Introducción

Las políticas públicas son acciones que aspiran a transformar la realidad; son las acciones de la política llevadas a cabo para modelar una realidad imperfecta, intentando que se acerque a una visión idealizada; son los instrumentos de mejoramiento que la política tiene a su disposición para hacer efectivas sus promesas (^{Brugué-Torruela, 2014}).

Los análisis de policy constituyen un ejercicio riguroso y complejo; si se considera secuencial y cronológicamente, una política pública pasa de la identificación de una situación insatisfactoria a la definición del problema y la subsecuente definición de alternativas de intervención. Sin embargo, analíticamente, las tres etapas son interdependientes. Con mayor o menor frecuencia, incorporar una problemática en la agenda de gobierno implica preconcebir modelos mentales que dan forma a la definición del problema aceptable para la sociedad y, sobre todo, tratable para el gobierno. De este modo, los procesos decisionales terminan adaptando los problemas de la agenda política a las tecnologías de intervención disponibles, o ajustando, con ciertas modificaciones, las estrategias de intervención existentes a características de los problemas que son proclives de intervenir.

En el campo de las políticas de educación superior existe consenso de manera casi generalizada en que el acceso inequitativo constituye un agudo problema social, no solo por su incidencia en el cierre de brechas de ingresos económicos y calidad de vida, sino por su aporte a la redistribución de capitales y el acceso a mejores oportunidades de empleo. En este marco, Colombia ha sido pionera en el desarrollo de estrategias de crédito educativo, gracias a la creación del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (ICETEX), que con el transcurso de los años ha ganado un papel protagónico y una creciente influencia en el escenario de las políticas públicas para el fomento del acceso y la permanencia en la educación superior, y en la gestión de becas para el perfeccionamiento de estudios de postgrado.

A lo largo de los años, el Instituto ha promovido el imaginario del crédito como instrumento para ampliar el acceso a la educación superior a jóvenes provenientes de sectores incapaces de comprar educación superior privada y a personas que, sin disponer del total del dinero para financiar su matrícula, acuden al mecanismo del crédito para diferir el valor con préstamos a mediano plazo.

Pese a la importancia de los créditos educativos en el escenario de políticas educativas nacionales, no existe un marco analítico que alimente un estudio de las diferentes etapas que transcurren desde su elaboración hasta su puesta en marcha. En este artículo nos interesa construir un marco de referencia analítica que permita analizar el proceso de elaboración e implementación de las políticas de crédito educativo para fomentar el acceso de los sectores de escasos recursos a la educación superior, basado en el paradigma de la complejidad aplicado a las políticas públicas. Ello es, desde un enfoque en el que interactúan de manera más o menos independiente, corrientes de actores, problemas, decisiones y oportunidades de elección (^{Dente y Subirats, 2014}).

Este propósito suscita varios interrogantes analíticos. En primer lugar, interesa comprender la elaboración del problema público que da origen a los créditos como dispositivo de política pública para fomentar el acceso a la educación superior. De acuerdo con ^{Hogwood y Gunn (1984}), la definición del problema encierra los procesos por los cuales una cuestión incluida en la agenda de la política pública es estudiada, explorada, organizada y posiblemente cuantificada por los interesados, quienes no raramente actúan en el marco de una definición de autoridad, aceptable de manera provisional en términos de sus probables causas, componentes y consecuencias.

Esta definición nos traslada a un segundo planteamiento relacionado con los actores inmersos en la arena de la política educativa y los escenarios en los que generan sus propuestas. Serán actores de política pública todos aquellos que participan o influencian los procesos de policy, incluyendo a quienes actúan por omisión, pues en esta conducta pueden encontrarse factores explicativos de una decisión de política.

El estudio de los actores cobra importancia en un análisis de política pública en la medida en que, por lo general, quien incorpora la definición aceptada del problema público, suele ejercer mayor influencia en el proceso de búsqueda y asignación de soluciones (Aguilar, 1993). De esta manera, la forma en que se define un asunto público condiciona las opciones de acción y las estrategias de implementación de una política.

