Procedimiento Administrativo Sancionatorio Ambiental a partir de la vigencia de la Ley 1437 de 2011¹

The Punitive Environmental Administrative Procedure since the entry into force of the law 1437 of 2011

Procédure administrative de sanctions environnementales à partir de l'entrée en vigueur de la loi 1437 de 2011

Procedimento administrativo sancionatório ambiental a partir da Lei 1437 de 2011

Álvaro Garro Parra²

¹El presente trabajo corresponde al interés particular sobre el tema y la experiencia del trabajo en distintas autoridades ambientales.
²Abogado Universidad de Antioquia. Especialista en Legislación Ambiental Universidad de Medellín. Coautor artículo de revista: La definición de infracción ambiental en la Ley 1333 de 2009: ¿es contraria el principio de legalidad?, en revista Estudios de Derecho No. 152. Correo electrónico: alvarogarroabogado@gmail.com

Este artículo fue recibido el día 13 de febrero de 20103 y aprobado por el Consejo Editorial en el Acta de Reunión Ordinaria Nº. 16 del 23 de abril de 2013.

Resumen:

A partir de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 el procedimiento sancionatorio ambiental consagrado recientemente en la ley 1333 de 2009 sufrió modificaciones sustanciales: por un lado se incluyeron nuevas etapas, y por otro se adicionaron y modificaron las ya existentes. Etapas como la comunicación a terceros interesados, el traslado para alegar y el traslado de las pruebas aportadas con el recurso de reposición constituyen una nueva regulación que se integra al estatuto existente, y surge uno nuevo. El presente escrito justificará la necesidad de integrar las leyes 1333 de 2009 y 1437 de 2011 con el fin de NO violar el derecho al debido proceso del investigado, y determinará las reglas procedimentales que deben aplicar las autoridades ambientales a las actuaciones y procedimientos cuyo objeto sea la imposición de sanciones por infracción ambiental y que se inicien a partir del 2 de julio de 2012.

Palabras clave: Procedimiento sancionatorio, infracción ambiental, sanción, graduación, notificación, cargos, descargos, pruebas.

Abstract:

From the entry into force of  Law 1437 of 2011 the punitive environmental procedure recently enshrined in the Law 1333 of 2009 suffered substantial changes: on  one side, there were included new stages and, on the other side, there were added and modified existing ones, stages as communication to interested third parties, the handing for arguing and the handing of submitted evidences with the reversal appeal  constitute a new regulation which joins the existing statute, and emerges a new one. This brief will justify the need to integrate law 1333 of 2009 and law 1437 of 2011 in order to NOT violate the right to the due process of the person under investigation, and it will determine the procedural rules to be applied by the environmental authorities to the acts and procedures which object is the sactions imposition  for environmental infraction and that begin as of July 2, 2012.

Key words: sanctioning procedure, environmental infringement, sanction, graduation, notification, charges, disclaimers, evedences.

Résumé:

Depuis l'entrée en vigueur de la loi 1437 de 2011, la procédure de sanction aux normes sur l'environnement consacrée récemment par la loi 1333 de 2009 a connu quelques modifications importantes: d'un côté on a inclus de nouvelles étapes, de l'autre on a modifié celles déjà existantes. Des étapes comme la communication aux tiers intéressés, un délai pour plaider et un délai pour apporter des preuves et le recours contre les décisions du juge au cours du procès constituent une nouvelle régulation qui s'intègre à celle existante, apparaît également une nouvelle procédure.

Le présent article justifie la nécessité d'intégrer les lois 1333 de 2009 et 1437 de 2011 avec pour but de ne pas violer le droit au procès équitable du défendeur. On déterminera les règles de procédures que doivent appliquer les autorités de l'environnement et procédures dont l'objet sera l'imposition de sanctions pour infraction pénale qui commencent à partir du 02 juillet 2012.

Mots clés: Procédure de sanction, infraction au droit de l'environnement, sanction, graduation, notification, charges, décharges, preuves.

Resumo:

A partir da entrada em vigência da Lei 1437 de 2011 o procedimento sancionatório ambiental incorporado recentemente na Lei 1333 de 2009 teve mudanças importantes: por um lado, foram incluídas novas etapas e, por outro, foram adicionadas e mudadas as existentes. Etapas como a comunicação a terceiros interessados, o prazo para alegações e o prazo para a notificação das provas entregadas com um recurso formam uma nova regulação que se integra ao estatuto existente, surgindo um novo. O presente escrito vai justificar a necessidade de integrar as Leis 1333 de 2009 e 1437 de 2011, em procura de não violar o direito ao devido processo do investigado, e vai determinar as regras procedimentais que devem aplicar as autoridades ambientais às atuações e procedimentos que pretendam a imposição de sanções por infração ambiental e que sejam iniciadas a partir do 2 de Julho de 2012.

Palavras-chave: procedimento sancionatório, infração ambiental, sanção, graduação, notificação, cargos, descargos, provas.

Sumario

Introducción. 1. Justificación de la integración normativa: vacíos en la Ley 1333 de 2009 y carácter supletorio de la Ley 1437 de 2011. 2. Procedimiento administrativo sancionatorio ambiental. 2.1. Régimen de transición. 2.2. Nuevo procedimiento administrativo sancionatorio ambiental a partir de la vigencia de la Ley 1437 de 2011. 2.3.1. Indagación preliminar. 2.3.2. Comunicación al interesado. 2.3.3. Iniciación del procedimiento sancionatorio. 2.3.4. Notificaciones. 2.3.5. Intervenciones. 2.3.6. Remisióna otras autoridades. 2.3.7. Verificación de los hechos. 2.3.8. Cesación de procedimiento. 2.3.9. Formulación de cargos. 2.3.10. Descargos. 2.3.11. Práctica de pruebas. 2.3.12. Traslado para alegar. 2.3.13. Determinación de la responsabilidad y sanción. 2.3.14. Notificación. 2.3.15. Publicidad. 2.3.16.Recursos. 2.3.17. Traslado de las pruebas aportadas con el recurso dereposición. 2.3.18. Medidas compensatorias. Conclusiones. Referencias.

