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Ensayos sobre POLÍTICA ECONÓMICA

Print version ISSN 0120-4483

Ens. polit. econ. vol.25 no.55 Bogotá July/Dec. 2007

 

WAGES IN THE PUBLIC SECTOR OF COLOMBIA, 1978-2005

Los salarios de los funcionarios públicos en Colombia, 1978-2005

 

Luis Eduardo Arango, Carlos Esteban Posada

The opinions expressed here as well as the data base are the exclusive responsibility of the authors and do not necessarily represent the point of view of the Banco de la República (the Colombian central bank) or its Board of Directors. The authors gratefully acknowledge the assistance of Romina Alfaro, Andrés Felipe García, Mauricio Hernández, Inés Paola Orozco, Eliana Rubiano and specially of Adriana Malaver. We also acknowledge the hospitality and help of the servants of Departamento Administrativo de la Función Pública, specially of Fernando Berrío, Yolanda Díaz, Edelmira Rodríguez and Elbert Rojas as well as the comments and suggestions of José Leibovich, Carlos Medina, Adriana Malaver, Jorge Ramos, Ana María Tribín and Hernando Vargas.

Members of the Economic Research Unit of Gerencia Técnica del Banco de la República.
E-mails: larangth@banrep.gov.co; cposadpo@banrep.gov.co.

Document received 20 August 2007; final version accepted 3 December 2007.


Las opiniones y estimaciones contenidas en el presente documento, así como la base de datos que lo respalda, son responsabilidad exclusiva de los autores y no comprometen al Banco de la República, ni a su Junta Directiva. La base de datos se puede solicitar a los autores. Se agradece la asistencia de Romina Alfaro, Andrés Felipe García, Mauricio Hernández, Inés Paola Orozco, Eliana Rubiano y, en especial, de Adriana Malaver. De igual manera se agradecen la hospitalidad y la colaboración de los empleados del Departamento Administrativo de la Función Pública y, en especial, el apoyo de Fernando Berrío, Yolanda Díaz, Edelmira Rodríguez y Elbert Rojas, así como los comentarios y sugerencias de José Leibovich, Carlos Medina, Adriana Malaver, Jorge Ramos, Ana María Tribín y Hernando Vargas.

Los autores son integrantes de la Unidad de Investigaciones Económicas de la Gerencia Técnica del Banco de la República.
Correos electrónicos:larangth@banrep.gov.co;cposadpo@banrep.gov.co.

Documento recibido el 20 de agosto de 2007; versión final aceptada el 3 de diciembre de 2007.


Using information of decrees on government posts (personnel plants) and earnings (basic wage and other concepts of payment such as entertainment allowance, prime of management, feeding subsidize, etc.) an estimation of the true wage of the public servants in Colombia is presented. Personnel plants of about 150 institutions per year are examined between 1978 and 2005. According to the evidence, the average earnings in the public sector in 2005 was $1,426,244 in real terms. The path of earnings is associated to the average earnings of the administrative, operative and assistant levels which represent the majority of government posts.

JEL Classification: J23, J3, J41, J45.

Keywords: public sector wages, earnings, hierarchical level, wage level, personnel plants, public agencies.


Utilizando la información de los decretos gubernamentales sobre plantas de personal y remuneraciones (salarios básicos y otros conceptos de la remuneración, como lo son los pagos por gastos de representación, la prima de dirección, el subsidio de alimentación, entre otros), se presenta una estimación del verdadero salario de los servidores públicos. Se hizo seguimiento a las plantas de cerca de 150 entidades por año entre 1978 y 2005. De acuerdo con la información obtenida, la remuneración media en el sector público fue de $1.426.244 en 2005, a precios de dicho año. Su trayectoria está asociada a la remuneración media de los niveles administrativo, operativo y asistencial, los cuales concentran el mayor número de plazas.

Clasificación JEL: J23, J3, J41, J45.

Palabras clave: salarios públicos, remuneración, nivel jerárquico, grado salarial, plantas de personal, entidades públicas.


I. INTRODUCCIÓN

El conocimiento de los salarios y su dinámica ha sido una preocupación continua de los economistas. Intentando una contribución, el objetivo de este trabajo es presentar una estimación del salario del sector público colombiano entre 1978 y 2005, junto con la base de datos que respalda tal estimación. Este objetivo se cumplió sin que ello signifique haber evaluado la política salarial ni la estructura o la evolución del tamaño del Estado, puesto que esto último no fue la tarea propuesta.