Un tercer punto de análisis tiene que ver con el proceso de toma de decisiones. Entendemos el estudio de las decisiones como el conjunto de criterios y procesos mediante los que se escoge una estrategia o curso de acción en un abanico más amplio de propuestas (^{Dente y Subirats, 2014}). Con frecuencia, el estudio de las decisiones guarda una estrecha relación con el análisis de los actores de política, pues el rol y los intereses que cada uno maneja en la arena de la política pública, constituyen elementos explicativos de los procesos decisionales.

Con base en estos tres planteamientos, el presente artículo ha sido organizado en cinco secciones. La primera aborda la relación entre el análisis de política pública, el paradigma de la complejidad y la teoría general de sistemas. La segunda aborda la cuestión de los problemas públicos y su incorporación a la agenda de gobierno, enfatizando en la multidimensionalidad de los asuntos de política y su relación con los intereses y objetivos de los participantes. La tercera sección brinda elementos para la identificación y perfilamiento de los actores que intervienen en cada uno de los procesos de política pública. La tipología aquí propuesta parte de la identificación de los roles que asume cada actor y de los recursos con los que cuenta para ejercer influencia o autoridad en cada una de las etapas del proceso. La cuarta parte aborda un modelo de análisis decisional a través del cual se argumenta que los actores de política pública suelen tener preferencia por situaciones problemáticas difusas y tecnologías de intervención poco claras que, en consecuencia, afectan negativamente la efectividad de una política pública. La parte final brinda una caracterización del Instituto de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (ICETEX), que justifica la implementación del modelo analítico aquí propuesto en el marco de sus créditos educativos como repuesta de política educativa para el fomento del acceso a la educación superior.

Complejidad y políticas públicas

El análisis de policy que se propone en este artículo utiliza como perspectiva teórica y propuesta metodológica el análisis de la teoría general de sistemas, asociado al paradigma de la complejidad, para explicar y analizar algunos de los principales aspectos de la compleja red de relaciones que integran el escenario de las políticas públicas. La hipótesis subyacente es que mediante este enfoque resulta posible identificar factores adicionales a los considerados desde la perspectiva secuencial de política pública.

Entendemos por política pública un complejo sistema conformado por subsistemas de políticas especializadas en diferentes campos de acción, que ofician como sistemas abiertos, ello es, sistemas integrados entre sí y con fuertes relaciones con el contexto circundante (Bertalanffy, 1968/1987), cuyas dinámicas influyen, en mayor o menor medida, los procesos de política.

La interrelación entre los participantes de la política, sus recursos, intereses y el espacio donde se ponen en juego, constituyen elementos que pueden explicar el curso de las decisiones y los resultados de una política pública. Con esto ponemos el acento en que los análisis de política pública son un ejercicio difícil de reducir a una perspectiva estructuralista.

Los procesos de la política no pueden ser explicados en su totalidad desde una perspectiva que considere sus componentes de manera aislada, o que estudie de modo autónomo cada una de sus fases. Asistimos, pues, a un nuevo paradigma de análisis que, al concentrar su foco de estudio en el contexto donde interactúan los elementos constitutivos de la política, y en las condiciones y circunstancias donde estos se manifiestan, no puede escaparse de una perspectiva holís- tica e integradora (^{Caro, 2002}).

En este sentido, desde la perspectiva de la complejidad, el conjunto de procesos que estructuran las políticas públicas abarca un sistema donde interactúan, con mayor o menor independencia, corrientes de actores, problemas, decisiones y oportunidades de elección. Su estudio se entiende, en esta medida, como un proceso complejo sin principio, ni final, y cuyos límites permanecen, hasta cierto punto, inciertos. Esta red compleja de fuerzas cuyos límites permanecen difusos produce, en consecuencia, y de alguna manera, un efecto llamado política pública (^{Lindblom, 1991}).