Introducción

La Ley 23 de 1973 consagró en el artículo 18 la facultad para la administración de imponer sanciones por infracción ambiental, pero no contempló el procedimiento a seguir para el efecto; posteriormente el Decreto-ley 2811 de 1974 en los artículos 163, 284 y 339 estipuló el deber de sancionar las conductas que atenten contra el buen uso de los recursos naturales renovables; sin embargo, el mencionado Código también omitió reglamentar el procedimiento para la imposición de las sanciones.

Ante la anterior falencia procedimental, cada norma ambiental consagró el procedimiento a seguir para la imposición de sanciones por transgresión a las mismas, ejemplo de ello lo constituyen los Decretos 1681 de 1978 y el 1594 de 1984.

Posteriormente la Ley 99 de 1993 intentó unificar el procedimiento para la imposición de sanciones por infracción ambiental al remitir al previsto en el Decreto 1594 de 1984, pero siguieron vigentes los procedimientos regulados en las normas especiales.

Recientemente la Ley 1333 de 2009 reguló en forma integral el procedimiento para la imposición de sanciones por infracciones ambientales, es decir, que recogió los procedimientos especiales y dispersos existentes, de tal forma que el único procedimiento sancionatorio ambiental válido para la imposición de sanciones a partir del 21 de julio de 2009 era el consagrado en dicha Ley.

No obstante, el nuevo procedimiento sancionatorio administrativo ambiental vigente desde el 21 de julio de 2009 sufrió algunos ajustes, modificaciones o adiciones, los cuales se encuentran contemplados en la Ley 1437 de 2011, de tal forma que ahora el procedimiento citado no se agota en la Ley 1333 de 2009 sino que habrá de integrarse con los principios y con las reglas introducidas al ordenamiento jurídico en el Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

El presente artículo en primera instancia justificará, desde el punto de vista jurídico, la necesidad de integrar al procedimiento consagrado en la Ley 1333 de 2009 los principios y reglas introducidos por la Ley 1437 de 2011, dado que el no hacerlo acarrea la violación al debido proceso; y en segunda instancia analizará en forma sistemática las dos normas: leyes 1333 de 2009 y 1437 de 2011, con el fin de establecer el nuevo procedimiento administrativo sancionatorio ambiental aplicable a partir del 2 de julio de 2012, de tal manera que las autoridades ambientales tengan un marco de referencia único, que ayudará a evitar la omisión de etapas necesarias o desarrollar las mismas por fuera de las reglas establecidas, y así proteger el derecho al debido proceso del investigado.

1. Justificación de la integración normativa: vacíos en la Ley 1333 de 2009 y carácter supletorio de la Ley 1437 de 2011

La Ley 1333 de 2009 tuvo como objeto regular en su integridad el procedimiento sancionatorio ambiental al cual, a partir del 21 de julio de 2009, todas las autoridades ambientales debían acudir para la imposición de sanciones por infracción a la normativa ambiental. Pese a lo anterior, el derecho se transforma constantemente, con una tendencia actual a proteger a la parte más débil o desprotegida, verbigracia la Ley 1564 de 2012, "por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones", hace más énfasis en la protección del acreedor, y la Ley 1437 de 2011, "por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo", protege con más interés al ciudadano y no tanto a la administración.

El derecho ambiental no constituye una rama independiente dentro del ordenamiento jurídico; por el contrario, este hace parte integral del ordenamiento jurídico general y del derecho administrativo, y en ese sentido el ordenamiento jurídico³ y las normas administrativas deben integrarse al procedimiento administrativo sancionatorio ambiental para una mejor comprensión y aplicación, sin desconocer las particularidades de su regulación, verbigracia, la inversión de la carga de la prueba a través de la presunción del dolo o la culpa o la ampliación del término de caducidad de la acción a 20 años consagrada en los artículos 1 y 10 de la Ley 1333 de 2009 respectivamente. Así, aunque ninguna disposición de la citada Ley remite al Código de Procedimiento Civil para el manejo de la prueba, es necesario, y de hecho las autoridades ambientales lo hacen, acudir a las normas que en materia de pruebas regula el mencionado Código; por el contrario, frente a las normas administrativas la Ley 1333 de 2009, sí fue extensa en la remisión al Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), la cual debe entenderse realizada a la Ley 1437 de 2011 una vez esta entró en vigencia: el artículo 3 remite a los principios legales, el artículo 11 remite a las normas sobre pérdida de fuerza ejecutoria, los artículos 18, 19, 24 y 28 remiten a las normas sobre notificaciones, y los artículos 23 y 30 remiten a las reglas que sobre el recurso de reposición trae el Código Contencioso Administrativo.

El titulo III, capítulo III de la Ley 1437 de 2011 consagró el procedimiento administrativo sancionatorio general, con la salvedad que el mismo solo aplica en dos casos: 1) cuando el procedimiento no esté regulado por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único, y 2) cuando existan situaciones no previstas en las leyes especiales (artículo 47), esta última estipulación reforzada por el artículo 34 del citado Código. La vigencia de Ley 1333 de 2009 descarta la posibilidad de aplicar en su integridad el procedimiento regulado en la Ley 1437 de 2011, por lo que no aplica la primera hipótesis; sin embargo, los vacíos o aspectos no regulados en la Ley 1333 de 2009, que en efecto existen, deben ser llenados o suplidos con las reglas de la Ley 1437 de 2011; es decir, se debe aplicar la regla prevista para la segunda hipótesis consagrada en el artículo 47 en cita. Lo anterior implica, para no incurrir de una petición de principio, que se debe demostrar que la Ley 1333 de 2009 tiene vacíos normativos, pues en caso contrario no es posible acudir a la integración entre las dos normas. Si se parte de una premisa errada -dar por sentado que el procedimiento sancionatorio ambiental tiene vacíos legales-, se llegará a una conclusión igualmente errada -que debe acudirse a la integración de la Ley 1437 de 2011-, por ello se demostrará en primera instancia la validez de la afirmación.

