Lo público en la globalización ^*

Public property in globalization

Jorge Enrique Coronel López^**

^** Economista Industrial de la Universidad de Medellín y Especialista en Finanzas Públicas de la Escuela Superior de Administración Pública –ESAP–. Actualmente Asesor Regional en Gobernabilidad del Departamento Nacional de Planeación –DNP– en el proyecto: Laboratorio de Desarrollo Institucional y Gobernabilidad Pública Territorial. Profesor universitario y columnista del Diario La Opinión. jcoronel@une.net.co.

El significado de lo público es quizá difícil de concretarlo en las actuales condiciones políticas, económicas y sociales. Por ello, este artículo desarrolla algunas consideraciones histórico-teóricas sobre el concepto de lo público, desde la Antigüedad hasta la Modernidad, con el propósito de contraponerlo luego con algunas reflexiones sobre el proceso de globalización, para terminar mostrando la fuerte influencia de nuevos actores – políticos- en la esfera pública de hoy.

Palabras clave

Lo público, globalización, Estado, privatización, bienes públicos. Clasificación JEL: H70, H80, H83, H89

Contenido

Introducción. 1. Consideraciones teóricas sobre lo público; 2. Reflexiones sobre la globalización. 3. Conclusiones. Bibliografía.

The meaning of public property is maybe difficult to be given under current political, economic, and social conditions. For that reason, this article develops some historical-theoretical considerations about public property concept since ancient times until modernity, with the purpose of comparing it with some reflections on globalization process, and finally showing a strong influence of new actors (politicians) on today’s public environment.

Keywords

Public economics, globalization, public administration, public goods. JEL Classification: H70, H80, H83, H89

INTRODUCCIÓN

La profundización del proceso de globalización, como resultado del aumento del comercio en la economía mundial, ha permitido la concentración de la riqueza y al mismo tiempo ha dificultado el acceso de las personas a bienes y servicios básicos, lo que ha incrementado la pobreza y la miseria.

Según el informe del Banco Mundial (2003, p. 7) “la globalización constituye, en muchos casos, un factor muy poderoso de reducción de la pobreza, pero demasiados países y personas han quedado al margen de ese proceso”. Dice el mismo informe, que “3 mil millones de personas mejoraron con la globalización, mientras que 2 mil millones están peor”. Estos resultados presentados por el organismo internacional reiteran la inacabada discusión del intervencionismo estatal en la economía y su manejo de lo público.

El presente trabajo tiene como objetivo reflexionar sobre la forma como se está construyendo la sociedad mundial. El proceso de globalización ha estado acompañado de reformas estructurales a los Estados y a las propias economías, que han dejado a las personas al margen de un proceso que los vincula, pero que todavía es excluyente.

Para desarrollar el tema, en la primera parte se presentan unas consideraciones teóricas sobre lo público, con el fin de analizar tanto los aportes realizados por Grecia y Roma en la Antigüedad como el concepto moderno creado con la globalización. Luego, en la segunda parte, se presentan las reflexiones sobre la globalización y se discute la nueva dinámica económica mundial, a partir del libre comercio y de nuevos actores que en él intervienen. Esta discusión desemboca en el tema de la privatización y se hace una reflexión crítica sobre su pertinencia.

1. CONSIDERACIONES TEÓRICAS SOBRE LO PÚBLICO

Lo público se ha redefinido tras las reformas del Estado y el predominio de los mecanismos de mercado en el marco del reciente proceso de globalización. Conviene hacer un rápido esbozo sobre su concreción y sus límites, con el propósito de desentrañar el actual escenario de deuda social, para poder entender así, de alguna manera, la desigualdad social y la concreción de las nuevas lógicas económicas, a la sombra de los nuevos modelos liberales.

El concepto de lo público para algunos es una creación moderna, quizá por el modo de organización de la sociedad en torno a los Estados-Nación; pero hay que reconocer que los aportes que se hicieron desde la Antigüedad y la Edad Media, contribuyeron a la definición de su naturaleza, sus á mbitos y sus límites¹.

