A influência das políticas públicas quanto a aplicação do imposto predial e territorial urbano progressivo no tempo como instrumento do estatuto da cidade^*

 

The influence of public policies in the application of propertyand urban territory progressive in time taxes as instrument for the city statute

 

La influencia de las políticas públicas en la aplicación del impuesto predial y territorial urbano progresivo en el tiempo como instrumento del estatuto de ciudad

 

 

Semíramis Amaral Rabello De Mello**
^** Bacharel em Arquitetura e Urbanismo, Universidade Federal do Paraná (UFPR), Curitiba, Paraná, Brasil; Bacharel em Direito, Pontifícia Universidade Católica do Paraná (PUCPR), Curitiba, Paraná, Brasil; Especialista em Gestâo Ambiental, PUCPR; Mestre em Gestâo Urbana, PUCPR; Especializanda em Direito pela Fundaçâo Escola Ministério Público do Paraná (FEMPAR), Curitiba, Paraná, Brasil. Rua Marechal Hermes, 297/82 -Centro Cívico- ;CEP 80.530-230. Telefone: 55 (041) 3254-1001, Curitiba, Brasil. Email: semiramis.rabello@gmail.com.

 

Recibido: febrero 28 de 2010 Aceptado: octubre 21 de 2010

 

 

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Resumo
Este artigo tem como objetivo principal, uma breve análise da influência das políticas públicas no que se refere à aplicaçâo do instrumento legal do Estatuto da Cidade, o Imposto Predial e Territorial Urbano Progressivo no Tempo. A Constituiçâo Brasileira, pautada na participaçâo democrática, dedica um capítulo à Política Urbana cuja finalidade é regular o desenvolvimento urbano. O artigo salienta a relevância do Capítulo III (artigos 39, 40 e 41), que se refere ao Plano Diretor e comenta sobre a interrelaçâo das políticas de governança urbana e a participaçâo pública democrática na elaboraçâo do Plano Diretor. O artigo ressalta ainda a importância das avaliações de políticas públicas no Brasil acerca de três aspectos fundamentais: direito de cidadania e moradia, funçâo social da propriedade e do Imposto Predial e Territorial Urbano Progressivo no Tempo, assim como também dos movimentos sociais que demandam políticas universalizadas em busca da garantia da governança.

Palavras-Chave
Funçâo Social da Propriedade, Estatuto da Cidade, Planejamento Urbano, Plano Diretor, Direito de Propriedade, Imposto Predial e Territorial Urbano Progressivo no Tempo.

Classificação JEL: K34, L33, R28, R51

Conteúdo
Introduçâo; 1. Os planos diretores e as concepções tecnocráticas e modernistas; 2. A concepçâo democrática dos planos diretores e a autonomia municipal; 3. O poder municipal e a política urbana como política pública; 4. O plano diretor participativo e a constituiçâo federal brasileira; 5. O estatuto da cidade como conjunto normativo coadjuvante para a implementaçâo de política urbana; 6. Imposto predial e territorial urbano progressivo no tempo progressivo no tempo como instrumento coibidor do descumprimento da funçâo social da propriedade; 7. Conclusâo; Bibliografia

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Abstract
This article has as main objective the realization of a brief analysis of the influence of public policies linked to the application of the legal instrument of city statute and propertyand Urban Territory Progressive Tax in Time. The Brazilian constitution, framed in democratic participation, dedicates a chapter to urban policy which end is regulating urban development. This article is relevant to chapter III (articles 39, 40 and 41) which addresses the interrelation steering plan of Urban government policy in the social foundation, property, propertyand territorial urban progressive in time taxes, as well as social movements that demand universal policies that look for a governability guaranty.

Key Words
Social foundation of property, city statute, urban planning, steering plan, property right, propertyand urban territorial progressive in time taxes.

JEL Classification: K34, L33, R28, R51a as public policy.

Content
Introduction; Steering plans, technocratic and modernistic conceptions; 2. Democratic conception of the steering plans and the municipal autonomy; 3. Municipal power and the urban policy as public policy; 4. Participative steering plan and the Brazilian federal constitution; 5. City statute as normative grouping for the urban policy; 6. Propertyand urban territorial progressive in time taxes as constrain instrument for the non-compliment of the social function of priority; 7. Conclusion, Bibliography.

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Resumen
Este artículo tiene como objetivo principal hacer un breve análisis de influencia de las políticas públicas referentes a la aplicación del instrumento legal del estatuto de ciudad y el Impuesto Predial y Territorial Urbano Progresivo en el Tiempo. La constitución brasilera, pautada en la participación democrática, dedica un capítulo a la política urbana cuya finalidad es regular ese desarrollo urbano. Este artículo es aliciente a la relevancia del capítulo III (artículos 39, 40 y 41), que se refiere al plan director de interrelación de las políticas de gobierno urbano y la participación pública democrática en la elaboración del Plan Director. El artículo resalta la importancia de las evaluaciones de políticas públicas en la función social de la propiedad y del Impuesto Predial y Territorial Urbano Progresivo en el Tiempo así como también de los movimientos sociales que demandan políticas universales en busca de una garantía de gobernabilidad.

Palabras Clave
Fundación social de la propiedad, estatuto de la ciudad, planeación urbana, plan director, derecho de propiedad, impuesto predial y territorial urbano progresivo en el tiempo.

Clasificación JEL: K34, L33, R28, R51

Contenido
Introducción; 1. Los planes directores y las concepciones tecnocráticas y modernistas; 2. LA concepción democrática de los planes directores y la autonomía municipal; 3. El poder municipal y la política urbana como política pública; 4. El plan director participativo y la constitución federal brasilera; 5. El estatuto de la ciudad como conjunto normativo para la implementación de la política urbana; 6. Impuesto predial y territorial urbano progresivo en el tiempo como instrumento de cohibición del incumplimiento de la función social de propiedad; 7. Conclusión; Bibliografía.

