grupo de los bancos mixtos obtuvo resultados positivos en el ejercicio de 1985, pero ninguno mostraba una rentabilidad sobre activos superior a la inflación del año 1985 y, mucho menos, a la devaluación. Los problemas específicos del Banco de Colombia -así como los de las otras entidades financieras del Grupo Grancolombiano- y de bancos como el Tequendama o el de Los Trabajadores, en vez de aliviarse se habían agudizado aún más.

El 20 de diciembre de 1985 el Congreso Nacional aprobó la Ley 117 de 1985 que creó el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (Fogafin), con el propósito fundamental de manejar los problemas de insolvencia o graves deficiencias patrimoniales de las entidades financieras. La creación de este fondo permitiría a las autoridades proteger la confianza del público y evitar desórdenes de tipo monetario cuando las entidades enfrentaran problemas de insolvencia y no de liquidez. Con base en la nueva ley, en los primeros días de 1986, el Gobierno procedió a “oficializar” el Banco de Colombia y las compañías financieras del Grupo Grancolombiano. Se designó un nuevo presidente y se capitalizó el Banco de Colombia utilizando por primera vez en el país la figura delcapital garantíaque no implicaba el desembolso de recursos por parte del Gobierno sino unos recursos contingentes. Por primera vez se utilizó en Colombia, además, la figura de la “reducción simplemente nominal del capital”, con lo cual el precio de las acciones existentes de la entidad se fijó en un centavo. Unos pocos meses más tarde, el Fogafin ordenó la reducción de capital del Banco Tequendama y del Banco de los Trabajadores y, al año siguiente, hizo lo propio con el Banco del Comercio¹¹.

En el primer semestre de 1986 mejoró la situación de los principales intermediarios financieros con la ayuda de una economía cuyo ritmo de crecimiento se recuperaba gracias, en buena parte, al alza de las cotizaciones externas del café, provocada no por una helada de los cafetales brasileños como en 1975 sino por una sequía. El precio internacional del grano se disparó en diciembre de 1985 y en enero de 1986. Además, Colombia había recuperado su autosuficiencia petrolera y estaba de nuevo exportando, y se iniciaban en forma las exportaciones de carbón del proyecto del Cerrejón-zona norte.

A finales de 1986, la perspectiva de corto plazo de la economía colombiana se había despejado. Si bien la nueva bonanza cafetera no había sido de la magnitud proyectada a principios del año y había gran incertidumbre sobre la evolución de los precios internacionales en 1987, la situación de la economía era muy distinta a la de un año atrás. Los esfuerzos del ajuste macroeconómico de los años anteriores se veían, así, bien retribuidos. Y se había logrado evitar un colapso de grandes proporciones en el sistema financiero.

A. LOS AÑOS NOVENTA: CAMBIOS EXTERNOS E INTERNOS

En 1989 cayó el Muro de Berlín y el mundo cambió. La Unión Soviética, un actor fundamental de la política mundial desde 1917, particularmente después de la Segunda Guerra Mundial, se desintegró. Llegó al final la Guerra Fría, la confrontación entre Occidente, liderado por los Estados Unidos, y la Unión Soviética y sus satélites; entre las democracias liberales de Occidente y el comunismo.

Tomó fuerza, entonces, la idea de laglobalización. La integración de las actividades económicas a través de las fronteras nacionales, mediante la operación libre de los mercados: libre movimiento de bienes, servicios, trabajadores y capital; tratamiento uniforme en todas las geografías para la inversión extranjera y para los individuos ocupados fuera de sus países de origen (^{Wolf, 2004}, p. 14). Para la economista Anne Krueger, la definición de globalización se refería a un “fenómeno mediante el cual los agentes económicos en cualquier parte del mundo se veían ahora mucho más afectados que antes, por eventos sucedidos en otras partes” (^{Wolf, 2004}, p. 14).

