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Introducción
La proliferación de políticas públicas, como respuesta gubernamental ante las diversas demandas sociales, conlleva la necesidad de realizar cada vez más análisis que cuenten con elementos teóricos y metodológicos propios de las políticas públicas como campo disciplinar, que permitan comprender su dinámica y desarrollo. Sin embargo, los estudios y análisis de las políticas como acción de gobierno suelen realizarse desde disciplinas relacionadas con los sectores o campos objeto de la intervención estatal, con teorías específicas del tema o contenido de estas políticas. Esto no implica que dichos análisis sean errados o infructuosos, puesto que generan un conocimiento para la política y dan cuenta de la preocupación frente al Estado en acción.
No obstante, tal preocupación se ve exaltada por los mínimos resultados alcanzados, producto de una inadecuada formulación o implementación de políticas, que pocas veces resultan modificadas a causa de la ausencia de procesos de evaluación que puedan dar cuenta de manera "objetiva", o con información suficiente, de los puntos críticos y las fallas concretas de la intervención. En ocasiones, estas fallas no encuentran su causa en el contenido de la política; sino en su accionar, esto plantea la necesidad de generar conocimiento no solo a nivel temático del objeto de intervención; sino de las variables que poseen una relación directa e indirecta sobre el desarrollo de la política en cuestión, como los actores, las instituciones, los instrumentos, entre otros.
Por tanto, la revisión de las posturas epistemológicas, teóricas y metodológicas desde las que se desarrolla lo que puede ser considerado en un principio análisis de políticas públicas, resulta fundamental ante la preocupación por la forma en la que se están elaborando las investigaciones que abordan las acciones del Gobierno sobre un sector o una población específicos. Se busca, entonces, enfatizar la necesidad de generar estudios más amplios que integren las teorías y metodologías propias del campo de las políticas públicas, no únicamente las consideraciones del campo al que va enfocada la política.
En aras de avanzar en este propósito, se toma el campo alimentario y nutricional como objeto de estudio; donde, desde el siglo pasado, se vienen implementando políticas que tienen como fin la garantía de la seguridad alimentaria y nutricional de la población. La permanencia de estas acciones en el tiempo debería dar cuenta, a su vez, de numerosos estudios que aporten información suficiente para la reorientación de la acción estatal en este campo, con el objetivo de mejorar la calidad de los bienes y servicios provistos por las entidades públicas encargadas de ello. Tales estudios deberían realizarse a nivel del contenido y evolución del campo alimentario y nutricional, así como del funcionamiento de la política en tanto sistema integrado por numerosos y diversos actores, instituciones, instrumentos y recursos, en aras de generar una comprensión mayor de la política.
Con el fin de dar cuenta si en este campo se han elaborado estudios que conjuguen ambos espectros, es decir, los elementos propios de las ciencias de la alimentación y nutrición y los de la disciplina de las políticas públicas, en este artículo se hizo una revisión y análisis documental que se divide en cuatro apartados y uno adicional de conclusiones. El primero brinda una perspectiva general de las políticas públicas alimentarias y nutricionales colombianas, que se ubican inicialmente en dos periodos determinantes: la primera mitad del siglo XX y las décadas del cuarenta y del ochenta; seguidamente, en la década del noventa y el nuevo milenio surgieron la mayoría de los lineamientos y políticas públicas que, hasta hoy, determinan las acciones alimentarias y nutricionales que se gestionan en diferentes territorios del país.
El segundo apartado plantea algunas consideraciones de carácter teórico sobre el análisis de políticas públicas y la necesidad de enmarcarlo en un espectro más amplio, como el del estudio de políticas públicas, para extender el rango de trabajos susceptibles de ser revisados y procesados, así se aportan definiciones amplias de análisis de políticas públicas desde diferentes autores. Finalmente se arriesga una conceptualización del análisis de las políticas públicas alimentarias y nutricionales.
Por su parte, el tercer apartado aborda los asuntos metodológicos a partir de los cuales se llevó a cabo el presente estudio, el uso de técnicas y herramientas para la revisión y procesamiento de la información resultante de cada uno de los estudios/análisis priorizados con base en una serie de características preestablecidas.
En el cuarto apartado se da cuenta de los principales hallazgos del artículo: las orientaciones teóricas, metodológicas y disciplinares de los estudios seleccionados para la investigación. En su mayoría, estos se abordan desde el enfoque de la Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN), cuyos investigadores son principalmente profesionales de las ciencias de la salud y las ciencias sociales y en los que no se incluyen lineamientos esenciales del campo de las políticas públicas para el abordaje de las cuestiones centrales de sus trabajos e intervenciones.
Finalmente, conforme a la literatura revisada, se concluye que existen esfuerzos institucionales aislados en el campo de las políticas públicas alimentarias y nutricionales. Asimismo, no se ha consolidado una agenda de investigación que marque una hoja de ruta para los estudiosos y analistas de política pública. Esto podría estar generando que la mayoría de los estudios se enfoquen en la disertación de programas territoriales y de la pertinencia o no de la política. Algunos de estos trabajos hacen hincapié en el proceso de implementación, varios hacen alusión a los problemas públicos y apuntan a su definición y redefinición, sin que se avance significativamente en su comprensión e intervención a fin de progresar en la garantía del derecho humano a la alimentación de las poblaciones colombianas.
