Hacia una nueva regulación de las cuentas de pago en un contexto de crisis económica: más transparencia y accesibilidad en la Unión Europea¹

Towards a new regulation of payment accounts in an economic crisis context: more transparence and accessibility in the European Union

Vers un nouveau règlement de comptes de paiement dans un contexte de crise économique: plus de transparence et d'accessibilité dans l'Union Européenne

Para uma nova regulação das contas de pagamento num contexto de crise econômica: mais transparência e acessibilidade na União Europeia.

Gema Tomás Martínez²

¹ Esta investigación se enmarca entre las actividades del equipo de investigación de Integración Europea de la Universidad de Deusto (Centro de Excelencia Jean Monnet).
² Profesora Titular de Derecho Civil y Derecho Contractual Europeo de la Universidad de Deusto, Bilbao (España). Doctora en Derecho. Profesora visitante de la Universidad de Bayreuth (Alemania). Visiting Fellow del Centre for the Study of European Contract Law (Universidad de Amsterdam). Correo electrónico: gema.tomas@deusto.es.

Este artículo fue recibido el día 17 de febrero de 2014 y aprobado por el Consejo Editorial en el Acta de Reunión Ordinaria N° 18 del 10 de mayo de 2014.

Resumen

Este artículo aborda el análisis crítico de una propuesta europea sobre el acceso a cuentas bancarias básicas. En un contexto de crisis económica y financiera, la Comisión Europea ha establecido un nuevo marco jurídico que facilita el acceso a una cuenta bancaria para todo residente (no ciudadano) y además permite el cambio de cuentas (switching) de un proveedor a otro de modo sencillo, rápido y gratuito, incluso de modo transfronterizo. Además, se impone el deber de transparencia en la información al consumidor para que conozca las reglas del contrato, tanto de modo precontractual como durante la ejecución del contrato.

Palabras clave: Cuentas de pago, transparencia, cambio de cuenta, protección al consumidor, mercado único, crisis económica, Unión Europea.

Abstract

This article discusses the critical analysis of an European proposal about basic banking accounts access. In an economic and financial crisis context, the European Commission has established a new legal framework that facilitates access to a bank account for any resident (non-citizen) and also allows in a simple, quick and free way the exchange of accounts (switching) between providers, even in a cross-border mode. In addition, it imposes the duty of transparence in consumer information so they can know the rules of the contract, both pre-contractual as well as during the execution of the contract.

Key words: Fee-based accounts, transparence, exchange account, consumer protection, single market, economic crisis, European Union.

Résumé

Cet article aborde l'analyse critique d'une proposition européenne sur l'accès aux comptes bancaires. Dans un contexte de crise économique et financière, la Commission Européenne a mis en place un nouveau cadre juridique qui donne accès à un compte bancaire pour tous les résidents (non citoyens) et permet le changement de comptes bancaires (switching)) d'un fournisseur à l'autre de façon simple, rapide et gratuit, même à travers les frontières. En outre, l'obligation de transparence de l'information s'impose à l'égard du consommateur, afin qu'il puisse connaître les règles du contrat, avant et pendant l'exécution du contrat.

Mots-clés: Comptes de paiement, transparence, changement de compte, protection du consommateur, marché intérieur, crise économique, l'Union Européenne.

Resumo

Este artigo aborda a análise crítica de uma proposta europeia sobre o acesso a contas bancárias básicas. Num contexto de crise econômica e financeira, a Comissão Europeia estabeleceu um novo quadro jurídico que facilita o acesso a uma conta bancária para todo residente (não cidadão) e também permite a mudança de conta (switching) de um fornecedor a outro de modo simples, rápido e gratuito, mesmo de modo transfronteiriço. Além disso, se impõe o dever de transparência da informação ao consumidor para que conheça as regras do contrato, tanto de modo pré-contratual como na execução do contrato.

Palavras-chave: Contas de pagamento, transparência, mudança de conta, proteção ao consumidor, mercado único, crise econômica, União Europeia.

Sumario

1. Introducción. 2. Marco jurídico de la propuesta. 3. El consumidor en el punto de mira de la propuesta.4. Análisis crítico del contenido de la propuesta. 4.1. Transparencia y comparabilidad de gastos conectados con cuentas de pago. 4.1.1. Lista de servicios más representativos sometidos a comisión y terminología estandarizada. 4.1.2. Documento informativo sobre comisiones y glosario. 4.1.3. Información durante el contrato. 4.2. Establecimiento de un procedimiento para el cambio de cuentas de pago (switching). 4.2.1. Procedimiento rápido, sencillo y "gratuito". 4.2.2. Cambio de cuenta transfronterizo. 4.3. Reglas y condiciones de acceso a cuentas de pago con caracteres básicos. 4.3.1. Principio de no discriminación. 4.3.2. Reconocimiento del derecho de acceso a una cuenta de pago básica con limitaciones. 4.3.3. Gratuidad en términos razonables. 4.3.4. Terminología armonizada e información precontractual adicional. 5. Incidencia de apertura de cuenta de pago en otro país a los efectos de impago de deudas: la nueva orden europea de retención de cuentas. 6. Conclusiones. Referencias.

1. Introducción

Una de las respuestas a la situación de crisis económica mundial es remover diferentes obstáculos que favorezcan una mayor integración financiera. Esa es la estrategia de la Comisión Europea que el 8 de mayo de 2013 publicó una propuesta de Directiva en esta línea sobre la comparabilidad de comisiones relacionadas con cuentas de pago, los cambios o switching de cuenta bancaria y el acceso a cuentas de pago básicas³. De un lado, la Unión Europea, en especial la Comisión, pretende dotar de una nueva regulación el acceso a las cuentas de pago que hasta ahora venía dificultado y en muchas ocasiones impedido en términos de residencia. En Europa se ha vivido una discriminación basada en la residencia con respecto a cuentas de pago, por lo tanto, la nueva normativa va dirigida a reconocer el derecho a abrir una cuenta básica de pago dentro de la UE, así como mejorar la transparencia y la comparabilidad de las comisiones, que hasta ahora, por ser oscuras y de difícil aprehensión, impedían un conocimiento veraz y sencillo para el usuario. Se trata de que el consumidor aumente su capacidad de elección de cuenta, merced a un conocimiento más claro de las opciones bancarias. Y, finalmente, aborda la creación de un procedimiento sencillo y ágil para el cambio de cuenta.

