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Cuadernos de Administración

Print version ISSN 0120-3592

Cuad. Adm. vol.35 no.1 Bogotá Jan./June 2008

 

Mejoramiento de las finanzas públicas locales: el caso del Municipio de Medellín, 2002-2005*

Mauricio López González** Ramón Javier Mesa Callejas***

* Este artículo se derivó del proyecto de investigación titulado Estudio de análisis de la gestión por resultados del municipio de Medellín, realizado por los autores en 2006 y financiado por la Agencia de Desarrollo Internacional de Estados Unidos (USAID) con el apoyo de Casals & Asssociates Inc. y el Departamento Nacional de Planeación. Igualmente, hace parte de la línea de investigación enCoyuntura Económica del Grupo de Macroeconomía Aplicada de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Antioquia. El artículo se recibió el 26-02-2007 y se aprobó el 16-11-2007.

** Magíster en Administración y Políticas Públicas, Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), México, 2003; Economista, Universidad de Antioquia, Medellín, Colombia, 2000. Profesor del Departamento de Economía e investigador del Grupo de Macroeconomía Aplicada, Universidad de Antioquia, Medellín, Colombia. Correo electrónico: malopez@udea.edu.co.

*** Magíster en Ciencias Económicas, Universidad Nacional de Colombia, Bogotá, Colombia, 2000; estudios de Maestría en Economía, Universidad de Chile, Santiago, Chile, 1995-1997; Especialista en Política Económica, Universidad de Antioquia, Medellín, Colombia; Economista, Universidad de Medellín, Colombia, 1988. Profesor titular del Departamento de Economía e investigador Grupo de MacroeconomíaAplicada, Universidad deAntioquia, Colombia. Docente de Cátedra, Escuela de Economía Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín, Colombia. Correo electrónico: rjmesa@udea.edu.co

RESUMEN

Este artículo analiza la evolución de los principales componentes de las finanzas del municipio de Medellín, para el período 2002-2005, con el fin de mostrar las acciones emprendidas para lograr un manejo sano, eficiente y equilibrado de las finanzas públicas locales. Para ello se describe el comportamiento de los rubros de ingresos y egresos municipales, a partir de los resultados contables mostrados por entidades del municipio, la Contraloría Departamental de Antioquia y el Departamento de Planeación Nacional. También se contextualizan las finanzas del municipio dentro de los ámbitos nacional y departamental y se describen los principales resultados alcanzados. Al comparar los resultados con los demás municipios colombianos, se observa un significativo avance en indicadores de desempeño fiscal, como el crecimiento de los ingresos tributarios, el manejo de la deuda y el aumento de los gastos de inversión. Esos avances están vinculados con las acciones emprendidas por la Administración Municipal, y pueden convertirse en referente para otras administraciones locales.

Palabras clave: finanzas municipales, gestión gubernamental, indicadores financieros, deuda pública local.

Improved local public finance: the case of the municipality of Medellín, 2002-2005

ABSTRACT

This article analyzes the evolution of the main financial components of the Municipality of Medellin for the period from 2002 to 2005, in order to show the actions that it has undertaken to achieve sound, efficient, well-balanced local public finance management. To do so, the article describes the behavior of the municipal income and expense headings, using the accounting results given by Municipality entities, the Provincial Department of Antioquia Controller’s Office, and the National Planning Department. It also contextualizes the national and provincial department level finances of the municipality and describes the main results achieved. Upon comparing the Municipality of Medellin results to those of the other Colombian municipalities, significant advance in fiscal performance indicators were observed, such as increased tax revenues, proper debt management, and augmented investment expenses. Such advances are tied to the actions that the municipal administration undertook and may be used as a reference for other local administrations.

Key words: Municipal finances, government management, financial indicators, local public debt.

Introducción

En América Latina, los resultados de los diferentes ámbitos de la administración pública han generado procesos orientados a la búsqueda de una mayor eficiencia del aparato gubernamental. Estos mecanismos, en los cuales se incluye un afán por transparentar la toma de decisiones públicas, volver eficientes los gastos, mejorar los recaudos, incluir la participación de la ciudadanía y perfeccionar la legislación, se enmarcan en los postulados de la nueva gerencia pública (NGP).

En Colombia, al tiempo que hemos avanzado en los procesos de descentralización política, fiscal y administrativa, las administraciones locales lo están haciendo en la esfera de la gestión pública, y con ello las ganancias pueden observarse tanto en mejores resultados de la hacienda como en términos de gobernabilidad. En lo referente a mejores resultados fiscales, el Departamento Nacional de Planeación (DNP) realiza periódicamente un ejercicio a través del cual se construye un indicador que da cuenta de la evolución de componentes estratégicos de las haciendas locales.

Así, el indicador sintético, como se ha denominado, refleja notorios avances para los municipios colombianos en materia de endeudamiento, gasto corriente, gasto de inversión e ingresos tributarios. Al considerar las ciudades más grandes del país, se destaca la situación del municipio de Medellín, que ocupó los lugares duodécimo y décimo en el ámbito nacional, para los años 2005 y 2006, respectivamente. Para el municipio, en estos años, ha disminuido el porcentaje de los ingresos destinados a funcionamiento y la magnitud de la deuda y se han incrementado el porcentaje del gasto destinado a inversión, la capacidad de ahorro y el porcentaje de ingresos que corresponde a recursos propios.

En tal sentido, este artículo pretende identificar algunas de las acciones que han llevado al buen desempeño de las finanzas en el municipio de Medellín para el período 2002-20051. Bajo un esquema administrativo, que bien podría denominarse de carácter gerencialista, se han instrumentado una serie de buenas prácticas cuyos resultados es posible visualizar en los indicadores. Así, el estudio se compone de tres apartados: en el primero se describen de manera breve los mecanismos que determinan la gestión pública local, en especial lo referente a las finanzas. Adicionalmente, se da cuenta de los principales resultados de algunas investigaciones, a través de las cuales se evalúa el desempeño fiscal de los municipios colombianos.

