A. Algunos aspectos teóricos sobre el proceso político del presupuesto

El presupuesto anual es el producto de un ejercicio técnico en el que intervienen distintos funcionarios del Gobierno que desarrollan tareas específicas en el proceso de preparación y de presentación del proyecto ante el poder legislativo. No obstante, por su naturaleza, el presupuesto es el resultado de un proceso político que manifiesta relaciones derivadas de la economía política, las cuales inciden en los ingresos y los gastos. En el caso de los impuestos, es el Congreso el responsable de establecer los diferentes tipos de tributos, sus tarifas y bases gravables al igual que las actividades exentas y excluidas de gravámenes. Allí se definen las personas, las empresas y en general, las actividades económicas sobre las que recaen los tributos. Así mismo, es en el Congreso donde se decide la distribución de las cargas impositivas entre los principales factores de la producción como son el trabajo, el capital y la tierra. Sin embargo, los debates legislativos sobre estos temas se llevan a cabo en medio de presiones de grupos e individuos que buscan la protección de sus intereses o están representados en el Parlamento (^{Di John, 2006}). Las decisiones presupuestales en materia de gasto son, de acuerdo con Scartascini y Stein (²⁰⁰⁹), el producto de un ejercicio colectivo en el cual participan diferentes actores con incentivos particulares cuyo relacionamiento se establece en un marco institucional y normativo. Dentro de estos actores sobresalen el presidente y sus ministros, los legisladores, la sociedad civil, los empresarios y los gremios económicos. Las normas e instituciones definen la manera en que interactúan dichos actores y el peso de cada uno de ellos en el proceso presupuestal.

Desde el ángulo de la economía política se ha tratado de esclarecer la relación existente entre los resultados fiscales y diversos factores institucionales dentro de los que se consideran los sistemas electorales y las normas que regulan los procesos presupuestales en los diferentes países. Para el caso de Latinoamérica, Stein et al. (¹⁹⁹⁸) evalúan la influencia de estos factores sobre el tamaño del sector público, el déficit fiscal, la deuda pública y la postura de la política fiscal. En el mismo sentido, Alesina et al. (¹⁹⁹⁶) analizan el efecto de la estabilidad de las instituciones presupuestales sobre el comportamiento de las variables fiscales. Para los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), Hallerberg y Von Hagen (¹⁹⁹⁹) examinan la asociación entre el déficit fiscal y los sistemas electorales y las normas e instituciones presupuestales. Otros estudios han examinado el impacto de los regímenes e instituciones políticas sobre las decisiones de gasto público y sobre el balance fiscal (^{Cheibub, 2006}; ^{Milesi-Ferretti et al., 2002}; ^{Persson y Tabellini, 2001}, ²⁰⁰³; ^{Persson et al., 2003}, ²⁰⁰⁷). La literatura también indaga por el vínculo entre los ciclos electorales y el comportamiento del gasto público (véase, por ejemplo, ^{Bojar, 2017}).

Las relaciones entre los actores que intervienen en el presupuesto se han representado a través de distintos modelos teóricos. Ponzetto y Troiano (²⁰¹⁸) investigan la preferencia de los políticos por ciertos tipos de bienes públicos, diferenciando el gasto que genera beneficios inmediatos y su provisión es fácilmente identificada por los votantes, del gasto que tiene resultados a más largo plazo y es menos visible para los votantes, como la inversión en capital humano. De acuerdo con estos autores, cuando los votantes no son conscientes de los efectos positivos en el largo plazo del gasto público en inversión, no recompensan a los políticos que promueven este tipo de gasto, situación que llevaría a equilibrios con menor crecimiento económico y menor gasto productivo.

El modelo de burocracia de Niskanen (¹⁹⁶⁸) estudia el nexo entre los burócratas y los políticos, el cual depende de la distribución de poderes y de la influencia de los partidos políticos en las decisiones presupuestales. Mientras que los burócratas buscan maximizar el tamaño del presupuesto, sujeto a las restricciones institucionales que enfrentan, los políticos están interesados en garantizar un presupuesto que maximice la provisión de los bienes públicos y satisfaga al votante medio. De esta forma, el proceso presupuestal se realiza a través de un intercambio permanente entre políticos y burócratas⁸.