1. Antecedentes de las políticas públicas alimentarias y nutricionales colombianas
La configuración de las políticas públicas alimentarias y nutricionales en Colombia guarda una estrecha relación con los modelos de desarrollo adoptados por el país. De acuerdo con Mancilla López, Álvarez Castaño y Pérez Isaza (2016), durante la primera mitad del siglo xx en el marco de un Estado incipiente, estas fueron lideradas por la Iglesia e instituciones filantrópicas bajo el concepto de la caridad. Entre la década del cuarenta y la década del ochenta predominó el modelo de desarrollo de industrialización por sustitución de importaciones, fue entonces el Estado el que asumió un papel decisivo en su orientación. De la misma forma, durante estas décadas el tema nutricional apareció en la agenda pública y se instauró en la planificación del país, consolidando un aparato institucional que intentó resolver los problemas públicos de alimentación y nutrición de los colombianos (Mancilla López et al., 2016).
En la década del noventa y a partir del nuevo milenio, periodo en el que se sitúa esta investigación, la crisis ocasionada por la deuda externa de los años ochenta y la implantación de un nuevo modelo de desarrollo, que se gestó por las potencias mundiales y algunos organismos internacionales, condujeron al desmonte del incipiente Estado de bienestar y se generó un recorte del gasto social con profundas repercusiones en el bienestar de la población. Por otra parte, en este periodo se impusieron con gran fuerza las medidas neoliberales, que reconfiguraron las políticas sociales en términos generales y, particularmente, las políticas alimentarias y nutricionales (Mancilla López et al., 2016).
Además de la influencia de los modelos de desarrollo, en la configuración de las políticas alimentarias y nutricionales colombianas fue determinante el papel de las agencias mundiales encargadas de combatir el hambre. Entre las más destacadas se encuentra la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), que en el año 1996 implantó el concepto internacional: seguridad alimentaria y nutricional (SAN). Con este concepto se propuso garantizar que todas las personas tuvieran en todo momento y en todo lugar acceso físico y económico a suficientes alimentos, seguros y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimentarias y preferencias dietéticas, con el fin de que tuvieran una vida activa y sana (FAO, 2011). Este concepto generó lo que se conoce como ejes de la seguridad alimentaria y nutricional, a saber: disponibilidad de alimentos, acceso alimentario, consumo de alimentos y aprovechamiento biológico de los alimentos. Hasta hoy, estos ejes han moldeado la formulación, implementación y evaluación de las políticas públicas alimentarias y nutricionales de Colombia.
Precisamente, estos lineamientos internacionales de la FAO sobre seguridad alimentaria y nutricional se constituyeron en el punto de partida del Plan Nacional de Alimentación y Nutrición (PNAN), aprobado mediante el documento Conpes Social 2847 de 1996 (Conpes Social 2847, 1996). El objetivo de este plan fue contribuir a mejorar la situación alimentaria y nutricional de la población colombiana, en especial de la más pobre y vulnerable. Este plan integraba acciones multisectoriales en las áreas de salud, nutrición, alimentación, agricultura, educación, comunicación y medio ambiente. En el PNAN se delimitaron dos grandes áreas para el desarrollo de programas y proyectos de alimentación y nutrición: La primera fue la seguridad alimentaria a nivel del hogar, cuyo objetivo general era mejorar las condiciones de acceso a los alimentos de los hogares más pobres. La segunda, la seguridad alimentaria y nutricional de grupos vulnerables, que buscaba proteger y mejorar el estado nutricional de los grupos menos favorecidos, mediante programas integrales que incluyeran la complementación alimentaria (Departamento Nacional de Planeación, República de Colombia,1996).
Posteriormente, el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 (Departamento Nacional de Planeación, Republica de Colombia, 2007), reconoció la importancia de formular una política de seguridad alimentaria y nutricional que funcionara como una de las estrategias para lograr la garantía de los derechos fundamentales, económicos y sociales, el fortalecimiento del capital humano, las condiciones regionales de desarrollo y paz, la institucionalidad del Estado y la reducción de la pobreza. Todo esto enmarcado en el enfoque de Promoción Social y de Manejo Social del Riesgo (MSR).
Esta política nacional de seguridad alimentaria y nutricional se formalizó mediante el documento Conpes Social 113 del año 2007 (Conpes Social 113, 2007). Este reconoció el derecho de la población a no padecer hambre y a tener una alimentación adecuada; además, recalcó los ejes que debían conformar la política nacional de seguridad alimentaria y nutricional: disponibilidad de alimentos, acceso, consumo, aprovechamiento o utilización biológica de los alimentos y calidad e inocuidad de los alimentos. Desde estos ejes se pretendía generar impactos sobre la dimensión de los medios económicos; así como en la calidad de vida y el bienestar de la población colombiana (Consejo Nacional de Política Económica y Social, República de Colombia, 2007).