El cambio mundial y la euforia de la globalización llegaron a América Latina en un momento oportuno. La región se encontraba saliendo de la llamada “década perdida”, producto de la crisis de la deuda externa. Colombia había superado el año 1989, marcado por la violencia generada por el narcoterrorismo, que dio lugar al asesinato de tres candidatos presidenciales.

En 1990 era clara la necesidad de modificar la orientación de la política económica en los distintos países de América Latina, incluyendo a Colombia. Surgió entonces una receta nueva, denominada el Consenso de Washington, que resultó de los estudios que se discutieron en Washington en septiembre de 1989, bajo los auspicios del Institute for International Economics, con la participación de un grupo de académicos y expertos -estadounidenses y latinoamericanos- interesados en el desarrollo de la región.

Los ingredientes de la receta eran básicos y muy importantes: disciplina fiscal -bajos déficit fiscales y control del endeudamiento (deuda/PIB)-; cambio en las prioridades del gasto público con énfasis en la educación, la salud y la infraestructura física; reforma tributaria para ampliar la base gravable y reducir las tarifas impositivas; tasas de interés reales positivas, determinadas por el mercado; tasas de cambio competitivas y estables; apertura del comercio exterior para estimular la expansión de las exportaciones; atracción de la inversión extranjera; privatización de las empresas estatales; desregulación para promover la competencia y el respeto de los derechos de propiedad (^{Caballero y Urrutia, 2006}, p. 124).

César Gaviria Trujillo se posesionó como presidente de Colombia en agosto de 1990 y aprovechó el momento internacional y las condiciones políticas internas para poner rápidamente en marcha un programa de reformas. Se procedió a reducir las tarifas arancelarias, se eliminó el control de cambios (vigente desde 1967), se liberaron los controles al ingreso de la inversión extranjera y se redujo sustancialmente la tramitología, al tiempo que se abría la inversión extranjera de portafolio en acciones de empresas colombianas y títulos del Gobierno. Este programa se conoció cómo la “apertura” de la economía colombiana.

La legislación financiera se actualizó. Siguiendo las recomendaciones de los Acuerdos de Basilea, la Ley 45 de 1990 introdujo un conjunto de normas prudenciales, y la Ley 35 de 1993 dictó normas para hacer más competitivo el sistema financiero y orientarlo hacia la banca universal. Se buscó generar un marco legal para que las entidades ofrecieran “bajo un mismo techo” una amplia gama de servicios financieros, transitando de la banca especializada a la multibanca. A su turno, la Ley 9 de 1991 derogó el límite del 49% para la inversión extranjera en las entidades bancarias y eliminó el monopolio del Banco de la República en la realización de transacciones en el mercado cambiario para descentralizarlo en el sistema bancario y en otros entes autorizados, como las casas de cambio (^{Fogafin y Universidad Externado de Colombia, 2009}, pp. 74-75).

Al tiempo con la implantación de la nueva política económica y de las reformas, en julio de 1991 se expidió una nueva constitución en Colombia que modificó la estructura del Banco de la República convirtiéndolo en una entidad autónoma e independiente del Gobierno, con una junta directiva de siete miembros con voz y voto, presidida por el ministro de Hacienda y de la cual hacían parte el gerente general del banco y cinco directores de tiempo completo designados por el presidente de la República para periodos fijos de cuatro años que pueden renovarse dos veces más. El objetivo fundamental de la política monetaria pasó a ser la protección del poder adquisitivo de la moneda -el control de la inflación-. La transformación del Banco de la República fue el cambio económico más profundo entre los contemplados en la Constitución de 1991.

B. LA EUFORIA DE LA PRIMERA MITAD DE LOS NOVENTA

En el segundo semestre de 1991 el país comenzó a experimentar una euforia nunca antes conocida. La nueva Constitución, con su esperanza de tiempos mejores; el descubrimiento de los yacimientos petroleros de Cusiana y Cupiagua en el piedemonte de los Llanos Orientales; la confianza en el futuro del país que se percibía tanto a nivel doméstico como internacional, y el acceso a los mercados de capitales del exterior, crearon la percepción de que el horizonte respecto a las divisas se había despejado y que la restricción externa se había resuelto definitivamente. La consecuencia fue considerar que la riqueza nueva era permanente y no pasajera, por lo cual el país entró de nuevo por la vía del endeudamiento tanto privado como público.