La jurisprudencia ha reconocido la existencia de vacíos legales cuando la norma que regula la materia resulta insuficiente y no solo cuando existe carencia total de normas que regulen una materia determinada, en cuyo caso se debe aplicar el carácter supletorio de otras normas; así, la Corte Constitucional (Sentencia T-120/00) reconoció la existencia de un vacío en la forma de surtir la notificación por conducta concluyente consagrada en el artículo 48 del Decreto 01 de 1984 y que por tanto debía llenarse tal vacío con las normas del Código de Procedimiento Civil. En similar sentido, el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil (Sentencia de 22 de octubre de 2012, Radicación 05001-23-24-000-1996-0680-01) reconoció la existencia de un vacío legal ante la carencia de término para presentar los alegatos dentro del Procedimiento Disciplinario y que por tanto debía acudirse a la integración normativa del artículo 21 de la Ley 734 de 2002.

La doctrina reciente reconoce el carácter supletorio del Procedimiento Sancionatorio Administrativo consagrado en la Ley 1437 de 2011, así Laverde (2013) expone que:

Lo anterior significa que el PAS (Procedimiento Administrativo Sancionatorio) es subsidiario, porque solo aplica en ausencia de leyes especiales que regulen la materia. Y supletorio, toda vez que cumple funciones de integración normativa frente a lo no previsto en ellas.

 No obstante, la experiencia demuestra que las leyes especiales al establecer los PAS aplicables a determinada actividad sectorial remiten de manera expresa al CPACA. Lo anterior puede advertirse claramente, a título de ejemplo, en el Decreto-Ley 1228 de 1995, en materia deportiva; el artículo 208 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero; la Ley 1333, en materia sancionatoria ambiental; el artículo 128 de la Ley 1438, relativo a las funciones sancionatorias de la Superintendencia de Salud; el Estatuto del Consumidor y la Ley 1581 del 2012 [Subraya fuera de texto original] (p 18).

Aunque la Ley 1333 de 2009 integró en un solo cuerpo normativo el procedimiento administrativo sancionatorio ambiental, este resulta insuficiente en cuanto a las etapas mínimas que deben surtirse con el fin de respetar la garantía del debido proceso. Es posible que el Legislador, en aras de dar agilidad y celeridad al procedimiento sancionatorio ambiental hubiera omitido algunas etapas procesales, pero los vacíos encontrados en la Ley 1333 son inadmisibles, desde el análisis Constitucional y a la luz de nuevo Código de Procedimiento Administrativo; aceptar lo contrario implica un atentado al principio del debido proceso consagrado en el artículo 29 Superior.

El ordenamiento jurídico colombiano consagra el deber de aplicar el debido proceso a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas (artículo 29, Constitución Política de 1991), de tal suerte que en la actualidad no se duda de la aplicación de este deber. No obstante lo anterior, la jurisprudencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo (Radicación 05001-23-24-000-1996-0680-01, fecha 22 de octubre de 2012) reconoce que las reglas del debido proceso no se aplican en igual forma en el Derecho Penal que en el Derecho Administrativo Sancionador, incluso reconoce que dentro de las diferentes ramas del derecho administrativo sancionador no es posible aplicar las reglas de la misma forma, dadas las especificaciones de cada ámbito de la administración que conllevan a la necesidad de realizar un análisis sectorial, razón por la cual es necesario realizar un análisis del debido proceso aplicado al procedimiento sancionatorio ambiental a la luz de las nuevas regulaciones administrativas.

La Ley 1333 de 2009 no contempló la etapa de traslado para alegar, o el traslado de las pruebas aportadas con el recurso de reposición, etapas necesarias dentro del procedimiento, y sin las cuales el derecho de contradicción y defensa del investigado resulta menguado, o casi nulo, si se tiene en cuenta que la Autoridad Ambiental en la mayoría de los casos produce la prueba, y luego de plano, y sin dar traslado de estas pruebas al presunto infractor, adopta la decisión de fondo. No existe dentro del procedimiento mencionado la necesaria transición entre la recolección de la prueba -que en la mayoría de los casos son informes técnicos producidos al interior de la entidad investigadora a través de sus funcionarios-, y la decisión de fondo, de suerte que una vez creada la prueba se adopta la decisión sin mediar contradicción alguna. Por fortuna la Ley 1437 de 2011 vino a corregir esta insuficiencia legal, y consagró como etapas necesarias en cualquier procedimiento administrativo sancionatorio, el traslado para alegar y el traslado de las pruebas aportadas con el recurso de reposición, entre otras.

2. Procedimiento administrativo sancionatorio ambiental

La Ley 1333 de 2009 pretendió unificar en un solo estatuto el procedimiento sancionatorio ambiental, y aunque al principio se le criticó⁴ por la inclusión de algunas reglas, por ejemplo la inversión de la carga de la prueba en lo que respecta a la culpa o dolo del presunto infractor, de suerte que a este le corresponde desvirtuar dichos elementos, la Corte Constitucional paulatinamente, a través de las diferentes sentencias de constitucionalidad, ha concluido que los preceptos demandados se ajustan a los mandatos constitucionales, incluida la presunción de culpa o dolo (cf. Sentencias C-401/2010, C-595/10, C-596/10, C-703/10, C-742/10, C-1007/10, C-222/11, C-632/11 y C-364/12), lo cierto es que implicó un gran avance en la reglamentación sobre la materia (Cardona, 2010). A partir de la vigencia de esta Ley, tanto la autoridad ambiental como el investigado, y para este constituyó una garantía adicional, conocen el procedimiento a seguir para la imposición de sanciones por infracción ambiental, evitando, al menos en lo procedimental,⁵ la dispersión de normas.

La Ley 1333 de 2009 reguló el procedimiento sancionatorio ambiental mediante las siguientes etapas procesales:

1. Indagación preliminar (artículo 17),
2. Iniciación del procedimiento sancionatorio (artículo 18),
3. Notificaciones (artículo 19),
4. Intervenciones (artículo 20),
5. Remisión a otras autoridades (artículo 21),
6. Verificación de los hechos (artículo 22),
7. Cesación de procedimiento (artículo 23),
8. Formulación de cargos (artículo 24),
9. Descargos (artículo 25),
10. Práctica de pruebas (artículo 26),
11. Determinación de la responsabilidad y sanción (artículo 27),
12. Notificación (artículo 28),
13. Publicidad (artículo 29),
14. Recursos (artículo 30),
15. Medidas compensatorias (artículo 31) (C-595/10).