La corriente de los problemas públicos y la agenda de gobierno

El análisis de los problemas de política pública constituye un elemento central en un análisis de policy. Este ejercicio permite identificar quiénes legitiman y definen los problemas públicos y qué grupos y organizaciones tienen la fuerza suficiente para que un problema social trascienda al interés público. Dicho de otro modo, evidencia la estructura de poder que domina el proceso de elaboración de una política.

Con frecuencia se afirma que los problemas de la política se definen en medio de la discrepancia entre lo que debería ser y lo que realmente está ocurriendo. Los problemas (o asuntos) de la política constituyen situaciones problemáticas que, al afectar a determinado sector de la sociedad, llaman la atención del gobierno, que despliega cursos de acción para intervenir su estructura general, sus causas o consecuencias.

No obstante, no todos los problemas llaman la atención de la política, pues ni todos los problemas son públicos, ni todos conciernen a esta. En otras palabras, si una situación particular o un conjunto de circunstancias constituyen un problema y es propiamente un asunto de “interés público”, es algo que depende de creencias, valoraciones y juegos de poder de los actores y no de los hechos mismos.

Para que un problema constituya un asunto público, requiere cumplir tres condiciones: 1) Que sea objeto de atención amplia o al menos de amplio conocimiento del público, ello es, que afecte negativamente a un grupo considerable o influyente de la sociedad; 2) Que una buena parte del público considere que se requiere algún tipo de acción; y 3) Que, a los ojos de los miembros de la comunidad, la acción sea competencia de alguna entidad gubernamental (Aguilar, 1993).

En este sentido, el nivel de conflictividad de un problema es un factor clave que bien puede favorecer o reducir su expansión o difusión, y, en consecuencia, su incorporación en la agenda del gobierno. Problemas con graves consecuencias que no logran trascender de la difusión en una pequeña escala, por lo general quedan circunscritos en su localidad y pasan desapercibidos por el gobierno. Solo aquellas demandas potencialmente conflictivas, ya sea por sus consecuencias o por involucrar un número amplio o influyente de actores, son candidatos efectivos para suscitar una estrategia de intervención.

Dado que los límites de un asunto público no son completamente claros, los analistas utilizan el término “formación de agenda pública”, para referirse al conjunto de problemas y sus características, que el gobierno selecciona para intervenir (Montecinos, 2007). Y aunque los problemas cumplan con los tres criterios enunciados, en la mayoría de oportunidades los criterios de esta elección varían en función de valores, intereses e incluso de la capacidad instalada con que cuentan los gobiernos para adelantar cursos de acción.

Un problema puede acceder a la agenda de las políticas públicas de tres maneras: no segmentado, de manera jerárquica o de manera especializada (^{Cohen, March y Olsen, 1972}). En el primero, cualquier problema tiene acceso a las soluciones. En el segundo, los problemas de mayor relevancia para los actores pueden ser intervenidos con más de una alternativa de política, de la misma forma en que tienen mayor preferencia para ser acuñados a las tecnologías de intervención que gozan de un reconocimiento más amplio dentro de la organización. En el tercero, cada problema tiene acceso a una elección y cada elección es accesible solo a dos problemas, ello es, elecciones especializadas en los tipos de problemas que pueden guardar alguna relación con sus componentes y formas de intervención.

En suma, los problemas que ingresan a la agenda son construcciones sociales que plasman ciertas concepciones particulares de la realidad de quienes ejercen influencia y/o autoridad a lo largo del proceso (Aguilar, 1993). Esto quiere decir que la conformación de la agenda de los problemas públicos requiere de la comprensión de dos categorías analíticas, en cuyo interjuego se pueden reconocer elementos explicativos sobre la manera en que los problemas públicos ingresan a su estructura y, en consecuencia, se traducen en cursos de acción; hablamos de la influencia y la autoridad.