A partir de este documento se determinó la necesidad de construir y ejecutar un Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (PNSAN, 2012). El PNSAN (2012) se definió como un conjunto de objetivos, metas, estrategias y acciones propuestos por el Estado Colombiano, en un marco de corresponsabilidad con la sociedad civil, que tenía por objeto: 1) proteger a la población de las contingencias que conllevaban situaciones indeseables y socialmente inadmisibles, como el hambre y la alimentación inadecuada. 2) Asegurar a la población el acceso a los alimentos en forma oportuna, adecuada y de calidad. 3) Lograr la integración, articulación y coordinación de las diferentes intervenciones intersectoriales e interinstitucionales (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, República de Colombia, 2012).
Para el periodo 2012-2019, se formuló un nuevo PNSAN (2012). En este caso, los objetivos específicos del PNSAN (2012) se asociaron a unas estrategias transversales en términos de la calidad e inocuidad de los alimentos y el fortalecimiento institucional. Este derivó en la definición de dos áreas de acción en el campo alimentario y nutricional, la dimensión de los medios económicos y la calidad de vida y el bienestar de las poblaciones. En la primera área se buscó promover una adecuada oferta de alimentos prioritarios que garantizaran el acceso a grupos vulnerables. En la segunda se planteó la necesidad de que la población colombiana consumiera una alimentación completa, equilibrada, suficiente y adecuada, que le permitiera mejorar el nivel de aprovechamiento y utilización biológica de los alimentos (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, República de Colombia, 2012). A partir de este momento, se propuso que la implementación de la política de SAN se hiciera mediante el PNSAN (2012), instrumentalizado en los planes y programas departamentales, municipales, distritales o regionales de alimentación y nutrición.
Esta breve reconstrucción de las políticas y lineamientos de políticas públicas alimentarias y nutricionales colombianas sugiere la existencia de cuatro frentes de acción para erradicar el hambre y la malnutrición en el país en los últimos quince años. El primero se enmarca en el mejoramiento del acceso a los alimentos, especialmente de grupos familiares y poblaciones vulnerables (1996 -2006). El segundo se refiere a la garantía de los derechos fundamentales sociales y económicos y la reducción de la pobreza y el hambre (2006-2010). El tercero se encamina al reconocimiento del derecho de la población a no padecer hambre y tener una alimentación adecuada y saludable (2007- 2012). El cuarto, se dirige hacia la formulación de estrategias transversales de calidad e inocuidad de alimentos y el fortalecimiento institucional (2012-2019).
La lectura integrada y crítica de estos frentes de acción indica un amplio desarrollo de programas, proyectos y acciones de políticas públicas que deberían haber impactado de forma significativa, a través de los años, la situación alimentaria y nutricional de los colombianos. Por esta razón, comprender las posturas epistemológicas, teóricas y metodológicas que se han establecido para generar estas políticas públicas permitirá reunir evidencias útiles para repensar las agendas públicas, la formulación, implementación y evaluación de las políticas del campo alimentario y nutricional del país.
2. Análisis de las políticas públicas alimentarias y nutricionales
Para encuadrar el análisis de las políticas alimentarias y nutricionales colombianas es necesario situarse en un campo más amplio, denominado estudio de las políticas públicas, que es utilizado como un concepto "paraguas" en el que se enmarcan una serie de subcampos que tienen como objeto de estudio las políticas públicas, algunos de ellos son: policy and politics, policy process, policy evaluation, policy design, policy makers and policy institutions, policy implementation y policy analysis (Smith y Larimer, 2009).
Ahora bien, para dar cuenta de las posturas epistemológicas, teóricas y metodológicas, así como de la intención de los análisis de políticas públicas en el campo alimentario y nutricional, se partió de la definición de política pública, a saber, el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios. Desde este punto de vista, las políticas públicas se pueden entender como un proceso que se inicia cuando un gobierno o un directivo público detecta la existencia de un problema que, por su importancia, merece su atención y termina con la evaluación de los resultados que han tenido las acciones emprendidas para eliminar, mitigar o variar ese problema (Tamayo Sáenz, 1997, p.281).
Respecto del análisis de políticas públicas, de acuerdo con los propósitos de la investigación, sus objetivos y alcance, dentro de las diversas definiciones o acotaciones que este posee, la que fue percibida como una de las más adecuadas fue la de Quade (1992), quien afirma que el policy analysis, genera y presenta información que permite mejorar la base en la cual descansan los juicios de los decisores de políticas, incluyendo no solo el examen de las políticas mediante la descomposición de sus componentes, sino también el diseño y la síntesis de nuevas alternativas. En este sentido, el análisis es valioso porque contribuye a la toma de decisiones, brindando información con base en la investigación y el análisis, esclareciendo cuestiones, revelando incongruencias en los procedimientos y generando nuevas alternativas para formular ideas de políticas factibles y viables (Quade, citado en Aguilar ,1992, p.71).