No obstante, con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 "por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo", el procedimiento sancionatorio ambiental establecido por la Ley 1333 de 2009, aunque no fue derogado expresa o tácitamente, sí sufrió algunas modificaciones que es necesario analizar con el fin de establecer claramente los límites, etapas y pasos a seguir al momento de imponer sanciones, y así evitar una posible violación al derecho fundamental al debido proceso.

Antes de entrar a analizar el nuevo procedimiento administrativo sancionatorio ambiental a partir de la vigencia de la Ley 1437 de 2011, es necesario hacer una aclaración previa respecto al régimen de transición, con el fin determinar a cuáles les aplica el nuevo procedimiento y a cuáles el anterior.

2.1. Régimen de transición

El artículo 308 de la Ley 1437 de 2011 consagra que el Código comenzará a regir el 2 de julio del año 2012, y solo aplica a los procedimientos y actuaciones que se inicien con posterioridad a la entrada en vigencia, mientras que los que estaban en curso seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen anterior, de tal suerte que el procedimiento que se explicará más adelante únicamente aplica para las actuaciones⁶ y procedimientos⁷ que inicien con posterioridad a dicha fecha, mientras que los que se encontraban en curso seguirán rigiéndose por la Ley 1333 de 2009 y el Decreto 01 de 1984.

Luego de la anterior precisión, se expondrá el nuevo procedimiento administrativo sancionatorio ambiental a partir de la vigencia de la Ley 1437 de 2011 con sus variaciones, adiciones o modificaciones, respecto al anterior procedimiento consagrado en la Ley 1333 de 2009.

2.2. Nuevo procedimiento administrativo sancionatorio ambiental a partir de la vigencia de la Ley 1437 de 2011

Los principales aspectos que introduce la Ley 1437 de 2011 al procedimiento existente son los siguientes: i) la inclusión de tres (3) nuevas etapas procesales: la comunicación al interesado (artículo 47), el traslado para alegar (artículo 48) y el traslado de las pruebas aportadas con el recurso de reposición (artículo 79); ii) la modificación o adición de etapas ya existentes: el deber de indicar dentro de la formulación de cargos las sanciones o medidas que serían procedentes (artículo 47), la notificación de los cargos por aviso en vez del edicto, la utilización de medios electrónicos (artículo 53), la notificación electrónica, en estrados y por aviso (artículos 56, 67 y 69); iii) la inclusión de un nuevo elemento para la graduación de las sanciones, a saber, el grado de prudencia o diligencia con que el procesado haya atendido los deberes o haya aplicado las normas pertinentes (artículo 50, literal 6).

2.3.1. Indagación preliminar (artículo 17, Ley 1333 de 2009)

Con el objeto de establecer si existe o no mérito para iniciar el procedimiento sancionatorio, se ordenará una indagación preliminar cuando hubiere lugar a ello. La indagación preliminar tiene como finalidad verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de infracción ambiental o si se ha actuado al amparo de una causal de eximentes de responsabilidad. El término de la indagación preliminar será máximo de seis (6) meses y culminará con el archivo definitivo o auto de apertura de la investigación. La indagación preliminar no podrá extenderse a hechos distintos del que fue objeto de denuncia, queja o iniciación oficiosa y los que le sean conexos.

Es importante anotar que el acto administrativo que ordena la indagación preliminar debe indicar con claridad las pruebas que se decretan y debe ser notificado al presunto infractor con el fin de garantizar los principios al debido proceso, la imparcialidad, la transparencia y publicidad consagrados en el artículo 3° de la Ley 1437 de 2011. No es admisible que cuando la autoridad ambiental conoce al presunto infractor no le notifique la decisión de realizar una indagación preliminar con el fin de que este ayude al esclarecimiento de los hechos y ejerza la contradicción material de la prueba; así como tampoco es admisible que la autoridad ambiental sin que medie acto administrativo alguno que lo ordene practique todo tipo de pruebas, sin la debida formalidad del decreto de las mismas.

2.3.2. Comunicación al interesado (artículo 47, Ley 1437 de 2011)⁸

La primera novedad a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 la consagra el artículo 47 cuando impone la obligación a la autoridad, una vez concluidas las averiguaciones o indagación preliminar de comunicar al interesado que es procedente el inicio del procedimiento sancionatorio ambiental. Esta comunicación únicamente aplica en los casos que la autoridad ambiental decida iniciar el procedimiento sancionatorio ambiental y formular cargos en el mismo acto administrativo, pues en caso de que el inicio del procedimiento sancionatorio ambiental sea independiente a la formulación de cargos, dicho acto suple la obligación de comunicación previa, de tal manera que basta con notificar al interesado del inicio del sancionatorio.

En el entendido que al presunto infractor se le notificó el acto administrativo que ordenó la indagación preliminar, lo procedente es que una vez se culmine esta etapa, se le envíe una comunicación previa al interesado y a terceros que puedan resultar afectados, sobre el mérito que existe para adelantar el procedimiento sancionatorio ambiental.

2.3.3. Iniciación del procedimiento sancionatorio (artículo 18, Ley 1333 de 2009)

El procedimiento sancionatorio se adelantará de oficio, a petición de parte o como consecuencia de haberse impuesto una medida preventiva mediante acto administrativo motivado, que se notificará personalmente conforme a lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011, el cual dispondrá el inicio del procedimiento sancionatorio para verificar los hechos u omisiones constitutivas de infracción a las normas ambientales. En casos de flagrancia o confesión se procederá a recibir descargos.

El artículo 47 citado aclara que es procedente iniciar el procedimiento sancionatorio y formular cargos en un mismo acto administrativo⁹, y como requisito previo para que se pueda realizar dicha actuación impone el deber de comunicar al interesado previamente que existe mérito para adelantar un procedimiento sancionatorio ambiental.