Wildavsky (¹⁹⁸⁶) analiza teóricamente el proceso presupuestal y concluye que el presupuesto del año anterior es el principal factor que explica la determinación y aprobación del presupuesto del año vigente. El modelo utiliza procedimientos secuenciales o iterativos, cuyos resultados dependen del orden en el que se deciden los eventos. Para el proceso de decisión presupuestal, el modelo de Wildavsky encuentra que las decisiones del presupuesto vigente deben considerar las decisiones del año anterior, debido al alto grado de compromisos de recursos que implican las decisiones públicas. Este modelo es un reflejo de la inflexibilidad que generalmente acompaña las decisiones presupuestales en materia de gasto.

El modelo de agente-principal también ha sido utilizado para estudiar los procesos de decisión presupuestal. Olivera (²⁰⁰⁸) encuentra tres relaciones de este tipo entre los actores que intervienen en el proceso presupuestal, las cuales se caracterizan por la asimetría de información y afectan los resultados cuando las preferencias del principal y del agente no se orientan al mismo objetivo. La primera relación ocurre al interior del poder ejecutivo durante el proceso de preparación del presupuesto, porque existen diferencias entre las agencias que asignan los recursos y las entidades que los solicitan y ejecutan. En este caso, según Olivera (²⁰⁰⁸), las agencias de presupuesto no cuentan con suficiente información sobre los criterios de eficiencia ni sobre las prioridades de política de las entidades ejecutoras del gasto. La segunda relación emerge en el proceso de aprobación presupuestal, cuando entran en contacto el legislativo (principal) y el ejecutivo (agente). En esta fase, en concordancia con Olivera (²⁰⁰⁸), la asimetría se origina por la falta de información del Congreso sobre los criterios técnicos para la aprobación y seguimiento del presupuesto, lo cual no permite garantizar la calidad del gasto público. La tercera relación surge en la etapa de ejecución del presupuesto entre los votantes y los políticos elegidos. La asimetría tiene origen en que los votantes no cuentan con los mecanismos suficientes para evaluar el cumplimiento de las políticas y programas ofrecidos por el político electo.

A. Costo fiscal de las leyes sancionadas por el Congreso de la República

Un porcentaje importante de las partidas del presupuesto está respaldado en leyes, especialmente en los componentes de transferencias y de inversión. De esta manera, la actividad legislativa representa un mecanismo de presión sobre el gasto público que contribuye a la inflexibilidad, convirtiendo al Congreso en un actor sustancial de los resultados fiscales. La medición del impacto de las leyes sancionadas constituye un avance en el proceso de transparencia y responsabilidad fiscal. Con el propósito de evaluar el impacto del ejercicio legislativo en las finanzas del Gobierno, la Ley 819 de 2003 decretó que en el MFMP debe incluirse un capítulo con el inventario de las leyes aprobadas en la vigencia anterior, junto con la estimación del costo de todas aquellas leyes que tengan efecto sobre el gasto público de forma transitoria o permanente y una evaluación de su coherencia con los planes financieros del Gobierno. Este proceso comienza con un seguimiento a cada ley desde el surgimiento de la iniciativa, la cual debe contener un análisis de su impacto fiscal, para que la discusión del proyecto se realice tomando en cuenta su incidencia en las finanzas públicas¹¹.

En el Cuadro 2 se presentan las leyes aprobadas entre 2003 y 2019, diferenciando aquellas con impacto fiscal, independientemente de que su costo pueda ser cuantificable o no. Según esta información, durante dicho periodo se aprobaron 1224 leyes (72 en promedio por año) y cerca de la mitad tenía impacto permanente o transitorio sobre las finanzas públicas¹². Los años en los que se aprobaron más leyes con consecuencias para el fisco fueron 2005, 2006 y 2009, con 41, 46 y 48 normas, respectivamente.