Sarmiento y González (1998) realizaron estimaciones del salario en el sector público para el período 1976-1996 utilizando información del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), la Contraloría General de la República, el Departamento Administrativo del Servicio Civil y la Comisión de Racionalización del Gasto Público. Sus conclusiones y recomendaciones son, principalmente, de orden administrativo, aunque con posibles repercusiones económicas. Dicho estudio plantea que la prima de los salarios públicos en relación con los privados no se sustenta en los acervos de capital humano (educación y experiencia) sino en las reclasifi caciones de las plantas de personal. Más recientemente, el Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID, 2006), de la Universidad Nacional de Colombia, realizó un estudio similar para el caso de Bogotá.

En relación con diferenciales salariales entre los sectores público y privado, son notables las contribuciones de Van der Gaag y Vijverberg (1988), para el caso de Costa de Marfil, y de Panizza (2000), quien estudia un conjunto de 17 países latinoamericanos y destaca a Colombia como uno de los países con una de las primas más altas, por estar vinculado al sector público. Más recientemente, Jovanovic y Lokshin (2004) analizan el caso de las primas salariales en Moscú. La evidencia presentada sugiere que los trabajadores en el sector privado devengan salarios más altos que los funcionarios públicos. En el nivel nacional, Arango, Posada y Uribe (2005 y 2006), utilizando información de la Encuesta nacional de hogares del DANE, presentan evidencia de los cambios en la estructura salarial por sectores (público-privado), género, nivel educativo y experiencia. Su estudio, que se concentra en asalariados que trabajan al menos cuarenta horas a la semana, muestra que existe una prima importante por trabajar en el sector público.

En Colombia las fuentes principales de información sobre salarios son las encuestas de hogares realizadas por el DANE. El Gráfico 1 presenta el componente monetario, en términos reales, del salario mensual de los empleados públicos y privados que trabajan al menos 40 horas a la semana1. El Gráfico 2 muestra el componente monetario, en términos reales, del salario mensual de los empleados públicos que corresponde a siete ciudades y a Bogotá. La diferencia entre dichas remuneraciones muestra una tendencia creciente de acuerdo con el promedio móvil de orden ocho del Gráfico 3.

Sin embargo, pese a la gran utilidad de la información de las encuestas de hogares, con base en ella no es posible descomponer la remuneración pública entre sus factores principales, esto es, el salario básico, las bonificaciones, primas, subsidios, horas extra, entre otros. Tampoco se puede determinar si dichos salarios corresponden a empleados públicos o trabajadores oficiales2, ni mucho menos el rango preciso de estos dentro de la institución, o si se trata de empleados de entidades del orden nacional, departamental o municipal, o si se refi ere a funcionarios de establecimientos públicos, superintendencias, unidades administrativas especiales con personería jurídica o empresas industriales y comerciales del Estado. Dadas esas limitaciones creímos importante adelantar la estimación del salario del sector público por otro camino.

Como hemos dicho, este trabajo tuvo como propósito estimar la remuneración mensual de los servidores públicos entre 1978 y 2005, y presentar su dinámica utilizando una fuente alterna, como son los decretos de salarios emitidos por el Gobierno nacional por medio del Ministerio de la Protección Social y el Departamento Administrativo de la Función Pública3 para los empleados de todas las entidades del sector público colombiano que cumplen funciones, en casi todos los casos, de administración pública.

Alcanzar tal objetivo tiene, no obstante, varias dificultades. En primer lugar, tomar el salario (y las primas y bonificaciones) de los decretos directamente, produce indicadores sesgados de la remuneración en el sector público central, debido a la existencia de diferentes niveles jerárquicos y grados salariales. Los niveles jerárquicos son: directivo, asesor, ejecutivo, profesional, técnico y asistencial (éste último sustituyó los niveles administrativo y operativo), cada uno de los cuales cuenta con un número específi co de grados. Estos identifi can un número de orden (que va del 1 al 28 en ocasiones), asociado con la asignación mensual dentro de una escala, en general progresiva según las complejidades y responsabilidades inherentes al ejercicio de las funciones del cargo.

Estimar, entonces, un salario único para el sector público solamente con base en los decretos de salarios no hubiera sido correcto; por tal razón se debía buscar una variable adecuada para ponderar. La más conveniente habría sido la contratación efectiva de las instituciones tanto dentro de la planta de personal aprobada como por fuera de la misma (asesores, consultores y contratistas externos que suelen integrarlas, lo que se conoce con el nombre de “nómina paralela”). Sin embargo, esta información es difícil de obtener desde fi nales de los años setenta, como era la finalidad. Esa es la segunda dificultad para dar cumplimiento al objetivo del trabajo.

Para obviar este último inconveniente se utilizó la información de las plantas de personal aprobadas para cada entidad, recopilada por el Departamento Administrativo de la Función Pública, agencia gubernamental que coordina el diseño de la política de administración pública en materia de empleo y otros aspectos de la organización administrativa del Estado.