Por ejemplo, los griegos entendieron lo público como el escenario para actuar y argumentar en colectivo, como el universo de la acción y de la palabra, pero en función del colectivo. Dicho de otro modo, para los griegos todo aquello que no fuese colectivo eran asuntos que no trascendían a lo público, y por lo tanto, estaba reservado a otra esfera, llámese privada o familiar².

Para poder participar de la vida política en la polis griega, se debía cumplir con las condiciones de hombre político -zoon politikòn-, pues de lo contrario, no era posible la participación ni se podían expresar las opiniones y hacer valer la palabra en la esfera pública³.

Sin embargo, la visión de lo público en Atenas fue diferente a la de Esparta, en el sentido de que los atenienses le otorgaron primacía a la voluntad general, al permitir la participación de los ciudadanos en el espacio público mediante la conformación de una asamblea, que atendía y resolvía los asuntos públicos bajo imperativos de igualdad. Mientras tanto, los espartanos consideraron la participación popular como un soporte de los gobiernos políticos, ya que el poder se concentraba en una elite traducida en un consejo de los ciudadanos, quienes eran elegidos por aplausos y rechiflas, bajo el principio de representatividad.

De esta manera, se puede deducir que lo público para los griegos era aquel lugar donde el hombre se hacía libre y defendía su libertad por medio de las palabras.

Quisiera resaltar en este primer apunte conceptual un aspecto particular, y es que los griegos al establecer la palabra como medio para ejercer la defensa de la libertad del hombre, de alguna manera hicieron que quedara proscrita la violencia, aunque no siempre haya sido así.

Por otra parte, los romanos entendieron que había una esfera distinta del individuo y del Estado, lo cual les hizo pensar en una esfera social que lograría su consolidación en la era moderna con el desarrollo del Estado-Nación. Esto marcó una diferencia conceptual de lo público entre Roma y Grecia, pues al concebir los romanos esta nueva esfera, dieron origen a la diferencia entre la cosa pública (res pública) y la ciudad (civitas), entendiendo la primera como esa nueva esfera social, y la segunda, como un espacio donde el individuo realiza transacciones comerciales -fundamentalmente compra y venta de esclavos- que no es la esfera privada familiar y tampoco es la esfera pública según lo habían entendido los griegos.

Esta marcada diferencia entre griegos y romanos es un punto importante para entender la forma de lo público de hoy, pues es posible concluir al estudiar el concepto que transcendió a Occidente, y que se encuentra en la mayoría de las Constituciones, que la forma de lo público de hoy se acerca más al concepto romano que al griego⁴.

Esta diferencia también contribuyó para que en la Modernidad la definición de la esfera privada fuese un dato construido como oposición a la esfera social, a la sociedad civil, más no, a la esfera pública. En consecuencia, el hombre como ser, se podía confundir entre lo privado y lo público, pues habían quedado en un mismo campo, en donde sólo reconocían como lo opuesto todo aquello que fuese social. Por consiguiente, esto permitió que lo público corriera el riego de ser objeto de confusión, especialmente con lo estatal, y provocó el incumplimiento de las condiciones de la esfera pública que se traían desde la Antigüedad.

Al respecto Arendt (1995, p. 89-109) dice:

La esfera público-política cumplía con dos condiciones esenciales: a) permitía a todos los ciudadanos ser vistos y oídos por todos, es decir la más amplia publicidad para un hecho visible desde todas las perspectivas posibles. En este ámbito la presencia de los otros asegura la realidad del mundo y la publicidad es lo que permite hacer brillar a través de siglos cualquier cosa que los hombres quieran salvar de la ruina natural del tiempo y b) posibilitaba un mundo común diferenciado del lugar que se poseía privadamente en él. El mundo de los asuntos humanos comunes. Esta esfera era el lugar donde los hombres podían mostrar su unicidad, su distinción y alteridad a través del discurso y la acción. Aquí ellos encontraban el recinto donde podían revelar quiénes eran. La esfera pública era el sitio donde todo individuo tenía que distinguirse constantemente de los demás, demostrar con acciones únicas o logros que era el mejor (aien aristevien). La esfera privada en cambio era regida por la necesidad. Tenía un rasgo privativo primordial: en ella, los hombres estaban privados de realizar algo más permanente que la vida misma. Estaban privados de la presencia de los demás.