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Introdução

A partir da década de 1950 as cidades brasileiras atraíram grande parte da populaçâo acentuando sobremaneira o processo de urbanizaçâo. Nesta década nâo havia no Brasil políticas habitacionais sociais que impedissem a ocupaçâo irregular ou mesmo ilegais das áreas urbanas. Além disso, as políticas que foram propostas se mostraram, em sua maioria, ineficazes, seja por fatores políticos, sociais, econômicos ou mesmo cultural (Holtz, 2008, p. 1).

A maioria das cidades brasileiras apresenta dificuldades expressivas para gerir o ambiente urbano e sâo cinco mil quinhentos e sete sedes municipais, dos quais, até o ano de 2000, 21% tinham menos de dois mil habitantes e 70%, menos de dez mil (Peres e Silva, 2009).

Alguns autores, como Almeida (2005), consideram que o crescimento em direçâo às cidades se deu, em grande parte, por falta de controle de uso e ocupaçâo do solo, como também em razâo de recursos econômico-financeiros deficientes, ou mesmo pela falta de um marco regulatório de planejamento. O resultado foi uma lista de problemas como déficit habitacional, falta de saneamento e infra-estrutura, trânsito deficiente, transporte desordenado, ocupaçâo e uso ilegal do solo. Mesmo assim o Brasil está classificado como um dos países mais urbanizados do planeta tendo em face o índice de crescimento populacional ter alcançado 82%.

O crescimento das cidades apresentou formas aleatórias de concentraçâo que, consequentemente, geraram segregações espaciais e sociais, permitindo, inclusive, o aumento da violência e insuficiência dos serviços públicos essenciais.

Embora Castells (1978, p. 71) considere que as cidades na América Latina possuam umas singularidades significativas, devido às suas enormes disparidades internas, o crescimento urbano latino-americano é, em grande parte, consequência da explosâo demográfica. O ritmo do crescimento total da populaçâo se deu muito mais rapidamente nas cidades do que no campo. Sendo assim, a urbanizaçâo latino-americana caracteriza-se pelo fato da populaçâo urbana superar o correspondente nível produtivo do sistema, pelo forte desequilíbrio na rede urbana em benefício de uma aglomeraçâo preponderante, como também pela insuficiência de empregos e serviços para as novas massas urbanas, entre outros.

Diante desses problemas e reconhecendo a importância de regular o desenvolvimento urbano, a Constituiçâo Federal Brasileira dedica um capítulo à Política Urbana, especificamente nos artigos 182 e 183, consubstanciada em linhas gerais e pautada no estímulo à democracia participativa.

A Política Urbana está salvaguardada sob os princípios do pleno desenvolvimento da funçâo social da propriedade, da cidade, do direito às cidades sustentáveis, do direito à moradia, ao saneamento ambiental, ao transporte, aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer. Para regulamentar a Política Urbana, referida nos artigos 182 e 183 da Constituiçâo Federal Brasileira, foi criada a Lei Federal N° 10.257, de 10 de julho de 2001, popularmente conhecida como Estatuto da Cidade.

Segundo o Estatuto da Cidade, o Plano Diretor deverá englobar o território do município em sua totalidade, ou seja, tanto as áreas urbanas como as rurais deverâo ser consideradas no Plano Diretor. Esse deverá identificar as áreas de interesses especiais para o desenvolvimento econômico e turístico do município, as áreas urbanizadas e as de expansâo, em outras palavras, além de serem normas de ordem pública, caracterizam-se também como normas de interesse social conferindo maior relevância ao interesse coletivo e salvaguardando o objetivo de regular a Política Urbana.

É importante lembrar que, no Brasil, nem sempre os Planos Diretores tiveram a participaçâo democrática. As concepções apresentavam características de acordo com a época e o momento político pelo qual o país passava.

 

1. Os planos diretores e as concepções tecnocráticas e modernistas.

No Brasil, o período de 1964 a 1984 esteve moldado por concepções tecnocráticas e modernistas (Draibe, 2002, p. 5-6). Tais concepções refletiram-se também na elaboraçâo dos Planos Diretores, os quais eram desenvolvidos, muitas vezes, distantes das reais necessidades que os municípios careciam. Esses planos foram marcados por privilegiar exaustivamente os componentes físicos relegando "a um segundo plano elementos essenciais à projeçâo de configurações espaciais" o que dificultou a formulaçâo de políticas públicas eficazes (Ajara, 1993, p. 166).

Fundamentados nos moldes capitalistas, os Planos Diretores caracterizavam-se por estarem impregnados pela racionalidade da modernidade. Simplificavam a cidade dividindo-as em zonas com características pré-definidas e facilmente compreendidas nas regras do zoneamento ""zoning" (Pereira, 2002, p. 128).

Para Séguin (2005, p. 144) o zoneamento é uma técnica urbanística que pode ser entendida como "a divisâo do território em parcelas nas quais autorizam determinadas atividades ou se interdita, de modo absoluto ou parcial, o exercício de outras atividades".

Essa técnica funcionava como um mecanismo que visava estabelecer normas cuja finalidade era estabilizar as características de determinadas áreas urbanas para garantir investimentos mediante a definiçâo antecipada de uso e densidade das áreas da cidade nas quais se pretendia investir futuramente. Para Mancuso (1980, p. 333) "O zoneamento funcionaria, portanto, como um mecanismo capaz de controlar conflitos presentes no processo de produçâo do espaço urbano, fazendo com que o processo passasse a funcionar de modo ordenado".

Franco Mancuso (1980), professor italiano, afirmou que para enfrentar os problemas de alto custo do solo urbano era necessário estabelecer uma política urbana que visasse solucionar o disparate do alto preço das moradias em contrapartida com a baixa qualidade oferecida. Para ele, a subdivisâo das cidades em zonas diferenciadas pelo tipo de ocupaçâo, poderia resolver vários problemas; Mancuso (1980, p. 27) considere que:

Dicho instrumento subdivide la ciudad en zonas dispuestas en franjas concéntricas y asigna a cada una de ellas normas diferenciadas según la actividad constructora; consiste en una normativa de edificación que contiene las distintas partes del territorio municipal (zonen), y de un mapa que define tales zonas en el suelo municipal (Bauzonenplan). Las normas atañen a la densidad de edificación, definida mediante parámetros de altura de los edificios y de la superficie cubierta de cada parcela edificable, y a las asignaciones de uso de los suelos, diferenciados en industriales, residenciales y para actividades mixtas.