La presente iniciativa ya estaba anunciada en el Acta del Mercado Único II, de 3 de octubre de 2012⁴ entre las 12 acciones prioritarias para generar efectos reales sobre el mercado que permitieran una mayor visibilidad y competitividad financiera, así como una mayor protección al consumidor cuya confianza se desea reforzar y, en definitiva, una mejor posición de la Unión Europea en el mercado global. Sin duda alguna, un fortalecimiento del sistema financiero europeo, armonizado, bien integrado y competitivo, es uno de los pilares clave en el contexto de crisis financiera como el actual (Grundmann & Yesim, 2011) y puede servir de modelo para otros modelos de integración económica.

El presente artículo aborda, en primer lugar, el marco jurídico en el que inserta esta novedosa propuesta europea que tiene incidencia en el espacio financiero global; en segundo lugar, esta norma, como otras comunitarias en los últimos años, tiene su punto de mira en la protección del consumidor, en este caso del servicio financiero de la cuenta de pago; en tercer lugar, se realiza una lectura crítica del contenido de la norma tal cual ha sido propuesta por la Comisión; en cuarto lugar, se valora la incidencia de la apertura de cuentas de pago en otro país para los efectos de impago de deudas y, en último lugar, varias conclusiones finales.

2. Marco jurídico de la propuesta

La regulación sobre cuentas de pago que la Comisión Europea está impulsando vendrá a complementar la Directiva 2007/64/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 13 de noviembre de 2007, sobre servicios de pago en el mercado interior⁵, que supuso el avance más significativo hacia un mercado único de los servicios de pago y sentó las bases para lograr rápidas transacciones dentro de la UE para facilitar adeudos domiciliados transfronterizos, e iniciar el camino hacia una mayor transparencia bancaria. Los adeudos domiciliados, esto es, el pago periódico de servicios como la electricidad, la telefonía y otros, es una práctica financiera frecuente en la Unión Europea y en la medida en que se quiere potenciar el mercado único en términos de mayor competencia se debe proporcionar que estas operaciones se lleven a cabo sin obstáculos de un país a otro. Posteriormente, el Reglamento (CE) Nº 924/2009, de 16 de septiembre de 2009, relacionado con los pagos transfronterizos en la Comunidad⁶, amplió el principio de igualdad de las comisiones aplicadas a los pagos transfronterizos en euros efectuados dentro de un Estado miembro.

Este Reglamento ha sido modificado por un Reglamento en 2012⁷, que ha instrumentalizado el llamado, con el acrónimo en inglés, Single Euro Payments Area (SEPA), esto es, "Zona única de pagos en euros", el marco financiero en el que se efectúan transacciones de pago seguras y rápidas en 33 países europeos, los 28 comunitarios y cinco más⁸. El objetivo es que se puedan recibir y efectuar pagos en euros en las mismas condiciones y con los mismos derechos y obligaciones en toda la zona SEPA. El Reglamento citado establecía la fecha límite de 1 de febrero de 2014 e incluye como instrumentos de pago: las transferencias, los adeudos directos o domiciliaciones bancarias y las tarjetas. Aunque se ha procedido a la migración a lo largo del año 2013, continuará en el 2014 de acuerdo con la propuesta de la Comisión Europea de 9 de enero de 2014 de permitir un período adicional para el proceso de operaciones de transferencias y domiciliaciones con el uso de formatos nacionales. Se ha fijado como fecha límite el día 18 de marzo de 2014 a partir de la cual el Sistema Nacional de Compensación Electrónica dejará de procesar transferencias con los formatos y reglas nacionales tradicionales y el día 10 de junio de 2014 ya no se procesarán operaciones de adeudos domiciliados conforme a las reglas y formatos nacionales tradicionales. La Propuesta de Directiva de 8 de mayo de 2013, que se comenta en este artículo regula varios aspectos que serán legalmente posibles gracias a la existencia de esta zona SEPA.

De otra parte, la Propuesta citada es complementaria de otra iniciativa europea, la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de octubre de 2011, referida a una normativa común de compraventa europea⁹ (Gómez & Gili, 2012; Schulze, 2012; Dannemann & Vogenauer, 2013). Esta otra norma intentará lograr, si prospera, la tan anhelada armonización en materia de Derecho privado (Feasibility Study for a Future Instrument in European Contract Law, 3.5.2011, realizado por el Grupo de Expertos nombrado por la Comisión Europea). Esa propuesta se ha plasmado en un trabajo académico de envergadura que se publicó en 2009, llamado Borrador de Marco Común de Referencia (Von Bar, Clive, Schulte, & otros) del que existen dos traducciones parciales al castellano (Valpuesta, 2011; Vaquer, Bosch, & Sánchez, 2012). El objetivo se centra sobre todo en procurar la contratación transfronteriza a distancia con unas mismas normas contractuales que aluden al contrato de compraventa, los servicios relacionados como la reparación e instalación y el suministro de contenidos digitales (Schulze & Stuyck, 2011). Pues bien, para facilitar las operaciones de pago de estos contratos transfronterizos es necesario superar las limitaciones existentes al acceso a cuentas de pago en el espacio europeo que impiden de facto a los consumidores beneficiarse plenamente del mercado único y perjudican la compra transfronteriza de productos on line.

Piénsese que el pago en metálico va disminuyendo progresivamente y se va sustituyendo por estos otros instrumentos de pago como transferencias o adeudos directos. Por todo ello, ambas propuestas normativas se complementan, aunque la Propuesta de Directiva objeto de este comentario en estas páginas va más allá de servir de mero complemento financiero de los contratos incluidos en la propuesta de compraventa europea en la que quedan fuera de regulación otros contratos como el de arrendamiento, leasing y el suministro, por mencionar algunos de los más importantes para el consumidor europeo.

