2.1 Los auxilios parlamentarios (1886-1991)

A partir de lo anterior, se comienza con la descripción de la política distributiva de los AP. Debe señalarse que estuvieron vigentes durante el período en que rigió la Constitución Política de Colombia de 1886 a 1991. Su existencia encontraba sustento en artículos de rango constitucional sobre las funciones del Congreso de la República, específicamente el artículo 78 numeral 20: "Art. 78 numeral 20: Fomentar las empresas útiles o benéficas dignas de estímulo o apoyo" (Constitución Política de Colombia de 1886)

Esta facultad y atribución fue reconocida también para los diputados de las Asambleas Departamentales y concejales del Distrito Especial de Bogotá en el artículo 185 de la Constitución Política de 1886 (Constitución Política, 1886, art. 185) y sus reformas.

Procedimentalmente, para ajustarse a la normatividad que regula la hacienda y el gasto público, los AP se reflejaban en los Decretos de Liquidación de los presupuestos anuales bajo el nombre de auxilios o en la sección de transferencias (Durán y Montenegro, 2002).

Los recursos eran recibidos por la tesorería municipal y esta se encargaba de entregarlo a las personas públicas y privadas que indicaran congresistas, diputados y concejales. A su vez, estos receptores debían entregar informes sobre la utilización de los recursos ante los órganos de control.

Ahora bien, conforme la normatividad del sistema, su diseño y las razones que explican el mismo se analizará los valores manejos y sus los efectos del sistema. A pesar de la dificultad de manejar estos datos históricos en la literatura, Leal y Dávila (1991) dejan una pequeña referencia:

Como puede observarse, de 1960 a 1986 los recursos de los AP y asamblearios en conjunto variaron de un mínimo de 10.9% a un máximo de 26.1%, frente a la suma total de ingresos del municipio. Esto permite identificar que los AP fueron una de las principales fuentes de ingresos para este municipio.

Vale la pena aclarar que existe una serie de años en los cuales los auxilios departamentales y nacionales son iguales a 0 pesos (1976-1982). Al revisar el texto de Leal y Dávila (1991) la posible explicación se encuentra en el conflicto entre el "liberalismo oficial" de políticos tradicionales que controlaban a Congresistas del departamento, gobernador y, en alguna medida, a los alcaldes frente al político clientelista local quien controlaba el concejo municipal.

Finalmente, frente a los montos, para hacer una comparación con PD en otros países, se toma como referencia el año que más AP se recibieron: 1975, fue de 1,576,000 pesos o 49,250 dólares⁵.

En el caso de los auxilios para concejales de Bogotá, el archivo de las actas de esta corporación permite calcular que, para el año 1982, cada concejal contaba con un cupo de 6 millones de pesos o 92,000 dólares (tasa cambiaria de ese año).

Ambas cifras colombianas parecen elevadas si se compara con la política distributiva de los Fondo para el Desarrollo de las Circunscripciones municipales de la India (CDF), que surgieron a mediados de los años 70's en grandes ciudades como Bombay, donde se manejaba un monto de 50,000 rupias o 6,297 dólares para cada concejal por año (^{Blair, 2014}, p. 169).

La legislación local de la India permitía que varios concejales unieran sus recursos para emprender obras de mayor envergadura (^{Blair 2014}). Para 2011, los montos manejados por los CDF de tipo parlamentario en la India son de 417,000 dólares (Blair, 2014, p. 169). También como punto de comparación puede señalarse el caso de Filipinas de 1982, donde los Congresistas contaban en la Ley General de Apropiaciones con la partida denominada "Apoyo a Proyectos de Desarrollo" que asignaba 500,000 pesos filipinos o 54,000 dólares a cada legislador (Corte Suprema de Filipinas, 2013).

Lamentablemente, por la propia estructura de la PD colombiana, la información no siempre estaba discriminada para saber el número exacto de congresistas y diputados de la Asamblea Departamental que participaron en la gestión de dichos recursos.

El número de auxilios manejados por congresistas, diputados y concejales de Bogotá era variable, pues los representantes podían decidir repartir montos elevados entre pocas organizaciones o por el contrario montos pequeños entre muchas organizaciones. Según ^{Aponte Olivella (1983)}, el número de AP del presupuesto del año 1983 fue de 10,207. Lo que dividido entre los 313 legisladores para la fecha da un promedio de 33 auxilios por Congresista. En el caso de Bogotá, de una muestra de 8 concejales para el presupuesto de 1982 los auxilios variaron de un mínimo de 18 (concejal Carlos Alberto Saavedra) y un máximo de 99 (concejal Enrique Silva Valdivieso).