Con todo el desarrollo sobre lo público desde la Antigüedad hasta la Modernidad, que provocó indiscutiblemente cambios en la forma de lo público tras la transformación de la ciudad-Estado al Estadonación, no sólo quedan abiertas varias discusiones, como, por ejemplo, saber cuáles son las esferas de actuación de lo público hoy, sino que con este planteamiento se quiere poner en cuestión la redefinición de lo público en el reciente proceso de globalización, pues es más que evidente la intervención de nuevos actores políticos en la esfera pública.

Si a los romanos la interpretación de lo público los condujo a diferenciar la res pública de la civitas, a Occidente la intervención de nuevos actores en este marco de globalización le ha provocado, al menos, una redefinición de lo público en el sentido de actores y ámbitos, máxime cuando en la intervención que han ejercido dichos actores se han creado una serie de tensiones con los demás que intervienen, y lo cual se ha dirimido, contrariando a los griegos, con algún tipo de violencia.

Esta redefinición de lo público se ha caracterizad, también, por un cierto poder concedido a estos nuevos actores mediante algún tipo de contrato, lo que ha permitido que la esfera pública termine siendo influida por los intereses y demandas de los nuevos actores, confundiendo lo público con lo privado, como en Roma, y negando cualquier proceso de conciliación en función de lo colectivo, como en Grecia.

Ante esta realidad, cabe la posibilidad de considerar si lo público, en vez de haberse ampliado, se ha reducido al negar la conciliación de lo colectivo, y si las libertades que se conceden simplemente se limitan a transacciones comerciales, aunque ya no sólo circunscritas a la compra y venta de esclavos. En otras palabras, ¿será que lo público moderno es una negación de la libertad?

En aras de continuar la discusión de lo público y la globalización, conviene retomar el más reciente significado de lo público, el cual aparece ante el surgimiento del Estado de bienestar, que se delinea luego de la Segunda Guerra Mundial. Allí lo público se amplía con el surgimiento de otros actores políticos, tales como sindicatos y movimientos sociales como el ecologista y el feminista. La esfera pública se expande y tiende a confundirse con una especie de sociedad civil ampliada, pero la desborda, porque la esfera pública no aspira el acceso al poder político. Dicho de otra manera, la esfera pública en sus desarrollos recientes sería el espacio que logra conciliar lo estatal y lo político, con lo social y lo económico.

2. REFLEXIONES SOBRE LA GLOBALIZACIÓN

La construcción de una sociedad mundial pensada dentro de las “lógicas” del proceso de globalización, en donde prima lo económico pero se restringen libertades, debe ser un motivo más para reflexionar sobre el impacto de la globalización en lo público.

Una de las razones que incita a esta discusión está en relación con la innegable intervención de los Estados en las actuales redes globales, lo cual les hace perder capacidad de representación y de respuesta a las demandas locales, en la medida en que se ven forzados ha aceptar determinadas exigencias internacionales de orden rentístico, que generalmente, se traducen en mayores esfuerzos, austeridad y sacrificio para los ciudadanos y en recortes a los presupuestos públicos.

Lo anterior, sólo ha servido para generar una mayor crisis social, debido a que los Estados han delegado parte de sus responsabilidades sociales a nuevos actores privados, quienes al ingresar al espacio de lo público, actúan dentro de sus lógicas de rendimiento, eficiencia y eficacia.

Estas transformaciones de lo público están ocasionando fracturas y crisis sociales, en la medida en que continúan sin solución las propias demandas locales y se acentúa el desconcierto de las sociedades por el Estado, debido en buena medida, a la creciente pérdida en la capacidad de acción del mismo, al hacer parte de las redes globales de una sociedad mundial⁵. Dichas trasformaciones de lo público son quienes lo redefinen, en virtud a la posibilidad de intervención y actuación de los nuevos actores en los mercados.