El segundo apartado compara los resultados fiscales del municipio de Medellín con el departamento de Antioquia y el país. El tercer apartado identifica algunas de las principales acciones emprendidas por la Administración Municipal, que han arrojado resultados favorables, a juzgar por el desempeño fiscal de los últimos años. Finalmente, a modo de conclusión, se presentan algunos comentarios finales.

1. Punto de partida: gestión gubernamental, salud de la economía, reformas y manejo fiscal

Un presupuesto por resultados brinda enormes ganancias en términos de eficiencia y eficacia de la acción pública, con lo cual se logra atender las principales necesidades y demandas ciudadanas. Adicionalmente, permite el seguimiento, el control y la evaluación tanto dentro de la administración como por parte de otras agencias ciudadanas. No obstante, pese a las ganancias que se pueden obtener a través de mecanismos internos que procuren una administración más eficiente, es necesario precisar que en el interior de esta, los recursos financieros también están especificados por otros elementos.

En tal sentido, las finanzas de los municipios colombianos están determinadas, en cierta medida, por la salud de la economía. En efecto, cuando la economía atraviesa por períodos de expansión o auge, los recursos financieros de los que disponen las administraciones municipales también crecen. Este aumento de los ingresos se presenta a través de dos mecanismos complementarios: el primero relacionado con la mayor disponibilidad de dineros por parte del gobierno central, para atender las necesidades y peticiones de los entes locales, y, el segundo, por el mayor ingreso de los agentes económicos, que igualmente se traduce en un incremento de los ingresos tributarios locales.

Si bien no es condición absoluta y necesaria, cierto es que, en gran medida, el cómo evolucione la producción nacional determina los ingresos de los municipios, pese a la existencia de otras fuentes de recursos que no se encuentran ligadas tan directamente al ingreso nacional; recordemos que los ingresos de los municipios colombianos provienen, principalmente, de ingresos transferidos por el gobierno nacional, de ingresos propios y de aquellos obtenidos por financiación directa (deuda).

En este contexto, ante la falta de un indicador global que dé cuenta de la evolución de la actividad económica local, es posible observar a partir del Gráfico 1 una relación directa entre el crecimiento real de los ingresos del municipio de Medellín y la tasa de crecimiento del producto interno bruto (PIB) nacional.

No obstante, como se mencionó, existen varios factores que también explican el comportamiento de los ingresos municipales, diferentes al estado de la economía y a las transferencias del Estado. Algunos de estos elementos se encuentran representados por los ingresos que se generan en otras actividades desarrolladas por el municipio o agencias descentralizadas de este, el esfuerzo fiscal y el endeudamiento que el municipio adquiera. Es fácil observar cómo estos tres elementos se encuentran muy ligados a la gestión desarrollada por la administración municipal. Ciertamente, el manejo de las finanzas también es un problema de gestión.

Por otro lado, es importante destacar el impacto que genera el marco normativo sobre los resultados fiscales de los municipios colombianos. Indiscutiblemente, la Ley 617 de 2000 ha permitido lograr mayor eficiencia en el gasto, al tiempo que ha promovido el aumento de los ingresos tributarios y, en general, de los ingresos propios municipales. Además, la Ley 819 de 2003, a través de la creación del marco fiscal de mediano plazo, ha contribuido considerablemente a organizar los procesos y a buscar los mecanismos que permitan alcanzar los indicadores propuestos.

Dicho marco fiscal debe contener, como mínimo: (i) el plan financiero; (ii) las metas de superávit primario, así como el nivel de deuda pública y un análisis de su sostenibilidad; (iii) las acciones y medidas específicas en las que se sustenta el cumplimiento de las metas; (iv) un informe de resultados fiscales de la vigencia fiscal anterior; (v) una estimación del costo fiscal de las exenciones tributarias existentes en la vigencia anterior; (vi) una relación de los pasivos exigibles y de los pasivos contingentes que pueden afectar la situación financiera de la entidad territorial, y (vii) el costo fiscal de los proyectos de ordenanza o acuerdo sancionados en la vigencia fiscal anterior (Congreso de la República de Colombia, 2003).

En general, una buena gestión se visualiza en finanzas sanas, mayores recaudos de impuestos, gastos eficientemente ejecutados y un control por parte de la administración y la ciudadanía, que se traducen en una mayor rendición de cuentas. A partir de lo anterior, en este trabajo serán analizados algunos de los elementos que han caracterizado el buen manejo de las finanzas del municipio de Medellín. Para tal efecto, analizaremos algunos indicadores estratégicos y su comparación con los resultados nacionales y departamentales. Posteriormente, serán identificadas algunas variables clave que dan cuenta del éxito alcanzado por la administración en el manejo de los recursos públicos.

Otro elemento importante hace referencia a la asignación de acuerdo con prioridades, como se analiza más adelante: la administración ha focalizado sus esfuerzos en el gasto de inversión (en el cual los rubros de salud y educación son los más importantes), lo cual no es fortuito, pues al comienzo de la administración los indicadores de desarrollo humano y necesidades básicas insatisfechas no alcanzaron los mejores resultados.

En cuanto a la eficiencia y efectividad del gasto, como se ha mencionado, sus porcentajes más altos se encuentran en el gasto de inversión. Los efectos que dicho gasto generan en el bienestar y el mejoramiento de las condiciones de vida podrán evaluarse más adelante, cuando se disponga de información confiable sobre el índice desarrollo humano y el de calidad de vida2. Sin embargo, existen algunos elementos que nos permiten pronosticar buenos resultados, por ejemplo, los programas que actualmente se adelantan en educación (en materia de cobertura, calidad y pertinencia) y salud.