En términos teóricos, junto al aporte de Quade, se tienen en cuenta igualmente las proposiciones de Roth (2002), para quien el análisis de políticas públicas tiene como objeto de estudio, una serie de dispositivos u objetivos colectivos, que el Estado considera como deseables o necesarios, medios y acciones procesadas, resultados y efectos en las políticas públicas (Roth, 2002). Precisamente, en esta investigación para analizar dichos dispositivos, se dio prelación a algunos elementos observables, dentro de ellos, categorías y subcategorías propias del campo de las políticas públicas alimentarias y nutricionales (seguridad alimentaria y nutricional, soberanía alimentaria, derecho humano a la alimentación y nutrición adecuada, alimentación y nutrición de grupos específicos, agricultura familiar).
Por otro lado, para robustecer la definición del análisis de las políticas públicas se acogieron los planteamientos de Roth (2014), en los que sugiere que se deben abordar nuevos instrumentos que ayuden a consolidar una especie de caja de herramientas, en la cual el investigador cuente con conceptos y modelos asociados a las distintas posturas teóricas, que ayudan a descomponer y clasificar el complejo entramado de las actividades públicas en elementos analíticos más comprensibles (Roth, 2014, p. 41).
En esta misma línea respaldando otro de los postulados de André Noel, en el proyecto investigativo se recurrió a la utilización de la herramienta propuesta por Jones: el policy cycle, que propone una descomposición de la política pública en una serie de etapas o de secuencias lógicas. Esto permitió entonces efectuar el análisis de política al priorizar algunas de las fases, en este caso, agenda pública, formulación, implementación y evaluación (Jones, 2001).
Para concluir esta sección, es conveniente nombrar que en la investigación se partió de los razonamientos de Quade; además, se retomaron algunos postulados de Roth y Jones para sostener que el análisis de los lineamientos y políticas alimentarias y nutricionales, entendidas como "el conjunto de estrategias o intervenciones que el Estado y la sociedad realizan para garantizar, por una parte, la producción y disponibilidad de los alimentos necesarios para la población y, por otra, su consumo" (Mancilla López et al., 2016, p.xv), requiere de la compresión profunda de los problemas sociales, que a su vez están enlazados con las problemáticas alimentarias y nutricionales, para que de allí emerja la información necesaria que permita elaborar recomendaciones, que en manos de los tomadores de decisiones, pueden servir para orientar la mejoría de las condiciones alimentarias y nutricionales de la población del país. Actualmente, estas condiciones están supeditadas a factores como el acceso limitado a servicios básicos, impedimentos para una efectiva producción, comercialización, y distribución de alimentos; inadecuados patrones alimentarios, prácticas y hábitos de consumo no saludables, poca educación en temas alimentarios y nutricionales y por último, la permanente violación del derecho humano a la alimentación saludable de las comunidades, entre otros.
3. Estrategia metodológica
Se desarrolló una investigación exploratoria de tipo documental que, como sugiere Galeano (2004), se considera como estrategia de investigación social y no únicamente como una técnica de recolección y procesamiento de información. De acuerdo con esto, se planteó un análisis documental que privilegió el análisis de contenido, orientado a la búsqueda del sentido de los estudios de las políticas públicas alimentarias y nutricionales realizados entre los años 2000 y 2015. El diseño metodológico de la investigación se configuró en tres etapas interrelacionadas entre sí: 1) Construcción del sistema categorial. 2) Búsqueda de información empírica. 3) Sistematización de la información. Estas etapas se desarrollaron de la siguiente manera:
3.1 Construcción del sistema categorial
Se propuso la disertación de teorías y conceptos del campo alimentario y nutricional y del estudio de las políticas públicas, pertinentes para la comprensión de los análisis de las políticas públicas alimentarias y nutricionales. Por esta razón, se construyó un sistema categorial que se constituyó en el referente conceptual y metodológico de la investigación. El primer paso para la construcción de este sistema fue la elaboración de una matriz, donde se condensaron las categorías y subcategorías de análisis del campo alimentario y nutricional con sus respectivas definiciones y referentes. Esto permitió precisar de una manera práctica los productos observables y operacionalizar efectivamente la información del estudio. Estas categorías guardaron un vínculo estrecho con los ejes de interés académico y político de la Unidad de Análisis de Políticas Públicas Alimentarias y Nutricionales de la Escuela de Nutrición y Dietética de la Universidad de Antioquia. A propósito, véase la Tabla 1:
Tabla 1 Categorías y subcategorías de análisis del campo alimentario y nutricional
| Campo alimentario y nutricional | ||
|---|---|---|
| Categorías de análisis | Subcategorías de análisis | Descripción y referentes |
| Seguridad alimentaria y nutricional | Disponibilidad de alimentos, acceso alimentario, consumo de alimentos, aprovechamiento biológico de los alimentos. | Se asumió como concepto nodal de la investigación, debido a que la mayoría de las políticas públicas alimentarias y nutricionales colombianas de los últimos quince años se han formulado bajo esta perspectiva política y social de orden internacional (FAO, 2011). |