Cualquiera que sea el origen sustantivo del cobro o pago un acceso comunitario a cuentas de pago básicas será útil y conveniente al consumidor europeo y facilitará los instrumentos SEPA en los términos de la Propuesta de Directiva de 8 de mayo de 2013.

3. El consumidor en el punto de mira de la propuesta

El objetivo fundamental de la nueva norma es proteger al consumidor (art. 2), quien se define en la propia norma como persona física que actúa con un propósito ajeno a su actividad comercial, empresa, oficio o profesión. Esta definición es común a todas las Directivas europeas que se refieren a contratos con consumidores, incluida la última aprobada en la Unión Europea¹⁰. No obstante, existe una tendencia a extender la protección a otros sujetos que se encuentren en una situación similar en el mercado en cuanto a poder de negociación y acceso a la información en los términos necesarios para tomar las mejores decisiones para sus intereses económicos. Responden a este perfil aquellos empresarios individuales o pequeñas y medianas empresas (PYMEs) que podrían beneficiarse del principio de protección a la parte más débil del contrato. La doctrina europea ha venido configurando la idea de la protección de la parte más débil del contrato principalmente en la última década (Hondius, 2004; Micklitz, 2004; Meli, 2006; Cherednychenko, 2007; Rösler, 2010) como una manifestación de una idea más elevada que es la de justicia social contractual (Hesselink, 2008) que la política europea y toda política que busque diferenciar políticamente objetivos de protección debería tener en cuenta (Mak, 2011).

En este sentido la Propuesta de Directiva de compraventa europea establece normas no sólo para contratos con consumidores sino para contratos comerciales, siempre y cuando al menos una de las partes sea una PYME (según el art.7, empresas con menos de 250 empleados y facturación anual que no exceda de 50 millones de euros o un balance anual no superior a 43 millones)¹¹. Así, tanto el consumidor como las PYMEs pueden ver potenciado económicamente su posición en el mercado y contribuir con el crecimiento comunitario mediante un marco financiero único para estos efectos. Debería haber un mayor esfuerzo en lograr coherencia en este tema y ampliar el derecho de acceso a cuentas de pago también a aquellas PYMEs localizadas en espacio europeo que demanden del mercado comunitario un estatus similar a la hora de requerir la defensa de su posición económica en la construcción y potenciación del mercado único europeo. La contratación transfronteriza se facilitaría a través de cuentas de pago en otros países comunitarios. La propuesta que se comenta en estas páginas promueve una protección dirigida solamente al consumidor como persona física de quien se reconoce el derecho de acceso a cuentas de pago básicas, lo que es cuestionable porque podría abrirse a microempresas. En todo caso, el capítulo dirigido a la transparencia y comparabilidad de las comisiones beneficiará a todos los usuarios de estas cuentas.

4. Análisis crítico del contenido de la propuesta

Con carácter previo es necesario acotar dos conceptos fundamentales. La "cuenta de pago" es definida en esta propuesta objeto de análisis como "cuenta abierta a nombre de uno o varios usuarios de servicios de pago que se utiliza para ejecutar operaciones de pago" (Art. 2) y, en segundo lugar, una cuenta de pago básica es aquella que permite servicios de pago como: a) efectuar todas las operaciones necesarias para la apertura, utilización y cierre de una cuenta de pago; b) depositar dinero en efectivo; c) retirar dinero en efectivo dentro de la Unión Europea; y d) ejecutar las siguientes operaciones de pago: adeudos domiciliados; transferencias de fondos y operaciones de pago mediante una tarjeta de pago, inclusive pagos en línea (Art. 16).

Se analizan a continuación los tres aspectos de la Directiva respecto a los que adelantamos que la valoración es positiva, sin perjuicio de existir aspectos oscuros que deben ser subrayados:

4.1 Transparencia y comparabilidad de gastos conectados con cuentas de pago.

El objetivo principal de esta propuesta es la transparencia y la posibilidad de comparabilidad de las comisiones que se imponen a los consumidores en sus cuentas de pago. Para lograr tal objetivo, se pondrán en marcha las siguientes acciones:

4.1.1 Lista de servicios más representativos sometidos a comisión y terminología estandarizada.

La propuesta no establece directamente cuáles son las comisiones por servicio sino que en un proceso bottom-up las autoridades nacionales competentes¹² marcarán una lista con veinte servicios de pago representativos de al menos el 80% de los más representativos servicios de pago sujetos a comisión bancaria por parte de los bancos y demás proveedores. Para elaborar esas listas la propuesta exige que se tenga en cuenta una serie de cinco parámetros que son agrupables en tres:

• Los servicios que sean más comúnmente usados por los consumidores en relación con las cuentas de pago;
• Los servicios que generan el coste más alto por servicio y el coste más elevado en términos generales para los consumidores; y
• Los que generan el mayor beneficio por servicio y también el más elevado con carácter general para los proveedores de servicio de pago.

Es decir, la Directiva deja a las autoridades competentes esta labor específica de determinación de los servicios sujetos a comisión bancaria y deberán comunicar dichas listas en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de la Directiva. En segundo lugar, esa lista contendrá los términos y definiciones para cada uno de esos servicios identificados.

4.1.2 Documento informativo sobre comisiones y glosario.

La preocupación por la transparencia de las comisiones se plasma también en la exigencia de proveer a los consumidores, antes de celebrar un contrato de apertura de cuenta de pago, de un documento de información sobre las comisiones que contenga la lista de los servicios más representativos a los que se ha hecho referencia anteriormente y las comisiones correspondientes por servicio. Allí donde uno o más servicios de pago se ofrezcan como parte de un pack de servicios financieros, ese documento revelará cuáles de los servicios están incluidos, la comisión por el pack completo y por cada encabezar claramente la primera página del mismo junto a un símbolo coservicio adicional. El título "documento informativo sobre comisiones" debe mún para distinguir ese documento de otra documentación, y la Comisión Europea está legitimada para adoptar los actos necesarios para determinar el formato y el mencionado símbolo común.

Además, los proveedores deben poner a disposición del consumidor un glosario con la lista de esos servicios de pago más representativos y sus definiciones de modo gratuito y en un medio permanente, además de usar un formato electrónico en las páginas web de los proveedores. Ese glosario deberá estar redactado en un lenguaje claro, no ambiguo ni técnico.