Estas actuaciones han sido posibles por los acuerdos tanto de comercio como de cooperación que han firmado los Estados quienes pensando en mejores resultados sociales y en saldar las deudas de la pobreza y la miseria, han encontrado la excusa perfecta para achatar el aparato estatal, confundiendo lo público con lo privado e, incluso, ignorando dolosamente, que los nuevos actores cuentan con intereses que riñen con los principios de la Administración Pública, lo que ha desembocado en mayores niveles de desigualdad, al acrecentarse las demandas sociales que inspiraron la intervención.

Esta delegación de responsabilidades por parte del Estado ha sido el fruto de la crisis en la que ha entrado él mismo, sólo que ahora, en el marco de la globalización, e incitado por pretensiones ambiciosas por construir una sociedad mundial con gobiernos mundiales, los Estados se desprenden de ellas bajo argumentos netamente económicos y utilizando los preceptos integracionistas preconizados por los organismo internacionales, quienes afanosamente anhelan construir dicha sociedad mundial sin barreras comerciales, pero sí, con muros de contención a los flujos de personas.

Permitir la entrada de nuevos actores -especialmente privados y de carácter internacional- a los mercados locales, como una manera de solucionar las demandas insatisfechas no es sólo una falacia, sino un absurdo desconocimiento de las lógicas privadas, en donde prima la rentabilidad de la inversión, mas no el aumento de la calidad de vida de las personas⁶.

En otras palabras, permitir el ingreso de nuevos actores a los mercados locales, generalmente sin marcos regulatorios claramente definidos, significa conceder licencias para que se conviertan en nuevos grupos de interés local, que terminan influyendo sobre las decisiones políticas, económicas, sociales y culturales, máxime cuando se convierten en financiadores, de lo que en economía política se denominan: bienes públicos.

Por definición, estos bienes buscan el beneficio de toda la comunidad, independientemente de si los individuos desean acceder a ellos o no. Una de sus características es que no son excluyentes, lo cual hace posible una ampliación de la cobertura en cuanto al beneficio de disfrutar este bien público, mientras que otra característica es que no son rivales, porque en cualquier nivel de producción el costo marginal de suministrar el bien a una persona más es igual a cero⁷.

Por lo tanto, dentro de esta argumentación y considerando lo público como el espacio que logra conciliar lo estatal y lo político, con lo social y lo económico, es evidente que lo estatal ha quedado atrapado por las exigencias contradictorias de la operatividad global y la legitimidad nacional, superponiendo la primera sobre la segunda, y dejando al descubierto el grado de influencia que los nuevos actores ejercen en lo público y la redefinición de éste.

Con la improcedente adopción del reciente proceso de la globalización, se ha puesto en evidencia una perceptible pérdida de fronteras del quehacer cotidiano en las distintas dimensiones de la economía, la información, la ecología, la técnica, los conflictos transculturales y la sociedad civil. Sin embargo, este fenómeno que busca conducir a las sociedades hacia un mundo global no es nuevo, ni mucho menos obedece a la historia reciente del desarrollo económico de las naciones; tal vez, es más acertado cuando se le califica de moderno, pues basta con cuestionar sobre qué diferencia hay entre la llegada de Colón a los diferentes puertos americanos y la colonización económica de las empresas multinacionales en todas las ciudades del mundo⁸.

Mientras en el siglo XX con la revolución verde que dio origen al modelo transgénico de hoy, se ha provocado una alta dependencia científico-tecnológica que implica profundas debilidades crónicas de los procesos de generación y transferencia de conocimiento, y que se ha materializado por acuerdos comerciales entre los Estados, en el siglo XV, cuando Colón desembarcó en Guanahaní y Vasco de Gama en Calicut, se evidenció también un proceso de colonización que estuvo acompañado por la enorme explotación de los recursos extraídos de las colonias.

Con el destierro de estos recursos y la “exportación” de los mismos, prácticamente se fue cumpliendo el precepto de Hobbes (1994), sobre el cual fundamentó su teoría, al considerar que lo público quedaba subordinado al poder soberano y en consecuencia, la población debería entregar su soberanía al Estado, con el propósito de obtener seguridad. Lo lamentable de esta delegación es que el individuo desaparece por completo de la esfera pública y se establecen límites con la esfera privada, al permitir únicamente que los ciudadanos ejerzan libertades relacionadas con su propia economía: tales como el intercambio de productos, la elección de una vivienda, etc.; pero no se permite la construcción de las condiciones necesarias para que la esfera pública pudiese surgir.