El objetivo central no fue realizar una investigación exhaustiva acerca de la posibilidad de que los salarios del sector público fuesen (o no) de equilibrio. En lugar de ello, se hizo el registro estadístico de la información, se analizó su dinámica en términos gruesos y, en ciertas ocasiones, se adelantó, de manera informal, algunas hipótesis sobre los factores determinantes de los salarios públicos o sobre la funcionalidad o la lógica de sus magnitudes.

En relación con lo anterior se debe resaltar que los salarios y demás elementos de la remuneración (gastos de representación, prima de dirección, entre otros) se asignan a los cargos de las plantas de personal y no a las personas; podría decirse, en consecuencia, que el sistema de remuneraciones del sector público colombiano no se apoya, en estricto sentido, en la teoría de la productividad marginal del trabajo, ya que no remunera a los empleados de acuerdo con su contribución a la generación de los bienes y servicios que ofrece el sector público. No obstante, los partidarios de dicha teoría podrían, por el contrario, señalar que el sistema se apoya en la productividad marginal esperada de una persona, que cumple con unas condiciones específicas para posesionarse en un cargo como servidor público4.

Este trabajo hace varias contribuciones. La primera es, desde luego, la estimación de la remuneración (es decir, el salario más otras bonificaciones) mensual de los servidores públicos del sector central como la recopilación y organización de las cifras de las plantas de personal de las instituciones. La segunda es confrontar las series de remuneración de empleados públicos de las encuestas de hogares con las series del sector público. La tercera es ofrecer a los interesados en análisis adicionales la base de datos de la evolución de las plantas, los salarios y otros componentes de la remuneración de los servidores públicos.

Este trabajo contiene cinco secciones, en donde ésta es la primera. La siguiente sección detalla algunos aspectos metodológicos. La sección III presenta los resultados en cuanto a la evolución de las plantas de personal y remuneración de los funcionarios públicos. La sección IV analiza el caso de tres entidades especiales. Finalmente, la última sección ofrece algunas conclusiones.

II. ASPECTOS METODOLÓGICOS

El salario de muchos de los servidores públicos es decretado periódicamente por el Gobierno nacional. En los actos administrativos se estipula el salario que corresponde a cada uno de los niveles salariales y para cada grado. En principio, la asignación mensual afín con a cada empleo está determinada por sus funciones, deberes, atribuciones y responsabilidades, las cuales, a su vez, guardan proporción con los requisitos de conocimientos y experiencia para su ejercicio. Las asignaciones fijadas en las escalas corresponden exclusivamente a empleos de carácter permanente y de tiempo completo5.

Como ya se señaló, los niveles jerárquicos que identifican los cargos públicos son seis: directivo, asesor, ejecutivo, profesional, técnico y asistencial6; cada uno de aquellos cuenta con cerca de veinte grados salariales7.

De acuerdo con las normas (véase, por ejemplo, el Decreto 1042 de 1978), el nivel directivo reúne los cargos a los cuales corresponden funciones de dirección general de los organismos de la rama ejecutiva, de formulación de políticas y de adopción de planes y programas para su ejecución. El nivel asesor agrupa los empleos cuyas tareas consisten en asistir y aconsejar directamente a quienes dirigen los organismos de la administración. Por su parte, el nivel ejecutivo comprende las actividades de dirección, coordinación y control de las unidades o dependencias internas de los organismos que desarrollan sus políticas, planes y programas. El nivel profesional agrupa aquellos empleos a los que corresponden funciones de ejecución, cuya naturaleza requiere la aplicación de conocimientos propios de cualquier carrera profesional reconocida por la ley. En el nivel técnico están comprendidos los ofi cios que exigen la aplicación de los procedimientos y recursos indispensables para ejercer una técnica o arte. El nivel administrativo comprende actividades administrativas que complementan las tareas propias de los niveles superiores y, en ocasiones, la supervisión de un pequeño grupo de trabajo. Finalmente, el nivel operativo se refi ere a actividades manuales o tareas de simple ejecución.

A manera de ejemplo, el Gráfico 4 presenta el salario real no ponderado que atañe a los seis niveles actuales de las plantas de grado 1, mientras que el Gráfico 5 muestra la evolución de los salarios reales no ponderados del nivel profesional que corresponde a los grados 1 a 5. Esta información, como aparece al pie de cada Gráfico, se toma directamente de los decretos —ambos Gráficos muestran la existencia de diferencias entre las asignaciones—.