As aplicações das técnicas de zoneamento (zoning) objetivavam melhorar as condições de vida urbana, assim os conceitos de zoneamento (zoning) foram aplicados em diversas cidades do mundo, com Frankfurt, na Alemanha, e Nova York, nos Estados Unidos da América.

No Brasil, a técnica de zoneamento também passa a ser experimentada, e a partir da década de 1970 "durante o governo autoritário militar"a prática do planejamento urbano se amplia mais largamente. E por meio das leis orgânicas dos municípios, a institucionalizaçâo do planejamento se disseminou nas administrações municipais. Essas leis, em geral, nâo expressavam o Plano Diretor, ou seja, nâo traziam expressamente no texto legislativo a expressâo Plano Diretor, mas os municípios eram obrigados a elaborar planos de desenvolvimento (Saule, 1997).

Durante a década de 1970, as concepções de planejamento físico-territorial expressaram-se nas concepções tecnicistas e tais planos cumpriam, em sua maioria, apenas um papel ideológico, mais do que um instrumento de orientaçâo de gestâo pública (Villaça, 1998). A abordagem das questões urbanas estava fundamentada nos estudos sociológicos, econômicos, cientifico-político da sociedade capitalista industrial, tal qual preconizava Manuel Castell na sua obra "A Questâo Urbana". A racionalidade associada à tecnocracia era o foco do planejamento urbano enquanto o Estado era regido pelo governo militar (Costa, 2008).

Entâo, o governo brasileiro lançou mâo do discurso acerca do planejamento urbano, oferecendo financiamentos federais cuja obtençâo estava atrelada à condiçâo da elaboraçâo de um Plano Diretor (Ultramari e Rezende, 2008, p. 724). "Com a missâo de promover o desenvolvimento integrado e o equilíbrio das cidades", o regime militar institucionalizou o planejamento urbano nas Administrações Municipais o que ocasionou uma verdadeira explosâo do processo de urbanizaçâo (Rolnik, 2001, p. 115).

Esses planos, em sua maioria, foram elaborados por firmas privadas e consultores independentes cujas equipes eram constituídas em geral por arquitetos e engenheiros, e as análises urbanas para o planejamento resultavam em grande parte em bons diagnósticos compreensivos, deduzidos técnica e racionalmente, porém estavam ausentes decisões políticas dos agentes sociais locais. Já, na formulaçâo do planejamento local integrado desse período, houve o envolvimento de equipes multidisciplinares e mesmo com um forte aspecto instrumentalizador a experiência resultou em ineficácia e insucesso (Costa, 2008, p. 69).

O Plano Diretor, como instrumento precípuo da política de desenvolvimento e expansâo urbana, deveria preocupar-se com o atendimento às carências essenciais do ser humano, porém, constatou-se que o zoneamento urbano faticamente, apresentou como resultado, segregações sociais do espaço urbano.

Além disso, para Séguin (2005, p. 68), muitos daqueles Planos Diretores foram mal elaborados e viraram "arquivo morto"ante o insucesso de suas propostas e "para alguns urbanistas, o planejamento da década de 70 constituiu um conjunto de planos, instrumentos e legislações que têm a cidade e os cidadâos como objetos e nâo como sujeitos da política".

Por derradeiro, para Ultramari e Rezende (2008, p. 724), os Planos Diretores elaborados naquela década, caracterizavam-se pela "valorizaçâo do ordenamento físico-territorial, pela elaboraçâo de legislações urbanas básicas, por tratarem exclusivamente a área urbana do município e pelo seu caráter tecnocrático, sem envolvimento da populaçâo ou das equipes das prefeituras locais" Esse modelo tecnocrático fundamentado no modelo ideal de cidade se enfraquece diante das novas concepções democráticas.

Com a Constituiçâo da República Federativa do Brasil de 1988, popularmente conhecida por Constituiçâo Cidadâ, defensora de valores democráticos, permite-se maior abertura política. Passa a conferir ao cidadâo brasileiro, inclusive, o direito às eleições diretas para os cargos de Presidente da República, Governador de Estado e do Distrito Federal, Prefeito, Deputado Federal, Estadual e Distrital, Senador e Vereador. É, também, pela primeira vez que uma Constituiçâo brasileira traz em seu texto legal a expressâo "funçâo social da propriedade", prevendo instrumentos normativos urbanísticos revelando uma orientaçâo mais eficaz e contundente, oferecendo instrumentos de realizaçâo de interesses coletivos, difusos ou nâo, e estabelecendo sanções para o seu descumprimento.

A nova Constituiçâo trouxe concepções democráticas e provocou um avanço nos direitos dos cidadâos brasileiros, cristalizando princípios importantes para a "reestruturaçâo do sistema brasileiro de políticas sociais" (Draibe, 2002 p. 6-7).

Essas concepções democráticas trouxeram maior autonomia municipal e incidindo em reflexos na elaboraçâo dos Planos Diretores, o que será explicado a seguir.

 

2. A concepção democrática dos planos diretores e a autonomia municipal.

Finda a era da ditadura militar no Brasil, a década de 1980 inaugura uma sequência de mobilizações sociais e luta pela redemocratizaçâo. Na década de 1970, existiam alguns setores da Igreja Católica que se dedicavam a assessorar a luta dos trabalhadores rurais. Eram movimentos que promoviam encontros que objetivavam articular uma reforma urbana. Entâo, o Movimento da Reforma Urbana destacou-se "na liderança da elaboraçâo da Emenda Popular da Reforma Urbana, acarretando no surgimento de propostas que foram aprovadas pelos artigos 182 e 183 da Constituiçâo Federal"de 1988 (Moreira, 2008, p. 6). A inserçâo destes artigos confere a implantaçâo da política de desenvolvimento urbano, delegando, ainda, para o Poder Público Municipal. Também estabelece a obrigatoriedade do Plano Diretor para as cidades com mais de vinte mil habitantes.