3. CONCLUSIONES

Según Arendt (1993), y como se dijo en el primer apartado, la primera condición que debe sustentar una esfera público-política es permitir que todos los ciudadanos puedan ser vistos y oídos por todos, es decir, que se reconozca la presencia de los otros para asegurar la realidad del mundo; y la segunda es la posibilidad de un mundo común diferenciado del lugar que se poseía privadamente en él, en otras palabras, el mundo de los asuntos humanos comunes.

En consecuencia, desde el legado insospechado de la Antigüedad se empezó a reconfigurar lo público de una manera tal, que se evidencia recientemente el predominio de los nuevos actores quienes, por su naturaleza, transforman e intervienen en lo local y se concretan en él, mediante sus propias lógicas de administración, comercio e incluso de gobierno.

Este predominio fue posible gracias a la falta de unos contenidos normativos que fuesen capaces de organizar, regular y limitar el nivel de intervención de estos nuevos actores.

Por consiguiente, ante la falta de estos contenidos normativos es imposible establecer tanto los responsables como el nivel de castigo a que deberían someterse. En otras palabras, no existía un mecanismo que le permitiera al ciudadano juzgar estas actuaciones, que fue lo que Locke (2002), en crítica a Hobbes (1994), denominó la ley de la opinión o de reputación, que no es más que la garantía que tiene el ciudadano para juzgar las actuaciones de sus gobernantes, como justas o legítimas.

Esta falta de definiciones permite que los nuevos actores aparezcan con mayor supremacía que los demás, lo cual explica muy bien, por qué razón las empresas multinacionales o los inversionistas extranjeros, en el marco de los tratados de libre comercio (TLC), podrán demandar al Estado en caso de incumplimiento a los compromisos comercialmente pactados; por ejemplo, los bancos públicos nacionales, que han dejado de ser públicos y nacionales al pasar mediante un proceso de privatización a manos de empresas transnacionales, por medio de un malabarismo financiero que se ha precipitado tras la globalización económica; los aspectos especulativos y las elevadas ganancia que exhiben estas empresas distan mucho de lo que significa responsabilidad social empresarial, y aún no redundan en beneficios de costos de transacción y de facilidades de acceso a créditos para toda la población.

Casos similares se han presentado con empresas públicas que prestan servicios de salud, educación, telefonía, electricidad, aseo, etc., en donde al transferirse el dominio de la empresa a los nuevos actores, sin previos consensos construidos en lo público, se operativizan otras lógicas que, en primera instancia, son excluyentes y vienen acompañadas de mayores costos para los ciudadanos⁹.

Finalmente, se puede concluir que el proceso de la globalización ha contribuido con los procesos de privatización, y éstos su vez, han contribuido a la erosión de lo público, entendidos como procesos de vaciamiento de lo público por razones de eficiencia económica.

En síntesis, es innegable que el proceso de globalización no sólo ha producido cambios en lo público al redefinirlo con la inclusión de nuevos actores, sino que aun, con estas transformaciones, no se han resuelto las demandas sociales locales y, al contrario, se han acentuado las diferencias y desigualdades en la sociedad, para lo cual se hace un llamado urgente mediante la declaración de los Objetivos del Milenio, como si la pobreza y la miseria se erradicaran por decreto.

Esta tarea de reducción de la pobreza y la eliminación de las brechas sociales debe responder más a una voluntad política de eliminar el lumpemproletariado de Marx, que a una apuesta colectiva que obliga a todos los ciudadanos a asumir los costos de unos errores cometidos sin su consentimiento¹⁰.