Además de la asignación básica fijada por los decretos para los diferentes cargos, constituyen ingreso laboral todos los pagos que habitual y periódicamente recibe el empleado por sus servicios, como lo son el reconocimiento por antigüedad, el destinado a cubrir gastos de representación, la prima de dirección (antes denominada como prima técnica), el auxilio de transporte, el subsidio de alimentación, la prima de riesgo, la bonificación por servicios prestados y los viáticos percibidos por los funcionarios en comisión8. De los anteriores factores de remuneración, en el estudio se han tenido en cuenta, además del salario básico, el pago que cubre gastos de representación, la prima de dirección, la bonificación por servicios prestados, el subsidio de alimentación, la bonificación especial de recreación y la asignación mensual adicional.

Los empleos que corresponden al nivel directivo y algunos especiales se remuneran, además, con un rubro mensual para cubrir gastos de representación en la cuantía que para cada denominación se determina en el decreto. Por su parte, la prima de dirección no constituye, desde el punto de vista jurídico, factor salarial para ningún efecto y es compatible con las primas de servicios, de vacaciones, de navidad y la bonificación por servicios prestados. Para los ministros del despacho y los directores de departamento administrativo la prima de dirección sustituye la prima técnica. Esta última constituía un reconocimiento para atraer o mantener en el servicio público a funcionarios o empleados altamente califi cados que se requerían para el desempeño de cargos cuyas funciones demandaban la aplicación de conocimientos técnicos o científi cos especializados o la realización de labores de dirección o de especial responsabilidad, de acuerdo con las necesidades específicas de cada organismo9; así mismo, podría ser un reconocimiento al desempeño en el cargo.

La bonificación por servicios prestados, creada por el Decreto 1042 de 1978, reconoce y paga al empleado al cumplir un año continuo de labor adicional en una misma entidad pública. Esta bonificación es independiente de la asignación básica y no es acumulativa10.

El subsidio de alimentación se reconoce a aquellos empleados que tengan una asignación mensual igual o inferior a una cierta suma establecida para cada año, y que no perciban ingresos por gastos de representación. La bonificación especial por recreación corresponde al valor de dos días de trabajo del empleado. La suma de la asignación básica y los elementos mencionados en los párrafos anteriores y en éste son denominados como remuneración a lo largo de este documento.

Como se señaló en la introducción, no resulta adecuado estimar la remuneración promedio del sector público, ni siquiera por niveles, directamente de los decretos respectivos. Para obtener mejor el estimativo de la remuneración media en el sector público habría que ponderar las remuneraciones estipuladas en los decretos por el número de personas efectivamente contratadas en cada entidad, para cada nivel jerárquico, grado y año. Sin embargo, en Colombia esa información es difícil de obtener de las entidades públicas.

Un ponderador alternativo de los salarios contemplados en los decretos es el de las plantas de empleados vigentes para todas las entidades, teniendo en cuenta su composición por niveles jerárquicos y grados. No obstante, trabajar con todas las plantas también constituía una tarea especialmente difícil, ya que no era posible examinar todos los decretos relativos a aquellas en un tiempo razonable, por lo cual se optó por abarcar el mayor número posible de entidades (ministerios, establecimientos públicos, entre ellos algunas universidades de orden nacional, superintendencias, unidades administrativas especiales, entre otros) aunque no todas las plazas que integraran las plantas de personal estuvieran ocupadas.

En la muestra se incluyeron entidades de diferentes sectores, a saber: Presidencia de la República; interior y justicia, hacienda y crédito público, relaciones exteriores, agricultura y desarrollo rural, defensa nacional, protección social, minas y energía, comercio, industria y turismo, medio ambiente, vivienda y 10 En 1978 esta bonificación correspondía a 25% del valor conjunto de la asignación básica y el incremento por antigüedad. Posteriormente, se estableció en 50% del monto de la asignación básica, el incremento por antigüedad y los gastos de representación, siempre que no devengase una remuneración mensual por concepto de asignación básica y gastos de representación superior a un valor estipulado en cada decreto; para los demás empleados la bonificación estipulada fue 35% del valor de esos tres factores del salario. desarrollo territorial, comunicaciones, transporte, cultura, planeación, seguridad; función pública; estadísticas; entes universitarios autónomos y corporaciones autónomas. En promedio, analizamos la planta de personal de cerca de 150 entidades anuales que año tras año constituían más del 60% del total de cargos del sector público central 11, descontando el pie de fuerza de la Policía Nacional y las Fuerzas Militares y el personal administrativo del Ministerio de Defensa.