Adicionalmente, la remisión del artículo 18, Ley 1333 de 2009 para efectos de las notificaciones debe entenderse a la Ley 1437 de 2011.

2.3.4. Notificaciones (artículo 19, Ley 1333 de 2009)

Las notificaciones de las actuaciones sancionatorias ambientales se surtirán en los términos de la Ley 1437 de 2011.

Vale aclarar que el nuevo Código de Procedimiento Administrativo derogó la notificación por edicto y consagró, entre otras, las siguientes formas de notificación de los actos administrativos: personal, electrónica, en estrados, por aviso, por conducta concluyente, etc., siendo cualquiera de las anteriores válida dentro del procedimiento sancionatorio ambiental.

2.3.5. Intervenciones (artículo 20, Ley 1333 de 2009)

Iniciado el procedimiento sancionatorio, cualquier persona podrá intervenir para aportar pruebas o auxiliar al funcionario competente cuando sea procedente en los términos de los artículos 69 y 70 de la Ley 99 de 1993. Se contará con el apoyo de las autoridades de policía y de las entidades que ejerzan funciones de control y vigilancia ambiental.

Aunque la Ley 1437 de 2011 sobre la intervención de terceros dentro del procedimiento sancionatorio exige un interés, que para el caso concreto sería la actuación como denunciante o la afectación (artículo 38, numeral 1), esta estipulación no restringe el derecho de participar a cualquier persona, como quiera que el objeto de protección es un interés colectivo, y por tanto la legitimación en la causa para actuar como parte no está limitada al interés particular sino que se puede acudir alegando un interés general, al tenor del artículo 86 de la Constitución Nacional y de la Ley 472 de 1998.

2.3.6. Remisión a otras autoridades (artículo 21, Ley 1333 de 2009)

Si los hechos materia del procedimiento sancionatorio fueren constitutivos de delito, falta disciplinaria o de otro tipo de infracción administrativa, la autoridad ambiental pondrá en conocimiento a las autoridades correspondientes de los hechos y acompañará copia de los documentos pertinentes. La existencia de un proceso penal, disciplinario o administrativo¹⁰, no dará lugar a la suspensión del procedimiento sancionatorio ambiental.

2.3.7. Verificación de los hechos (artículo 22, Ley 1333 de 2009)

La autoridad ambiental competente podrá realizar todo tipo de diligencias administrativas como visitas técnicas, toma de muestras, exámenes de laboratorio, mediciones, caracterizaciones y todas aquellas actuaciones que estime necesarias y pertinentes para determinar con certeza los hechos constitutivos de infracción y completar los elementos probatorios.

Es importante resaltar que la Ley 1437 de 2011 reconoció el derecho de contradicción de la prueba y en consecuencia dentro de la etapa de traslado para alegar el presunto infractor podrá controvertir las pruebas recaudadas por la Autoridad Ambiental.

2.3.8. Cesación de procedimiento (artículo 23, Ley 1333 de 2009)

Cuando aparezca plenamente demostrada alguna de las causales señaladas en el artículo 9 de la Ley 1333 de 2009, así será declarado mediante acto administrativo motivado y se ordenará cesar todo procedimiento contra el presunto infractor, el cual deberá ser notificado de dicha decisión. La cesación de procedimiento solo puede declararse antes del auto de formulación de cargos, excepto en el caso de fallecimiento del infractor. Dicho acto administrativo deberá ser publicado en los términos del artículo 65 de la Ley 1437 de 2011, dado que la remisión del artículo 71 de la Ley 99 de 1993 debe entenderse a la norma vigente, y contra él procede el recurso de reposición en las condiciones establecidas en los artículos 75 a 77 de la Ley 1437 de 2011, aclarando que el mismo se debe tramitar en el efecto diferido y no en efecto suspensivo, comoquiera que existe una norma especial, a saber, el artículo 24, Ley 1333 de 2009 que así lo consagra, en contraste con la norma general del artículo 79, Ley 1437 de 2011.

2.3.9. Formulación de cargos (artículo 24, Ley 1333 de 2009)

Cuando exista mérito para continuar con la investigación, la autoridad ambiental competente, mediante acto administrativo debidamente motivado, procederá a formular cargos contra el presunto infractor de la normatividad ambiental o causante del daño ambiental. En el pliego de cargos deben estar expresamente consagradas las acciones u omisiones que constituyen la infracción e individualizadas las normas ambientales que se estiman violadas o el daño causado, además se deberán indicar las sanciones o medidas que serían procedentes en caso de ser hallado responsable (artículo 47, Ley 1437 de 2011). El acto administrativo que contenga el pliego de cargos deberá ser notificado al presunto infractor en forma personal o mediante aviso¹¹.

El Código de Procedimiento Administrativo no contempló la notificación por edicto para las actuaciones y procedimientos que se inicien a partir del 2 de julio de 2012. Respecto a la forma de notificación subsidiaria, esto es, la que procede en caso de que no sea procedente la notificación personal, deberá realizarse a través de la notificación por aviso (artículo 69, Ley 1437 de 2011), y no por edicto por el término de 5 días como lo dispone el artículo 24 citado. Lo anterior debido a que la Ley 1437 de 2011 constituye la ley posterior que regula íntegramente la materia de notificaciones de actos administrativos (artículo 3, Ley 153 de 1887). En adición, la notificación por aviso resulta más efectiva que el edicto para efectos de garantizar el derecho de contradicción y defensa, comoquiera que el edicto fijado en la sede de la Autoridad tiene poca probabilidad de conocimiento por parte del interesado, mientras que el aviso acompañado del acto administrativo remitido a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figure en el expediente tiene más probabilidad de conocimiento por parte del interesado, y en consecuencia podrá ejercer el derecho de contradicción y defensa.

En la formulación de cargos la Autoridad deberá indicar las sanciones o medidas que serán procedentes en caso de encontrar responsable al presunto infractor (artículo 47, Ley 1437 de 2011), requisito que no contempla el artículo 24 de la Ley 1333 de 2009.