Concomitantemente, a política urbana passou a ser considerada "nâo apenas o marco da redemocratizaçâo brasileira, mas também da instituiçâo das bases normativas de um regime político no qual a populaçâo é amplamente conclamada a ter papel ativo na gestâo pública, especialmente no plano local" (Queiroz e Santos, 2003, p. 88). Esta reestruturaçâo do sistema brasileiro nâo ocorreu isoladamente na seara das políticas sociais, mas também nas políticas públicas de modo geral. O texto constitucional trouxe sob o seu manto a descentralizaçâo político-administrativa, a municipalizaçâo e a efetiva participaçâo social na gestâo das políticas públicas.

Pode-se entender por descentralizaçâo a transferência da execuçâo de um serviço público para terceiros sem confundir com a Administraçâo direta, ou seja, é a distribuiçâo de competências de uma para outra pessoa, física ou jurídica. Sob o ponto de vista político e administrativo, a descentralizaçâo política ocorre quando é distribuída a competência de uma para outra pessoa física ou jurídica. Pressupõe a existência de, pelo menos, duas pessoas entre as quais se repartem as competências (Di Pietro, 2009, p. 361).

No Brasil, os Estados-membros, os Municípios e o Distrito Federal detêm competência legislativa própria que nâo decorre da Uniâo e nem a ela se subordina, encontrando fundamento na própria Constituiçâo. No texto constitucional encontra-se a distinçâo destas competências. As competências administrativas cabem à Uniâo e as legislativas aos Estados, Municípios e Distrito Federal. Além disso, aos Estados cabem as competências residuais do artigo 25, § 1° (Figueiredo, 2003, p. 342).

Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituiçâo.

§ 1° - Sâo reservadas aos Estados as competências que nâo lhes sejam vedadas por esta Constituiçâo.

Aqui é importante salientar que ´o direito urbanístico veio a ser tratado como disciplina jurídica pelo art. 24 da Constituiçâo Federal Brasileira de 1988, que conferiu expressamente à Uniâo competência para editar suas normas gerais - inciso I, cumulado com o § 1°, deixando aos Estados a competência suplementar - §2°, existente também em favor dos municípios - art. 30, II. (Sundfeld, 2003, 48). Observe-se o artigo 24 da Constituiçâo Federal Brasileira de 1988:

Art. 24. Compete à Uniâo, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

I "direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;

§ 1° - No âmbito da legislaçâo concorrente, a competência da Uniâo limitar-se-á a estabelecer normas gerais. (grifos nossos).

§ 2° - A competência da Uniâo para legislar sobre normas gerais nâo exclui a competência suplementar dos Estados.

Art. 30. Compete aos Municípios:

II "suplementar a legislaçâo federal e a estadual no que couber.

Verifica-se, portanto, que a Constituiçâo Federal Brasileira confere ao direito urbanístico servir a implementaçâo da política de desenvolvimento urbano, a qual tem a finalidade de "ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes", conforme determina o artigo 182 da Constituiçâo Federal.

Já, nas relações intergovernamentais do Estado brasileiro durante o regime militar "1964 a 1985"caracterizavam-se mais próximas do Estado unitário do que propriamente das federações. Constatou-se nesse período que cerca de 150 cidades de médio e grande porte, bem como as capitais, tiveram seus prefeitos destituídos de base própria de autonomia política, tendo sido selecionados por eleições indiretas. Além de deterem escassa autonomia fiscal, ainda foram concentrados os principais tributos nas mâos do governo federal (Arretche, 1999). A década de 1980 foi marcada pela retomada das eleições diretas, recuperando, assim, a democratizaçâo e as bases do Estado Federativo.

A forma de organizaçâo das unidades federativas decorre do sistema político federalista. O federalismo teve a sua origem com o nascimento dos Estados Unidos da América do Norte, em 1787, quando se convencionou a existência de ´Estados´ dotados de poderes auto-organizatórios e competências próprias (Fernandes, 2005, p. 89).

Distintamente do federalismo norte-americano, o federalismo brasileiro "implantando o Estado Federal pelo Decreto n° 1 de 15 de novembro de 1889 (Fernandes, 2005, p. 90) "caracteriza-se pela sua forma artificial, ou seja, primeiro foi criado o Estado Central (Uniâo) e depois as unidades federativas (Estados-membros), portanto é um federalismo por segregaçâo. Também dualista, porque os dois governos sâo independentes e soberanos conferindo aos Estados"membros grande autonomia. Além disso, a estrutura federativa brasileira apresenta-se como atípica porque prevê que os Municípios e o Distrito Federal integram a Federaçâo, embora os municípios nâo possuam representaçâo no Senado Federal e nem Poder Judiciário próprio, e por este motivo alguns juristas defendam que o município é apenas um ente autônomo e nâo ente federativo.

A repartiçâo federativa determinou às suas unidades quatro espécies de autonomia: política, financeira, legislativa e administrativa (Di Sarno, 2003, p. 62), conforme determina o artigo 18 da Constituiçâo Federal Brasileira de 1988¹. Essa autonomia fundamentada nos princípios da descentralizaçâo possibilita o estabelecimento de mecanismos de governança democrática, permitindo a participaçâo social na gestâo municipal. Arretche (1999), considere que:

A autonomia política e fiscal dos governos estaduais e municipais e do Distrito Federal permite que estes adotem uma agenda própria, independente da agenda do Executivo federal. As relações verticais na federaçâo brasileira "do governo federal com Estados e municípios e dos governos estaduais com seus respectivos municípios"sâo caracterizadas pela independência, pois Estados e municípios sâo entes federativos autônomos. Em tese, as garantias constitucionais do Estado federativo permitem que os governos locais estabeleçam sua própria agenda.

Para Di Sarno (2003, p. 62) as espécies de autonomia "sâo norteadas pelo princípio da predominância do interesse, sendo que a Uniâo tem interesse geral; os Estados-membros, interesse regional; o Distrito Federal, interesse regional e local; e o Município, interesse local".

Desta maneira, os municípios que integram a federaçâo brasileira gozam de autonomia política, financeira, legislativa e administrativa, destacando-se que embora exista esta autonomia, a federaçâo brasileira é indissolúvel.