Por otro lado, un problema que presenta la descentralización tiene que ver con la forma como los gobiernos subnacionales asumen las nuevas responsabilidades. El llamado efecto flypaper3 muestra que toda vez que se incrementan las transferencias, el gasto público se expande en mayor medida que si hubiera aumentado el ingreso de la comunidad en la misma magnitud. Lo que sugiere el análisis empírico es que el efecto sustitución entre transferencias e impuestos no es perfecto. De esta manera, los gobernantes locales, al tomar decisiones presupuestarias, se estarían apartando de las preferencias de los ciudadanos: al incrementar las transferencias recibidas se produce un gasto público “excesivo” e incluso en algunas ocasiones, una presión tributaria “excesiva” sobre la economía local (Acosta y Loza, 2001).

Para el caso colombiano, una aproximación del cálculo de dicho efecto la realizan Sánchez, Gutiérrez y Parra (1994) cuando estiman una serie de modelos econométricos, uno de los cuales denominan modelo de elasticidades, a través del cual pretenden determinar el impacto que presenta la estructura de financiación (ingresos tributarios, no tributarios y transferencias) sobre la estructura de gasto (funcionamiento e inversión). En tal sentido, una de las conclusiones importantes de dicho estudio está relacionada con la mayor elasticidad que presenta la inversión a las transferencias4.

Por otro lado, al momento de evaluar la respuesta de los ingresos ante las variaciones en las transferencias, Cadena (2002) encuentra cómo el comportamiento de los ingresos tributarios municipales mejoró simultáneamente con el aumento de las transferencias, especialmente para el caso del impuesto predial. Lo anterior indica que un incremento de las transferencias no se relaciona con disminuciones en el recaudo tributario. En otras palabras, no se presenta evidencia para determinar que existe pereza fiscal dentro de los municipios colombianos.

Como vemos, el problema de las finanzas públicas locales no ha sido fuente de numerosos estudios. Bien podría asegurarse que hacen falta trabajos en los cuales se dé cuenta del impacto de la normatividad, al tiempo que se evalúa cómo los municipios toman sus decisiones de ingreso y gasto. No obstante, los pocos estudios realizados, algunos de los cuales se han referenciado en este trabajo, señalan las respuestas positivas de los componentes del ingreso municipal ante variaciones en las transferencias entregadas por parte de la nación. Finalmente, en cuanto a la respuesta del gasto frente a variaciones en los componentes del ingreso, en este trabajo describe cómo se han incrementado los gastos de inversión para el municipio de Medellín, al tiempo que han aumentado los ingresos.

2. Finanzas del municipio de Medellín en el contexto regional y nacional: logros sustanciales en muy poco tiempo

Periódicamente, en un ejercicio de transparencia y rendición de cuentas, el DNP entrega un informe sobre las finanzas de los departamentos y municipios colombianos. Según este, municipios como Rionegro, Antioquia, y Nobsa, Boyacá, han sido algunos de los que mejor comportamiento de sus finanzas han presentado en los últimos años, teniendo como referencia el indicador de desempeño fiscal5. Este indicador recoge información sobre la forma como se financia el gasto de funcionamiento; el peso de las transferencias, de los ingresos propios y de la deuda del municipio; la inversión, y su capacidad de ahorro.

En dicho estudio, los indicadores se reportan para cada uno de los municipios del país, al igual que para los departamentos, en el período 2002-2006. La intención del indicador sólo consiste en medir y analizar los avances en materia de ajuste fiscal, cumplimiento de los límites de gasto de funcionamiento y recaudo de rentas propias; adicionalmente, su cálculo y publicación permiten la comparación, la identificación de buenas prácticas en la gestión fiscal y la transparencia y rendición de cuentas.

De acuerdo con el DNP, los resultados alcanzados por municipios y departamentos en 2005 consolidaron su estabilidad fiscal. Dichos resultados se expresan en superávits, producto de los mayores recaudos tributarios, austeridad del gasto de funcionamiento, disciplina fiscal y mayores recursos del Sistema General de Participaciones (SGP), entre otros (Montenegro, 2006). Así mismo, esta institución destaca en su informe el incremento de los recursos destinados a inversión, el aumento del recaudo tributario, la reducción del gasto corriente y el aumento del ahorro corriente.

En tal sentido, resulta conveniente, en el marco de dos aspectos complementarios, analizar, en primer lugar, los indicadores individuales que integran el desempeño fiscal y, en segunda instancia, los resultados alcanzados para el promedio de municipios en el ámbito nacional y el promedio departamental. Así, a continuación se presentan algunos de los principales resultados que alcanza el municipio de Medellín, al igual que los promedios nacional y departamental.

Una buena gestión en materia financiera ha de reflejarse tanto en el aumento de los ingresos, en la medida en que sea posible, como en el eficiente y eficaz destino de los egresos. En su filosofía, la Ley 617 de 2000 pretendía generar los mecanismos que les permitieran a los municipios hacer más eficiente la forma como distribuyen el gasto, específicamente los de funcionamiento; al tiempo que intentaba garantizar la manera de atender dicho gasto (a través de los ingresos de libre destinación).

En otras palabras, se busca que los municipios atiendan, mediante su propio esfuerzo fiscal, un porcentaje importante, si no la totalidad, de los gastos de funcionamiento. Lo anterior permite visualizar un escenario en el cual las transferencias entregadas por el Estado se destinan a otros tipos de gastos como el social o el de inversión6, los cuales generan un impacto importante en la ciudadanía, en términos de bienestar y mejoramiento de la calidad de vida.