| Soberanía alimentaria | Movimientos sociales y organizaciones campesinas, Reforma Agraria, agroecología. | Se consideró como un discurso contra-hegemónico de las políticas públicas formuladas desde la perspectiva tradicional de seguridad alimentaria y nutricional, debido a que rescata la facultad de los pueblos para definir sus propias políticas agrarias y alimentarias de acuerdo con los objetivos de desarrollo sostenible de sus territorios (Nyéléni. 2007). |
| Agricultura familiar | Agricultura familiar de subsistencia (AFS), agricultura familiar de transición (AFT), agricultura familiar consolidada (AFC). | Se pensó como una estrategia fundamental para lograr la erradicación del hambre y el cambio de la sociedad hacia sistemas agrícolas más sostenibles en América Latina, el Caribe y el mundo (FAO, 2019). |
| Alimentación y nutrición para grupos específicos | Alimentación y nutrición de la primera infancia. Alimentación y nutrición Escolar. Transferencias condicionadas. | Se estableció como un campo altamente significativo de la protección social en alimentación y nutrición, que fomenta cuestiones esenciales para el bienestar alimentario y nutricional, como salud en los primeros años de vida, matrícula escolar, asistencia escolar y capacidad de aprendizaje, tratando primordialmente el hambre de los escolares a corto plazo, entre otros (Mancilla López et al., 2016). |
| Derecho humano a la alimentación | Protección del campesinado, distribución de la tierra, fortalecimiento de la producción agrícola, empleo decente, cobertura universal de saneamiento básico, entre otros. | Se definió al igual que la seguridad alimentaria y nutricional como concepto transversal en la investigación, puesto que comprende un conjunto de políticas de diferente naturaleza que promueven el bienestar social y la mejor calidad de vida y, en consecuencia, garantizan una alimentación suficiente y adecuada para todos los seres humanos (Restrepo-Yepes, 2017). |
Fuente: elaboración propia.
En el caso de las categorías pertenecientes al campo de estudio de políticas públicas se recurrió en gran medida al ámbito teórico de la ciencia política. Al respecto véase la Tabla 2 a seguir:
Tabla 2 Categorías y subcategorías de análisis del campo de estudio de las políticas públicas
| Estudio de las políticas públicas | ||
|---|---|---|
| Categorías de análisis | Subcategorías de análisis | Descripción y referentes |
| Investigaciones del proceso | Conocimiento del proceso de las políticas (subcampos). | Se recurrió al Policy Process Studies, para entender los procesos de fabricación o implementación de las políticas públicas. Este se reconoció como la producción de conocimientos que, más allá de describir fenómenos empíricos específicos o de hacer la historia o el relato de estos, intentan comprenderlos, es decir, buscan entender lógicas, dinámicas y causalidades que van más allá de la especificad del caso particular y que permiten elaborar y comprobar hipótesis generales (Zittoun y Guy, 2016). |
| Actores | Universidades, organizaciones no gubernamentales, organizaciones del Estado. | Se consideró el estudio de los actores de las políticas públicas, porque son entidades que disponen de los medios para actuar conforme a sus decisiones, cuyas características (denominadas "propiedades emergentes") son cualitativamente distintas a las de la suma de las decisiones de los individuos que la integran y a la cual se le puede atribuir responsabilidad por los resultados de sus acciones. (García Sánchez, 2007). |
| Disciplinas | Ciencias sociales, ciencias de la salud. | Esta categoría permitió clasificar las disciplinas académicas que realizan los estudios de políticas públicas alimentarias y nutricionales, así como los enfoques disciplinares que permitían comprender el objeto de estudio. |
| Territorio | Categoría transversal. | Se entendió a partir de relaciones que implican un vínculo directo entre los pobladores, la historia y sus formas de ver y representar ese espacio en el que se desarrollan sus actividades cotidianas (Montañez y Delgado, 1998). |
| Metodologías | Cualitativas, cuantitativas, mixtas. | Se concibió como una estrategia utilizada por los hacedores de las políticas públicas, para dar respuesta a los problemas o para constituir vías de acción para su solución. |
| Evaluaciones de política pública | Evaluaciones de impacto, evaluaciones de resultado, evaluaciones de percepciones, otras. | Se definió como una actividad de recolección, de análisis y de interpretación de la información relativa a la implementación y al impacto de medidas que apuntan a actuar sobre una situación social, así como en la preparación de medidas nuevas, una actividad de investigación aplicada, de producción de un conocimiento comprometido con las realidades sociales (Roth, 2014). |
| Ciclo de las políticas públicas | Agenda, definición del problema, formulación, implementación, evaluación. | Se asumió como etapas que corresponden, por lo general, a la definición del problema y la construcción de la agenda pública, la formulación de soluciones, la toma de decisión (o legitimación), la implementación y, finalmente, la evaluación (Roth, 2014). |
Fuente: elaboración propia.
En la investigación inicialmente se elaboraron fichas bibliográficas para cada uno de los documentos analizados, clasificándolos de acuerdo con las categorías y subcategorías de análisis referidas, tanto para el campo alimentario y nutricional como para el estudio de las políticas públicas. La integración del análisis de ambos campos de conocimiento permitió la comprensión de las posturas epistemológicas, teóricas y metodológicas que se divulgan en este artículo.