Assim, cabe ao município formular a sua própria legislaçâo no que se refere à elaboraçâo do Plano Diretor. Porém, nâo basta apenas a mera elaboraçâo de um Plano Diretor. Para alcançar um desenvolvimento urbano equilibrado e universalizado que possa proporcionar condições adequadas para garantir o direito à moradia digna inserida num ambiente saudável para todos os cidadâos brasileiros, "é necessário que a cidade tenha um planejamento que incorpore todos os setores sociais, econômicos e políticos que compõe o meio urbano" (Rolnik; Pinheiro, 2005). Para tanto, é primordial que o município desenvolva também políticas públicas para que componham um conjunto de ações.

A seguir apontam-se alguns conceitos sobre políticas públicas e como a política urbana pode ser considerada com uma política pública.

 

3. O poder municipal e a política urbana como política pública.

Uma vez que os governos locais podem instituir o seu próprio conjunto de ações formuladas, podem tais conjuntos "se desdobrarem em planos, programas, projetos, bases de dados ou sistema de informaçâo e pesquisas. Quando postas em açâo, sâo implementadas, ficando entâo, submetidas aos sistemas de acompanhamento e avaliaçâo" (Souza, 2006, p. 26). Para colocar em açâo os planos, programas, projetos etc. sâo necessários instrumentos, para tanto, Appio (2005, p. 136) esclarece-se que:

As políticas públicas podem ser conceituadas como instrumentos de execuçâo de programas políticos baseados na intervençâo estatal na sociedade com a finalidade de assegurar igualdade de oportunidades aos cidadâos, tendo por escopo assegurar as condições materiais de uma existência digna a todos os cidadâos.

Políticas públicas nâo se resumem em um só conceito. Podem ser entendidas como ações, programas ou mesmo projetos cuja intervençâo será estatal; e poderâo ser realizadas a partir de ações do Estado. Ações, estas, sistematizadas, voltadas para a consecuçâo de determinados fins setoriais ou gerais, baseadas na articulaçâo entre o Estado e a sociedade (Dias, 2003, p. 121). Segundo Kauchakje (2007, p. 61), as políticas públicas podem ser conceituadas como:

[...] formas de planejamento governamental que têm por objetivo de coordenar os meios e os recursos do Estado e também do setor privado para a realizaçâo de ações relevantes e politicamente determinadas busca uma definiçâo para o que sejam Políticas Públicas.

Sucintamente podem ser compreendidas como "um conjunto de ações e omissões do Estado decorrente de decisões e nâo decisões, tendo como limites e condicionamentos os processos econômicos, políticos e sociais" (Silva e Silva, M.O. 2001, p. 37). Ou ainda, "formas de interferência do Estado, visando à manutençâo das relações sociais de determinada formaçâo social" (Hö\nfling, 2001, p. 31) como o "Estado em açâo" (Gobert, Muller, 1987)², em que um conjunto de diretrizes atua como "instrumentos de açâo do governo a serem desenvolvidas em programas, projetos e serviços que sâo do interesse da sociedade", respeitando os artigos constitucionais. (Kauchakje, 2007, p. 17).

Pode-se entender que no Brasil existem duas espécies de políticas: "as políticas públicas de natureza social e de natureza econômica, ambas com um sentido complementar e uma finalidade comum, qual seja, de impulsionar o desenvolvimento da Naçâo, por meio da melhoria das condições gerais de vida de todos os cidadâos" (Appio, 2005, p. 136).

Assim observa-se que "toda política pública é uma forma de regulaçâo ou intervençâo na sociedade" (Silva e Silva, 2001, p. 37), podendo ser consideradas como desenho/arquitetura planificada dos direitos garantidos em lei. (Kauchakje, 2007, p. 17). É por meio das políticas públicas que o Estado pode decidir agir ou nâo como instrumento governamental intervindo nas relações sociais em prol do interesse comum.

Essas ´ações que conjugam proteçâo e direitos estâo centradas na legislaçâo e nas políticas sociais cuja competência é do Estado". (Kauchakje e Ultramari, 2007, p. 67). Porém, mesmo sendo, as políticas públicas "de competência do Estado, nâo sâo decisões impositivas e injunções do governo para a sociedade, mas envolvem relações de reciprocidade e antagonismo entre essas duas esferas" (Raichelis e Wanderley, 2004, p. 7).

A definiçâo de políticas públicas revela-se complexa e requer um estudo pormenorizado e exaustivo. Por este motivo, enfatiza-se que o presente estudo nâo tem como objetivo principal desenvolver alguma conceituaçâo própria, tampouco definições acerca de conceitos de políticas públicas. Para tanto, emprestou a conceituaçâo de diversos autores, com o objetivo de apenas esclarecer do que se trata para que se possa abordar a Política Urbana a que se referem os artigos 182 e 183 da Constituiçâo Federal Brasileira de 1988.

Com fundamento no que foi explicitado acima, pode-se concluir que a política urbana é uma política pública cuja natureza é social, sendo o direito urbanístico uma "funçâo pública", entâo do urbanismo, pressupondo finalidades coletivas e atuaçâo positiva do poder público, a quem cabe fixar e executar uma política pública, qual seja, a própria política urbana (Sundfeld, 2003, p. 49).

A política urbana encontra-se no capítulo II da Constataçâo Federal Brasileira, consubstanciada em linhas gerais. É neste capítulo que se consagrou normativamente a técnica do planejamento urbano, qualificando o plano diretor como principal instrumento e sendo eleito o caminho de implementaçâo da política de desenvolvimento e expansâo urbana (art. 182, caput e § 1°). O caput do art. 182 guarda claramente a importância da política de desenvolvimento urbano, e que deverá ser executada pelos municípios.

A política urbana é uma modalidade de política pública, e como tal tem por objetivo promover o caminho, o mecanismo, entre o que determina a legislaçâo facultativa e a efetiva aplicabilidade das normas. Assegura, dentre outras, a garantia do direito dos cidadâos na participaçâo democrática, almejando o pleno desenvolvimento urbano alicerçado sobre os princípios das funções sociais da cidade e da propriedade urbana salvaguardando o bem-estar de seus habitantes.