Siete años después de la Ley 617, los resultados financieros de los municipios colombianos confirman la importancia de dicho mandato. En efecto, como lo demuestra el Gráfico 2, los gastos de funcionamiento representan un porcentaje cada vez más pequeño de los ingresos corrientes. Esto puede explicarse, bien sea por un aumento de dichos ingresos o bien por una disminución de los gastos de funcionamiento. Afortunadamente, parece ser que lo visto corresponde al primer caso. De acuerdo con las estadísticas disponibles, los ingresos tributarios han aumentado en los últimos años, en tanto que los gastos corrientes han disminuido7.

Lo anterior se cumple en promedio para todos los municipios del país, para los municipios del departamento de Antioquia y, en particular, para el municipio de Medellín. Así, en esta ciudad, el porcentaje de los gastos de funcionamiento, que es financiado con ingresos corrientes, ha disminuido considerablemente en los últimos años; en 2002 alcanzó el 53,8% y para 2005 fue del 42,8%, es decir, hubo una reducción de diez puntos porcentuales en un período de cuatro años.

Pese a que dicha reducción también se observa en el contexto nacional y departamental8, la proporción del gasto de funcionamiento de los ingresos corrientes es mucho más baja en el municipio de Medellín.

De igual forma, existen otos elementos e indicadores que contribuyen a formar el panorama sobre la gestión financiera desarrollada. Uno de ellos, bastante importante, se encuentra representado por el manejo de la deuda del municipio. Similar al caso anterior, el indicador de la deuda puede afectarse bien por un incremento de los ingresos, o bien por una disminución de la deuda. En este caso, ha ocurrido un poco de ambas cosas, es decir, han crecido los ingresos totales, pero a su vez también, en términos reales, se ha reducido la deuda que adquieren los municipios.

Es importante resaltar cómo dicho manejo de la deuda tiene tras de sí dos importantes consecuencias. En primer lugar, la correcta consideración de utilizar parte de los aumentos en los ingresos para atender las obligaciones financieras, sin exagerar en nuevos endeudamientos. Y, en segunda instancia, el responsable manejo de los recursos públicos, en forma sustentable, de manera que no se comprometan las administraciones futuras para atender deudas adquiridas en el pasado.

En el caso específico de Medellín, el porcentaje que representa la deuda total del municipio de los ingresos totales continúa siendo relativamente alto (12,3% en 2005)9. No obstante, esta magnitud se ha reducido considerablemente en los últimos años. Como consecuencia de los mayores ingresos y de una política clara de endeudamiento interno y externo, la administración municipal ha logrado reducir la deuda del 18,9% en 2002 a porcentajes levemente superiores al 12% (Gráfico 3).

De esta forma, el manejo del endeudamiento guarda estrecha relación con las otras fuentes de ingreso del municipio. Por ejemplo, en la medida en que aumenten los recaudos tributarios, la administración municipal dispondrá de mayores recursos para atender las necesidades sociales, de infraestructura, administrativas y de financiación. Del mismo modo, en la medida en que el gobierno nacional transfiera mayores recursos, vía sistema general de participaciones, la administración municipal también podrá disponer de otros ingresos, aunque con destinación específica, en gran medida.

De esta manera, otro indicador que informa sobre la buena gestión financiera llevada a cabo tiene que ver con el esfuerzo fiscal desarrollado por la administración municipal10. Ciertamente, los ingresos propios indican la forma en que el municipio hace esfuerzos por depender menos de las transferencias del gobierno nacional y atender sus necesidades con los ingresos que él mismo genere. En tal sentido, es importante señalar cómo en los últimos años este indicador ha mejorado para el promedio nacional y departamental. El Gráfico 4 da cuenta de esta situación; allí se demuestra la manera en que en años recientes se ha presentado una leve tendencia al alza11.

Para el caso específico del municipio de Medellín, los ingresos tributarios como porcentaje de los ingresos totales han decrecido en los últimos años. Lo anterior debe ser analizado con especial detalle, pues resulta que en el municipio han aumentado los ingresos totales, pero también lo han hecho los recaudos tributarios, en términos reales12. Esto se debe al crecimiento de otros componentes de los ingresos, como los ingresos no tributarios.

No obstante, vale la pena resaltar la importancia que ha tomado el impuesto predial en los últimos años. Recordemos que la ley obliga al municipio a la actualización periódica de sus sistemas catastrales y que con ello se genera un importante aumento por concepto de impuesto predial. Así, el buen comportamiento en el impuesto predial tuvo que ver con la actualización de 266.000 predios y con la conservación de 30.000 predios distribuidos por toda la ciudad. Por otro lado, en cuanto al impuesto de industria y comercio, que no sufre aumento de tarifas desde 1983, el dinamismo tuvo que ver con la cultura tributaria de la ciudadanía y los procesos de fiscalización (Alcaldía de Medellín, 2005).

En efecto, el impuesto predial ha crecido en términos reales a tasas del 28,5% y 10,0% en 2004 y 2005, respectivamente. Esto ha significado un incremento de los ingresos tributarios y una menor dependencia de las transferencias del gobierno nacional, lo que brinda una mayor autonomía financiera al municipio.

Además, otro importante elemento que integra los ingresos del municipio se encuentra en los recursos de capital. Ciertamente, para 2005 el rubro de recursos de capital del municipio de Medellín representó el 32,1% de los ingresos totales y el 95,7% de los ingresos tributarios. En otras palabras, para el municipio de Medellín resultan tan importantes los ingresos de capital como los impuestos que recauda a los contribuyentes. Este no es el común denominador en las finanzas de los municipios colombianos; por el contrario, hace parte de las particularidades que identifican al municipio.