La liberalización financiera y las reformas trajeron consigo una entrada masiva de capitales del exterior: “primero hubo flujos de capital para financiar las privatizaciones; después crédito para las empresas privadas y, por último, inversiones de portafolio en valores públicos y privados” (^{Urrutia, 2002}, p. 15).

La euforia y el optimismo se reflejaron en el comportamiento de los agentes económicos. El consumo privado creció a un ritmo del 6% anual entre 1992 y 1995 y el consumo público al 9%, ritmos ambos superiores a la tasa de expansión del PIB. La inversión privada registró una tasa de crecimiento real promedio del 20,4% en el periodo 1990-1994, muy superior a la de las dos décadas anteriores, que se habían caracterizado por la caída sostenida del ritmo de inversión privada y el aumento de la pública. La cartera del sistema bancario aumentó por encima del 50% en 1993 y 1994, y la relación cartera/PIB, que había sido del 26,8% en 1991, se elevó a 45,7% en 1995. El saldo de la deuda privada externa de corto y mediano plazo pasó de 2.532 millones de dólares en 1991 -14,6% de la total- a 9.527 millones de dólares en diciembre de 1995 -38,6% de la total- y a 15.591 millones de dólares en 1997 -46% de la total-.

Además, el incremento acelerado del gasto público y privado condujo a una elevación de los precios de los activos -la finca raíz y las acciones inscritas en las bolsas de valores- y a un gran desequilibrio externo y fiscal. Al terminar 1997 el déficit del Gobierno central era del 3,7% del PIB y el del sector público consolidado equivalía al 3,3% del PIB. En el primer trimestre de 1998 el déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos representó el 8% del PIB. Esta situación hizo particularmente vulnerable a la economía a cualquier cambio en las percepciones de los inversionistas nacionales e internacionales y a los choques externos negativos. La expansión de la primera mitad de la década no era sostenible y presagiaba el fin de la burbuja y una crisis financiera.

C. EL CHOQUE EXTERNO Y LA CONTRACCIÓN ECONÓMICA¹²

Colombia y las economías latinoamericanas fueron objeto de dos choques externos sucesivos en 1998. El primero fue el deterioro de los términos de intercambio: como consecuencia de la crisis desatada en Asia en 1997, los precios internacionales de los productos básicos descendieron hasta registrar niveles históricamente bajos. El segundo fue la declaración de moratoria de la deuda externa de Rusia, a mediados del año, evento que tomo por sorpresa al mundo financiero internacional y generó, por tanto, el cambio abrupto en las expectativas de los inversionistas. Colombia, entonces, no solo sufría

una caída del ingreso por las condiciones internacionales adversas sino que al gobierno se le hacía más difícil conseguir recursos en el exterior, se le encarecía el pago de su deuda externa y los inversionistas extranjeros comenzaban a ser cada vez más exigentes y a retirar sus inversiones de las economía más propensas a sufrir crisis cambiarias o financieras¹³.

El cierre de los mercados internacionales de capitales forzó, primero, el ajuste del gasto del sector privado. Los empresarios privados hicieron su tarea con especial intensidad desde el segundo semestre de 1998, lo cual explica la magnitud de la contracción de la actividad productiva en el segundo semestre de 1998 y en el primero de 1999. Mientras la actividad privada se contraía drásticamente, el sector público continuó aumentando su gasto en términos reales. De hecho, en 1998 el déficit del Gobierno central sobrepasó el 6% del PIB.