A seguir comentar-se-á acerca das mudanças ocorridas quanto aos Planos Diretores após a promulgaçâo da Constituiçâo Federal de 1988.

 

4. O plano diretor participativo e a constituição federal brasileira.

A primeira Constituiçâo Brasileira, denominada pelo entâo presidente da Constituinte, Ulisses Guimarâes³, como a "Constituiçâo Cidadâ", que menciona a expressâo Plano Diretor é a de 1988, conferindo um espaço significativo para a matéria tendo como finalidade precípua ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes, ou seja, sua natureza, como política pública, é social. Incluiu também mecanismos de democracia direta e participativa destinados a formular políticas públicas nos níveis municipal, estadual e federal, com representaçâo paritária do Estado e da sociedade civil (Dagnino, 2004).

Como lei, o Plano Diretor poderá ser alterado de acordo com a necessidade e a satisfaçâo do interesse público. E aqui, encontra-se mais uma novidade do Estatuto da Cidade, que determina, conforme o artigo 40 § 3°:

Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansâo urbana.

§ 3° A lei que instituir o plano diretor deverá ser revista, pelo menos, a cada dez anos.

O Plano Diretor passou a ser de adoçâo obrigatória nas cidades com mais de vinte mil habitantes (art. 182, §1°); foi estabelecido como instrumento básico da política urbana com a finalidade de garantir o pleno desenvolvimento do tecido urbano, calcado nos princípios das funções sociais da propriedade, assegurando o bem-estar de seus habitantes. Tanto institui a Funçâo Social da Propriedade Urbana, como a define (art. 182, § 2°), admitindo a adoçâo de instrumentos persuasivos de aplicaçâo de política urbana apenas em áreas demarcadas no Plano Diretor -art. 182, § 4°- (Câmara, 2010, p. 306).

Embora a Constituiçâo Cidadâ, distintamente das experiências da década de 1970, contemple a possibilidade de conquistas das garantias para a participaçâo democrática, é necessário salientar que, no decorrer dos vinte anos que se passaram, estas conquistas foram verificadas no campo da institucionalidade jurídico-constitucional, efetivadas parcial ou mesmo ineficazmente diante da realidade fática (Kauchakje, 2005).

Verifica-se, empiricamente, a existência de uma falta de conhecimento por parte da populaçâo em geral, mas também por parte de pessoas que deveriam ter um conhecimento mais aprofundado daquilo que lhes pertence como direito. Este desconhecimento se revela "inclusive, nos mecanismos e espaços de participaçâo social garantidos institucionalmente. As políticas públicas brasileiras desempenham de forma insuficiente a mediaçâo na relaçâo entre Estado e sociedade". (Kauchakje e Ultramari, 2007, p. 64). Ou seja, o conjunto normativo sozinho nâo resolve os problemas político-sociais que se instauram no tecido urbano. E estes problemas nem sempre sâo problemas de direito, mas problemas do poder. Kauchakje e Ultramari (2007, p. 68), considere que:

Portanto, cabe questionar os instrumentos e mecanismos de participaçâo e as organizações da sociedade civil envolvidas em programas e projetos públicos, se esses arranjos de gestâo e conquistas sociais nâo estiverem conjugados ao planejamento de ações de organizaçâo social do Estado).

É necessário que haja nâo apenas reflexões acerca dos problemas constatados, ou apenas normas escritas as quais "nâo tem valor nem sâo duráveis a nâo ser que exprimam fielmente os fatores do poder que imperam na realidade social", nâo se limitando em redigir e assinar uma folha de papel (Lassalle, 1933). Mas diagnosticar e apontar as reais carências e necessidades de cada localidade municipal, aliados a uma estratégia de gestâo pública, objetivando solucionar os seus próprios problemas desenvolvendo uma forma de governança local efetivamente eficaz.

Com a finalidade de estabelecer parâmetros e diretrizes da política urbana no Brasil, foi instituído, como instrumento básico para orientar a política de desenvolvimento e de ordenamento da expansâo urbana do município, a Lei Federal N° 10.257 de 10 de julho de 2001, popularmente conhecida como Estatuto da Cidade. Este instrumento legal infraconstitucional consolidou vários diplomas existentes no ordenamento jurídico brasileiro em um único documento, a fim de proporcionar mecanismos necessários a um planejamento que garantisse um desenvolvimento harmônico e sustentável.

A seguir elucidam-se algumas considerações acerca da Lei N° 10.257 de 2001, como conjunto normativo promulgado para orientar o desenvolvimento dos Planos Diretores Participativos.

 

5. O estatuto da cidade como conjunto normativo coadjuvante para a implementação de política urbana.

Devido ao crescimento da malha urbana das cidades brasileiras ter se avolumado ao longo do século XX, instaurou-se uma intensa expansâo horizontal das cidades, propiciando, entre outros fatores, o surgimento de regiões periféricas longínquas e desprovidas de serviços e equipamentos urbanos básicos e essenciais. Essas, entre outras condições, originaram a necessidade de criaçâo de mecanismos legais que possibilitassem aos municípios a execuçâo da política urbana.

Resultado de intensas discussões e debates que se desenvolveram ao longo de quase uma década, buscando a criaçâo de princípios e diretrizes que permitem a elaboraçâo e desenvolvimento de uma política urbana, a Lei N° 10.257/2001 compõe um conjunto de normas, ou seja, é uma consolidaçâo de normas jurídicas que estabelecem vínculos entre os diversos instrumentos urbanísticos. Essa Lei Federal dispõe de vários princípios e instrumentos que podem permitir aos governos locais a adoçâo de políticas regulatórias, redistributivas que podem proporcionar uma reforma urbana.

O Estatuto da Cidade pode ser compreendido como "um conjunto de princípios "no qual está expressa uma concepçâo de cidade e de planejamento e gestâo urbana "e uma série de instrumentos que, como a própria denominaçâo define, sâo meios para atingir as finalidades desejadas" (Rolnik, 2001, p. 21). Um dos princípios norteadores é o princípio da Funçâo Social da Propriedade Urbana.