Los receptores de los auxilios se concentraban principalmente en instituciones educativas, juntas de acción comunal y organizaciones sociales diversas, que van desde instituciones de salud hasta instituciones que protegían el patrimonio cultural, entre otras. Entre las críticas a los AP, ^{Aponte Olivella (1983)} destaca el poco control al uso de los recursos hasta antes de la Ley 20 de 1975 y problemas en el diseño: como la entrega de recursos a Juntas de Acción Comunal con poca capacidad para la gestión de proyectos y de recursos, la poca transparencia en la selección de los beneficiados de los AP por concepto de "becas" en las instituciones educativas y, finalmente, la posibilidad que los propios congresistas, diputados y concejales de Bogotá fueran beneficiarios de los auxilios al hacer parte de las juntas directivas o miembros de las organizaciones receptoras de recursos.

A esto se suma, las críticas estructurales que señala ^{Aponte Olivella (1983)} frente a que los recursos no promovían la equidad y se concentraban principalmente en Bogotá y en los departamentos con poblaciones amplias. Se señala, además, que en el caso de los AP de los congresistas no otorgaban igualdad de montos entre sus miembros, algo diferente al funcionamiento de los AP para concejo del distrito de Bogotá, donde todos los concejales contaban con los mismos montos y valores.

Por su parte ^{Vargas (1999)} y ^{Gómez Barón (2003)} afirman que, contra la equivocada creencia popular, se trataba de montos modestos que tenían las ventajas de ser transparentes y permitir el seguimiento y vigilancia de la ciudadanía. Una vez eliminados es claro que los costos de transacción entre ejecutivo y legislativo se elevaron mucho más, en la práctica informal y poco transparente de los Fondos para el Desarrollo Regional que, por ejemplo, para 1997 aumentó en 8 veces más los recursos manejados en 1990 (^{Vargas, 1999}).

^{Gómez Barón (2003)} también critica que los AP no tuviesen mecanismos institucionales para vigilar la gestión de los recursos, aunque recuerda que para la fecha en que tuvieron vigencia los AP, en realidad no había planeación del Estado y la mayoría de sus fondos trabajaban de manera "inercial" (^{Gómez Barón, 2003}), recuerda que el primer Plan Nacional de Desarrollo apenas se dio luego de la Constitución de 1991.

En todo caso, el listado de críticas contra los AP permitió que el discurso tecnocrático se impusiera sobre la idea de la representación y las relaciones formales entre ejecutivo y legislativo.

2.2 El Sistema Nacional de Cofinanciación SNC (1992-1998)

A partir de 1991, las PD cambian, en primer lugar, hacia el SNC y, posteriormente, a las partidas del PIRS, conocidas hoy como cupos indicativos o mermelada.

Y es que el artículo 355 (Constitución Política de Colombia de 1991) prohibió los AP y, a su vez, abrió la posibilidad de los convenios de interés público que constituyó un amplio listado de excepciones a la prohibición (Durán y Montenegro, 2003) .

Frente al SNC se trata de transferencias condicionadas y discrecionales (no automáticas) del ente nacional a los entes territoriales. La cofinanciación estuvo regulada por los Decreto 77-1987 y 2132-1992, recibió desarrollo jurisdiccional en la sentencia C - 562-1998. Al igual que otras PD, el sistema fue objeto de demandas de constitucionalidad. En la demanda contra el SNC el actor solicitaba la inconstitucionalidad de varios artículos a la Ley de Presupuesto 413-1997, entre ellos el artículo 55. El actor de la demanda se opuso al establecimiento de cuotas de participación a los entes y a la usurpación de la voluntad de las comunidades receptoras de la inversión.

Como respuesta a estos argumentos, la Corte Constitucional declaró inexequible solamente la sección del Parágrafo del artículo demandando sobre los porcentajes de cofinanciación del ente territorial, sin detenerse a estudiar o a emitir consideración alguna sobre los argumentos principales del actor.