En un periodo de tiempo muy corto (a lo largo de 1998 y el primer trimestre de 1999) el gasto en la economía cayó en 8%. El peso y la responsabilidad de este ajuste recayó enteramente sobre el sector privado, que cortó en forma dramática las importaciones, las que cayeron por la contracción de la demanda y por la devaluación -a principios de septiembre se desplazó la banda cambiaria en nueve puntos porcentuales y se devaluó el peso-. La devaluación tuvo su origen en el déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos, en la reversión de los flujos de capital y en el encarecimiento del endeudamiento externo. Estos factores tenían que conducir, forzosamente, a un incremento de las tasas de interés.

El ataque cambiario contra el peso que siguió a las decisiones de principios de septiembre de 1998 dio lugar a que, a mediados de ese mes, la tasa de interés interbancaria se elevara al 66,5% y la tasa DTF subiera rápidamente hasta ubicarse, en noviembre, en un valor real máximo del 17,2%. Con posterioridad a noviembre, la tasa DTF comenzó a descender. Al finalizar 1999 esta tasa llegó al nivel de 10% efectivo anual. Para mayo de 1999 se había puesto en duda la sostenibilidad de la política cambiaria implantada desde septiembre de 1998, por lo cual la junta directiva del Banco de la República se vio obligada a un nuevo desplazamiento de la banda a fines de junio de 1999 y a su eliminación definitiva el 25 de septiembre del mismo año, cuando esta se sustituyó por un régimen de flotación libre de la tasa de cambio nominal, en el marco de un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional.

El cierre de la cuenta corriente de la balanza de pagos en un plazo muy corto implicó una fuerte, abrupta y nunca esperada contracción de la economía colombiana. En diciembre de 1998 el Gobierno proyectaba una expansión del PIB del 2,0% para 1999 y los analistas, tanto externos como locales, contemplaban que la inflación superaría la meta del 15% fijada por la junta del Banco de la República. La contracción del PIB, sin embargo, fue del 4,3%, una cifra jamás esperada y que sorprendió a los colombianos del fin de siglo por cuanto posiblemente desde la Guerra de los Mil Días, cien años atrás, no se había experimentado un colapso de la actividad productiva de tal magnitud. Ni siquiera en la que se registró en Colombia como consecuencia de la crisis mundial de 1929-1932. La inflación cayó por debajo de los dos dígitos.

Los ingredientes para una crisis financiera se habían concretado. El detonante fue, de nuevo, una crisis internacional -la de 1997-1998- que impactó severamente una economía que registraba un abultado desequilibrio macroeconómico después de unos años de crecimiento acelerado, financiado por crédito externo e interno. Para el Banco de la República la recesión económica

se gestó en 1993 cuando comenzó el crecimiento excesivo de la cartera del sector financiero, que aumentó 24,4% en términos reales y llevó a una burbuja especulativa en los precios de los activos. El precio de la vivienda creció 45,2%, mientras el IPC lo hacía al 22,6%. El índice de precios de las acciones en la Bolsa de Bogotá ascendió 49,9%. (^{Banco de la República, 1999}, p. 5)

Por su parte, Miguel Urrutia y Jorge Llano consideran que

la recesión fue generada por tres crisis económicas diferentes: una crisis hipotecaria y de construcción, una crisis económica internacional, detonada en Asia, que generó una crisis cambiaria alrededor del mundo en vías de desarrollo, incluyendo a Colombia, y una crisis financiera interna. (^{Urrutia y Llano, 2012}, p. 2)

Para estos autores,

en historia económica no es común que se presenten los tres fenómenos al tiempo, pero cuando esto ocurre, el efecto sobre la economía puede ser devastador. Esto ocurrió en Tailandia en 1997, en donde el producto interno bruto (PIB) cayó, en promedio, el 5,94% en los años 1997 y 1998. (^{Urrutia y Llano, 2012}, p.3)

D. LA CRISIS BANCARIA

Las reformas de principios de los años noventa tuvieron un gran impacto sobre el desarrollo del sistema financiero en la última década del siglo XX. De un sistema relativamente pequeño y reprimido, se hizo tránsito a uno más grande, diversificado, más profundo y mucho más libre en su operación -especializado a través de filiales cuando antes era especializado de acuerdo con el tipo de financiación- y universal en sus mecanismos de captación de recursos y de otorgamiento de crédito. Como se verá en la siguiente sección, la liberación financiera introdujo competencia a la captación de recursos denominados en UPAC, en las cuentas de ahorro y los CDT de bancos y corporaciones financieras, y la tasa de interés real comenzó a subir desde 1994.