Precisamente, una de estas singularidades se encuentra en los excedentes financieros, rubro importante dentro de los recursos de capital y, dentro de este, los recursos provenientes de las empresas industriales y comerciales del Estado. En 2005, los ingresos que encuentran su origen en dichas empresas representaron el 58,2% de los recursos de capital. En concordancia con esto, las empresas industriales y comerciales del Estado, sólo a través de los excedentes financieros, habían entregado recursos al municipio en un porcentaje cercano al 56% de los ingresos tributarios13.

En suma, la importancia de los ingresos de capital, y en su interior de los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del Estado, puede agruparse en dos elementos fundamentales. El primero de ellos tiene que ver con el significado relativa de dicho rubro en los ingresos totales. Esto es, el principal rubro de los ingresos propios generalmente se encuentra representado por los ingresos tributarios, lo cual es el caso del municipio, aunque con una importante participación de los excedentes a los que se hace mención.

El segundo aspecto tiene que ver con la tradición de dichos ingresos. Es imposible hablar de las finanzas del municipio sin hacer referencia a las Empresas Públicas de Medellín (EPM). Sin pretender entrar en el debate sobre su reestructuración interna, es necesario resaltar la importancia que representan para las finanzas del municipio y los proyectos estratégicos que se financian a través de ellas. En tal sentido, las EPM pueden ser vistas como un ejemplo, una buena práctica de gobierno local a través de la cual es posible identificar la buena gestión en materia de prestación de servicios públicos y fortalecimiento de ingresos14.

Por otro lado, los municipios colombianos son sumamente dependientes de las transferencias entregadas por el gobierno nacional. Si bien es cierto que el esfuerzo fiscal es evidente, tanto en el aumento de los ingresos tributarios como en la reducción de los gastos de funcionamiento, también lo es que aún no se percibe una plena situación de autonomía financiera. Por el contrario, la dependencia de las transferencias continúa siendo preocupantemente elevada. El Cuadro 1 evidencia dicha situación. Ahí puede observarse cómo el municipio de Medellín, en comparación con los demás municipios del país y los del departamento deAntioquia, posee una mayor autonomía financiera.

La importancia de contar con un buen recaudo y hacer un buen manejo de las transferencias de la nación radica en el uso que se les pueden dar a los recursos. Ya hemos mencionado cómo los gastos de funcionamiento se han reducido paulatinamente, pero no hemos referido el destino que han tomado los nuevos ingresos. En tal sentido, es necesario destacar el aumento que ha sufrido el gasto de inversión en los últimos años. Ciertamente, las disminuciones de los gastos de funcionamiento, en particular de servicios personales, se han acompañado de incrementos en la inversión en obras públicas y sociales.

En general, un municipio que destina cada vez más recursos para inversión y menos para atender las necesidades de su normal funcionamiento es una administración que va por el camino de una buena gestión financiera. Adicionalmente, habrá que analizar la calidad del gasto que ejecuta, es decir, la distribución de los recursos de inversión gastados.

El Gráfico 5 muestra cómo han ido creciendo los gastos de inversión instrumentados por las administraciones municipales en Colombia, en el departamento de Antioquia y en el municipio de Medellín. El rezago que presentaba este último en comparación con los demás municipios del departamento y del país en 2002 –el 66% de los egresos estaban representados por gastos de inversión15 se ha superado paulatinamente hasta llegar al 80% en 2005.

Ahora bien, la gestión de la administración municipal puede observarse en la forma a través de la cual se ha distribuido el gasto de inversión. No basta con saber que se ha realizado un esfuerzo adicional por aumentar el gasto de inversión y disminuir el gasto corriente, lo anterior ha de complementarse con una eficiente realización de las inversiones. Desde este aspecto, para el municipio de Medellín los rubros que más han demandado recursos son educación, salud y hacienda; consecuentemente con los objetivos que inicialmente se había trazado al administración municipal (Gráfico 6).

En otras palabras, los rubros de salud y educación concentran el 46% del total del gasto de inversión (Gráfico 6). Adicionalmente, dicho gasto también lo integran otros factores como desarrollo, cultura, solidaridad y medio ambiente, que brindan y proyectan una visión social del presupuesto. Lo anterior reviste importancia, una vez que la administración se ha trazado como objeto: “Promover el Desarrollo Humano Integral para el conjunto de personas de Medellín” (Plan de Desarrollo Medellín 2004-2007, p. 4), lo cual se pretende medir a través de dos indicadores básicos: el índice de desarrollo humano y el índice de calidad de vida.

En este orden de ideas, es fácil observar cómo las aplicaciones del presupuesto en materia de gasto de inversión en aspectos sociales buscan atender los programas y proyectos que permitan alcanzar las metas propuestas por la actual administración, es decir, existe un alto grado de consistencia entre los objetivos planteados en el Plan de Desarrollo y las actuales ejecuciones presupuestales.

En suma, lo ocurrido en Medellín puede analizarse en términos de una recomposición del gasto. En efecto, desde la administración municipal anterior se observa cómo el gasto corriente, en particular el gasto en servicios personales, se ha reducido considerablemente en términos reales, en tanto que el gasto en obra pública ha crecido también en forma considerable (Gráfico 7). Del mismo modo, el gasto en inversión ha sobrepasado el gasto en personal, pero más relevante resulta el hecho de que dicha recomposición no se ha presentado con un sacrificio en la forma en que se prestan los servicios. En otras palabras, la Administración Municipal encontró la manera de continuar prestando los servicios a un menor costo y con la misma efectividad.

Esta eficiencia en el gasto también se refleja en otros componentes de los egresos. Como hemos mencionado, los gastos de funcionamiento, personal y servicio a la deuda han decrecido liberando recursos para (i) la inversión social, (ii) la atención de las principales demandas ciudadanas y (iii) la aplicación de recursos en programas y proyectos que den vida a los objetivos trazados por la administración.