El costo fiscal anual de las leyes aprobadas en el periodo 2003-2019 (eje izquierdo), así como el costo acumulado de estas leyes (eje derecho), de acuerdo con las estimaciones del MHCP, se presenta en la Figura 2. Como allí se observa, el costo total acumulado de las leyes aprobadas en el periodo asciende a $ 36.5 billones (3.4 % del PIB), de los cuales $ 23.2 billones (2.2 % del PIB) tienen carácter permanente. Dado que el costo de algunas leyes no está cuantificado en los marcos fiscales, su impacto en las finanzas públicas está subestimado. No obstante, en el proceso de formulación del presupuesto estas obligaciones se deben incorporar, lo que genera mayor presión sobre el gasto público. Es importante destacar que para los años 2005, 2011, 2012 y 2016 se estiman los costos más altos de las leyes aprobadas durante el periodo. En estos cuatro años se acumula cerca de la mitad de los costos fiscales totales de las leyes sancionadas entre 2003 y 2019. Las leyes aprobadas en 2011 son las de mayor costo fiscal, con un valor estimado de $ 5.7 billones. Dentro de estas normas se puede destacar la Ley 1438, que reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud, al unificar el Plan Obligatorio de Salud (POS) del régimen subsidiado y del contributivo para todos los residentes del país, con un costo estimado por la Dirección General del Presupuesto Público Nacional de $ 1.3 billones. También se puede destacar la Ley 1448 sobre reparación de víctimas, que fijó medidas sobre la atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno, por hechos ocurridos a partir de enero de 1985, con un costo de $ 1.3 billones. Además, sobresale la Ley 1432, que crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, establece el subsidio familiar de vivienda y reforma el Instituto de Crédito Territorial, y tiene un costo estimado de $ 0.8 billones.

Otras normas con costo fiscal elevado son la Ley 1537 de 2012, que promueve el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda, con un costo anual estimado de $ 1.1 billones, la Ley 1580 de 2012, que instituye la pensión familiar, con un costo estimado de $ 1.1 billones y la Ley 1654 de 2013, que otorga facultades extraordinarias al presidente de la República para modificar la estructura y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación, con un costo anual estimado de $ 1 billón. Adicionalmente, se pueden destacar la Ley 1709 de 2014, que reforma el Código Penitenciario y Carcelario, con un costo fiscal estimado de $ 1.1 billones (de los cuales $ 0.8 billones son transitorios y $ 0.3 billones permanentes), y la Ley 1797 de 2016, que regula la operación del Sistema General de Seguridad Social en Salud, con el fin de establecer medidas financieras y operativas para el saneamiento de las deudas del sector con un costo permanente estimado de $2.8 billones.

B. Presupuesto de transferencias

Las transferencias corresponden a los recursos que el Gobierno nacional entrega, sin contraprestación, a otros sectores de la economía, incluidos los gobiernos subnacionales, los grupos de la población más vulnerables y las entidades que desarrollan actividades en el sector privado. Este componente de gasto está integrado por una gama amplia de partidas dentro de las que resaltan los compromisos del Gobierno en materia de pensiones y los recursos que se deben girar a las regiones, a través del SGP, con el fin de atender el financiamiento de la educación básica, la salud, los servicios de agua potable y la provisión de otros servicios. Adicionalmente, en el rubro de transferencias se incluyen los recursos para el funcionamiento de las universidades públicas, las partidas para cubrir el aseguramiento al sistema de salud, el costo de los fallos judiciales en contra del Estado, los programas para víctimas y desmovilizados del conflicto, la alimentación de la población carcelaria, los pagos a organismos internacionales en los que Colombia participa, las asignaciones para atender el costo de campañas electorales, los recursos para la atención de desastres, la participación en el IVA de las antiguas intendencias y comisarías, y las transferencias a favor del departamento de San Andrés y Providencia, entre otras. En términos generales, la mayoría de las partidas que se incluyen en el rubro de transferencias tienen respaldo constitucional o legal y, en consecuencia, representan gasto inflexible¹³.