3.2 Búsqueda empírica de la información
Para la ubicación y selección de los documentos de la investigación se partió de la definición de los espacios institucionales determinados como fuentes de información. En este orden de ideas, en el estudio se consideraron los repositorios de la Universidad Nacional de Colombia (Sedes Medellín y Bogotá), Universidad de Antioquia (Sede Medellín), Universidad Javeriana, Universidad EAFIT, Universidad Externado de Colombia, Universidad de los Andes y Universidad del Rosario. Inicialmente, la búsqueda de textos se restringió a tesis de programas de pregrado y posgrado, monografías, libros y artículos. Asimismo, los criterios definidos para el rastreo de los documentos fueron análisis de políticas, análisis de políticas públicas y análisis de políticas públicas alimentarias y nutricionales, el periodo de producción de estos textos se circunscribió entre los años 2000 y 2015.
En un ejercicio exploratorio inicial, se evidenció que limitar la ubicación de los documentos a los términos: análisis de políticas, análisis de políticas públicas y análisis de políticas públicas alimentarias y nutricionales; no producía resultados satisfactorios. Es decir, los repositorios consultados no arrojaban suficiente información sobre documentos que, como título específico, incluyeran los tres términos inicialmente definidos. Por esta razón, se acudió a la ubicación específica de documentos que desarrollaran las temáticas delimitadas para el campo alimentario y nutricional: seguridad alimentaria y nutricional, soberanía alimentaria, agricultura familiar, alimentación y nutrición para grupos específicos, derecho humano a la alimentación. Esto permitió ampliar el campo de indagación de los investigadores.
Con esta nueva propuesta de revisión documental se realizó una segunda exploración. En este segundo momento se logró la ubicación de 50 documentos, que se analizaron y se sistematizaron en su totalidad. Después del análisis grupal del contenido teórico y metodológico de esta información se pudo definir que solo 36 de estos textos suministraban información sobre el análisis de las políticas públicas alimentarias y nutricionales colombianas y permitían reconocer los objetos de estudio, teorías, métodos y metodologías propios de este campo del conocimiento Estos documentos se distribuyeron en las cinco áreas temáticas del campo alimentario y nutricional determinadas en la propuesta metodológica de la investigación (véase Anexo A1).
Seguidamente, de acuerdo con los primeros hallazgos de la investigación se establecieron tres niveles para describir las posturas encontradas en el material revisado con respecto a los análisis de las políticas públicas alimentarias y nutricionales colombianas: 1. Teorías, esto es, acercamientos en términos de política pública, lo alimentario y nutricional. 2. Metodologías, a saber, el enfoque mediante el que se realizó el proceso de recolección, generación y análisis de la información. 3.Disciplinas, a saber, la procedencia académica de la que parten los autores de los artículos.
3.3 Sistematización de la información
La información del estudio se sistematizó en el software de análisis cualitativo Atlas. TI (versión 8.0), dado que por medio de este era posible organizar y analizar los datos obtenidos en el proceso adelantado en la búsqueda empírica de información. De este modo se creó en el software la "Unidad Hermenéutica" (UH) del proyecto, incluyendo los documentos primarios, es decir, los 36 textos elegidos en el segundo momento de selección de la información.
4. Hallazgos
De los 36 documentos analizados, 17 (Bedoya 2013; Castillo 2014; Morales 2011), pertenecían al área de la seguridad alimentaria y nutricional, la mayoría de estos textos se referían a ejemplos de implementación de políticas públicas alimentarias y nutricionales en territorios como el Urabá antioqueño, municipio de Quibdó, municipios de Andes y Santa Fe de Antioquia, y la ciudad de Medellín en el departamento de Antioquia; ciudad de Bogotá o la localidad de Sumapaz. Del mismo modo, 10 documentos (Pérez, 2015; Simarra, 2013; Vargas, 2013) se relacionaban con estrategias de alimentación y nutrición para grupos específicos como la primera infancia y los escolares. En este grupo se destacaron también acciones alimentarias y nutricionales vinculadas a programas de comedores populares y programas de alimentación escolar. Además, 5 documentos pertenecían al área de la agricultura familiar y abordaban las políticas públicas latinoamericanas de este sector (Pérez, 2014; Sabourin y Sotomayor 2014; Sabourin et al, 2014). Por otro lado, 2 documentos desarrollaban la temática de derecho humano a la alimentación, concentrándose en estrategias para su evaluación (Defensoría del Pueblo, 2007). Por último, 2 textos contenían el tema de soberanía alimentaria, realizando análisis generales sobre la aplicación de este enfoque de acción política y social en el país (López Giraldo y Franco Giraldo, 2015).
Como se enunciaba antes en la propuesta metodológica de esta investigación, a continuación, se hace un análisis de todos los documentos del estudio, describiendo las posturas teóricas, metodológicas y disciplinares contenidas en ellos.