El sistema financiero se diversificó en número y tipo de entidades. Se crearon los fondos de pensiones y cesantías. El mercado de valores, centrado alrededor de las tres bolsas de valores de la época, tuvo un auge importante y comenzaron a transar los fondos de inversión extranjera registrados en Colombia. En la segunda parte de la década se organizó, además, el mercado de deuda pública.

El perfil de propiedad en el sistema bancario sufrió modificaciones significativas en los años noventa. Al finalizar la crisis de los años ochenta la mayoría de la banca comercial estaba en manos del Estado por la nacionalización de entidades como el Banco de Colombia, el Banco del Estado, el Banco de los Trabajadores y el Banco Tequendama. En los noventa la banca privada se convirtió en el grupo bancario más importante. Los bancos “mixtos” desaparecieron. Las corporaciones de ahorro y vivienda se convirtieron en bancos hipotecarios o fueron absorbidas por los bancos comerciales de su respectivo grupo financiero. La banca estatal de primer piso entró en una grave crisis -consecuencia de su deficiente administración y de la influencia de la política en su manejo- y al concluir el siglo estaba en extinción¹⁴. La Caja de Crédito Agrario y el Banco Central Hipotecario, pilares de la banca estatal desde los años treinta, dejaron de existir. Subsiste hoy en día como único banco estatal de primer piso el Banco Agrario, por haber sustituido parcialmente a la Caja Agraria y al Banco Cafetero.

Como consecuencia de la crisis se intervinieron, con el propósito de liquidarlos, varios bancos y un buen número de compañías de financiamiento comercial. Entre los primeros deben destacarse los cierres del Banco Andino, el Banco del Pacífico y el Banco Selfín. Entre las segundas, la liquidación de la Compañía de Financiamiento Comercial FES. Otras entidades terminaron administradas por Fogafin, como el Banco Interbanco y la Compañía de Financiamiento Comercial Aliadas, que posteriormente fueron fusionadas y privatizadas. En el caso de la banca cooperativa, todas las entidades fueron intervenidas y agrupadas en un banco nuevo, Megabanco, vendido al Grupo Aval en el primer trimestre del 2006, lo cual permitió el pago de las deudas de la banca cooperativa con sus acreedores.

Así las cosas, mientras en los años ochenta el problema de la cartera se concentró en pocas entidades bancarias -en particular, en el Banco de Colombia- en los noventa las entidades afectadas fueron los bancos estatales, los bancos privados pequeños, los bancos hipotecarios, las corporaciones de ahorro y vivienda aún no transformadas en bancos, las compañías de financiamiento comercial y los bancos cooperativos. La crisis de los deudores hipotecarios de los años noventa tenía que afectar a los bancos hipotecarios y a las corporaciones de ahorro y vivienda, que desaparecieron como consecuencia de la crisis.

E. LA CRISIS DE LAS CORPORACIONES DE AHORRO Y VIVIENDA

En 1972, el Gobierno del presidente Misael Pastrana Borrero creó el sistema de ahorro en valor constante con el fin de ampliar el ofrecimiento de préstamos hipotecarios de largo plazo y satisfacer, de esta manera, la demanda latente de vivienda. Se autorizó la constitución de las corporaciones de ahorro y vivienda (CAV) y se determinó que los activos y los pasivos de estas entidades estarían denominadas en unidades de poder adquisitivo constante (UPAC), que se ajustarían mensualmente con el índice de inflación al consumidor acumulado de los doce meses anteriores. Mediante un decreto se permitió que los establecimientos bancarios, las corporaciones financieras y las compañías de seguros invirtieran en el capital de las nuevas corporaciones. Para tal efecto, estas últimas “se exceptuaron del régimen de inversiones forzosas y se limitó su encaje de liquidez, el cual se remuneraría por medio de inversiones en el Fondo de Ahorro y Vivienda, FAVI, del Banco de la República” (^{Urrutia y Llano, 2012}, p. 40)¹⁵.