En el Cuadro 3 se expone una desagregación amplia de las partidas incluidas dentro del presupuesto de transferencias, para los años 2010, 2016 y 2019¹⁴. Como allí se observa, las transferencias ascendieron de $ 59.8 billones (11.1 % del PIB) en 2010, a $ 86 billones (10.1 % del PIB) en 2016 y a $ 112.8 billones (10.6 % del PIB) en 2019. Los principales rubros son los de pensiones y el SGP, que en conjunto explican alrededor del 72 % del presupuesto por transferencias. Con respecto a las apropiaciones para el pago de pensiones, que ascendieron a 3.7 % del PIB en 2019, la mayor parte de los recursos se dirigieron a Colpensiones (1.1 % del PIB), a los jubilados de la antigua Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal; 0.7 % del PIB), a las cajas de retiro de la policía y de las fuerzas militares (0.6 % del PIB), y al fondo de pensiones y jubilaciones del magisterio (0.7 % del PIB) (Cuadro 4). Se destaca que el Estado colombiano ha acumulado pasivos pensionales asociados a los jubilados de empresas públicas ya extintas como los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, Telecom y los exfuncionarios del Instituto de los Seguros Sociales (ISS), entre otros. En cuanto al SGP, cuya asignación alcanzó 3.9 % del PIB en 2019, los recursos se dirigen principalmente a educación (2.2 % del PIB) y a salud (1 % del PIB)¹⁵.

Después de las asignaciones para pensiones y SGP, en 2019 se ubican en orden de importancia los recursos para atender el aseguramiento y otros servicios en salud, con 1.7 % del PIB, y la financiación de las universidades públicas con 0.3 % del PIB. El primer rubro atiende principalmente el esquema de aseguramiento de los regímenes contributivo y subsidiado de salud. Como se explicó, este rubro ha venido aumentando como consecuencia de la Ley 1438 de 2011. Así mismo, la reforma tributaria de 2012, que eximió a los empleadores del pago de los aportes a salud para los trabajadores con remuneración igual o inferior a diez salarios mínimos legales mensuales vigentes, generó un desfinanciamiento del régimen contributivo, que se atiende con recursos del presupuesto nacional. En el caso de las universidades, la partida se determina con base en la Ley 30 de 1992 que organizó el servicio público de la educación superior. Es importante anotar que más del 40 % de estos recursos se distribuyen entre la Universidad Nacional de Colombia, la Universidad de Antioquia y la Universidad del Valle.

Las transferencias por pagos de sentencias y conciliaciones contabilizan 0.1 % del PIB en 2019 y se concentran en fallos contra el Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional (Cuadro 5). En el rubro de transferencias además se incluyen los programas para víctimas y desmovilizados del conflicto armado por 0.1 % del PIB, la alimentación y atención para la población carcelaria por 0.1 % del PIB y los aportes a organismos internacionales, que se dirigen principalmente a la Organización de las Naciones Unidas (Ley 13 de 1945), la OCDE (Ley 1450 de 2011), algunos fondos binacionales, la Organización Mundial de la Salud (Ley 19 de 1959), la Organización de los Estados Americanos (Ley 1 de 1951, Ley 77 de 1986), la Corte Penal Internacional (Ley 742 de 2002), la Secretaría General de la Comunidad Andina (Ley 8 de 1973), el Sistema Económico Latinoamericano (Ley 15 de 1979), la Organización Internacional del Trabajo (Ley 49 de 1919), la Organización Mundial del Comercio (Ley 170 de 1994), la Unión Internacional de Telecomunicaciones (Ley 252 de 1995), el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina (Ley 17 de 1980), la Organización Internacional de Policía Criminal (Interpol) y el Convenio Andrés Bello (Ley 20 de 1973, Ley 122 de 1985 y Ley 20 de 1992) (Cuadro 6).

En el rubro de transferencias del PGN también se incluye una gama amplia de otras transferencias con menor valor, que en la mayoría de los casos tienen respaldo legal y alcanzan $ 5.1 billones (0.5 % del PIB) en 2019, como se muestra en el Cuadro 3. Dentro de estas partidas se encuentran las transferencias realizadas al Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, que funciona como una cuenta especial administrada por el Ministerio del Interior, y al Fondo Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres, que atiende las necesidades originadas en situaciones de desastre o calamidad. También se destacan los recursos para la Defensoría del Pueblo, el Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos y el Fondo Nacional del Notariado, así como las transferencias por participación en el IVA de las antiguas intendencias y comisarías, la financiación de partidos y campañas electorales y la promoción y desarrollo de la cultura. Igualmente se destacan las transferencias para San Andrés y Providencia establecidas en la Ley 1 de 1972 y las transferencias de recursos a los municipios con resguardos indígenas, definidas en las leyes 44 de 1990 y 223 de 1995.