Ahora bien, en cuanto a temas procedimentales, las partidas de gasto del SNC estaban constituidas de dos formas: 1) Partidas globales en el presupuesto, que posteriormente serán delimitadas algo más (sin garantizar la ejecución) en el Decreto de Liquidación del Presupuesto y para los que los entes territoriales debían participar y competir para obtener los recursos del SNC, de manera más o menos transparente. 2) Partidas de Asignación Específica, en que ciertos proyectos eran incluidos en el Decreto de Liquidación para obligar a que su financiación fuera con los recursos del SNC, a pesar de que estos proyectos no cumplían con el trámite formal de competencia que establecía el sistema.

Según ^{Leguizamo (1997)}, este segundo mecanismo fue el usado por el ejecutivo para cumplir con acuerdos y compromisos informales con los congresistas. Según la autora, los montos de asignación específico fueron para 1995 el 35% de todo el sistema (^{Leguizamo, 1997}). Los fondos que habrían destinado más recursos a asignación específica dicho año fueron el FIU con 78% de sus 84 mil millones de pesos y el FCV con 55% de los 68 mil millones. Cabe destacar que estos dos fondos son los que contaban con la menor cantidad de recursos totales en comparación con el FIS y el DRI, el primero con 228 mil millones y el segundo con 152 mil millones (^{Leguizamo, 1997}).

Lo anterior se diferencia bastante de los sistemas de PD que reconocen la participación de los legisladores. Por ejemplo, los Earmark en EEUU son debatidos y aprobadas en el legislativo con la especificación de los proyectos.

En otros casos, sistemas de PD más formales garantizan mayor seguridad jurídica a los legisladores y a la población que ellos representan, dado que por normas superiores tienen garantizados asignaciones de montos de dinero fijos. Por ejemplo, en Kenya los "Fondos para el Desarrollo de las Circunscripciones" están protegidos por Ley (2003), sus montos y valores están atados al ingreso anual de los impuestos (^{Ndii, 2014}).

Al volver al diseño institucional y la estructura administrativa encargada de poner en funcionamiento el sistema, el mismo adolecía de competencias claras entre sus entes y una desconexión entre los objetivos y valores a los que aspiraba y las herramientas para hacerlo realidad. Así, el Decreto 2132-1992 señalaba la necesidad de crear varias instancias como: los Comités Nacional, Departamentales, Distritales y las UDECO⁶.

De entrada, se observa la poca participación comunitaria en la identificación, priorización y decisión de los proyectos a pesar que el artículo 24 numeral 9 del Decreto 2132-1992 otorgó la función de promover la participación comunitaria de estas funciones en los municipios.

El artículo 26 del Decreto 2132-1992 también obligó a la revisión y al establecimiento de normas y lineamientos de funcionamiento del sistema a los Documentos CONPES. Con base en dicha obligación se expidieron los Conpes 029-1995, 2791-1995 y 2865-1996. Estos Conpes, además de establecer lineamientos como los montos máximos a invertir por sector según los cupos indicativos de cada ente territorial, identificó un listado de problemas en el funcionamiento del SNC. Por ejemplo, el Conpes 029-1995 señaló problemas como: asignar la competencia de la participación comunitaria a los municipios sin que tuvieran capacidad; falta de acompañamiento a los órganos que conformaban el SNC en el nivel regional; problemas de coordinación entre la UDECO y los Bancos de Proyectos de Inversión (BPIN).

Por su parte el Conpes 2791-1995 señaló problemas como: falta de capacidad institucional en el nivel local para formular los proyectos; declaración de invalidez de los Convenios Interadministrativos suscritos entre los fondos y los entes territoriales; ausencia de reglamentación al funcionamiento de entes del SNC; falta de acompañamiento de los Ministerios a los entes territoriales para estudios de pre-inversión; el sistema cerrado imposibilitaba a municipios con capacidad de formulación de proyectos a participar directamente sin los UDECO⁷.

Frente a los montos del SNC, éstos fueron de 534,052,000,000 pesos para el año 1995 (Conpes 2865 de 1996). Lo que correspondía al 3% del total del presupuesto nacional para ese año de 17 billones de pesos. Los montos manejados eran considerables si se compara con las PD tipos CDF en otros países, que manejan montos de un máximo 5.48% del total del presupuesto en Papúa Nueva Guinea (^{Baskin, 2014}). Vale la pena destacar también que, en el caso del SNC colombiano, permitió que no sólo los entes territoriales participaran en la obtención de dichos recursos; sino la nación. Según los datos del Conpes 2865-1996 (Conpes 2865 de 1996), la nación recibió 70,322,000,000 millones de pesos. Lo que equivale a un 13% del total de los recursos manejados por el SNC.