Las reformas introducidas en el sistema financiero en la primera mitad de los años noventa, que buscaron la liberación del mercado, no modificaron el sistema UPAC, aunque se autorizó a las corporaciones de ahorro y vivienda para convertirse en bancos comerciales. Continuaron, sin embargo, operando en UPAC pero enfrentando una mayor competencia por los depósitos por parte de la banca. Por presión de la entidad gremial que agrupaba a las corporaciones de ahorro y vivienda, “la autoridad monetaria gradualmente y con poco entusiasmo” hizo cambios para introducir en la fórmula de cálculo del UPAC la tasa de interés de los depósitos a término fijo (DTF), emitidos por los bancos. “En 1990, se incluye el DTF con ponderación del 35% en el cálculo, se sube a 50% en 1992, al 74% en 1994 y al 74% del DTF de las cuatro semanas anteriores en 1995. De hecho, se trasformó el UPAC en una tasa de interés de corto plazo” (^{Urrutia y Llano, 2012}, p. 48).

El crecimiento del crédito interno entre 1990 y 1997 estimuló la inversión en finca raíz y se produjo una “burbuja” que se financió con recursos a la vista en las corporaciones de ahorro y vivienda. En esos siete años el crédito hipotecario creció un 165%. En 1995 comenzaron a descolgarse los precios de la finca raíz (un fenómeno desconocido en Colombia) y, con un rezago, el crédito y la construcción. De acuerdo con Urrutia y Llano (2006)

la burbuja de la construcción satura el mercado, fenómeno que en 1997 y 1998 coincide con la crisis económica y financiera de Asia y con la moratoria rusa, que producen una reversión abrupta en los flujos de capital hacia los países emergentes. Colombia, que había aumentado su deuda pública y privada en los años noventa, era muy vulnerable, y la reversión en los flujos de capital llevó a una reducción marcada en la demanda agregada y reducción del crédito. En plena recesión, se hizo aún más difícil reducir el inventario de vivienda para la venta. (p. 53)

Las tasas de interés de los créditos hipotecarios tenían que elevarse -en razón de la forma de calcular el UPAC- cuando la crisis internacional, la reversión de los flujos de capital y las expectativas de devaluación del peso dieron lugar a una restricción de la oferta monetaria. Ese aumento de la tasa de interés condujo a que el valor acumulado de los préstamos superara el de los inmuebles y a que muchos deudores se vieran en la necesidad de entregarlos en dación de pago a las corporaciones y a los bancos. Situación que generalizó la crisis económica porque afectó a un muy buen número de colombianos que habían accedido a la propiedad de sus viviendas. En consecuencia, las corporaciones de ahorro y vivienda fueron uno de los segmentos más afectados por la crisis financiera de fin de siglo.

A todas estas, en 1999 la Corte Constitucional expidió tres sentencias que a la hora de la verdad fueron una estocada mortal para el sistema UPAC. De esta forma, la Corte declaró la inconstitucionalidad de todo el conjunto de normas que enmarcaban la operación del sistema, lo mismo que la norma que le permitía al Banco de la República determinar el valor de la UPAC y la que autorizaba computar la corrección monetaria como interés en obligaciones pactadas en UPAC (^{Barreto, 2012}). Estas decisiones buscaron favorecer a los deudores del sistema y regresar al ajuste del UPAC con base en la inflación exclusivamente. Con sus fallos, sin embargo, “la estructura organizacional original de las CAV deja de ser competitiva y las que sobreviven a la crisis se convierten en bancos comerciales con activos diversificados” (^{Urrutia y Llano, 2006}, p. 55). Y el Congreso, a solicitud del Gobierno, expidió la Ley 546 de 1999, con una nueva regulación para la financiación de vivienda en el país, la autorización para la transformación de las corporaciones de ahorro y vivienda en bancos comerciales, y la creación de la unidad de valor real (UVR) en reemplazo del UPAC como unidad de cuenta que refleja el poder adquisitivo de la moneda con base exclusivamente en la variación del Índice de Precios al Consumidor.