Finalmente, la forma en que es ejecutado el gasto, la eficiencia en el recaudo de ingresos, la transparencia y la rendición de cuentas y la efectividad de las acciones implementadas debe verse relacionada con el mejoramiento en la calidad de vida y en el bienestar de los ciudadanos16. No obstante, han de ser otros los indicadores, diferentes a los financieros, los que señalen cómo han evolucionado las condiciones de vida en la ciudad de Medellín.

El análisis para la ciudad de Medellín sugiere la existencia de ganancias en términos de eficiencia. Ciertamente, los resultados indican que en la medida en que los recursos transferidos aumentan17, también lo hacen los recursos destinados a gasto de inversión y, adicionalmente, están disminuyendo los gastos corrientes. En otras palabras, la evolución reciente de los ingresos y egresos municipales parece sugerir la no presencia del llamado efecto flypaper para el caso de la ciudad, pues si bien han aumentado las transferencias, también lo han hecho los recursos propios y se han disminuido los gastos corrientes18.

El cálculo de la elasticidad entre el gasto municipal-recursos transferidos por la nación arrojó resultados alentadores, en cuanto si bien el gasto aumenta una vez que se incrementan las participaciones, no lo hace en forma explosiva. De hecho, la elasticidad toma un valor de 0,82, lo cual indica que ante incrementos del 1% en los recursos transferidos por la nación, el gasto se incrementa en un 0,82%. Adicionalmente, el cálculo de la elasticidad gasto municipal-ingresos de capital refleja cómo los gastos responden más a este tipo de ingreso, una vez que dicha elasticidad toma un valor de 0,9019 (Gráfico 8).

En estas circunstancias resulta más adecuado calcular el llamado efecto valor de origen20, a través del cual es posible evaluar la respuesta de los diferentes componentes del gasto ante las variaciones en los elementos que definen los ingresos21. Así, para el caso de Medellín se tiene que ante un incremento del 1% en los ingresos tributarios, el gasto de inversión también está creciendo en el mismo porcentaje (0,998%) y el gasto corriente está disminuyendo en 0,63%22.

El anterior análisis de elasticidades permite corroborar los resultados obtenidos. En otras palabras, los resultados de las finanzas públicas, aunados a las prácticas de gestión implementadas en los últimos años (específicamente las que se encuentran en el contexto de la NGP) han permitido alcanzar logros importantes en materia de gestión administrativa, los cuales se pueden observar en los aumentos de los ingresos tributarios y de capital y en las disminuciones de los gastos corrientes y de personal.

3. Razones que explican el buen desempeño de las finazas públicas del Medellín municipal

Los resultados positivos en materia de gestión financiera se derivan de una serie de acciones que han sido emprendidas por la administración municipal, algunas de las cuales son bastante recientes y a otras más se les ha dado continuación. En términos muy generales, la visión gerencialista de la hacienda municipal ha permitido ganancias en términos de eficiencia, las cuales se traducen en aumentos considerables de los ingresos, reducciones de los gastos de funcionamiento (particularmente los asociados a servicios personales) y aumentos de los gastos de inversión.

Estos resultados se materializan en una serie de acciones que se conjugan en lo que podríamos denominar la estrategia fiscal del municipio de Medellín, cuyos objetivos no son más que aumentar los ingresos y hacer más eficiente el gasto. Lo anterior se plasma en una serie de acciones o programas, los cuales tienen que ver con:

• La actualización catastral, que le ha permitido al municipio alcanzar importantes recaudos en materia de impuesto predial. En tal sentido, recordemos que en la actualidad se presenta un significativo repunte de la construcción tanto en el ámbito residencial como en el comercial.

• Fiscalización de industria y comercio. La administración municipal también se ha puesto a la tarea de actualizar las bases comerciales e industriales, a fin de contar con un panorama exacto del desarrollo productivo en el municipio. Esta situación también ha permitido alcanzar aumentos en los recaudos por impuesto de industria y comercio.

• Saneamiento contable. Este programa representa una importante innovación en el manejo de las finanzas del municipio. De este hacen parte la recuperación de cartera (a través de acciones como el cobro persuasivo y los descuentos ofrecidos), la certificación triple AAA del municipio y la recomposición de la deuda. Estos dos últimos programas, de gran impacto en el municipio, representan dos buenos ejemplos de las acciones desarrolladas.

En efecto, a la calificación triple A, otorgada por la Duff and Phelps de Colombia para el endeudamiento del municipio23, se suma el dictamen “limpio” de la Contraloría General de Medellín en 200524, lo cual refleja que la situación financiera y los resultados de las operaciones efectuadas por la municipalidad se adelantaron de conformidad con las normas y principios contables, expedidas por el contador general de la Nación. Estos elementos se reflejan en el hecho de que Medellín obtuvo, de acuerdo con el indicador sintético construido por el DNP, el primer lugar de ciudades capitales en gestión fiscal para el año 200525.

Así, el manejo de la deuda, al igual que el de las finanzas del municipio y la calificación otorgada a sus bonos, sirvieron para que se presentará el Proyecto de Acuerdo 190 de 2006, por el cual se autoriza al alcalde de Medellín para emitir títulos de deuda pública. Dicho acuerdo hace explícitos tres elementos26:

• La autorización de emitir, suscribir y colocar títulos de deuda pública hasta por un valor de 180 mil millones de pesos para operaciones de manejo de la deuda pública del municipio de Medellín.

• La autorización para realizar los contratos necesarios, otorgar garantías y realizar las diligencias que conlleva el proceso de emisión, suscripción y colocación de los títulos de deuda pública, de conformidad con las normas legales vigentes sobre la materia.

• Dichos recursos no constituirán un nuevo financiamiento, sino que serán utilizados para prepagar deuda vigente y financiar los proyectos de inversión 2006.