Si se tomara el monto total del SNC entre el total de legisladores para el año 1995, es decir, 265 legisladores, los montos por legislador serían de 2,015,290,566 pesos o 2,209,748 dólares por congresista (monto muy superior a los manejados por congresistas en sistemas CDF). Si se analizara los datos de los proyectos de asignación específica de los fondos FIU y FCV, los montos por congresistas serían de 425,386 dólares (montos semejantes a los manejados por congresistas en sistemas CDF).

En los casos de países con CDF, los montos promedios son⁸:

Al revisar el número de proyectos presentados en el SNC, por ejemplo, para 1996 el total de proyectos fue de 14,814. Si se procediera a atribuir la totalidad de proyectos a los congresistas, se obtendría un promedio de 56 proyectos por congresista, un número elevado y que significaría un desgaste en recursos para los congresistas. Este número contrasta con los límites de número de proyectos que pueden manejar los parlamentarios en países con CDF. Por ejemplo, en Kenya anualmente cada legislador puede presentar un mínimo de 5 y un máximo de 25 proyectos con un acompañamiento de toda una serie de entidades, órganos administrativos y de la propia comunidad (^{Ndii, 2014}).

Aunque los cálculos y la comparación parecen darle la razón a la afirmación de Durán y Montenegro (2002) en tanto los proyectos presentados al SNC, vía participación comunitaria, se veían anulados por los proyectos de iniciativa legislativa. Este no parece ser el caso, pues no guarda correspondencia lógica que municipios con alta capacidad de gestión en la presentación de proyectos requiriesen de las gestiones de los legisladores para participar de manera efectiva en el sistema.

En suma, con todas las críticas que se le pueden atribuir a la política distributiva del SNC en Colombia, esta experiencia constituye un intento de constituir RIG modernas y de respeto a la descentralización. Lamentablemente, por la tradición formalista colombiana y por un supuesto respeto al equilibrio de poderes, la participación de los legisladores fue excluida del diseño institucional y de la organización administrativa, sin que esto fuera obstáculo para la participación informal y poco transparente de aquellos. Esto es contrario a los sistemas con PD de tipo CDF, pues además de contar con una estructura administrativa que viabilice los proyectos de inversión, promover las relaciones entre los niveles de gobierno y la participación comunitaria, reconocen a los parlamentarios como un actor clave del proceso, es por esto que son incluidos en un proceso transparente, que permita la rendición de cuentas.

Obviamente entre Colombia y los países con las figuras de CDF existen muchas diferencias que dificultaría la inclusión formal de los legisladores colombianos en las PD. Podría argumentarse desde el diseño institucional electoral⁹, por ejemplo, que los países con CDF están regidos por un sistema electoral tipo mayoritario para la elección del legislativo, con circunscripciones pequeñas y mayor contacto entre representantes y representados. Sin embargo, en el caso colombiano cada vez se observa más, aún en el propio Senado, cómo representantes de los intereses nacionales son elegidos concentrando sus votos en unos departamentos y en muchos casos en apenas unos pocos municipios específicos.

2.3 Los Presupuestos de Inversión Social Regional (PISR)

Por diversos motivos, en especial por los escándalos con el SNC y la crisis fiscal de finales de los años 90's, el SNC fue dejado de lado, los entes que lo conformaban dejaron de existir o fueron fusionados en otras entidades con otra naturaleza y fue remplazado por la política distributiva del PISR.

El origen del PISR se dio en el año 2000, durante la discusión del proyecto de ley de presupuesto para el año 2001 (Proyecto de Ley 13/00 Cámara y 54/00 Senado) como propuesta del ex Ministro de Hacienda, Juan Manuel Santos, para negociar con los Congresistas la aprobación del presupuesto y de otros proyectos de ley importantes, entre ellos la reforma tributaria (^{Durán y Montenegro, 2002}). Según Durán y Montenegro (2002) la medida consistía en adicionar 300,000 millones de pesos a las PISR globales para que los Congresistas gestionaran y decidieran la utilización. Conforme Durán y Montengro (2002) el ex Ministro de Hacienda Juan Manuel Santos explicó que las principales características del sistema sería la transparencia y la participación equitativa de todos los congresistas.