Como hemos señalado, 1978 fue el año inicial de las series generadas. Los decretos relativos a las plantas de personal de cada entidad (para empleados públicos) de la rama ejecutiva, corporaciones autónomas regionales y empresas sociales del Estado del orden nacional fueron provistos por el Departamento Administrativo de la Función Pública. En dichas disposiciones se especifi ca si la planta ha sido establecida o modificada y si se ha derogado algún decreto anterior. La planta inicial de cada entidad incluye el número de cargos por plaza, el nivel jerárquico al que corresponde el cargo y el grado asignado al mismo. Con esta información básica se estableció la evolución de la planta a través de los años. Si la plant a fue modificada, se tomó como base la planta anterior y se realizaron los cambios en consonancia con lo señalado en las disposiciones legales12. Los cargos de estas entidades corresponden, aproximadamente, a 70% de las plazas del sector central.

El Gobierno nacional expide decretos y otros actos administrativos relacionados con diferentes aspectos de las entidades. Se promulgan normas que modifican la estructura de las entidades, la nomenclatura, la planta, el manual de funciones y la remuneración (salarios, primas y bonifi caciones) de los empleados. El presente trabajo se concentró en las normas que modifican tres aspectos diferentes de las entidades: la estructura de la entidad, la planta y la remuneración (salarios y bonificaciones)13.

III. EVOLUCIÓN DE LAS VARIABLES: PLANTAS DE PERSONAL Y SALARIOS

El Gráfico 6 muestra la evolución de las plantas de personal de las entidades de la muestra de manera agregada y por niveles. Como se observa, el tamaño total de las plantas varió de 76.970 en 1978 a 60.808 en 2005. El Gráfico 7 presenta la evolución de la composición de las plantas en donde se destacan, entre otros, dos hechos: la participación de las categorías administrativa, operativa y asistencial (que denominaremos AOA en lo que sigue), si bien continúa siendo la de mayor importancia, pasó de 70% a 50% en el período analizado; también, se destacan el ascenso de la planta de los profesionales y la caída de la participación de la del personal técnico.

El Gráfico 8 muestra el promedio entre 1978 y 2005 de dicha composición, mientras que el Gráfico 9 presenta la evolución de las plantas de personal de seis entidades seleccionadas aleatoriamente, a saber: Departamento Nacional de Plantación (DNP), Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), Instituto Nacional de Cancerología, DANE, Superintendencia del Subsidio Familiar e Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC).

En el Gráfico 10 se observa la remuneración real mensual media ponderada estimada con la muestra total, la cual tuvo en cuenta el salario básico, los gastos de representación,la prima de dirección, la bonificación por servicios prestados, la bonificación especial de recreación y el subsidio de alimentación. Como se observa, la trayectoria de la variable no dista mucho de la del componente monetario del salario real de los empleados del sector público, según las cifras que provienen de las encuestas de hogares del DANE, lo cual constituye un mecanismo de validación conjunto de ambas series.

Hasta 1992 las remuneraciones estimadas a partir de las encuestas de hogares para el total de siete ciudades y para Bogotá, y nuestra estimación de tal remuneración para toda la muestra tuvieron, en términos reales, una senda común y casi plana (con alguna ligera disminución). Desde entonces se ha venido registrando un aumento en la remuneración real de los servidores públicos, hecho que es comprobable al utilizar ambas fuentes de información: las encuestas de hogares y la base de datos con la muestra obtenida a partir de los datos del Departamento Administrativo de la Función Pública. Los valores que corresponden a 2005 son $1.426.244 para la muestra del sector público, $1.442.797 para siete ciudades y $1.593.028 para Bogotá; estos dos últimos obtenidos con ba se en la Encuest a conti nua de hoga res. En p romedio, la remuneración real de los empleados del sector público creció 2% anual durante todo el período analizado.

El Gráfico 11 incluye, además de la remu ner ación promed io de los servidores públicos, dos medidas adicionales: la desviación estándar y la mediana14. Para el año 2005 la primera se ubica en $995.643 y la segunda en $1.269.946. Por niveles, se tiene que las remuneraciones descienden al bajar la calificación de los servidores públicos (Gráfico 12). A continuación, se utiliza la información de la remuneración estimada de los directivos, asesores y ejecutivos (DAE), los profesionales y los técnicos para compararla con la de los administrativos, operativos y asistenciales (AOA) (Gráfico 13).

Como se observa claramente, la remuneración del grupo DAE ha tenido una tendencia al alza durante el período de análisis, en relación con la del grupo AOA. Pero la tendencia tiene tres tramos importantes: primero, decrece hasta 1987, luego su ascenso hasta 1995 y su posterior descolgada hasta 2004. Después de allí, no hay información suficiente que nos permita sugerir la continuación de este tramo o la aparición de un cuarto. El Gráfico 13 también muestra la disminución tendencial de las remuneraciones de los profesionales y los técnicos del sector público, en relación con los del grupo AOA. Esto, sin duda alguna, proporciona señales equivocas sobre la rentabilidad de la inversión en capital humano.