4.1 Teorías
A nivel de las teorías evidenciadas en los documentos, estas se dividen en dos grandes bloques: uno compuesto por el campo de las políticas públicas y el otro por el área de lo alimentario y nutricional. En el primero se reveló que el conocimiento sobre el proceso de las políticas públicas se encuentra en la totalidad de los textos revisados, para referir por lo menos a una fase del ciclo de las políticas públicas (agenda pública, formulación, implementación, evaluación); mientras que enfoques del análisis de las políticas públicas como el referencial o el de coaliciones promotoras no cuentan con estudios en la cuestión y enfoques como el de redes sociales o el de narrativas se mencionan a pesar de no ser desarrollados estrictamente. Por el contrario, son asociados frecuentemente al estudio de los actores y sus percepciones, no bajo los conceptos de redes de políticas, como herramienta útil para analizar las relaciones entre distintos actores a través de sus relaciones y los roles que cumplen en la sociedad (Zurbriggen, 2003). Paralelamente, se vinculan al análisis narrativo de políticas públicas (Narrative Policy Analysis) inscrito en el llamado "giro argumentativo" a partir de los relatos derivados de los escenarios y argumentos usados por las partes en controversia en la decisión sobre los asuntos públicos.
El segundo bloque correspondiente al área de lo nutricional y alimentario cuenta con predominancia de los estudios que parten de los mínimos de la postura teórica de la seguridad alimentaria y nutricional, como se ha enunciado antes en este artículo. Si bien se resalta en ocasiones la importancia de traer a colación posturas como la soberanía alimentaria, su desarrollo es mínimo en comparación con la amplia producción en torno a la seguridad alimentaria. Esto revela la necesidad de involucrar otros temas de interés que deben ser prioritarios, no solo para la investigación académica y el debate político global; sino para el diseño y el estudio de políticas relacionadas con la alimentación (López Giraldo y Franco Giraldo, 2015). Vale resaltar que también se encontraron, en menor medida, referencias a otros conceptos como: agricultura familiar, alimentación y nutrición para grupos específicos y derecho humano a la alimentación y nutrición adecuada. Estos corresponden a dimensiones específicas del campo alimentario y nutricional y de las políticas alimentarias y nutricionales definidas inicialmente para esta investigación.
4.2 Metodologías
A nivel metodológico, en los estudios revisados se demostró que, en la mayoría del material explorado, la orientación de las investigaciones obedece al modelo que cada autor considera pertinente de manera particular. Por un lado, se identificaron 9 artículos (Ríos y Gallego, 2015; Cossio 2014) que utilizan explícitamente una metodología cualitativa, es decir, suponen una preponderancia de lo individual y subjetivo, por lo que su concepción de la realidad social se ubica dentro de la perspectiva humanística (Abalde Paz y Muñoz Cantero, 1992). En este caso, se ilustró la utilización de estrategias metodológicas como el estudio de caso y la etnografía, con las cuales se emplearon técnicas como entrevistas semiestructuradas, grupos focales y simbología, acompañadas de la revisión documental. Todo esto a la luz de la importancia de los actores y sus percepciones como elementos fundamentales para la recolección y generación de información en el estudio de las políticas públicas.
Por su parte, se identificaron 10 investigaciones que emplearon estrategias metodológicas cuantitativas, a saber, investigaciones en las cuales se tenía como concepción de la realidad una basada en la perspectiva positivista (Del Castillo, Patiño y Herrán, 2012). Cabe aclarar que estas se entienden como investigaciones de carácter normativo, cuyo objetivo está en conseguir leyes generales relativas al grupo a partir de una visión nomotética (Abalde Paz y Muñoz Cantero, 1992). De esta manera, en dichas investigaciones se mostró una preferencia por la realización de encuestas e indicadores numéricos de caracterización de la población objetivo a través de muestreos probabilísticos con sus respectivos niveles de confianza y márgenes de error definidos; además de la creación de criterios ordinales de clasificación (saturación, calidad y suficiencia) orientados a producir insumos para la evaluación de las políticas públicas nutricionales y alimentarias.
Además, se reseñaron 5 investigaciones (Pérez, 2014) en las cuales la información metodológica explicitada estaba definida por un enfoque mixto que representa un conjunto de procesos sistemáticos, empíricos y críticos de la investigación, e implicó la recolección y el análisis de datos cualitativos y cuantitativos, así como su integración y discusión conjunta para realizar inferencias producto de toda la información recaudada y lograr un mayor entendimiento del fenómeno bajo estudio (Baptista Lucio, Fernández Collado y Hernández Sampieri, 2010). Lo que los autores reseñados nombraban como metodológicamente mixto obedecía principalmente a la combinación de estrategias y técnicas de los dos enfoques anteriormente mencionados, es decir, la aplicación de encuestas, sumada a la realización de grupos focales y entrevistas en las que se caracterizaba la población a partir de criterios ordinales definidos, constatados por medio de las percepciones -de suma importancia- de los actores del caso estudiado. Adicionalmente, se registraron 12 documentos (Betancur, 2007) en los cuales no se identificó una metodología explicitada por los autores del artículo, ya que el planteamiento del problema o la presentación de resultados era el principal objetivo de los escritos en cuestión.