Entre los argumentos jurídicos utilizados para defender el nuevo sistema se encontraba: la iniciativa de gasto de los Congresistas; que la prohibición de los AP estaba circunscrito a las entidades privadas y la función de los Congresistas de gestionar recursos para las regiones según el artículo 283 Ley 5-1992 Reglamento del Congreso.

Un argumento jurídico nuevo, que presuntamente blindaba al sistema de los PISR, fue el artículo 68 del Decreto 111-1996 Estatuto Orgánico de Presupuesto, pues obligaba a que los proyectos no podían ser aprobados y ejecutados hasta que no fueran evaluados por los órganos competentes y por el BPIN.

Para el año 2001, los 300 mil millones de pesos habrían sido incluidos en el presupuesto en partidas globales con objetivos de infraestructura o construcción en diversos órganos de la administración nacional como Ministerios o entes adscritos o vinculados al nivel nacional¹⁰ (^{Durán y Montenegro, 2002}).

Ahora bien, frente al funcionamiento formal del sistema (algo muy escueto y sin regulación adicional salvo las propias leyes del presupuesto de rentas), Durán y Montenegro (2002) señalan que la iniciativa de presentar proyectos estaba abierta a funcionarios de elección popular y a la propia ciudadanía. Posteriormente, se requería que el alcalde o gobernador iniciara un acta de convenio con la "entidad ejecutora"¹¹ y, finalmente, se firma un convenio interadministrativo para el traslado de los recursos a la entidad territorial y que ésta realice el contrato y el seguimiento del mismo.

Por su parte, el funcionamiento informal, según investigaciones realizadas por La Silla Vacía (2018), comenzaría con la negociación entre enlaces de los Ministerios con cada congresista de las partidas de inversión a cambio de apoyo en iniciativas legislativas. Posteriormente, los congresistas ordenan a alcaldes o gobernadores aliados que presenten proyectos de inversión en esas entidades. Finalmente, el enlace del ministerio presiona a la entidad para la aprobación del proyecto y la transferencia de recursos. De acá en adelante se adelanta los procesos de contratación.

Como se observa, a diferencia del SNC, el PIRS no brinda garantías para el desarrollo de RIG cooperativas ni la promoción de la descentralización ni de la participación comunitaria. De hecho, el propio gobierno nacional impulsó que este nivel podía asumir la totalidad de los montos de las obras (Ley 698, 2001, art. 7).

Al igual que el anterior sistema, el PISR fue objeto de demandas de inconstitucionalidad. El actor de dicha demanda, Álvaro Uribe Vélez, argumentó que el PISR violaba diversos artículos sobre los principios del régimen presupuestario, la democracia e instrumentos internacionales. Al igual que en la sentencia de constitucionalidad sobre el SNC (Sentencia C - 562-1998), el magistrado ponente y la mayoría de la Corte se apegaron a la estricta literalidad y desestimó la demanda sin entrar a estudiar a profundidad el sistema y los posibles efectos negativos (Sentencia C 1168 de 2001). No obstante, en esta oportunidad algunos magistrados salvaron el voto al reconocer la vulneración de diversas normas y principios constitucionales del presupuesto y advirtieron de los efectos negativos del PIRS.

Ahora bien, al intentar realizar cálculos sobre este sistema de PD y tratar de estimar la influencia de los congresistas en los mismos es una tarea imposible, toda vez que no se cuenta con transparencia ni con los datos mínimos para emprender un análisis, tanto en los primeros años del sistema, como igualmente en la actualidad. Y es que, sin duda, este tercer sistema de política distributiva, es de lejos el menos transparente de los que se han revisado.

A pesar de lo anterior, se mostrarán algunas cifras sobre el PIRS. Para el año de su introducción 2001, los 300 mil millones de pesos equivalían a un 0.005% del total de 62 billones de pesos del presupuesto. El valor manejado por congresista sería de 1,132,075,472 pesos o 492,207 dólares. Lo que paradójicamente es una cifra semejante al promedio actual de los CDF a nivel mundial (véase anteriormente el gráfico 2).