Conclusiones

Definitivamente, los resultados fiscales observados en el municipio de Medellín dan cuenta de un punto de quiebre, después del cual se observan mejoras sustanciales en todos los indicadores fiscales. Los cambios llevados a cabo en la administración municipal no han representado un proceso de corta instrumentación; por el contrario, si bien los resultados positivos se hacen visibles ahora, es necesario precisar cómo las transformaciones vienen ocurriendo desde años atrás, en un proceso que involucra a varias administraciones.

En tal sentido, el proceso de cambio organizacional, impulsado y consolidado en la actual administración municipal, se hace visible a través de algunas de las acciones emprendidas y los resultados alcanzados. Un claro ejemplo de lo anterior se encuentra en la concepción misma del gasto de inversión y en los incrementos en el presupuesto que este rubro ha percibido en los últimos años27.

Esta concepción de la administración pública, orientada a la búsqueda de mejores resultados que logren reflejarse en un mayor bienestar para la ciudadanía, ha permitido traducir las ganancias fiscales en aumentos del gasto de inversión. Así, los incrementos reales de los ingresos tributarios y de los ingresos de capital, sumados a los recursos recibidos a través del SGP se ven reflejados en los crecientes recursos destinados a salud y educación (el 46% del gasto total de inversión en el 2005) y en la calidad e impacto de dichas ejecuciones.

En efecto, los resultados de la hacienda municipal se reflejan a través de tres mecanismos diferentes: (i) en la mejor condición de los indicadores fiscales: gasto corriente, ingresos tributarios, ingresos propios, deuda municipal y capacidad de ahorro; (ii) en el impacto generado por algunas de las acciones emprendidas, en materia de educación y salud, por ejemplo, y (iii) en las buenas prácticas fiscales desarrolladas dentro de la administración.

En el primer caso, lo referente a la evolución de los indicadores fiscales, se destaca el avance en todos los componentes que integran el indicador sintético, calculado por el DN, lo cual ha llevado al municipio de Medellín a ocupar el primer lugar en el ranking de las ciudades capitales, en cuanto al manejo de su hacienda. Estos indicadores evidencian un porcentaje importante de lo ocurrido en Medellín en materia fiscal; no obstante, es necesario precisar cómo si bien han aumentado los ingresos tributarios en términos reales, al analizarlos como porcentaje de los ingresos totales, han decrecido. Lo anterior se explica por el aumento de los ingresos de capital, rubro en el cual desempeñan un papel trascendental las transferencias de algunas instituciones públicas.

Por otro lado, aun cuando no fue un tema mencionado en el estudio, es importante destacar cómo los mayores recursos destinados a educación, por ejemplo, ya han comenzado a rendir frutos en materia de mayores coberturas, mejoras en calidad y pertinencia de los programas ofrecidos por diversas instituciones. Finalmente, en cuanto a las buenas prácticas desarrolladas, se destacan las acciones emprendidas en materia de endeudamiento, actualizaciones del catastro, la fiscalización en el recaudo y manejo de los diferentes tributos y los saneamientos contables y controles internos llevados a cabo.

Sin embargo, es importante hacer un llama-do de atención en cuanto a la disponibilidad de recursos financieros de instituciones como EPM. La situación del municipio no sólo es privilegiada, sino también única, al contar con una institución como esta, que logra transferir importantes flujos de recursos a la administración municipal. Así, necesariamente, debemos preocuparnos por la sostenibilidad de dicha institución, una vez que al demandar gran parte de sus utilidades podría, o bien ponerse en riesgo su operación futura, o bien generar desequilibrios que se traduzcan en aumentos de tarifas para los consumidores.

Notas al pie de página

1. Este período comprende parte de las últimas dos administraciones municipales, dado que ha sido en este lapso cuando se han concentrado los mayores cambios y las mejoras sustanciales en el manejo de las finanzas. No obstante, en ocasiones serán considerados períodos más amplios, esto con el fin de visualizar mejor las tendencias de largo plazo de algunos indicadores.

2. Lo cual se encuentra por fuera de los alcances de este trabajo. No obstante, más adelante se ve cómo se han aumentado los gastos de inversión en un escenario donde se han incrementado los ingresos, especialmente en componentes muy importantes para el bienestar y la calidad de vida, como son salud y educación.

3. Esta denominación fue hecha por Arthur Okun, un destacado asesor presidencial de política económica durante los gobiernos de Kennedy y de Johnson en Estados Unidos, y hace referencia a que “el dinero se adhiere donde golpea” (Acosta y Loza, 2001, p. 2).

4. Específicamente, el modelo desarrollado presupone que los ingresos tributarios son una función del PIB regional, de los ingresos no tributarios y de las transferencias. A su vez, los gastos corrientes dependen de los ingresos tributarios, de los ingresos no tributarios y de las transferencias. El modelo incluye, adicionalmente, una variable dummy, a través de la cual se pretende capturar el efecto creciente de los ingresos y los gastos en el tiempo.

5. También denominado indicador sintético. A través de este es posible obtener, mediante la metodología de componentes principales, un resultado global del desempeño fiscal, considerando las siguientes variables: porcentaje de ingresos corrientes destinados a funcionamiento, magnitud de la deuda, porcentaje de ingresos que corresponden a transferencias, porcentaje de ingresos que corresponden a recursos propios, porcentaje del gasto total destinado a inversión y capacidad de ahorro.

6. En general se puede afirmar que dichos recursos poseen una destinación específica.

7. Los ingresos tributarios han aumentado en promedio para los últimos años a una tasa del 9,8%, en tanto que para el período 2000-2003, los gastos corrientes cayeron a una tasa promedio del 4,1%.