La decisión de privatizar y desregular mercados nunca ha pasado por lo público, pese a que lo afecta, por lo tanto, no ha sido por consenso ni por discusiones colectivas como se han construido la nueva sociedad y las nuevas relaciones cotidianas de todo orden en el marco de la globalización. En tal sentido, si las decisiones que afectan a lo público no han pasado por ella, no hay razones que expliquen el porqué se decreta, de manera tajante y unilateral, que los costos de los errores cometidos deben ser compartidos y asumidos por todos, como si estos sí fuesen públicos.

BIBLIOGRAFÍA

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Recibido: julio 27 de 2007 Aprobado: mayo 08 de 2008

^* Este trabajo presenta un debate teórico sobre lo público, suscitado a partir del trabajo de grado para optar al título de Especialista en Finanzas Públicas de la Escuela Superior de Administración Pública. El autor agradece los valiosos aportes realizados por el Magíster en Ciencia Política Ramiro Vélez Rivera.

¹ Posiblemente con la creación del Estado-Nación surge la confusión entre lo público y la esfera estatal.

² Según Arendt (1993, p. 39) “El nacimiento de la ciudad-Estado significó que el hombre recibía además de su vida privada, una especie de segunda vida, su bios polítikos. Ahora todo ciudadano pertenece a dos órdenes de existencia, y hay una tajante distinción entre lo que es suyo (ilion) y lo que es comunal (koinon)”.

³ La participación política en la polis griega era excluyente, pues no podían participar las mujeres, los menores de edad, los esclavos ni los extranjeros.

⁴ Esta diferencia que hacen los romanos entre res pública y civitas es posible que se deba, según Arendt (1993), a una mala traducción al latín del término polis, pues mientras para los griegos la vida privada (ilion) carecía de un sentido útil, para los romanos era un refugio temporal del ciudadano al margen de la res pública.

⁵ El asunto en cuestión va más allá del desconcierto de las sociedades, pues éste se ha construido, especialmente, por la vía fáctica, ya sea por la omisión del Estado para actuar, o por la intencionalidad de mostrarse insolvente, acolitado por los medios de comunicación, quienes han sido la caja de resonancia ante este falaz mensaje. Estas “lógicas” impulsadas por los misionarios de la globalización -Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial- han desencadenado una catarata de privatizaciones.

⁶ Además de semejante desconocimiento, también habría que decir que es imposible ignorar la condición política de estos nuevos actores, quienes por el simple hecho de intervenir en asuntos de todos (públicos), se convierten precisamente en algo así como un zoon politikòn griego, sólo que ahora la exclusión ya no es por género, edad y nacionalidad, sino que es por condición económica y falta de representatividad.

⁷ Por ejemplo, en un salón, si llega una persona más, el costo de la luz no se aumentará. El ejemplo clásico de estos bienes públicos es la seguridad nacional.

⁸ Con la reciente colonización de las ciudades mediante el proceso de globalización, se han puesto en discusión, entre otros temas, la construcción de ciudad y el manejo del espacio público, ya que si bien es absolutamente claro que lo público no se agota en el espacio público, sino que es simplemente una de sus manifestaciones más concretas, debido a que jurídicamente se entiende como “un espacio sometido a una regulación específica por parte de la Administración Pública” (Borja, 1998, pp. 14), en las ciudades se ha normativizado y regulado el uso de los suelos y del espacio como tal, al punto de restringir, paradójicamente, desarrollos económicos informales, cuando tampoco la Administración Pública ofrece otras alternativas económicas, por lo cual, su actuación obedece únicamente a esteticismos urbanos, mas no a una verdadera intención por resolver los problemas sociales.

⁹ Una diferencia entre lo público de hoy y lo público griego es que ha desaparecido la palabra como medio para defender la libertad. En Esparta, el zoon politikòn también era elegido entre aplausos y rechiflas, pero allí lo hacía para representar un interés colectivo.

¹⁰ El lumpemproletariado es un término de origen marxista, y hace referencia a aquella población que, por sus condiciones de trabajo y vida, está situada socialmente por debajo del proletariado. Para Marx, el lumpemproletariado no tiene motivos para participar de la revolución y eliminar la estructura de clases, ya que dependen de la burguesía y de la aristocracia para su subsistencia. La Real Academia de la Española lo defina como “la capa social más baja y sin conciencia de clase.”