De ello se desprende que esta norma encaja en la actual política europea e internacional preocupada por intensificar la información precontractual del consumidor y usuario de servicios financieros, de modo que sus decisiones contractuales sean más conscientes en el ámbito financiero y más responsable la adquisición de productos financieros¹³. Ahora bien, a nuestro juicio, deberá evaluarse en el futuro si realmente la mera puesta a disposición del consumidor de una hoja informativa y de un glosario de términos financieros y sus respectivas definiciones, escritas con claridad y sencillez, sirven de modo efectivo en una toma de decisiones más consciente. Está demostrado que la puesta a disposición de información, por sí sola, no aumenta el conocimiento del objeto sobre el que se contrata (Bakos, Marotta-Wurgler & Trossen, 2009; Marotta-Wurgler, 2010; Ben-Shahar & Shneider, 2010), si no va acompañada de otras estrategias como la propia educación financiera del consumidor¹⁴ y una actitud dinámica y honesta del proveedor en la comercialización del servicio financiero en cuestión. Algo que se ha valorado porque se incluyó en otras Directivas relacionadas con los contratos de crédito¹⁵. La información debe ser clara, pero la asesoría debe ser más certera y diferenciada, algo que destacan los especialistas (Jorgensen, 2012)¹⁶ y es dudoso a priori que la mera disposición informativa, sin más, sea suficiente en el ámbito financiero para lograr el objetivo a corto plazo. En este caso, la Propuesta de Directiva no regula el deber de asesoramiento personalizado.

4.1.3 Información durante el contrato.

No sólo es importante la información precontractual porque la norma trata de asegurar que los proveedores de estos servicios de pago proporcionen información al consumidor durante la ejecución del contrato. En este sentido deberán suministrarle anualmente, como mínimo, un extracto de las comisiones relacionadas con su cuenta de pago. La propuesta establece la información mínima que deberá contener ese extracto: (a) la comisión por unidad que se carga por cada servicio, el número de veces que se usó el servicio durante el periodo de referencia y la fecha en la que se usó el servicio; (b) la cantidad total de comisiones que corresponde por cada servicio correspondiente al periodo en cuestión; (c) la cantidad total por todos los servicios en ese tiempo.

De la misma manera que se prevé en el documento de información sobre comisiones, también este extracto debe encabezarse con el título de extracto de comisiones junto a un símbolo común para distinguir ese documento de otra documentación, con el poder de la Comisión Europea para adoptar los actos necesarios y determinar el formato y el símbolo.

Será obligatorio que exista al menos un sitio web en el contexto nacional que permita a los consumidores comparar las comisiones que los proveedores de servicios de pago cargan por las cuentas de pago en su país. Los Estados europeos diseñarán un modelo de acreditación voluntaria (art. 7) para sitios web operados a título privado que exigirá, para su concesión, el cumplimiento de requisitos como: (a) ser independientes de cualquier proveedor de servicios de pago; (b) usar un lenguaje claro y utilizar la terminología estandarizada a la que alude esta norma; (c) suministrar información actualizada; (d) proporcionar una visión suficientemente amplia del mercado de cuentas de pago y (e) establecer un procedimiento que permita investigación efectiva y presentación de quejas. Esa acreditación podrá ser negada o retirada por el Estado en el caso de incumplimiento de estas obligaciones y los Estados garantizarán que esté disponible para los consumidores información adecuada respecto a estos sitios web, incluido el registro público de sitios webs acreditados. A falta de sitio web acreditado por un operador privado, será la autoridad nacional competente de ese país u otra autoridad pública quien mantenga ese servicio web comparativo.

4.2 Establecimiento de un procedimiento para el cambio de cuentas de pago (switching).

El segundo de los principales objetivos de la Directiva es asegurar que en todos los Estados Miembros los proveedores de servicios de pago o bancos pongan a disposición de los consumidores un procedimiento rápido y sencillo para cambiar la cuenta de pago (switching). El análisis del servicio de switching merece dos comentarios críticos:

4.2.1 Procedimiento rápido, sencillo y "gratuito".

En primer lugar, el cambio de cuenta se ajustará a un procedimiento que se iniciará por el proveedor del servicio receptor y que deberá ser sencillo, rápido y gratuito para el consumidor. Esto último no lo es en términos absolutos sino que ha de interpretarse en el sentido de que el objetivo es que los gastos en los que se incurra sean razonables, cuya concreción en la práctica no será fácil e indiscutida. Comienza con una autorización escrita del consumidor mediante la cual presta el consentimiento necesario para iniciar la transferencia de una cuenta a otra en relación con las tareas que aquél solicite y la fecha a partir de la cual se hace efectiva. Puede ser de la totalidad o bien de parte de sus órdenes de pago periódicas (adeudos domiciliados) y se podrá solicitar también que se transfiera el saldo y se cierre la antigua cuenta. Dentro del plazo de un día laborable desde la recepción de tal autorización, tal proveedor requerirá al proveedor de servicios de pago actual la ejecución de las tareas que la Directiva contempla como viables y que el consumidor habrá elegido en su autorización. Cuando se haya recibido el requerimiento, hay un plazo de siete días laborables para ejecutar tales tareas como, por ejemplo, la domiciliación de adeudos periódicos o transferir los fondos¹⁷.

Este servicio de switching, se ofrece al consumidor de modo rápido y los plazos son breves. La práctica bancaria nos dirá sobre la posibilidad de los mismos y ciertamente se presenta además de manera sencilla para el consumidor, dado que recae toda la carga administrativa de gestión sobre los proveedores de servicios de pago. Ahora bien, no será gratuito desde el momento en que es permitido que se aplique una comisión por el proveedor que hace la transferencia para poner fin o rescindir la cuenta de pago. Esto es, la rescisión de un contrato por un periodo superior a 12 meses o indefinido será gratuita para el usuario de servicios de pago transcurridos 12 meses¹⁸, pero en el resto de los casos serán apropiados y estarán en consonancia con los costes. En todo caso, el consumidor no deberá sufrir ninguna pérdida financiera resultante del incumplimiento de este procedimiento en el que incurra el proveedor del servicio de pago involucrado el mismo. Los Estados asegurarán que el consumidor sea debidamente reembolsado por ello y que no soporte ninguna pérdida resultante de errores o retrasos en la puesta al día de los detalles de la cuenta de pago por un ordenante o beneficiario.