O princípio da funçâo social da propriedade urbana é citado em diversos artigos da Constituiçâo Federal Brasileira de 1988, art. 156, § 1°, art. 170, inc.III; art. 182 caput, art.184 caput, art.185, parágrafo único, e art.186, enfatizando a importância do uso adequado da propriedade. Mas está textualmente consagrado em seu art. 5°, inciso XXIII, que expressa que: "a propriedade atenderá a sua funçâo social".

Art. 5° Todos sâo iguais perante a lei, sem distinçâo de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: XXIII "a propriedade atenderá a sua funçâo social.

Tem por objetivo fazer com que a propriedade urbana cumpra com a sua funçâo social quando atender às exigências fundamentais de ordenaçâo da cidade expressas no Plano Diretor conforme estabelece o art. 182 § 2° da Constituiçâo Federal de 1988.

Ideologicamente, a "funçâo social da propriedade urbana"objetiva o aspecto dinâmico da propriedade, ou seja, qual é o papel que a propriedade desempenha na sociedade. Deve demonstrar claramente que a supremacia do capital sobre o trabalho sirva de instrumento para uma sociedade mais justa e igualitária, demonstrando estar em conformidade com os princípios ideológicos do Estado Social.

Com a finalidade de garantir que a propriedade cumpra com a sua funçâo social, foram criados diversos dispositivos legais que integram a Lei Federal N° 10.257/2001, o Estatuto da Cidade. Dentre os dispositivos do Estatuto da Cidade, destaca-se o Imposto Predial e Territorial Urbano Progressivo no Tempo, IPTU Progressivo no Tempo, que será discutido a seguir.

 

6. Imposto predial e territorial urbano progressivo no tempo progressivo no tempo como instrumento coibidor do descumprimento da função social da propriedade.

Associados às diversidades das relações sociais, o aumento da populaçâo e o crescimento das cidades quando sem planejamento, acompanhado da ausência de políticas estruturais específicas, acarretaram problemas tanto de ordem espacial como social, tais como a concentraçâo de populações longe dos centros urbanos que se espalham em distintas formas de apropriaçâo do espaço urbano.

Axel Borsdorf salienta que a estrutura das cidades coloniais latino-americanas, entre o período de 1550 a 1820, apresentava uma forma compacta. A partir da década de 1920 surge uma periferia, pois os grupos sociais de alta renda ocupam as áreas mais próximas ao centro e os de renda mais baixa ocupam a periferia.

As atividades industriais, fordistas- tayloristas passam a situar-se ao longo de eixos que articulavam as áreas centrais e as periferias, e na década de 1970, sob influência da globalizaçâo, aparecem como fenômeno, os primeiros condomínios fechados. Subsequentemente a expansâo urbana apresenta uma crescente fragmentaçâo espacial dispersa, concomitantemente a um êxodo de atividades produtivas (industriais, comerciais e de serviços) e de diferentes grupos sociais.

Fatores como surgimento e crescimento de bairros periféricos, desindustrializaçâo, desterritorializaçâo, mudança dos centros de serviço, esvaziamento de antigos centros, abandono de áreas nas quais foram feitos grandes investimentos de infraestrutura pública e, paradoxalmente, o surgimento de bairros longínquos do centro, requisitando novos investimentos em novas infraestruturas, ocasionam desperdícios, ocupações em regiões inapropriadas, que propiciam a conurbaçâo e dispersam o tecido urbano. Isso gera um processo de crescimento, que também está sujeito a transformações espaciais. Tais transformações espaciais podem ocasionar ou nâo a existência de espaços vazios na malha urbana, podendo gerar a valorizaçâo, desvalorizaçâo e revalorizaçâo de áreas da malha urbana, assim como pode gerar esvaziamento de espaços urbanos.

Muitas vezes estes espaços ou áreas vagas ou subutilizadas existentes no interior da mancha urbana se mantêm sem uso, quando em zona infraestruturada, permanece à espera da valorizaçâo, o que pode ocasionar uma ociosidade ou um uso inadequado. Quando esses espaços se esvaziam ou permanecem vazios, ociosos, remanescentes ou residuais, sâo chamados, primeiramente, de vazios urbanos (Dittmar, Hardt, 2007, p. 237).

Segundo o Ministério das Cidades do Brasil, "vazios urbanos consistem em espaços abandonados ou subutilizados inseridos dentro de uma malha urbana, consolidada em uma área caracterizada por uma grande densidade de espaços edificados".

Figura 1. Diagrama de Borsdorf.

Fonte: Borsdorf (2003).

A existência de um só vazio urbano isolado pode ou nâo causar problemas à cidade. Os vazios podem ser interpretados de acordo com a influência que incide no espaço urbano, assumindo conotações positivas ou negativas. Serâo positivos quando definidos por áreas geográficas, porções de terra, como áreas verdes, ou águas como lagos e córregos, que se situem dentro de uma concentraçâo urbana ou próxima a ela e que nâo esteja coberta por edifícios ou qualquer outra estrutura permanente, ou mesmo construções temporárias que apesar de estarem desocupadas fisicamente possuem utilizações consideráveis para a cidade. Serâo negativos quando as áreas livres, abandonadas, construídas ou nâo, colaborarem para a degradaçâo da malha urbana. "Esses vazios também podem se configurar como zonas industriais subutilizadas, armazéns e depósitos industriais desocupados, edifícios centrais abandonados, corredores e pátios ferroviários desativados". Pode ocorrer uma situaçâo simétrica, isto é, as áreas isoladas e ocupadas existentes fora da mancha urbana, negativo e positivo, mas que também fazem parte do mesmo núcleo conceitual (Magalhâes, 2002, p. 51).

O Estatuto da Cidade apresenta instrumentos normativos urbanísticos que visam promover uma interaçâo entre a regulaçâo urbana e o mercado imobiliário. Disponibiliza dispositivos que procuram coibir a retençâo especulativa de terrenos que estejam inseridos na malha urbana, sujeitando os proprietários destas áreas (Rolnik, 2005) "vazias, subutilizadas, desocupadas ou nâo ocupadas "às consequências pelo nâo cumprimento de obrigações estabelecidas pela Lei do Plano Diretor.