El Gráfico 14 muestra el comportamiento de las remuneraciones de cada uno de los grupos en relación con el salario mínimo. De acuerdo con nuestra información, la única remuneración que ha tenido un comportamiento diferente es la que corresponde a directivos, asesores y ejecutivos. Por su parte, las remuneraciones de profesionales, técnicos y del grupo AOA han tenido una relación más o menos constante durante el período muestral.

De acuerdo con la información de las encuestas de hogares, la remuneración promedio en el sector privado se encuentra por debajo de la que atañe al nivel técnico del sector público y está ligeramente por encima de la que corresponde al grupo AOA del sector público. Según la información del Gráfico 15, la remuneración promedio en el sector privado se ha ido ampliando en relación con el salario mínimo.

Pese a lo corto de las series, consideramos que es importante tener información sobre las propiedades temporales que comienzan a emerger. Según pruebas convencionales (ADF y KPSS), cuyos resultados no presentamos, las series (en logaritmos) de remuneraciones reales, por niveles y el promedio ponderado, son no estacionarias. Dada esta evidencia, intentamos verificar la existencia de movimientos conjuntos de largo plazo (cointegración) entre las distintas variables utilizando tres tipos de ecuaciones. En primer lugar, se utilizó en donde es la remuneración de los distintos grupos de funcionarios públicos (i = total, directivos, asesores, ejecutivos, profesionales, técnicos y AOA), y es el (logaritmo del) salario mínimo en términos reales. En segundo lugar, se utilizó, en donde es el (logaritmo del) salario del sector privado obtenido de las encuestas de hogares, y finalmente .

En primer lugar los resultados no sugieren evidencia de movimientos conjuntos entre la remuneración de ninguno de los grupos de servidores públicos y el salario mínimo entre 1978 y 2005. Esto permite pensar que las consideraciones al establecer unos y otros son diferentes en el largo plazo. En segundo lugar, no hay evidencia de cointegración entre el salario real del sector privado y el salario mínimo. En tercer lugar, se encuentra evidencia de cointegración entre las remuneraciones reales medias, de directivos y de profesionales con el salario real del sector privado. La hipótesis que se puede proponer en este caso es que el mercado de trabajo no parece tener dos segmentos claramente separados (público y privado), a diferencia de lo propuesto en otros estudios (p. e., Sarmiento y González, 1996; CID, 2006, entre otros).

El Cuadro 1 presenta las correlaciones entre las primeras diferencias de las remuneraciones reales (que son estacionarias, de acuerdo con las pruebas realizadas, ADF y KPSS) con el propósito de verifi car el grado de asociación que tienen entre sí. Se destacan las correlaciones entre las variaciones del salario mínimo y las de profesionales y técnicos.

Para las seis entidades que venimos observando (DNP, ICBF, Instituto Nacional de Cancerología, DANE, Superintendencia del Subsidio Familiar e IGAC), como lo muestra el Gráfico 16, las remuneraciones que corresponden a cada nivel varían;esto se debe, básicamente, y casi sin duda, a la califi cación del personal, su antigüedad, sus funciones y responsabilidades.

IV. ALGUNAS INSTITUCIONES CON SALARIOS Y REMUNERACIONES DIFERENTES

En ocasiones, dependiendo de circunstancias particulares asociadas con políticas públicas, ejecución de programas, cumplimiento de funciones, porque simplemente las entidades tienen interés en ofrecer salarios que les permitan competir con el sector privado por personas con altos niveles de capital humano, entre otros factores, la remuneración de los servidores públicos queda por fuera de los decretos generales. Tal ha sido el caso de entidades como el Instituto del Seguro Social, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), el Banco de la República, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (Dapre), entre otras. Estas entidades especiales —no cobijadas por los decretos generales de remuneración— no forman parte de lo que se ha denominado muestra total a lo largo del estudio. El Gráfico 17 ilustra las remuneraciones reales medias del Banco de la República, el Dapre, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y la del sector público (muestra total), estimadas en la sección anterior15.

Es normal que estas situaciones se presenten en el sector público. En términos generales, la remuneración de estas entidades puede diferir por los niveles de capacitación y experiencia (capital humano) demandados en cada una de ellas. En la práctica, la remuneración real media en la DIAN se ha acercado a la media de nuestra muestra del sector público en los años recientes.