La influencia hace referencia al atributo con que cuentan los actores cuando no están respaldados por una estructura jerárquica que les confiera autoridad en el proceso. La influencia es un elemento que permite visibilizar un problema público y expandirlo lo suficiente hasta ser considerado en la agenda. La reunión de un conjunto de actores con intereses, creencias y objetivos similares en cuanto a un asunto público se denomina grupo de interés. Y los grupos de interés configuran fuertes alianzas para incorporar un problema a la agenda de los gobiernos.

La dimensión de la autoridad representa la manera en que, basados en una organización vertical, ciertos actores ubicados en la parte superior de la pirámide cuentan con atributos administrativos y legales que les brindan facultades para determinar asuntos públicos y tomar decisiones.

Por lo general se afirma que las comunidades afectadas por un problema público configuran escenarios activos de lucha entre juegos de influencia y poder, mientras que los gobiernos suelen comportarse pasiva y reactivamente, dejando que las cuestiones se configuren y definan dentro del juego de las fuerzas sociales, e intervienen estratégicamente en el proceso influyendo la construcción del problema a la luz de sus posibilidades reales de intervención, es decir, a través de los dispositivos con que cuentan para intervenir la problemática (Aguilar, 1993, p. 37).

La trayectoria de un problema desde su nacimiento en un contexto dado, hasta su incorporación en la agenda, es en realidad una constante confrontación entre actores y decisiones; y el resultado suele ser la aceptación colectiva de que existe un problema con una línea gruesa compartida por los participantes, y que efectivamente su intervención compete al gobierno, aunque en realidad persista de fondo un desacuerdo sobre la composición del asunto, sus alcances, sus causas, sus consecuencias o la manera de abordarlo (Aguilar, 1993).

La corriente de los actores de la política pública

De la mano con el estudio de la elaboración e incorporación de un asunto público en la agenda de gobierno, el estudio de los actores constituye un factor central en todo el análisis de making policy. Analizar los actores implica reconocer los valores, creencias y modelos mentales que dan lugar a definiciones específicas de un problema de política y al perfilamiento de estrategias y tácticas que definen su margen de acción.

Como veremos más adelante, la lista de participantes a lo largo de los procesos de política incluye actores formalmente vinculados a los procesos de formulación de política -políticos y burócratas, entre ellos-, como actores informales que, sin que la política pública los afecte directamente, persiguen intereses particulares. Por lo general, buena parte de la ciudadanía no suele participar en los procesos de making policy, y cuando lo hace, usualmente su papel no es determinante en la decisión final. Los procesos de política pública en las democracias modernas suelen ser más complicados que en los países con dictadura, pues en las primeras hay una mayor pluralidad de actores debido a la separación de poderes, la existencia de mecanismos de supervisión de la acción política y el principio de control y equilibrio que rigen los sistemas democráticos (^{Lindblom, 1991}).

En todo caso, los actores de la política pública están inmersos en un subsistema de relaciones donde los objetivos que persiguen no solo pueden comprenderse por los flujos de información que intercambian con otros participantes, sino también por la relación que estos mantienen con el contexto sociopolítico donde se sitúa el proceso.

A diferencia de la red de actores, que se concentra en los intercambios de información y recursos entre los participantes, el subsistema contribuye a entender los juegos de poder en los procesos de la política. El concepto de subsistema quiere mostrar que la arena de la política pública se divide en campos específicos de acción de política pública, llamados subsistemas de política, donde los actores concentran diferentes flujos y cargas de autoridad e influencia, lo que termina favoreciendo una organización vertical en la toma de decisiones. En la medida en que existen campos especializados de política, los actores son obligados a adoptar dinámicas similares de especialización. A este respecto, Aguilar (1993, p. 50) sostiene:

La configuración del poder en los subsistemas es muy variada. Algunos subsistemas están bajo el dominio de uno o pocos actores muy poderosos; en otros el poder es bastante difuso. Manifiestan poseer un orden normativo con símbolos, mitos, rituales y hasta lenguajes singulares, que no hacen sino reflejar la realidad intersubjetiva de sus miembros y su acuerdo sobre lo que en su opinión es importante, deseable o correcto. Se integran con actores muy diversos: instituciones, organizaciones, grupos e individuos. Todos ellos articulados por el hecho de que comparten intereses importantes en una política particular.