2.3.10. Descargos (artículo 25, Ley 1333 de 2009)

Dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación del pliego de cargos al presunto infractor éste, directamente o mediante apoderado debidamente constituido, podrá presentar descargos por escrito y aportar o solicitar la práctica de las pruebas que estime pertinentes y que sean conducentes. Los gastos que ocasione la práctica de una prueba serán a cargo de quien la solicite.

2.3.11. Práctica de pruebas (artículo 26, Ley 1333 de 2009)

La autoridad ambiental ordenará la práctica de las pruebas que hubieren sido solicitadas de acuerdo con los criterios de conducencia, pertinencia y necesidad. Además, ordenará de oficio las que considere necesarias. Las pruebas ordenadas se practicarán en un término de treinta (30) días cuando sean menos de tres (3) investigados o de sesenta (60) días cuando el número de investigados sea de tres o más (artículo 48, Ley 1437 de 2011), el cual podrá prorrogarse por una sola vez y hasta por 60 días¹², soportado en un concepto técnico que establezca la necesidad de un plazo mayor para la ejecución de las pruebas. Contra el acto administrativo que niegue la práctica de pruebas solicitadas, procede el recurso de reposición¹³. La autoridad ambiental competente podrá comisionar en otras autoridades la práctica de las pruebas decretadas.

Los vacíos que surjan deberán suplirse con lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil o por la Ley 1564 de 2012 una vez entre en vigencia.

2.3.12. Traslado para alegar (artículo 48, Ley 1437 de 2011)

De la mayor importancia¹⁴ resulta la inclusión de esta nueva etapa procesal que le permite al presunto infractor, una vez cerrada la etapa probatoria, hacer un análisis de las pruebas, valorarlas y exponer ante la autoridad ambiental las conclusiones de los hechos probados (o dejados de probar, dado que el Estado deberá demostrar la ocurrencia del hecho) y las consecuencias jurídicas que le atribuye; en otras palabras, la Ley 1437 de 2011 reconoció el derecho de contradicción material de la prueba, falencia de la Ley 1333 de 2009 que únicamente permitía la contradicción en el escrito de descargos, pero no con posterioridad a la etapa probatoria que se decrete como consecuencia de los descargos que se presenten, de suerte que luego de la etapa de descargos se podrá abrir a periodo probatorio el procedimiento, pero una vez cerrada la etapa probatoria, la Ley 1333 de 2009 únicamente permitía el análisis de responsabilidad, sin permitir ninguna contradicción por parte del investigado.

Esta es quizás la única etapa procesal para que el investigado controvierta las pruebas que se alleguen en su contra. Aunque debería permitirse la contradicción material de la prueba en la respectiva etapa probatoria mediante el traslado del dictamen técnico que la misma Autoridad Ambiental practica, para que se solicite su correspondiente aclaración, complementación, adición u objeción por error grave, lo cierto es que las autoridades ambientales no permiten esta contradicción material (Rojas, 2010), por lo que el investigado podrá contradecir las pruebas dentro del traslado para alegar, señalando los defectos de la prueba, la conducencia de la misma o la insuficiencia de la misma para decidir, y dichos alegatos deben ser valorados por el fallador antes de adoptar la decisión que pone término al procedimiento sancionatorio ambiental. Omitir esta etapa además atenta contra del derecho consagrado en el numeral 8, artículo 5 de la Ley 1437 de 2011 de formular alegaciones.

2.3.13. Determinación de la responsabilidad y sanción (artículo 27, Ley 1333 de 2009)

Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de los alegatos o al vencimiento del término para presentarlos¹⁵, mediante acto administrativo motivado, se declarará o no la responsabilidad del infractor por violación de la norma ambiental y se impondrán las sanciones a que haya lugar.

En el evento de hallarse probado alguno de los supuestos previstos en los artículos 8 y 22 de la Ley 1333 de 2009¹⁶ con respecto a alguno o algunos de los presuntos infractores, mediante acto administrativo debidamente motivado, se declarará a los presuntos infractores, según el caso, exonerados de toda responsabilidad y, de ser procedente, se ordenará el archivo del expediente.

Esta etapa a la vez se subdivide en dos: i) determinación de responsabilidad y ii) dosimetría de la sanción en caso de hallarse responsable al investigado. Sobre esta última la Ley 1437 de 2011 en el artículo 50 incluyó reglas para la graduación de la sanción, y el numeral 6 que reza: "grado de prudencia y diligencia con que se hayan atendido los deberes o se hayan aplicado las normas legales pertinentes", resulta de suma importancia, dado que se trata de la actitud procesal que asuma el investigado, que en la mayoría de los casos es de diligencia y cuidado, cumpliendo los requerimientos de la autoridad ambiental. Los demás criterios consagrados en este artículo ya habían sido reconocidos en el Decreto 3678 de 2010.

2.3.14. Notificación (artículo 28, Ley 1333 de 2009)

El acto administrativo que ponga fin a un proceso sancionatorio ambiental deberá ser notificado al interesado y a los terceros intervinientes debidamente reconocidos en los términos y condiciones señalados en el Código de Procedimiento Administrativo, siendo válidas las siguientes: personal, electrónica, por aviso, en estrados o por conducta concluyente.

2.3.15. Publicidad (artículo 29, Ley 1333 de 2009)

El acto administrativo que ponga fin a un proceso sancionatorio ambiental será publicado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley 99 de 1993, el cual remite al artículo 44 del Decreto 01 de 1984, que debe entenderse a partir de la vigencia de la Ley 1437 de 2011 referido al artículo 69 de esta.

2.3.16. Recursos (artículo 30, Ley 1333 de 2009)

Contra el acto administrativo que ponga fin a una investigación sancionatoria ambiental procede el recurso de reposición y siempre que exista superior jerárquico, el de apelación, los cuales deberán ser interpuestos en los términos y condiciones señalados en el Código de Procedimiento Administrativo.

Los actos administrativos proferidos en desarrollo del procedimiento sancionatorio ambiental, quedarán en firme de conformidad con el artículo 87 de la Ley 1437 de 2011.