El Gobierno, a través de Fogafin, intervino para reorganizar el sistema de crédito hipotecario. Los activos y los pasivos del Banco Central Hipotecario, el banco estatal especializado en la financiación de vivienda y al que en los setenta se le autorizó la operación en UPAC, fueron trasladados a la corporación Granahorrar, con posterioridad a la oficialización de esta última en 1998¹⁶. El Banco Cafetero absorbió a la Corporación de Ahorro y Vivienda Concasa -de propiedad del grupo cafetero-, fue oficializado y se vendió a principios del siglo al Banco Davivienda. Las otras corporaciones fueron absorbidas por los bancos comerciales del grupo respectivo (Conavi por el Banco de Colombia, Colpatria por el Banco Colpatria y Colmena por el Banco Caja Social) y la corporación AV Villas se transformó en un banco comercial que forma parte del Grupo Aval.

F. LA SALIDA DE LA CRISIS DE FIN DE SIGLO

Después de la contracción profunda de la economía en 1999, la salida de la crisis fue más lenta que la de los años ochenta. Solamente hasta el 2003 la economía volvió a registrar un ritmo alto de crecimiento, un 4,5%, gracias a la implantación del nuevo esquema de política monetaria y cambiaria desde el último trimestre de 1999 y al choque positivo de confianza generado por un nuevo gobierno en el 2002, lo cual contribuyó a reactivar la inversión y el consumo.

Como lo describen en detalle ^{Urrutia y Llano (2012)}, el manejo de la política cambiaria a lo largo de 1999 incluyó la defensa del techo de la banda y una devaluación del 9% de la misma, al término del primer semestre¹⁷. Desde este último evento, el equipo técnico del Banco de la República comenzó a analizar la conveniencia de eliminar la banda por considerar que esta se había gastado como instrumento cambiario. Se consideró, sin embargo, que sería necesario obtener un aval del Fondo Monetario Internacional para el programa económico gubernamental -negociar una facilidad “stand by”- para generar credibilidad en la política y tranquilizar a los bancos internacionales con respecto al riesgo crediticio del país.

El 25 de septiembre de 1999 se eliminó la banda cambiaria y se permitió la flotación libre de la tasa de cambio. En el comunicado divulgado por la junta del Banco de la República se informó que en el día anterior habían finalizado “con éxito las negociaciones con el Fondo Monetario y se acordaron las principales metas fiscales, monetarias y de la balanza de pagos”. Igualmente que se había “concertado con otros organismos multilaterales de crédito recursos adicionales, con énfasis especial en la inversión social” (^{Urrutia y Llano, 2012}, p. 35).

La eliminación de la banda cambiaria permitió dar un mayor grado de autonomía a la política monetaria, que no dependía ya de que el Banco de la República estuviera obligado a comprar o a vender dólares a los precios establecidos por la banda. Por lo mismo, a partir de 1999 la junta pudo poner en práctica un esquema de “inflación objetivo” -de meta de inflación anual- bajo el cual la tasa de intervención del Banco de la República en el mercado monetario se convirtió en el instrumento de la política monetaria y en la referencia para las tasas de interés de captación de depósitos por parte de los bancos comerciales.