Por último, en el Cuadro 3 se presenta bajo una partida denominada “resto” de “otras transferencias” un monto de gasto que en 2019 alcanza 0.4 % del PIB. En este grupo de partidas de gasto se registra una serie de obligaciones del Gobierno con diferente propósito, entre las cuales se encuentran partidas con respaldo legal o incluidas por decreto y algunas sin asignar para la distribución previo concepto de la Dirección General del Presupuesto Público Nacional. Dentro de estos rubros están las transferencias de los excedentes financieros de los establecimientos públicos a la nación, las transferencias del Gobierno al Hospital Militar Central, los apoyos para el sector agropecuario y la industria, algunas transferencias para el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (Icetex), las subvenciones a Satena y los apoyos al Colegio Boyacá, al Colegio Mayor de San Bartolomé y a algunos institutos técnicos y tecnológicos. Para una lista completa de estas partidas y sus respectivos montos, véase el Anexo de este documento.

C. Presupuesto de inversión

El presupuesto de inversión está a cargo del DNP y abarca proyectos de infraestructura, subsidios y una serie de programas sociales y de formación de capital humano, entre otros. De esta manera, el presupuesto de inversión es una mezcla de proyectos y programas de diversa naturaleza, que compiten entre sí por los recursos y, contrario a lo esperado, no reflejan estrictamente la asignación de recursos públicos para formación interna bruta de capital fijo. Las partidas del presupuesto de inversión se pueden clasificar de diferentes formas siguiendo criterios geográficos, económicos e institucionales. En esta sección se utiliza una clasificación económica e institucional del DNP. De acuerdo con esta clasificación, el presupuesto de inversión se divide en seis categorías que corresponden a infraestructura, subsidios, recurso humano, estudios e investigación, equipos, materiales y suministros; y administración del Estado. En el componente de infraestructura se incluyen principalmente los recursos para construcción y mantenimiento de obras civiles, y en el de subsidios las partidas asignadas a distintos tipos de subvenciones como las de tarifas de servicios públicos, vivienda, salud y atención a distintos grupos de población vulnerable. El componente de recurso humano contiene las partidas para formación de capital humano, y la categoría de investigación, las apropiaciones para el financiamiento de estudios de distintas entidades. La categoría de equipos, materiales y suministros incorpora las apropiaciones para la adquisición de insumos, especialmente en el sector de defensa, y la administración del Estado recoge los recursos para cubrir diversos programas de tipo administrativo.

Las apropiaciones incluidas en cada una de estas categorías se revisan anualmente dependiendo de los planes de desarrollo del Gobierno y de sus políticas, por lo que eventualmente pueden desaparecer algunos programas y pueden aparecer otros. Las apropiaciones también varían según los cambios en el organigrama de la administración central nacional, por la fusión, desaparición y creación de entidades. La información del presupuesto de inversión se presenta para los años 2010, 2016 y 2019, pero el análisis de las cifras se concentra en el último año. Contrario al presupuesto de transferencias, el Gobierno tiene mayor autonomía para realizar ajustes y definir prioridades en el presupuesto de inversión. No obstante, como se mencionó, el desarrollo de vigencias futuras y la incorporación de diversos programas sociales, como el de Familias en Acción y los subsidios sobre las tarifas de servicios públicos, entre otros, han venido limitando el margen de maniobra en el proceso de formulación del proyecto de presupuesto¹⁶. El presupuesto para inversión evoluciona con las condiciones de la economía y las finanzas públicas y, desde el 2014, con las restricciones impuestas por la Ley de la Regla Fiscal. En los momentos de mayor holgura fiscal, este rubro puede aumentar, mientras que, en los periodos de escasez de ingresos, la inversión generalmente se contrae. Por ejemplo, mientras en el periodo 2010-2013 se observó una tendencia creciente en el presupuesto de inversión gracias a los recursos provenientes de la actividad petrolera, desde 2014 se evidencia una contracción de la partida, ante la caída en los precios internacionales del crudo.