En suma, todo individuo o grupo social vinculado con el problema de política es un actor potencial en la arena de la política pública, independientemente de su margen de acción e incluso si este es incapaz de emprender acciones concretas durante alguna de las fases del proceso.

Rechazamos la idea de denominar actores únicamente a los sujetos (individuales o colectivos) que ejercen influencia en un proceso de policy, en la medida en que la pasividad de un actor (voluntaria o involuntaria) puede constituir un factor explicativo de la selección de una determinada política frente a otras posibles (^{Knoepfel et al., 2007}). En este sentido, todos los actores cuentan con un margen de maniobra en la arena de las políticas que puede ser mayor o menor de acuerdo a los objetivos que persigue, al rol que desempeña y de los recursos que tiene a su alcance para influir en el proceso.

En general un actor puede perseguir dos tipos de objetivos; cada participante puede privilegiar sus acciones con base en uno de estos tipos o combinarlos. Llamamos a estos objetivos de contenido cuando tienen que ver con las preferencias relativas al problema y las soluciones, y de proceso cuando están asociados a las consecuencias que la definición aceptada del problema y los efectos de la política seleccionada tienen sobre sus recursos y sobre los demás participantes.

Por lo general, los objetivos de proceso guardan una estrecha relación con las dinámicas de poder y autoridad que se dan dentro de los subsistemas de la política pública. Mientras que todos los actores, independientemente de su rol o su ubicación en el proceso de política, persiguen en alguna medida objetivos de contenido, los objetivos de proceso constituyen una expresión de la manera en que cada actor desea tomar cierto protagonismo en el proceso (^{Dente y Subirats, 2014}).

Como vemos, si el análisis de política se concentrara de manera exclusiva en los objetivos de contenido, el ejercicio se orientaría únicamente a la identificación de las percepciones de los actores alrededor del problema y las soluciones. Cuando incorporamos los objetivos de proceso, el ejercicio se complejiza en la medida en que reta al analista a estudiar el juego de poder escondido en la arena de la política. Ahora bien, cuando además de considerar las implicaciones de ambos tipos de objetivos, involucramos en el análisis la forma en que el contexto sociopolítico influye a lo largo del proceso de making policy, evidenciamos las relaciones complejas que caracterizan los análisis de política pública.

Ahora bien, partir del hecho de que todos los actores persiguen en mayor o menor medida objetivos de proceso o de contenido, implica aceptar que todos son de cierto modo racionales, en el sentido en que, para legitimar sus argumentos, defender una posición y perseguir determinados objetivos, cada participante pone en juego los recursos que tiene a su disposición, que pueden involucrar desde potestades legales y políticas hasta recursos económicos y cognitivos.

^{Dente y Subirats (2014}) distinguen cuatro tipos de recursos que pueden explicar la diversidad de roles y el nivel de influencia o autoridad que estos ejercen en los procesos de política:

A raíz de la racionalidad y los recursos de cada participante, distinguimos cinco categorías de actores: actores políticos, actores burocráticos, beneficiarios finales, población objetivo y actores terciarios.

Los actores políticos justifican su participación en los procesos de política debido a que representan a los ciudadanos, al gozar de un apoyo masivo dado por la manera en que llegaron al poder. El supuesto de legitimidad que se esconde tras la participación de estos actores implica que, en un sistema democrático, no se pueden tomar decisiones sin el consenso popular. Esto implica que, cuanto más alta sea la cuota de consenso que dicho sujeto se atribuye, más alta será la influencia que este ejerza en el proceso de política pública (^{Dente y Subirats, 2014}).