V. CONCLUSIONES E HIPÓTESIS ADICIONALES

De las estimaciones y consideraciones previas podemos deducir algunas conclusiones y lanzar nuevas hipótesis, para que en futuras investigaciones sobre salarios públicos y mercados laborales públicos y sus relaciones con los salarios y mercados laborales privados se soporte o se refute lo consignado acá (Gráfico 17).

Lo primero por resaltar es que las encuestas de hogares sí permiten extraer información correcta y útil del salario real medio de los asalariados del sector público, a juzgar por la comparación que hicimos entre los datos de esta fuente y los que se derivan de nuestra muestra de entidades públicas. A pesar de ello, la información extraíble de las encuestas de hogares es insuficiente para muchos efectos, así que lo arrojado por el análisis de nuestra muestra puede entenderse como un conjunto de estadísticas que, en unos casos ratifica, y en otros complementa aquella información, permitiendo entender mejor el proceso de determinación de los salarios públicos.

Los salarios no ponderados, es decir, aquellos estipulados en los decretos gubernamentales, no son indicadores adecuados de las verdaderas remuneraciones devengadas por los servidores públicos. Los indicadores que se aproximan mejor a los verdaderos salarios son las remuneraciones totales ponderadas por las plazas de trabajo disponibles en los distintos niveles y grados de las actividades públicas.

Una de las maneras de apreciar lo anterior es la siguiente: los salarios reales no ponderados, esto es, los salarios estipulados en los decretos, corregidos por los aumentos del índice de precios al consumidor, han mostrado tendencias al estancamiento o a una leve caída, pero las remuneraciones reales ponderadas han mostrado la tendencia contraria, es decir, al alza desde 1992, más intensa en unos casos frente a otros, y aproximadamente similar a la registrada por los salarios reales del sector privado.

Lo anterior sugiere algo muy interesante: el principal mecanismo para aumentar las verdaderas remuneraciones de los servidores públicos ha sido el de las “promociones”, es decir, el traslado de personas de menores a mayores grados dentro de un mismo nivel, o de un nivel inferior a uno superior. De igual manera, el aumento de la remuneración se ha dado al sustituir una plaza vacante a raíz de la salida de un funcionario, por una plaza de mayor nivel o grado. Estos cambios han traído como resultado el aumento del número plazas de mayor nivel o grado en relación con las plazas de menor nivel o grado.

Por un lado, la escolaridad de la fuerza laboral del sector público ha ido aumentando; por el otro, los responsables de cada entidad pública probablemente han observado que los requerimientos técnicos y científi cos de los cargos se han hecho cada vez mayores o más complejos y, por ende, que necesitan reaccionar frente a las fuerzas de la competencia con el sector privado en el mercado laboral, cuyos trabajadores han mostrado, en el largo plazo, crecientes niveles de productividad, so pena de que aquellos contemplen la inacción o la pérdida de eficiencia de sus entidades. Todo esto determina, a nuestro juicio, el aumento del verdadero salario real (remuneración real total ponderada) de todos los niveles y la reducción, en términos relativos, de las plazas en los niveles administrativo, operativo y asistencial.

De ser cierto lo anterior, como creemos, es posible que los diseñadores y ejecutores de la política salarial del sector público hayan implantado un sistema de remuneración en donde los incentivos dominan y hacen que esa sea la vía por la cual los funcionarios públicos puedan conseguir aumentos reales en sus remuneraciones. Otra posibilidad, tal vez menos probable, es que el papel de quienes han impulsado o impuesto la política salarial no haya sido eficaz en el sentido de que no han logrado contener de manera efectiva el aumento de largo plazo de la verdadera remuneración real de los servidores públicos16.

La evidencia de que las remuneraciones reales de los empleados públicos exhiben relaciones de equilibrio de largo plazo con el salario real del sector privado no parece favorecer la hipótesis de un mercado laboral segmentado. El salario mínimo real, por su parte, no parece sostener una relación de largo plazo con el salario real de ninguno de los grupos analizados de funcionarios públicos ni con el salario del sector privado.

Finalmente, se destaca la tendencia a la baja que han tenido las remuneraciones del grupo de profesionales y técnicos, respectivamente, con respecto al grupo de administrativos, operativos y asistenciales. Esto podría enviar señales nada optimistas en relación con los ingresos esperados de las personas próximas a comenzar una carrera técnica o profesional.

Con todo, futuras investigaciones, varias de las cuales probablemente utilizarán nuestra base de datos, permitirán arrojar más luz sobre los alcances y limitaciones de la teoría económica para interpretar la estructura y dinámica de los salarios públicos y sus relaciones con los salarios privados y con el mercado laboral colombiano.