De conformidad con la información del DNP, las apropiaciones para subsidios, formación del recurso humano e infraestructura constituyen los componentes más importantes del presupuesto inicial de inversión, como se observa en el Figura 3 y el Cuadro 7¹⁷. En el año 2019 las apropiaciones para subsidios alcanzaron 1.3 % del PIB, las de formación de recurso humano 1.5 % del PIB y las de infraestructura 1.1 % del PIB. Frente a 2016, se advierte una reducción en las apropiaciones por subsidios, como consecuencia de la reclasificación de los aportes al régimen subsidiado de salud que se trasladaron al presupuesto de funcionamiento. También se observa un ligero aumento en las apropiaciones para infraestructura, por la asignación de mayores recursos al Invías y por el establecimiento de un Fondo Único de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.

El presupuesto para infraestructura incluye proyectos dirigidos a la construcción, mantenimiento y mejoramiento de carreteras, puentes, túneles, vías férreas, infraestructura aeroportuaria y otras obras civiles. Las entidades encargadas de administrar estos proyectos se presentan en el Cuadro 8, junto con los principales proyectos que ellas adelantan. Como allí se muestra, el mayor presupuesto lo administra el Invías, responsable de los programas y proyectos de infraestructura de la red vial, férrea, fluvial y marítima y la ANI, que se ocupa de coordinar y administrar las concesiones y otros proyectos de asociación público-privada. Estas dos entidades explican el 52.5 % de la inversión en infraestructura en el año 2019. El 47.5 % restante lo administra la Aeronáutica Civil, la Policía Nacional, el Fondo Único de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y otro tipo de entidades.

El gasto del Gobierno en infraestructura es tradicionalmente bajo frente a las necesidades y al atraso que presenta el país en carreteras, vías férreas, aeropuertos y transporte urbano, entre otras. Colombia, al igual que otros países de América Latina, tiene un gasto insuficiente en infraestructura, que además se caracteriza por su prociclicidad e ineficiencia (^{Izquierdo et al., 2018}). En el caso de Colombia, los recursos destinados a infraestructura por parte del Gobierno reflejan principalmente la escasez de recursos fiscales y los ciclos en el precio de las materias primas, sobre todo del petróleo. No obstante, para mitigar estas restricciones financieras, desde comienzos de los noventa se ha desarrollado una política de proyectos de infraestructura bajo el mecanismo de las concesiones y otras formas de asociación público-privada. Después del desarrollo de tres generaciones de concesiones en carreteras, actualmente se ejecuta la cuarta generación, la cual, a diferencia de las anteriores, se caracteriza por la inversión del sector privado en la etapa de construcción. En línea con este último tipo de concesiones, el Estado se compromete con la entrega de los peajes y el pago de unas cuotas periódicas según la figura de vigencias futuras, cuando el proyecto entre en funcionamiento.

Por su parte, las apropiaciones para subsidios incluyen una serie de subvenciones y apoyos del Estado a diferentes entidades y sectores. Dentro de estas partidas sobresalen los subsidios sobre las tarifas de servicios de energía y gas, las contribuciones del Gobierno nacional a los sistemas de transporte masivo, los subsidios de vivienda, las apropiaciones de inversión a favor de las universidades públicas y los apoyos a la educación superior a través de los programas del Icetex y los subsidios a la demanda. También sobresalen los recursos para el Programa de Alimentación Escolar y los recursos asignados al Fondo de Solidaridad Pensional, entre otros¹⁸.