4.2.2 Cambio de cuenta transfronterizo.

La Propuesta (art. 10.8) exigirá a los Estados que garanticen que el servicio de cambio sea efectivo cuando se inicie en un distinto Estado Miembro. Para adeudos domiciliados no parece necesario prestar nuevo consentimiento porque para instrumentos SEPA el mandato u orden de domiciliación emitido antes de 1 de febrero de 2014 sigue siendo válido¹⁹. Una autorización para que un beneficiario cobre adeudos domiciliados periódicos en un régimen tradicional debe seguir siendo válida tras la fecha de migración de 1 de febrero de 2014²⁰. Para que el sistema funcione es necesario que exista "accesibilidad"²¹. Por lo tanto, si el deudor cambia de cuenta, incluso si lo hace transfronterizamente, no será necesario que firme un nuevo mandato, sino que se considera una mera modificación del mandato existente. El deudor deberá informar del cambio de cuenta a su acreedor para que en la próxima facturación consigne el nuevo número de cuenta. Ha de valorarse positivamente este sistema que puede proporcionar el cambio de domicilio así como el movimiento de personas y trabajadores en un territorio como el europeo cuyo potencial de mercado único se estaba viendo limitado por estas cuestiones citadas.

4.3 Reglas y condiciones de acceso a cuentas de pago con caracteres básicos.

En tercer lugar, la parte principal de la norma propuesta, que es el marco jurídico de las reglas y condiciones de acuerdo con las cuales los Estados Miembros respaldarán el derecho de los consumidores a abrir y usar cuentas de pago con rasgos básicos en la Unión Europea con independencia de cuál sea su situación financiera y su país de residencia²². Por cuenta de pago, según la definición contenida en el artículo 2 (b), se entiende una cuenta a nombre de uno o más usuarios de servicios de pago que es usada para la ejecución de transacciones de pago, esto es, cualquier acto iniciado por un ordenante o beneficiario para ingresar, transferir o retirar fondos, con independencia de las obligaciones subyacentes entre ambos (art. 2 d).

La Directiva de Servicios de Pago ya puso las bases para el funcionamiento de la cuenta básica de pagos cuyo principal fin es permitir la movilización de pagos y evitar el uso de dinero líquido con el uso del servicio de caja y el acuerdo de compensación (Romero, 2013). Se trata de abordar la cuestión dentro de la estrategia comunitaria de fortalecer el mercado tras un escenario de severa crisis financiera. El propósito de la Comisión es configurar el acceso a una cuenta de pago básico como un derecho para el consumidor, con unos principios que van a sentar un marco jurídico muy novedoso:

4.3.1 Principio de no discriminación.

En primer lugar, los consumidores legalmente residentes en la Unión Europea no serán discriminados por razón de nacionalidad o lugar de residencia cuando soliciten abrir o acceder a una cuenta de pago. Este planteamiento se realiza desde la perspectiva de la igualdad que los Estados Miembros deben garantizar la libertad comunitaria de movilidad dentro de la Unión. La dificultad, si no imposibilidad, para abrir una cuenta de pago que encuentran actualmente los consumidores europeos en muchos Estados constituye un serio obstáculo para la libre circulación de personas dentro de la UE (Gómez Urquijo, 2014). El modo de proteger este derecho es obligando a los Estados para que al menos exista un proveedor de servicios de pago en cada país y que ofrezca a los consumidores una cuenta de pago con caracteres básicos y de modo que no se trate solamente de servicios de banca online.

El derecho no se predica en términos de ciudadanía sino en el de consumidores como consecuencia de la necesidad de potenciar el crecimiento económico europeo y el fortalecimiento del mercado único cuando surge este derecho. Se trata, más bien, de aumentar las operaciones comerciales transfronterizas, en su mayoría on line. Ello sin perjuicio de que el objetivo que anima a la apertura financiera en los aspectos contenidos en esta iniciativa comunitaria en favor del consumidor repercuta, a la postre, en un bien general comunitario y potencie el pilar de la libertad de circulación: la movilidad transfronteriza.

Los Estados Miembros deben verificar que el ejercicio de ese derecho no sea excesivamente difícil o molesto para el consumidor, como reza el artículo 15, párrafo 2. Lo que haya de entenderse por esa expresión puede generar cierta inseguridad jurídica y queda sujeto a interpretación, si bien es comprensible la dificultad por establecer una cantidad máxima en una Directiva a la vista de la dispar coyuntura económica existente en cada país²³. No obstante, sí debería establecerse de modo más explícito que un consumidor no debería estar impedido para abrir una cuenta de pago básica y usar sus servicios asociados.

4.3.2 Reconocimiento del derecho de acceso a una cuenta de pago básica con limitaciones.

El reconocimiento del derecho de un consumidor a abrir una cuenta de pago básica en un país europeo en el que no tiene su residencia legal no es, sin embargo, un derecho absoluto. En principio, la propuesta pretende romper definitivamente con la barrera al acceso a servicios de pago esenciales para quienes no residan legalmente allí donde pretenden abrir una cuenta de pago, y se encuentre de facto en ese país por razón de estudios, trabajo temporal, cursos de formación, etc. Hasta ahora en algunos países de la Unión, el hecho de abrir una cuenta básica resultaba complicado. Sin embargo, la futura norma, en su artículo 15 (2) exige que antes de abrir la cuenta de pago básica, los proveedores de servicios verifiquen si el consumidor ostenta o no una cuenta de pago en su propio territorio. La verificación imperativa de esa información tiene un coste. La futura norma no determina cómo lo verificará, si lo hará mediante pregunta directa al consumidor solicitante, o mediante un sistema de información interbancaria. Este es un punto oscuro aún en el texto normativo que puede generar problemas de ejecución. Además, si bien es cierto que los proveedores de servicios de pago de ordinario no conseguirán rehusar la solicitud de acceso a una cuenta de la naturaleza a la que nos referimos, existen dos excepciones (art. 15, apartado 3):

a.- Cuando el consumidor ya tenga una cuenta de pago con un proveedor de servicios de pago localizado en su territorio, que le permite hacer uso de los servicios de pago listados en esta propuesta. De ello, se desprende que el derecho, que en principio parece puro y simple, es en verdad condicionado. Si la verificación arroja resultado positivo, legitima para negar la apertura de otra cuenta en otro país²⁴. La propuesta puede tener, en este sentido, escaso interés práctico porque múltiples consumidores que desean abrir una cuenta en otro país, por razones coyunturales o temporales, ya tienen una cuenta en el suyo en la que tienen adeudos domiciliados por suministros estables (agua, electricidad,...) y que no van a cancelar por razones de estancia temporal en otro país comunitario.