COMENTARIOS

1 Se observa un diferencial importante y creciente entre la remuneración de unos y otros; sin embargo, aunque la explicación de dicho diferencial no es el objetivo de este documento, puede plantearse la hipótesis de que, en principio, el sector público colombiano es intensivo en mano de obra calificada en relación con el sector privado.

2 Los empleados públicos pueden ser de libre nombramiento y remoción o de carrera, mientras que los trabajadores oficiales tienen un contrato de trabajo a término definido o indefinido.

3 Anteriormente Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y Departamento Administrativo del
Servicio Civil, respectivamente.

4 El punto de partida convencional para el análisis de los salarios es la teoría de la productividad marginal del trabajo cum capital humano. Si se acepta este marco teórico general, es sencillo entender que sean los directivos quienes tengan el mayor salario y los funcionarios encargados de las tareas asistenciales quienes tengan el menor. Dentro de las plantas se observan, para cada nivel, diferentes grados salariales; esto, además de generar incentivos en los trabajadores, también reduce los costos de reclutamiento y selección de las instituciones del Estado. Por otro lado, entre las entidades también se observan diferencias en materia salarial, las cuales también pueden explicarse por la vía de la teoría de los salarios de eficiencia ante costos diferenciales de monitoreo de esfuerzo, o por la de las diferencias en los grados de ninguna utilidad y riesgo de distintos puestos (la teoría hedónica de los salarios). Para cada institución la teoría de los mercados internos de trabajo podría proporcionar luces adicionales para entender las clasificaciones por niveles y grados.

5 No se consideraron empleos cuya jornada de trabajo sea diferente al denominado tiempo completo.

6 Hasta 1993 se tenían los niveles administrativo y operativo en lugar del asistencial.

7 En estricto sentido, para el nivel directivo hubo, en 2005, 25 grados salariales, 18 para el nivel asesor, 28 para el ejecutivo, 25 para el profesional, 18 para el técnico y 26 para el nivel asistencial.

8 Amén de las primas legal y extralegal.

9 Según el Decreto 1624 de 1991, para los funcionarios que tenían derecho, el monto de esta prima corresponde al 50% del total devengado y el cubrimiento de gastos de representación.

10 En 1978 esta bonificación correspondía a 25% del valor conjunto de la asignación básica
y el incremento por antigüedad. Posteriormente, se estableció en 50% del monto de la asignación
básica, el incremento por antigüedad y los gastos de representación, siempre que no devengase una
remuneración mensual por concepto de asignación básica y gastos de representación superior a un
valor estipulado en cada decreto; para los demás empleados la bonificación estipulada fue 35% del valor
de esos tres factores del salario.

11 A título de ejemplo, el Anexo 1 presenta la lista de las 193 entidades incluidas en el año 2005.

12 Si la planta fue reestablecida, se dejó de lado la anterior y se transcribió la nueva.

13 En relación con los primeros, las figuras A2.1 y A2.2 del Anexo 2 muestran, a título de ejemplo, el cambio de estructura del Departamento Administrativo del Servicio Civil para el año 1992 y la del Departamento Administrativo de la Función Pública, como actualmente se denomina tal ente. Este tipo de modificaciones suelen tener impacto en la planta de personal.

14 La mediana identifica, en este caso, al nivel de remuneración por debajo del cual se encuentra el 50% de la planta.

15 En sentido estricto, el DNP también ha tenido épocas que la hacen una entidad especial; sin embargo, por razones prácticas fue dejado como parte del conjunto global de instituciones (muestra total) utilizado para el cálculo de la remuneración real promedio del sector público.

16 Esta interpretación no niega que en pocas ocasiones se ha buscado cambiar, por decreto, la estructura salarial, como en 1987, cuando se eliminó una distorsión en la parte alta de la estructura de las plantas de cargos (Gráfico 4).


REFERENCIAS

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2. Arango, L.; Posada, C. E.; Uribe, J. “Cambios en la estructura de los salarios urbanos en Colombia, 1984-2004”, Lecturas de Economía, Erratum, vol. 64, pp. 187-194, 2006.         [ Links ]

3. Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID). La planta de personal del Distrito: perspectiva económica y fi scal, Bogotá: Universidad Nacional de Colombia, 2006.         [ Links ]

4. Jovanovic, B.; Lokshin, M. M. “Wage Differentials between the State and Private Sectors in Moscow”, Review of Income and Wealth, vol. 50, núm. 1, pp. 107-123, 2004.         [ Links ]

5. Panizza, U. “The Public Sector Premium and the Gender Gap in Latin America, Evidence for the 1980s and 1990s”, documento de trabajo núm. 431, Banco Interamericano de Desarrollo, 2000.         [ Links ]

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