Los actores burocráticos son aquellos sujetos que basan sus lógicas de acción en recursos legales (leyes, normas, decretos) que les atribuyen potestades específicas en un proceso de política pública. Con mayor o menor frecuencia, la especialización por campos de política pública es visible a través de la manera en que se encuentran organizadas las entidades e instituciones que conforman los Estados modernos. La hipótesis de intervención que apoya esta categoría de actores se basa en que, con frecuencia, la organización estatal requiere, para hacer más eficientes sus procesos, diferenciar con la mayor claridad posible qué actores asumen determinadas responsabilidades y qué mecanismos tienen a su disposición para ejercerlas. Se trata del reemplazo de la legitimidad tradicional por la legitimidad legal-racio- nal en el sentido weberiano (^{Weber, 1996}).

La población objetivo reúne al conjunto de la sociedad cuyo comportamiento es considerado, políticamente, como la causa directa o indirecta del problema, y donde se encuentran factores explicativos de un problema de política pública. Los actores implicados en este grupo son, por lo general, difusos, porque su inclusión en la categoría depende esencialmente de la elaboración mental del problema y del nivel de consenso que logren los actores al momento de incorporar el asunto público a la agenda del gobierno.

Los beneficiarios finales son aquellos actores que, siendo los principales afectados por el problema, se proyectan como los principales beneficiados de la política pública. Sin embargo, es importante aclarar que los beneficios no son exclusivos de este grupo cuando los actores persiguen objetivos de proceso. En muchos casos la elaboración de una política pública termina ajustándose a los beneficios que esta pueda traer a los demás implicados del proceso.

Finalmente, la categoría de actores terciarios o informales se refiere al conjunto de participantes que, siendo en su mayoría privados y sin que la política pública les esté directamente destinada o las estructuras legales y burocráticas los involucren directamente, actúan considerando la probabilidad de cierto impacto de los resultados de la estrategia de intervención en ellos o sus intereses.

En este último grupo encontramos: 1) Actores con intereses generales que, sin estar dotados de legitimidad política o legal, representan a sujetos o intereses que no pueden defenderse por ellos mismos, y que por lo tanto no son capaces de actuar en primera persona; 2) Actores con intereses especiales, o dicho de otra manera, actores con objetivos de proceso que actúan porque la intervención puede beneficiar sus intereses; 3) Intelectuales expertos, sujetos que al poseer un considerable volumen de recursos cognitivos cuentan con la legitimidad necesaria para intervenir en los asuntos de política.

Los intelectuales expertos condicionan en cierta medida la problematización de los asuntos de la política, pero son los grupos de interés en cualquiera de las dimensiones de la política, los que terminan influyendo en la problematización y la respuesta a determinados asuntos. Los expertos responden, finalmente, a los asuntos que los grupos de interés logran posicionar en la agenda pública (Aguilar, 1993).

Los grupos de interés representan a un conjunto de actores que, actuando de manera grupal, tienen mayores probabilidades de incidir en los procesos de política que de manera individual. Pese a que tradicionalmente los grupos de interés constituyen categorías analíticas de estudios micropolíticos, por lo general, dinámicas asociadas a la agrupación de actores con intereses similares suceden a lo largo de los procesos de elaboración de política en la dimensión de las comunidades como en la de los actores que dicen e implementan. Con frecuencia se crean coaliciones de actores e instituciones en aras de favorecer, bien sea la elección de un problema específico de política de acuerdo a sus modelos mentales, o la elección de un curso de acción que beneficie sus intereses.