El término general para resolver el recurso de reposición¹⁷ es de un (1) año (artículo 52, Ley 1437 de 2011) como quiera que la Ley 1333 de 2009 remite al Código de Procedimiento Administrativo en este punto (artículo 30). Si bien es cierto el legislador como regla general consagró un término de dos (2) meses para resolver los recursos de reposición so pena de que se presente el Silencio Administrativo Negativo (artículo 86, Ley 1437 de 2011), también lo es la consagración de una excepción para los casos en que los recursos se interpongan contra el acto administrativo que imponga una sanción, evento en el cual el término para resolver, so pena de que se presente el Silencio Administrativo Positivo con las consecuencias jurídicas que ello acarrea, es de 1 año contado a partir de su interposición.

Ahora bien, la regla del artículo 79 de la Ley 1437 de 2011 debe entenderse que aplica únicamente para un caso: cuando se interpongan recursos contra el acto que impone una sanción, de tal suerte que contra el acto administrativo que niega pruebas (artículo 26, Ley 1333 de 2009), el acto que exonere de responsabilidad o declare la cesación del procedimiento, el término para resolver el recurso será de dos (2) meses, teniendo en cuenta que la regla del artículo 79 es de pérdida de potestad sancionatoria, por lo que no aplica para los demás actos que se expidan dentro del mismo, donde no se esté haciendo uso del poder sancionador.

Por otra parte, merece especial atención la aparente contradicción entre el parágrafo final, artículo 24 de la Ley 1333 de 2009 y el inciso primero, artículo 79 de la Ley 1437 de 2011, dado que el primero consagra que el recurso de reposición dentro del procedimiento sancionatorio ambiental se tramitará en el efecto devolutivo¹⁸, mientras que el segundo consagra que los recursos de tramitarán en el efecto suspensivo¹⁹, en cuyo caso la contradicción se resuelve aplicando la norma especial, que además se acompasa más con el principio de precaución o in dubio pro natura, reconocido en nuestro ordenamiento jurídico mediante la Ley 99 de 1993 en el artículo 1, numeral 6 (Sentencia SU-383/03).

2.3.17. Traslado de las pruebas aportadas con el recurso de reposición (artículo 79, Ley 1437 de 2011)

Constituye la tercera nueva etapa vigente a partir del 2 de julio de 2012, la que aplica necesariamente cuando se cumplen estas dos condiciones: i) que con el recurso de reposición se aporten pruebas y, ii) que se trate de un procedimiento en el cual interviene más de una persona, lo cual es consecuente con el derecho a intervenir de los denunciantes o quejosos (artículo 38, numeral 1, Ley 1437 de 2011 en concordancia con el artículo 28, Ley 1333 de 2009). Dicho traslado se debe realizar por el término de cinco (5) días hábiles dado que la norma no consagra que sean calendario. En el evento que no se cumplan las dos condiciones mencionadas no será necesario agotar esta etapa.

No previó la Ley 1333 de 2009 esta etapa procesal en el entendido que el procedimiento sancionatorio ambiental se surte entre dos partes, por un lado la Administración y por el otro la persona investigada. Sin embargo, es coherente con el ordenamiento jurídico que se presenten varias partes, verbigracia, que la comunidad en forma organizada o una persona en particular manifieste el interés en intervenir dentro del procedimiento, y que en ejercicio de este derecho dentro del recurso de reposición aporte pruebas, bien sea a favor o en contra del presunto infractor, en cuyo caso es indispensable que se dé traslado de las pruebas a las otras partes con el fin de hacer efectivo el derecho de contradicción consagrado en el artículo 29 Superior. Así las cosas, en caso que se llegare a presentar pruebas dentro del recurso de reposición por una de las partes intervinientes dentro del procedimiento sancionatorio ambiental, y se omitiere surtir esta etapa, se estaría violando el debido procedo de la parte contra la cual se tuvieron en cuenta las pruebas, dado que en este caso no tuvo la oportunidad de contradecirlas, verbigracia, un informe técnico-científico aportado por la comunidad donde se prueba un hecho contra el investigado y con fundamento en esta prueba se resuelve el recurso de reposición sancionando al presunto infractor, sin que previamente se otorgue la posibilidad de contradecir el dictamen técnico-científico fundamento de la decisión.

2.3.18. Medidas compensatorias (artículo 31, Ley 1333 de 2009)

La imposición de una sanción no exime al infractor del cumplimiento de las medidas que la autoridad ambiental competente estime pertinentes establecer para compensar y restaurar el daño o el impacto causado con la infracción. La sanción y las medidas compensatorias o de reparación deberán guardar una estricta proporcionalidad. Lo anterior por cuanto el objeto de la sanción ambiental no es compensatorio sino correctivo.

Los numerales precedentes del 2.3.1. al 2.3.18. constituyen el marco procesal obligatorio para todas las autoridades ambientales cuando la actuación o procedimiento administrativo tenga como finalidad la imposición de sanciones por infracción a la normativa ambiental, y que inicien a partir del 2 de julio de 2012, como quiera que la Ley 1437 de 2011, modificó el procedimiento existente, sin que sea jurídicamente procedente únicamente tener en cuenta los principios y reglas de la Ley 1333 de 2009 y demás normas reglamentarias de la misma. Incumplir alguna etapa o desarrollarla por fuera de los límites consagrados en las dos normas analizadas podría constituir una violación al debido proceso del investigado.

Conclusiones

1. La jurisprudencia y la doctrina nacional reconocen que existen vacíos normativos no solo ante la ausencia total de reglamentación sobre una materia determinada, sino que estos también se presentan cuando la reglamentación existente resulta insuficiente. Al revisar la Ley 1333 de 2009 a la luz del derecho al debido proceso y a la nueva reglamentación sobre el Procedimiento Administrativo Sancionatorio -PAS-, se encuentra que esta es insuficiente, dado que no contempló etapas necesarias como la comunicación o notificación al presunto infractor sobre el mérito para iniciar un procedimiento sancionatorio, el traslado para alegar como etapa previa a la decisión, y el traslado de las pruebas que aporten las demás partes dentro del procedimiento, y en consecuencia se hace necesario acudir a las reglas consagradas en la Ley 1437 de 2011 en virtud del carácter supletorio de esta Ley y por remisión expresa que hace la Ley 1333 de 2009 en los artículos 3, 4, 18, 19, 24, 28, 23 y 30.