A nuestro juicio, éste es un aspecto decepcionante de esta propuesta que legitimaría a seguir negando el acceso a cuenta de pago a quien ya tiene una. Esta limitación sólo logra explicarse si la Directiva evita que el consumidor acuda al proveedor localizado en otro Estado Miembro y abra una cuenta de pago con el único fin de buscar un mejor refugio para su dinero (por ej. si el Fondo de Garantía de Depósitos de otro país europeo ofrece más seguridad), dado que la finalidad de la norma es proveer cuentas de pago transfronterizas, pero no cuentas de ahorro. En favor de la excepción se encuentra el nuevo espacio SEPA que ya en 2014 permitirá usar una única cuenta, una única tarjeta y unos instrumentos de pago idénticos para pagos en cualquiera de los países europeos.

b.- Cuando no concurran las condiciones establecidas en el Capítulo II (Diligencia debida con respecto al cliente) de la Directiva 2005/60, relacionada con la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales y para la financiación del terrorismo²⁵. Se está aludiendo fundamentalmente a que en esta norma comunitaria, los Estados Miembros prohibirán a sus entidades de crédito y financieras mantener cuentas y libretas de ahorro anónimas. Se exige la identificación del cliente y la comprobación de su identidad sobre la base de documentos, datos o informaciones obtenidas de fuentes fiables e independientes; así como la obtención de información sobre el propósito e índole prevista de la relación de negocios, entre otras medidas. Razones de seguridad nacional y financiera han justificado la negación al acceso a cuentas de pago básicas a ciudadanos europeos de un Estado en otro Estado. La Comisión Europea considera que con carácter general la solicitud de apertura de una cuenta de este tipo se basa en una necesidad real y por ello basta con cumplir con los requisitos establecidos en la citada Directiva 2005/60 para controlar el sistema de pagos en el mercado interior. Esta segunda excepción tiene razón de ser y está justificada por razones de política pública y de seguridad nacional.

4.3.3 Gratuidad en términos razonables.

El tipo de cuenta de pago cuyo acceso pretende garantizar y facilitar esta Propuesta es el de una cuenta básica. Esto significa que están incluidos los siguientes servicios de pago: (a) apertura, funcionamiento y cierre de cuenta de pago; (b) servicio de ingreso de dinero en cuenta; (c) retirada de efectivo dentro de la UE; (d) ejecución de las siguientes transacciones de pago dentro de la Unión: débito directo, transacciones de pago a través de una tarjeta de pago, incluidos pagos en línea y transferencias de crédito. Los Estados deberán certificar que es dable llevar a cabo transacciones financieras desde la cuenta en cuestión vía on line, si ésta existe.

Estos servicios deben ofrecerse al consumidor de modo gratuito o a cambio de una comisión razonable. En este último caso, los proveedores determinarán un número mínimo de operaciones que se ofrecerán al consumidor por el pago de tal comisión. La finalidad tuitiva hacia el consumidor se subraya en estas prevenciones, así como en la prohibición de que ofrezcan facilidades de descubierto vinculadas con estas cuentas.

No obstante, la medida de la "razonabilidad" de la comisión bancaria no está clara. Serán los autoridades de cada país las que establezcan lo que constituye una comisión razonable de acuerdo con uno o varios de los siguientes criterios: a) niveles nacionales de ingresos; b) media de cargos asociados con cuentas de pago en ese Estado Miembro; c) costes totales relacionados con la provisión de la cuenta básica; d) índice nacional de precios al consumo. La Asociación Europea de la Banca tiene el mandato de crear las reglas necesarias y de asistir a las autoridades competentes en la materia²⁶. Queda por ver la eficacia de su poder armonizador en este punto.

Deberá observarse con atención este parámetro de la razonabilidad que es cada vez más habitual en la normativa comunitaria y, en concreto, en el ámbito del Derecho de consumo. En este sentido, la propuesta antes citada de Reglamento para una compraventa común europea utiliza el término razonabilidad (reasonableness)²⁷ e incorpora una definición de razonabilidad en el artículo 5 (Condición de razonable) que "deberá ser objetivamente determinable teniendo en cuenta la naturaleza y el propósito del contrato, las circunstancias del caso y los usos y prácticas de las actividades comerciales o profesiones de que se trate" (Schulte-Nölke, 2012). El criterio de lo que sea o no razonable obliga a asegurar de modo objetivo una concreción lo más fiel al espíritu de la norma, en este caso, en cuanto a la interpretación y determinación de la comisión bancaria. La razonabilidad no es un elemento ético, sino que es un estándar jurídico objetivo de racionalidad que habrá que determinarse de acuerdo con las circunstancias concretas. Los usos y prácticas del sector financiero serán sustanciales, pero no el únicos a la hora de fijar comisiones razonables. Habrá que valorar la situación económica del país y el interés que pueda verse en la potenciación de estas cuentas para el consumidor.

4.3.4 Terminología armonizada e información precontractual adicional.

Finalmente, cabe decir que la norma europea se preocupa por armonizar la terminología financiera referida a las cuentas de pago y ello para una mejor comprensión de este contrato bancario por parte del consumidor. La asimetría informativa y la diferencia de nivel de información es la clave que justifica la protección especial a la parte más débil del contrato. Aun así, la determinación semántica comunitaria no resulta sencilla y una verdadera armonización jurídica encuentra el handicap del lenguaje basado en nociones diferentes arraigadas en los ordenamientos nacionales (Baaij, 2012; Pozzo, 2012), especialmente complejo en el ámbito del Derecho financiero.