Claves para el análisis del crédito educativo como dispositivo de política pública en Colombia

El ICETEX es la entidad colombiana responsable del fomento y promoción del desarrollo educativo y cultural de la nación a través de préstamos personales y otras ayudas financieras a los estudiantes y sus familias (MEN, 1968, Decreto 3155, Art. 2). El Instituto se crea como una entidad anexa al Ministerio de Educación Nacional mediante el Decreto 2586 de 1950. Denominado Instituto de Estudios Técnicos en el Exterior, se funda con el objetivo de diseñar, coordinar e implementar las estrategias de fomento de acceso a la educación superior en materia de estudios técnicos y profesionales, financiados por medio de recursos estatales y extranjeros (MEN, 1950, Decreto 2586, Art. 1°).

En 1968, el ICETEX se transforma en el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior mediante el Decreto 3155 de 1968, que lo separa del Ministerio de Educación Nacional y lo transforma en “un establecimiento público, esto es, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente” (MEN, 1968, Decreto 3155, Art. 1°). Esta transformación fortalece las responsabilidades del Instituto frente al fomento y promoción del desarrollo educativo y cultural en el país; concediéndole el monopolio del otorgamiento de créditos personales y otras ayudas financieras, apoyados con recursos públicos, a los estudiantes, para el fortalecimiento del capital humano del país (MEN, 1968, Decreto 3155, Art. 2°).

En la década de los noventa, la Ley 30 de 1992, reafirma la participación estratégica del Instituto como aliado estratégico para el cumplimiento de las metas del sector educativo, al convertirlo en el principal responsable de la provisión y mantenimiento de “un adecuado financiamiento de las matrículas y sostenimiento de los estudiantes [de la educación superior]” (MEN, 1992, Ley 30, Art. 112°). Desde entonces, el ICETEX es el garante de los préstamos otorgados por el sector financiero a los estudiantes de Educación Superior de escasos recursos económicos, y conserva el monopolio de los recursos fiscales destinados a becas, o a créditos educativos universitarios en Colombia, que adquirió desde su nacimiento (MEN, 1992, Ley 30, Arts. 113° y 114°).

En 2005, el Instituto se transforma en una entidad financiera de naturaleza especial cuyo propósito es el fomento social de la educación superior, priorizando sus acciones en la población de bajos recursos económicos y los estudiantes con mérito académico en todos los estratos, a través de mecanismos financieros para promover el acceso y la permanencia en la educación superior (MEN, 2005, Ley 1002, Art. 2°). Desde entonces, si bien la mayor parte de la financiación de la entidad se realiza con fondos de la nación, ICETEX tiene abiertos convenios con entidades territoriales (alcaldías y gobernaciones), destinados a financiar en por lo menos un 50% los créditos educativos de beneficiarios provenientes las regiones que aportan los recursos.

Actualmente, el Instituto cuenta con líneas de crédito a corto, mediano y largo plazo, focalizadas en diferentes sectores socioeconómicos. Su principal línea de crédito a largo plazo, el Crédito ACCES (Acceso con Calidad a la Educación superior), recientemente redenominada Crédito de Largo Plazo “Tú Elijes”, tiene el propósito de aumentar el acceso de los sectores económicamente más vulnerables y altos desempeños académicos, provenientes de los estratos 0, 1, 2 y 3.

El Crédito de Largo Plazo “Tú Elijes” financia la matrícula o el sostenimiento de estudiantes talentosos y de escasos recursos para que costeen económicamente sus estudios superiores (técnicos profesionales, tecnológicos, de ciclo complementario de escuelas normales superiores), con un crédito a largo plazo que comenzarán a pagar una vez finalicen el programa (ICETEX, 2007, 2011).

La línea de mediano plazo se focaliza por lo general en estudiantes de clases medias (estratos 3 y 4). En esta línea de crédito, los beneficiarios cancelan el 50% del valor total del programa universitario durante el periodo en el que lo cursan, y por la vía del crédito educativo, financian el 50% restante, que empiezan a pagar en el momento en que obtienen el título correspondiente, por un tiempo no mayor a la duración del programa.