La asignación para subsidios y apoyos alcanzó $ 14.2 billones en el 2019, lo cual representa 1.3 % del PIB y 30 % del presupuesto de inversión (Cuadro 9). Frente a 2016, las apropiaciones por este concepto se redujeron en 0.5 % del PIB, por cuanto, como se destacó anteriormente, se trasladaron algunos subsidios del sistema de salud al presupuesto de funcionamiento. Dentro de los recursos asignados a subsidios en 2019, se incluyen las subvenciones sobre las tarifas de electricidad por $ 2.1 billones (0.2 % del PIB) y las tarifas de gas por $ 0.6 billones (0.06 % del PIB), en cabeza del Ministerio de Minas y Energía, y los apoyos del MHCP a los sistemas de transporte masivo por $ 0.3 billones (0.03 % del PIB) y a diversos proyectos por $ 2.1 billones (0.19 % del PIB), incluyendo las coberturas de tasas de interés sobre créditos de vivienda.

A cargo del Ministerio de Educación están los recursos para financiar el programa de educación superior denominado “Generación E” y los apoyos ofrecidos a través del Icetex por $ 1.7 billones (0.16 % del PIB), al igual que los recursos para el Programa de Alimentación Escolar por $ 1.1 billones (0.1 % del PIB). Adicionalmente, en el Ministerio del Trabajo se apropian los recursos para el Fondo de Solidaridad Pensional ($ 1.6 billones, 0.15 % del PIB) y los recursos para atender los subsidios para vivienda familiar a cargo del Fondo Nacional de Vivienda por $ 1.7 billones (0.16 % del PIB). Los otros subsidios se distribuyen entre diversas entidades, se destacan: el Fondo de Adaptación ($ 1.3 billones, 0.12 % del PIB), cuyos recursos se destinan a financiar la construcción y reconstrucción de zonas afectadas por la ola invernal, y el Ministerio de Vivienda, que concede apoyos financieros a la prestación de servicios de acueductos y alcantarillado por $ 0.3 billones (0.03 % del PIB). Además, el Ministerio de Agricultura recibe recursos por $ 0.3 billones (0.03 % del PIB) para financiar diversos programas del sector agropecuario.

Con relación a las apropiaciones a favor del recurso humano, en 2019 se asignaron $ 15.6 billones, que representan 1.5 % de PIB (Cuadro 10). Estos recursos se concentran en los aportes al ICBF, por $ 5.5 billones (0.5 % del PIB), al Sena, por $ 3 billones (0.3 % del PIB) y al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS), por $ 3 billones (0.3 % del PIB). El ICBF asigna los recursos a programas de asistencia a la primera infancia y a la promoción y fomento para la construcción de una cultura de los derechos de la niñez y la familia. El Sena destina la mayor parte de los recursos a programas de formación profesional y el DPS a programas de transferencias monetarias condicionadas como Familias y Jóvenes en Acción.

Las apropiaciones para investigación y estudios alcanzaron $ 1.3 billones (0.1 % del PIB) en 2019 (Cuadro 11). Estos recursos se asignaron principalmente a la financiación de programas de innovación y desarrollo tecnológico y productivo en cabeza del Sena, al levantamiento de estadísticas del Departamento Administrativo Nacional de Estadística y a estudios regionales para la exploración de hidrocarburos por parte de la ANH.

Con respecto a la dotación de equipos y a la compra de materiales y suministros, se apropiaron $ 2 billones (0.2 % del PIB) en 2019 (Cuadro 12). Estos recursos se consagraron al fortalecimiento y adquisición de materiales y equipos por parte del Ministerio de Defensa Nacional (para el ejército, la fuerza aérea y la armada), para el programa de inmunizaciones del Ministerio de Salud y Protección Social y para diversos proyectos del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA).

Finalmente, los recursos destinados a la administración del Estado alcanzaron $ 2.3 billones (0.2 % del PIB) en 2019 (Cuadro 13). Estos recursos se dedican a la ejecución de acciones y programas dirigidos a mejorar la gestión gubernamental. Dentro de estos programas se pueden destacar la evaluación de licencias ambientales y la protección de parques nacionales en cabeza del Fondo Nacional Ambiental, el fortalecimiento de las entidades territoriales y otros proyectos a cargo del DNP, la consolidación de los sistemas del ICBF, el afianzamiento de la gestión académica y capacidades institucionales de la ESAP y el fortalecimiento del sistema de atención al ciudadano a cargo del Ministerio de Industria y Comercio.