Por ello mismo, es especialmente importante la información precontractual, como más arriba se ha analizado, de modo que se tome conciencia entre el público acerca de estas cuentas de pago básicas, se informe acerca de los precios y condiciones, del procedimiento para acceder a las mismas y los métodos para tener acceso a resolución alternativa de conflictos.

5. Incidencia de apertura de cuenta de pago en otro país para los efectos de impago de deudas: la nueva orden europea de retención de cuentas.

Esta norma abrirá la eventualidad para que cualquier persona con residencia legal en territorio europeo consiga hacer apertura de una cuenta de pago básica en un territorio distinto al suyo. Ahora bien, esta afirmación encuentra su piedra de toque cuando se trate de hacer efectivas potenciales deudas del deudor-consumidor. Una operable reclamación extrajudicial o judicial se dirigirá contra el deudor allá donde tenga su domicilio y cuando sea necesario, el acreedor requerirá la información bancaria al proveedor de servicios de pago. Además, le puede solicitar a la autoridad judicial la adopción de medidas cautelares como la retención de cuentas (Rodríguez & Magariños, 2013). El hecho de que las cuentas puedan estar en el futuro en un proveedor radicado en otro Estado europeo va a generar dilaciones temporales e un incremento de coste procesal que limitarán y obstaculizarán seriamente el cobro transfronterizo de deudas por parte de cualquier empresa o particular.

No obstante, esta hipótesis ya ha sido contemplada en otra propuesta, en este caso de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de julio de 2011, por el que se crea la Orden Europea de retención de cuentas para simplificar el cobro transfronterizo de deudas en materia civil y mercantil, aún en proceso de aprobación²⁸. Esta Propuesta pretende facilitar el cobro transfronterizo y crear un procedimiento europeo mediante una Orden Europea de retención ("Preservation Order"), que estaría disponible para particulares y empresas como una alternativa a los procedimientos nacionales, sin llegar a remplazarlos. Mediante este procedimiento un acreedor podría obtener, como medida cautelar, una orden de retención que le permitiría bloquear fondos del deudor en una cuenta bancaria en cualquier Estado Miembro y, consecuentemente, impedir que éste pueda frustrar los intereses legítimos del acreedor para el cobro de la deuda y se desaparecen los fondos o se dilapidan. Esa orden se aplicará sólo en casos transfronterizos.

Actualmente, las condiciones requeridas para dictar una orden de retención de activos en cuentas bancarias son diferentes en cada Estado. Además, las medidas provisionales dictadas sin audiencia previa del deudor no se reconocen ni ejecutan en otro Estado Miembro. Por ello, los costes de obtención y de ejecución de las órdenes de retención de cuentas en los casos transfronterizos son mayores que los de los casos domésticos y, además, es alto el coste de obtener información por parte del acreedor sobre el paradero de cuentas bancarias porque, en muchas ocasiones, debe realizarse a través de agencias de investigación privada. Piénsese que ello es especialmente complejo para las pequeñas y medianas empresas cuyos recursos son limitados. Esta medida favorece el cobro transfronterizo de deudas de naturaleza civil y mercantil.

6. Conclusiones

• En el contexto de crisis económica y financiera en la que nos encontramos la Unión Europea, consciente de la potencialidad del mercado único, pone en marcha una acción para garantizar el derecho a una cuenta de pago con caracteres básicos que facilite el acceso financiero a cualquier residente en un país europeo. Esta medida se inserta en un marco más amplio relacionado con la construcción de un mercado financiero único de pagos y una reglamentación de pagos transfronterizo más ágil, interconectado y sencillo.


• El derecho a la apertura de cuenta de pago o cuenta corriente se afirma, no respecto al ciudadano, sino del consumidor. Todo residente en la Unión Europea puede reclamar este derecho.


• Esta propuesta es parcialmente complementaria de otra propuesta de Reglamento para una regulación común de la compraventa europea que, sin embargo, contempla también a las microempresas como agentes de mercado merecedores de protección.


• Es loable el objetivo de aumentar la transparencia en la información al consumidor sobre comisiones en cuentas bancarias y forma parte de la estrategia de la Comisión Europea por aumentar la confianza del consumidor, la potenciación y crecimiento del mercado interior mediante la información precontractual y contractual clara y fácilmente comprensible. La transparencia en las comisiones favorece la comparabilidad y la competitividad entre los proveedores de servicios de pago. Si bien, en términos generales, ello merece una valoración positiva, deberá prestarse especial atención a la intervención del sector profesional bancario europeo cuando deba determinar cuáles sean los servicios de pago más representativos.


• Se advierte de modo positivo el establecimiento de un procedimiento de cambio de cuenta corriente ágil, sencillo para el consumidor y muy económico, aunque no siempre totalmente gratuito, como aparentemente quiere transmitir la propuesta. En el caso de cambio transfronterizo, la migración a instrumentos SEPA hará asequible que no sea necesario un nuevo mandato para adeudos ya domiciliados.


• Respecto al acceso a una cuenta de pago básica, los Estados europeos deberán asegurar que al menos exista un proveedor de pago en la UE que permita el acceso a una cuenta de pago básica a todo residente y que no se trate solamente de servicio de banca electrónica, con independencia de la residencia, nacionalidad o la situación financiera del consumidor. No obstante, la norma negará a un consumidor el acceso a una cuenta de pago si ya tiene una cuenta en su país de residencia, así como el derecho a poner fin a la relación contractual en el caso de que después de abierta la cuenta, tuviera conocimiento de que el consumidor es titular de una cuenta de pago en estos términos.


• Esto sólo encuentra sentido dentro de un mercado financiero único en el que no habrá diferencia entre pagos nacionales y transfronterizos en la zona única de pagos en euros SEPA, pero reduce al mínimo la potencialidad de la propuesta porque habrá consumidores que ya tengan abierta una cuenta de pago de estas características en su país de residencia y que se les niegue (como hasta ahora) su acceso a otra cuenta corriente en otro país comunitario si no cancelan la primera.