La línea de corto plazo financia el 100% de la matrícula de cualquier estudiante, independientemente del estrato. El valor del préstamo, más los intereses generados, se cancelan durante el periodo de estudios del estudiante. Dada la inmediata capacidad de pago que deben tener los estudiantes y sus familias para acceder a esta línea, usualmente sus beneficiarios pertenecen a estratos socioeconómicos medios y altos.

La historia del Instituto y la manera en que ha tomado un papel central en la política de educación superior mediante el apoyo a sus líneas de crédito, justifican la necesidad de implementar un marco de análisis para comprender las dinámicas detrás de las políticas que ha venido impulsando.

De un lado, los antecedentes dan cuenta de que el progresivo protagonismo del Instituto en el marco de formulación e implementación de estrategias para el fomento de acceso a la educación superior, lo convierten en un actor influyente en el escenario de las políticas educativas no solo por sus atributos legales, sino por el conjunto de recursos burocráticos e instituciones aliadas que lo respaldan³.

La manera en que se ha gestado la oferta de créditos educativos desde el ICETEX y el Ministerio de Educación Nacional ha contribuido a que la corriente de actores que han influido en el proceso sea fluida y variable y a que las estrategias de implementación apunten, por lo general, a un proceso incremental. Diferentes estudios (^{Bula et al., 2007}; CEDE, 2008; OCDE y Banco Mundial, 2012; ^{Sánchez y Velasco, 2014}) han arrojado luces para identificar la variedad de facetas que puede tomar un actor de esta política y la mutación de intereses a lo largo del proceso. En muchos casos, aquellos actores que a lo largo del proceso decisional pueden considerarse actores burocráticos, adoptan el rol de población objetivo e incluso población beneficiaria en los procesos de implementación de la estrategia. Este análisis también permite identificar cómo los actores movilizan recursos para beneficiar determinadas concepciones del problema, y, en consecuencia, favorecer la intervención hacia ciertos elementos del problema y no hacia su integralidad.

De otro, pese a que el ICETEX fundamenta buena parte de su misión en combatir el problema del bajo acceso de los sectores pobres a la educación superior, diferentes corrientes de actores han debatido la efectividad de sus estrategias en este sentido, y han discutido, desde múltiples perspectivas conceptuales, las definiciones de la equidad en que estas se basan.

Un ejercicio riguroso de análisis documental arrojará que la definición que cada actor ofrece del problema guarda puntos de encuentro y desencuentro con las manifestadas por otros participantes, enriqueciendo y complejizando una elaboración consensuada. En algunos casos, el problema se definirá de manera imprecisa, confundiendo sus causas con sus consecuencias (^{Bardach, 1993}), lo que pese a dificultar el proceso decisional, enriquece la generación de propuestas de acción y legitima la perspectiva de la complejidad en las políticas públicas como marco de análisis de las estrategias de crédito educativo.

Frente al panorama de las decisiones, varios analistas han cuestionado la racionalidad tras la decisión de ubicar a los créditos como la punta de lanza para combatir la inequidad frente a otras posibles estrategias de intervención que podrían conducir al mismo objetivo (^{Gómez, 2001}; ^{Bula et al., 2007}; CEDE, 2008; Gómez y Celis, 2009; Rodríguez, 2014). En este sentido, una perspectiva conceptual y metodológica para el estudio de los créditos educativos como tecnología de intervención puede basar su análisis en la confluencia de cuatro corrientes poco organizadas, que se mueven de manera independiente y que se relacionan de manera no del todo coherente entre ellas: los problemas, las soluciones, los actores y las oportunidades de elección (Aguilar, 1993).

En suma, en el estudio interrelacionado de estas cuatro corrientes se pueden encontrar elementos explicativos sobre la manera en que los créditos educativos han tomado progresivamente un papel protagónico en la política educativa colombiana para el acceso con equidad a la educación superior.