8. De hecho, la caída ha sido más drástica en estos niveles. Por ejemplo, para el promedio nacional, la disminución de dicho indicador ha sido superior a los 13 puntos porcentuales en el período 2002-2005, y para el promedio del departamento ha sido superior a los 20 puntos.

9. Estos porcentajes de endeudamiento son consistentes con lo dispuesto en el artículo 364 de la Constitución Nacional, en el cual se expresa que el endeudamiento de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de pago, entendida como el flujo mínimo de ahorro operacional que permite efectuar cumplidamente el servicio de la deuda en todos los años, dejando un remanente para financiar inversiones.

10. El indicador de recursos propios, tal como lo calcula el DNP, se refiere al porcentaje que representan los ingresos tributarios del total de ingresos municipales.

11. El indicador asocia los ingresos tributarios y los ingresos totales; por lo tanto, un aumento puede ser explicado por un incremento de los ingresos tributarios o una disminución de los ingresos totales. De acuerdo con la información disponible en el DNP, los ingresos tributarios han crecido en términos reales en los últimos años, en mayor medida que los ingresos totales.

12. Excepto en 2005, año en el cual los ingresos tributarios cayeron al 1,8% en términos reales, cuando en 2003 y 2004 habían crecido a tasas del 5,9% y del 19,7%, respectivamente.

13. En 2005, estos recursos representaron el 55,8% de los ingresos tributarios.

14. Este caso particular de Medellín, al contar con una empresa como EPM, se genera gran controversia al momento de contabilizar los recursos o utilidades que genera. Por un lado, hay quienes afirman que estos recursos deben contabilizarse aisladamente, casi como una ganancia ocasional del municipio; por el otro, hay quienes piensan que tales ganancias forman un componente activo de los recursos con los que debe y cuenta el municipio de Medellín.

15. Para ese año, la relación de gastos de inversión sobre gastos totales eran del 74,2% y del 79,9% para los municipios del departamento de Antioquia y para el promedio nacional, respectivamente.

16. De acuerdo con la veeduría Medellín cómo Vamos: “Ante la pregunta ¿cree que su calidad de vida ha mejorado, ha empeorado o sigue igual, con respecto al año 2005?, los resultados de la encuesta de percepción ciudadana 2006, señalan que el 51% de la población de Medellín ha mejorado la calidad de vida, mientras que esta cifra en las demás ciudades está alrededor del 40%. En general, se observa que Bogotá, Cali y Cartagena presentan resultados similares, al tiempo que Medellín sugiere tener un mejor comportamiento en la calidad de vida” (2006, s. p.).

17. Los aumentos en las transferencias no deben implicar, necesariamente, aumentos en el gasto de inversión, puesto que en gran medida estos son recursos con destinación específica a sectores como educación y salud.

18. Como se mencionó, los estudios realizados dan cuenta de respuestas positivas de los ingresos tributarios y no tributarios, ante incrementos en las transferencias. Adicionalmente, lo que observamos es cómo aumentan los gastos, en especial los de inversión, ante incrementos en los diversos componentes del ingreso.

19. Estos resultados corroboran la no presencia del efecto flypaper. Los cálculos se realizaron a través de modelos simples, en logaritmo, en los cuales la variable dependiente fue el gasto y las variables independientes fueron, respectivamente, las transferencias de la nación y los ingresos del capital del municipio. Estos resultados pueden observarse en los anexos 1 y 2.

20. En general, el este efecto resulta ser una variante del efecto flypaper. Este hecho es reportado por López (2004), al analizar los gastos de los entes municipales mexicanos.

21. Este efecto relaciona las elasticidades de los componentes del gasto y del ingreso. De forma tal que si la elasticidad del gasto corriente con respecto a los ingresos tributarios es mayor que la elasticidad del gasto corriente con respecto a las transferencias, esto es:

Entonces, decimos que el gasto corriente responde de forma más eficiente cuando proviene de ingresos tributarios que cuando su fuente son recursos transferidos por el gobierno central.

22. La evaluación se realizó para el período 2002-2005.

23. En 2000, las EPM habían realizado la emisión de bonos de deuda pública, aprobados por la Superintendencia de Valores, por un monto de $300 mil millones, los cuales fueron calificados y ratificados posteriormente AAA(tripleA), por la sociedad calificadora de valores Duff & Phelps de Colombia.

24. Es importante destacar el hecho de que es la primera vez que la Contraloría emite dicho dictamen para con el municipio.

25. Para el 2005, el indicador sintético en algunas de las principales ciudades del país arrojó los siguientes resultados: Medellín: 75,7; Bogotá: 70,1; Cartagena: 70,1; Barranquilla: 57,2; Pereira: 68,4; Manizales: 63,4; Cúcuta: 62,4 e Ibagué: 61,6. Recordemos que este indicador contempla aspectos como: la magnitud de la deuda, el porcentaje de ingresos que corresponde a transferencias y a ingresos propios, el porcentaje de gasto destinado a inversión y la capacidad de ahorro.

26. Estos elementos se describen en el Proyecto de Acuerdo 190 de 2006, donde también se plantean las motivaciones para el otorgamiento de dicha autorización por parte del Concejo Municipal, dentro de las cuales destacan: (i) el mejoramiento del perfil de la deuda pública, de forma tal que se logró reducir las tasas de las entidades financieras, al pasar del DTF más cinco puntos, al DTF más 3,25 puntos. (ii) La realización de una estructuración de plazos de cinco años con dos de gracia.

27. Este trabajo deja abierta la posibilidad para estudios posteriores, en los cuales se vinculen los resultados fiscales con algunas herramientas de la nueva gerencia pública, como los presupuestos por resultados, la programación fiscal de mediano plazo, la profesionalización de funcionarios públicos, entre otras.

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