Por su parte, si se tomara el total del PISR del año 2001 y no sólo de los 300 mil millones adicionales solicitados por los congresistas como modificación al presupuesto, se estaría hablando de una cifra de casi 10 billones de pesos, lo que equivale al 15% del total del presupuesto. No obstante, realizar este tipo de cálculos no refleja la realidad, ya que no todas las partidas globales del PISR están dirigidas a inversión de obras de infraestructura ni tampoco transfiere los recursos a los entes territoriales para que éstos se encarguen de la contratación.

Lamentablemente, esto es un elemento poco destacado por diversos actores políticos al proponer reformas a las PD en Colombia. En los siguientes párrafos se realizará dos ejercicios estimativos sobre estos puntos frente a los datos aportados por actores políticos, para demostrar que quizá en el debate público se esté sobredimensionando el papel de los legisladores en el manejo de los recursos del PIRS susceptibles de clientelismo y corrupción.

Por ejemplo, entre los documentos de los promotores de la Consulta Popular Anticorrupción 2018 se puede encontrar la siguiente gráfica sobre la "mermelada":

Gráfica 3 Esquema sobre bolsas de financiamiento público en Colombia según Comité de Promotores de Consulta Popular Anti Corrupción. 

Fuente: Consulta Anticorrupción, 2018, p. 16. En línea: https://bit.ly/2NhKlvV . (Consultado el 10 de enero de 2018)

Como se observa, los promotores de la consultan enfatizan el monto y las características poco transparentes del funcionamiento del PISR, al señalar que es la principal fuente de mermelada. No obstante, de esta bolsa principal de 46,7¹² billones de pesos vale la pena preguntarse ¿Cuánto es "mermelada" o proyectos de inversión gestionados por los congresistas a través de cofinanciación?

Para responder estas preguntas se realizó una selección, preliminar y sin el nivel de minuciosidad deseado¹³, de las partidas para proyectos de inversión en el PISR que posiblemente serían gestionadas y ejecutadas mediante cofinanciación para el año 2017. Los criterios para tomar estas partidas globales de gasto fueron: la relación con la promoción de obras de infraestructura física y la identificación del uso de la cofinanciación al revisar las normas que regulan las partidas.

Estas partidas, que posiblemente sean objeto de caer en el mecanismo de la mermelada, representan el 8% del total del PISR. La misma continúa siendo elevada en comparación con el monto del DNP sobre las fuentes de ingreso de los entes territoriales, donde la cofinanciación alcanza apenas un 3% entre los años 2013, 2014 y 2015 (^{Levitas, 2017}).

Otro ejemplo de posible sobre estimación fue el informe denominado Carrusel de la Reelección Resumen por Representante (2014) socializado por el Ex Presidente Álvaro Uribe en 2014 y usado no sólo por el político; sino por analistas como ^{Valencia y Ávila (2014)}. En este informe se señalaba, entre otros temas, los montos entregados en proyectos de inversión en obras y vías.

Por sólo tomar un caso del informe anterior, a un Senador de la costa caribe colombiana¹⁴ le es atribuido el manejo de recursos por un valor de 47,525,000,000 pesos. Si se realizara el mismo ejercicio de estimar las partidas de inversión regional relacionadas con obras y cofinanciación asignadas para el departamento en el cual este Senador concentra sus votos, estaríamos hablando que el Congresista manejaría 31 % del total de partidas de inversión susceptibles de mermelada, lo que posiblemente es una sobrestimación.

A pesar de las estimaciones anteriores, analistas políticos como ^{Valencia y Ávila (2014)} y el equipo de la Silla Vacía (2018) han establecido que el uso de los cupos indicativos o mermelada es una de las principales herramientas de campaña política utilizada por candidatos al Congreso, toda vez que les permite mantener en relaciones de subordinación a las autoridades locales; usar las obras como publicidad política de sus "buenas gestiones" y financiar sus campañas de manera irregular o ilegal al obtener porcentajes de contratistas.

De la dinámica anterior no han estado exentas las propias entidades nacionales reconocidas como órganos altamente técnicos encargadas de financiamiento. Por ejemplo, FONADE ha estado envuelto en escándalo de mafias y redes de corrupción para la selección de proyectos a financiar (^{Semana, 2018}).

Lo anterior es muestra que sí existe la relación de intercambio informales entre ejecutivo y congresistas; sin embargo, hace falta mayor investigación sistematizada para dar cuenta de los niveles y los efectos reales de dichas relaciones, no sólo en términos de resultados electorales y funcionamiento de la democracia e institucionalidad; sino también en eficiencia del gasto y de las RIG.