Pie de página

³ Bruselas, 8 de mayo de 2013. COM (2013) 266 final. 2013/139 (COD). Previamente, véase la Recomendación de la Comisión IP/11/897, de 18 de julio, sobre el acceso a una cuenta de pago básica. DOUE L 190/87. 21.7.2011.
⁴ "Together for a new growth". Bruselas 3.10.2012. COM (2012) 573 final. Véase Key action 12: "Give all EU citizens access to basic payment account, ensure bank account fees are transparent and comparable, and make switching ban accounts easier".
⁵ Por la que se modifican las Directivas 97/7/CE, 2002/65/CE y 2006/48/CE y por la que se deroga la Directiva 97/5/CE (DOUE L 319/1. 5.12.2007).
⁶ Por el que se deroga el Reglamento (CE) Nº 269/2001. DOUE L 266/11. 9.10.2009.
⁷ Reglamento (UE) Nº 260/2012, de 14 de marzo de 2012, del Parlamento Europeo y del Consejo, por el que se establecen requisitos técnicos y empresariales para las transferencias y los adeudos domiciliados en euros. DOUE L 94/22. 30.3.2012.
⁸ El ámbito SEPA abarca además de los Estados Miembros de la UE, a otros 5 países: Islandia, Suiza, Mónaco, Liechtenstein y Noruega.
⁹ COM (2011) 635 final. 2011/0284 (COD).
¹⁰ Directiva 2011/83/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de octubre de 2011 sobre los derechos de los consumidores. DOUE L 304/64-88. 22.11.2011.
¹¹ Recomendación comunitaria sobre "microempresas": Comisión 2003/36. DOUE 124, 20.5.2003. p. 36.
¹² El artículo 20 exige que los Estados designen autoridades competentes e independientes de los proveedores de servicios de pago que aseguren el cumplimiento de esta norma. El concepto de autoridad competente se remite al artículo 4(2) del Reglamento 1093/2010, de 24 de noviembre, por el que se crea una Autoridad Europea de Supervisión (Autoridad Bancaria Europea). DOUE L 331/12. 15.12.2010.
¹³ Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de julio de 2012, sobre los documentos de datos fundamentales relacionados con los productos de inversión regula el documento de datos que debe acompañar a todo producto de inversión cuando se venda a inversores minoristas. Bruselas, 3.7.2012. COM(2012) 352 final 2012/0169 (COD).
¹⁴ Sobre educación financiera: "Review of the initiatives of the European Commision in the area of financial education", Bruselas, 31 de marzo 2011.
¹⁵ Directiva 2008/48/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2008, referida a los contratos de crédito al consumo (DOUE L 133/66. 22.05.2008) y Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre los contratos de crédito para bienes inmuebles de uso residencial. Bruselas, 31.3.2011. COM(2011) 142 final. 2011/0062 (COD).
¹⁶ Caso paradigmático es la Directiva MiFID, en fase de reforma por la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, relacionada con los mercados de instrumentos financieros. Bruselas, 20.10.2011. COM(2011) 656 final. 2011/0298 (COD).
¹⁷ Según el art. 10, párrafo 7, el proveedor de servicios de pago transmisor no bloqueará los medios de pago antes de la fecha acordada con el proveedor receptor, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 55 (2) de la Directiva 200/64/EC, sobre servicios de pago en el mercado interior.
¹⁸ Los Estados Miembros salvaguarda que se determine de acuerdo con el artículo 45 (2) de la Directiva 2007/64/EC.
¹⁹ Habrá de tenerse en cuenta las reglas técnicas para la migración de adeudos asociados con autorizaciones preexistentes en cada plan nacional.
²⁰ Reglamento 260/2012, art. 7.
²¹ Según el artículo 9 de tal Reglamento, todo ordenante que efectúe transferencias o bien todo beneficiario que acepte una transferencia o utilice un adeudo domiciliado para cobrar fondos de un ordenante titular de una cuenta de pago radicada en la UE no especificará en qué Estado Miembro está radicada dicha cuenta, siempre que sea accesible según el artículo 3. Este artículo establece que el proveedor de servicios de pago que sea accesible para la realización de transferencias o adeudos domiciliados de ámbito nacional, deberá ser accesible para las mismas a través de un proveedor de servicios de pago radicado en cualquiera de los Estados Miembros. Y el apartado 3 del artículo 3, considera que ello es aplicable a adeudos domiciliados accesibles a los consumidores en calidad de ordenantes con arreglo al régimen de pago.
²² Téngase en cuenta la Directiva 2005/60/EC, del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de octubre de 2005, en relación con la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales y para la financiación del terrorismo.
²³ La Comisión Europea dejó clara en su Recomendación que su intención no era recomendar un nivel de precios por cuentas de pago. MEMO/11/514. 18/07/2011.
²⁴ En coherencia con ello, es motivo para rescindir un contrato de esta naturaleza el que el consumidor deje de ser residente legal en la UE o haya abierto a posteriori una segunda cuenta de pago en el Estado Miembro donde él ya tenía una básica (Art. 18, 2 d).
²⁵ DOUE L 309/15. 25.11.2005.
²⁶ Art. 16 del Reglamento 1093/2010. de 24  de  noviembre de 2010, por el que se crea una Autoridad Europea de Supervisión (Autoridad Bancaria Europea).
²⁷ Un total de 71 veces se utiliza la palabra "reasonableness". La idea de la razonabilidad aparece ya en la Convención de Viena de 1980 sobre compraventa internacional de mercaderías (Art. 8), pero lo hace desde una perspectiva de interpretación de declaraciones contractuales, cuando el sentido de una declaración de una parte de un contrato o un acto no pueda determinarse de acuerdo con la intención, en este caso se interpretarán "conforme al sentido que habría dado en igual situación una persona razonable de la misma condición que la otra parte" (apartado segundo).
²⁸ Bruselas, 25.7.201 COM(2011) 445 final. 2011/0204 (COD).

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