El esquema de “inflación objetivo” y flotación de la tasa de cambio, que completa veinte años en el 2019, ha probado ser muy exitoso. Las tasas de interés bajaron después de 1999, lo que contribuyó a la recuperación de la actividad económica. Permitió ejecutar una política anticíclica en el 2008 y el 2009 cuando se desató la Gran Recesión internacional, lo que hizo posible que el PIB mantuviera su expansión, si bien a un ritmo menor que el de los años anteriores. Y probó su efectividad al bajar abruptamente el precio internacional del petróleo en el segundo semestre del 2014 y generar una devaluación del 60% en la tasa de cambio entre el 2014 y el 2015. Factor que, junto con una sequía, dio lugar a un considerable incremento de la inflación, que alcanzó a subir en doce meses a principios del 2015 a un nivel del 9% para descender posteriormente y ubicarse muy cerca de la meta de inflación fijada por la junta del Banco de la República al finalizar el 2018 (3, 18% vs. 3,0%).

Por otra parte, en el manejo de la crisis de fin de siglo, las autoridades recurrieron, como en los años ochenta, a un arsenal amplio de medidas. Se declaró, también, un Estado de “emergencia económica” que estuvo orientada fundamentalmente al alivio de los deudores hipotecarios y para financiar los apoyos contemplados en los decretos expedidos se introdujo una contribución de carácter supuestamente “temporal” (en la actualidad sigue vigente y es más alta que cuando se estableció) bajo la forma de un gravamen a las transacciones financieras. Adicionalmente, se autorizó la emisión de títulos de capitalización de la banca pública, en grandes cuantías y con vencimiento en el mediano plazo. Los recursos se encauzaron a través de Fogafin y se destinaron a fortalecer patrimonialmente las entidades financieras y a aliviar a los deudores hipotecarios.

La actuación del Banco de la República en la solución de esta crisis fue diferente a la de los años ochenta. Como consecuencia de la expedición de la Constitución de 1991 el banco solamente podía concentrarse en el otorgamiento de apoyos de liquidez a la banca. Le correspondió entonces a Fogafin la responsabilidad fundamental en el manejo de la crisis. Para ello respondió a los clientes de las entidades que se liquidaron por la vía del seguro de depósitos bancarios; reestructuró, capitalizó y manejó la banca pública; administró los “alivios” a los deudores hipotecarios; “oficializó” entidades como Granahorrar, la FES y la Corporación Financiera del Norte; compro cartera y extendió apoyos de liquidez; suministró créditos a los accionistas de la banca privada para financiar su capitalización; otorgó “capital garantía” a algunas entidades y organizó un colector especializado, CISA, para comprar cartera y activos de la banca pública y proceder a su liquidación.

La Superintendencia Bancaria se encontraba, a finales de los años noventa, en mayor capacidad para enfrentar la crisis financiera. A raíz precisamente de los problemas detectados en los años ochenta, los gobiernos realizaron esfuerzos importantes para fortalecerla, dando énfasis a la supervisiónin situ.En esta oportunidad, procedió a intervenir bancos pequeños y a liquidarlos, lo mismo que varias corporaciones financieras y compañías de financiamiento comercial. Propició igualmente la limpieza de los balances, promovió y facilitó la fusión de entidades financieras -muy engorrosos en los años ochenta- y de cesión de activos y pasivos entre ellas. La Superintendencia fue además actor principal en la reorganización de la banca estatal, “el cambio de mayor envergadura en el perfil del sector bancario colombiano de la última parte del siglo XX” (^{Caballero y Urrutia, 2006}, p. 151).

Después de dos años de arrojar pérdidas y de que, por consiguiente, la rentabilidad del activo del sistema financiero cayera del 1,75% en mayo de 1977 a -4,1% en noviembre de 1999, en el 2001 el conjunto del sistema registró nuevamente utilidades y la calidad de la cartera comenzó a presentar una mejoría, persistiendo la vulnerabilidad de la cartera hipotecaria. El número de entidades se redujo de 147 en 1995 a 71 al finalizar el año 2000. Lo peor de la crisis había pasado, aunque la recuperación plena del sistema financiero tomaría algunos años más (^{Caballero y Urrutia, 2006}, p. 151).