4.3 Disciplinas
El análisis documental ejecutado permitió identificar distintas posturas a partir de las disciplinas de las cuales provienen los autores de los artículos revisados. Las disciplinas definidas se dividieron en tres grandes grupos: el primero obedece a la nutrición y dietética, como la disciplina encargada de atender de modo integral el estado nutricional de la población y su incidencia en la salud humana, en términos de disponibilidad, acceso, consumo y aprovechamiento biológico de los alimentos. En este grupo se encontraron 17 artículos (Del Castillo y Herrán, 2012; Borda 2007), evidenciando con ello que la mayor parte de los trabajos e investigaciones en el campo de las políticas públicas alimentarias y nutricionales fueron hechos por investigadores de este campo, y que su formación no incluye -generalmente- estudios en el área de las políticas públicas. El segundo se conformó por un conjunto de disciplinas del campo de la salud, en este se identificaron profesionales en medicina, salud pública, enfermería, odontología y microbiología, en un total de 12 artículos (Pachón- Bueno, 2014). El acercamiento de estas disciplinas, en todos los casos, se ocupaba de la relación entre la salud y la nutrición, preguntándose por las implicaciones de la seguridad alimentaria y nutricional de las poblaciones en su desarrollo a lo largo del ciclo vital humano. El tercero y último, se agrupó alrededor de las ciencias sociales, en donde se hallaron 7 textos de diferentes disciplinas (Yepes, 2011; Cossio 2014), relacionadas con el derecho, el trabajo social, la ciencia política, la antropología, la sociología, entre otras.
En definitiva, las diferentes posturas a nivel teórico, metodológico y disciplinar evidencian que la seguridad alimentaria y nutricional es el principal eje orientador de los estudios de políticas públicas alimentarias y nutricionales, valiéndose del enfoque secuencial (ciclo de las políticas públicas), sin referencia explícita de los alcances y limitaciones de dicho enfoque como estrategia teórica o metodológica para el estudio del proceso de políticas públicas. Asimismo, los estudios presentan variedad metodológica desde lo cuantitativo y cualitativo hasta posturas mixtas que buscan combinar las técnicas predilectas de ambos enfoques, dando así importancia tanto a los criterios y clasificaciones numéricas como a los actores y sus percepciones. Todo esto desde las ciencias sociales o ciencias de la salud, aunque predominantemente de la nutrición y dietética, se orienta a la elaboración de recomendaciones y lineamientos por parte de los autores para las políticas alimentarias y nutricionales que estos consideran necesarias desde su conocimiento e incluso ejercicio profesional en el asunto de las políticas públicas en cuestión; de tal forma que sus análisis aporten herramientas en el deber ser de las políticas públicas.
Conclusiones
El estudio de las políticas públicas alimentarias y nutricionales en los últimos quince años en Colombia ha estado marcado por una serie de esfuerzos aislados. Según la literatura revisada, no hay una agenda de investigación que marque un derrotero para seguir por los estudiosos y analistas de política pública; es común hacer estudios de programas territoriales y de pertinencia o no de la política, algunos trabajos hacen hincapié en el proceso de implementación y los más comunes están relacionados con el problema público, hacia la definición y redefinición de este.
Asimismo, hacen falta estudios que permitan comprender elementos internos del funcionamiento de la política pública, es decir, abrir la caja negra del sistema político y no analizar las políticas públicas solo como outcomes; sino que se requiere comprender las lógicas internas del aparato estatal que llevan a que una política pública cumpla sus fines. Los trabajos revisados abogan por mejores prácticas institucionales, así como por propiciar procesos de coordinación, intersectorialidad y transversalidad en las políticas alimentarias y nutricionales. Sin embargo, para ello se requiere conocer e investigar las capacidades institucionales de los gobiernos, las relaciones intergubernamentales y la estructuración interna del ente estatal.
Es común que estos análisis se hagan desde las perspectivas disciplinares de los autores; pero sin abordaje desde la disciplina de las políticas públicas. Es decir, se encontraron pocos trabajos que conciben estudios de políticas públicas con base en teorías y metodologías que se han ido desarrollando en los últimos años para este fin. Por el contrario, se hacen estudios a modo de evaluación o de análisis de componentes específicos, incluso trabajos sin referencia alguna a las teorías de política pública, que hacen énfasis en recomendaciones finales del problema a ser intervenido y una valoración de la política pública.
Por consiguiente, se muestra crucial la investigación inter, multi y transdisciplinaria de las políticas públicas alimentarias y nutricionales en Colombia, en aras de transcender en el conocimiento empírico. Para esto se necesitan trabajos colaborativos entre conocedores del asunto como las ciencias de la alimentación y de estudiosos de las políticas públicas, mediante teorías y metodologías que se han venido desarrollando en este campo disciplinar. Paralelamente, se requiere potencializar las teorías desde el conocimiento del contexto; pero además crear diálogos entre investigadores, no solo en el ámbito nacional; sino en una escala mayor, mediante el reconocimiento de otras perspectivas que se han construido más allá de las fronteras nacionales para establecer diálogos que promuevan mejores análisis y estudios del proceso de políticas públicas alimentarias y nutricionales que, por consiguiente, lleven a un mayor cúmulo de conocimiento que devenga en mejores prácticas gubernamentales con relación a la política pública.