2. El debido proceso,, entendido como el iter, camino o etapas que debe seguir la administración para que las decisiones sean válidas y justas, debe ser respetado en el procedimiento administrativo sancionatorio ambiental, lo cual se logra únicamente con la integración de la Ley 1333 de 2009 con la Ley 1437 de 2011 como norma supletoria que sirve para llenar las lagunas o vacíos que se presentan en esta norma sectorial, dado que el procedimiento reseñado en el capítulo IV de la Ley 1333 de 2009 está incompleto y no permite la contradicción y defensa plena del presunto infractor. Con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 el único referente normativo para la imposición de sanciones por infracción ambiental dejó de ser la Ley 1333 de 2009 y se hace necesario integrar las dos normas para extraer un único procedimiento.


3. Las actuaciones y procedimientos administrativos cuya finalidad sea la imposición de sanciones por infracción ambiental que inicien a partir del 2 de julio de 2012, deberán acoger las nuevas etapas, las adiciones o modificaciones establecidas en la Ley 1437 de 2011 con el fin de evitar la violación al derecho fundamental al debido proceso del investigado. Decidir no realizar la integración normativa y aplicar únicamente el procedimiento establecido en el capítulo IV de la Ley 1333 de 2009 conlleva necesariamente a la violación del debido proceso del investigado y al desconocimiento de los principios y derechos consagrados en la Constitución Política de 1991 y desarrollados por la Ley 1437 de 2011 en el Titulo I, Capítulos I y II.

Pie de página

³Como ejemplo se señala el artículo 64 del Código Civil sobre la fuerza mayor o caso fortuito eximente de responsabilidad al tenor del artículo 8 de la Ley 1333 o la institución de la culpa reglada por el mismo Código, reglas que aplican al procedimiento ambiental.
⁴Osorio (2010) refiriéndose a la presunción de dolo o culpa expone: "pero en materia sancionatoria, se insiste, la presunción de culpa no tiene cabida, y corresponderá muy seguramente a la Corte Constitucional dirimir los conflictos que por su consagración legal ahora se presentan" (p. 82); y Briceño (2010) analizando la misma disposición, señala su desacuerdo en los siguientes términos: "No se comparte la adopción de la presunción del dolo y de culpa como criterio básico" (p. 109).
⁵Gómez (2010) al referirse a las características del derecho ambiental expresa: "El derecho positivo moderno parte de la base que un ordenamiento jurídico coherente, atiende a un sistema de fuentes que le permiten orientar, ordenar, integrar e interpretar el complejo universo de normas y reglas existentes; no obstante en materia ambiental ese sistema de fuentes se encuentra ampliamente disperso en declaraciones, convenios internacionales, normas comunitarias, constituciones, leyes, reglas y contratos administrativos, entre otras; tal situación hace absolutamente necesario el establecimiento de principios generales a los que se pueda acudir en caso de confusión para interpretar, codificar o aplicar la norma. Los principios rectores del derecho ambiental son los valores que la sociedad ha definido que determinado bien debe tener, por tanto ellos delimitan de manera general el amplio mundo jurídico que rige determinada materia".
⁶La queja, la indagación preliminar, entre otras, hacen parte de la actuación administrativa.
⁷solo a partir del acto administrativo que declare iniciado el procedimiento sancionatorio ambiental.
⁸Se resaltan las etapas incluidas por la Ley 1437 de 2011.
⁹Para algunas autoridades ambientales era necesario dictar un acto administrativo para iniciar el procedimiento sancionatorio y otro para formular cargos, interpretación que riñe con los principios de celeridad, eficacia y economía (artículo 3, Ley 1437 de 2011).
¹⁰Esta estipulación, al igual que la potestad de imponer medidas preventivas y sanciones o la obligación para el infractor de ejecutar las medidas compensatorias y cumplir la sanción impuesta, ha sido criticada con el argumento de que riñe con el principio de non bis in ídem, aspecto tratado por la Corte Constitucional en las Sentencias C-703 de 2010 y C-632 de 2010.
¹¹La notificación por edicto desapareció en la Ley 1437 de 2011, por lo tanto la alusión al edicto del artículo 24 de la Ley 1333 de 2009 debe entenderse como al aviso.
¹²Interpretando la ampliación del plazo inicial de 30 a 60 días cuando sean tres (3) o más investigados, podría concluirse que la prórroga, previo concepto técnico para el caso de 3 o más investigados puede ser hasta de 120 días.
¹³Una crítica a la estipulación de no conceder recurso de reposición contra el acto administrativo que decrete pruebas la hace Rojas (2010, pp. 281-297).
¹⁴Sobre la importancia de la etapa de alegatos puede consultarse la Sentencia C-104/04.
¹⁵La Ley 1333 de 2009 consagraba en el artículo 27 que el término para decidir se contaba desde la presentación de los descargos o del vencimiento del periodo probatorio, sin embargo, con la inclusión de una nueva etapa procesal por la Ley 1437 de 2011 el término se cuenta al vencimiento de esta.
¹⁶La Corte Constitucional (Sentencia C-595/10) aclaró que la ausencia de dolo o culpa, que deberá demostrar el presunto infractor, también constituye una causal eximente de responsabilidad, como quiera que el Legislador no estableció un régimen objetivo de responsabilidad sino un régimen subjetivo con presunción de dolo o culpa.
¹⁷Debe recordarse que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible no es superior jerárquico de las demás autoridades ambientales y por lo tanto no es procedente el recurso de apelación.
¹⁸No suspende el cumplimiento de la decisión impugnada.
¹⁹Suspende el cumplimiento de la decisión impugnada.

Referencias

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Otros

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Código Civil.

Ley 23 de 1973.

Ley 99 de 1993.

Decreto-ley 2811 de 1974.

Ley 1333 de 2009.

Ley 1437 de 2011.