Dessa maneira, o município poderá proceder à aplicaçâo do Imposto Predial e Territorial Urbano Progressivo no Tempo. Este imposto tem natureza extrafiscal e poderá ser aplicado mediante a majoraçâo da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos. Este prazo é dado ao proprietário para que venha a cumprir com a obrigaçâo determinada no Plano Diretor. Caso o proprietário nâo cumpra com a obrigaçâo determinada, o município manterá a cobrança do Imposto Predial e Territorial Urbano Progressivo no Tempo majorando a alíquota até que se cumpra com a obrigaçâo (art. 7.°, caput e parágrafo 1.° e 2.° da Lei N° 10.257/01).

A progressividade do Imposto Predial e Territorial Urbano Progressivo no Tempo é distinta da progressividade do Imposto Predial e Territorial Urbano meramente fiscal, porque a primeira depende do Plano Diretor visando melhor organizaçâo da malha urbana e seu caráter é sancionatório. A segunda localiza-se no campo tributário e tem por objetivo realizar a arrecadaçâo de erário aos cofres públicos, ou seja, sâo dois tipos diferentes de impostos, embora apresentem uma nomenclatura parecida, nâo se confundem.

O instrumento urbanístico tributário, Imposto Predial e Territorial Urbano Progressivo no Tempo, nâo tem finalidade precípua arrecadatória, e sim visa, coercitivamente, à realizaçâo da Funçâo Social da Propriedade Urbana e à proteçâo do tecido urbano, induzindo os contribuintes "a fazer ou deixar de fazer alguma coisa" (Carrazza, 2008, p. 109), ou seja, o objetivo deste instrumento é dar a oportunidade ao Poder Público de moldar e manter o tecido urbano com uma organizaçâo espacial que respeite as suas dinâmicas sociais, econômicas, culturais e políticas, proporcionando aos cidadâos ´à garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações" (Art. 2°, II do Estatuto da Cidade). Portanto, foi facultada aos municípios a cobrança de dois tipos de Imposto Predial e Territorial Urbano progressivo: o primeiro com fundamento no artigo 156, puramente fiscal (progressivo no espaço), e o segundo respaldado pelo artigo 182, sancionatório (progressivo no tempo), ambos da Constituiçâo Federal.

Pode-se entender que o Imposto Predial e Territorial Urbano Progressivo no Tempo é um instrumento de Política Pública, especificamente Política Urbana, cuja aplicaçâo deverá ser cautelosa para que nâo seja utilizado como mero meio confiscatório, consagrando-se como instrumento de Política Social, salvaguardando a própria cidadania e o caráter social do meio urbano.

O Imposto Predial e Territorial Urbano Progressivo no Tempo é um instrumento normativo que visa impelir o cumprimento da Funçâo Social da Propriedade Urbana. Ou seja, é um instrumento que busca inibir e coibir o uso inadequado da propriedade, permitindo que o Poder Público exija uma obrigaçâo de fazer por parte do proprietário sob pena de se instituir uma tributaçâo progressiva regulada dentro de limites estabelecidos em lei. Mesmo assim, "ainda existem municípios que sequer possuem Plano Diretor, sendo que muitos dos que possuem nâo estâo exigindo o seu cumprimento dos proprietários, como é o caso do Imposto Predial e Territorial Urbano Progressivo no Tempo" (Bessa e Oliveira, 2008, p. 15). "Tornou-se apenas um meio para aumento das arrecadações Municipais, ficando no esquecimento os objetivos constitucionais de dar à propriedade urbana funçâo social" (Barbosa, 2007, p. 70).

O quadro a seguir foi elaborado para sintetizar as distinções entre as duas espécies de Imposto Predial e Territorial Urbano. A primeira coluna trata do que se chama de Imposto Predial e Territorial Urbano fiscal, ou seja, aquele tributo cuja finalidade é precipuamente arrecadatória. Significa dizer que a sua cobrança visa a arrecadaçâo de recursos financeiros para os cofres públicos. Na segunda coluna tem-se o que se chama de Imposto Predial e Territorial Urbano Progressivo no Tempo, cujo caráter é extrafiscal, ou seja, aquele tributo que tem como objetivo ordenar a propriedade de acordo com a funçâo social.

 

7. Conclusão

A expectativa de um impacto positivo depositada no Estatuto da Cidade, como solucionador de todos os males que atingem o espaço urbano, tornou-se discutível. Mas, embora exista uma legislaçâo nacional voltada para o atendimento em diversas searas do direito, paradoxalmente, muitos desses instrumentos jurídicos apresentam dificuldades de aplicabilidade permanecendo, muitas vezes, em mera ineficácia.

De acordo com Maricato (2000, p. 147), verifica-se que "nâo é por falta de planos e nem de legislaçâo urbanística que as cidades brasileiras crescem de modo predatório. Um abundante aparato regulatório normatiza a produçâo do espaço urbano no Brasil, porém, muitos direitos sâo muito mais figuras de retórica que presença do cotidiano, existindo uma naturalizaçâo das injustiças sociais, em que a pobreza e a miséria parecem fazer parte da paisagem como diz Kauchakje (2005).

Para induzir a ocupaçâo de imóveis nâo utilizados, subutilizados, nâo ocupados, desocupados ou vazios, a Constituiçâo Federal Brasileira estipulou a progressividade do artigo 182 § 4°, inciso II, onde as alíquotas sâo progressivas no tempo.

O IPTU Progressivo no Tempo é um instrumento normativo cujo objetivo consiste em inibir ou coibir o aproveitamento inadequado do solo a fim de que a estrutura urbana que já se encontra instalada seja utilizada. Assim, procura evitar a busca de áreas mais longínquas que, consequentemente, geraram novos dispêndios econômicos para instalar novas estruturas urbanas por parte do município.

Embora exista uma legislaçâo nacional voltada para o atendimento em diversas searas do direito, paradoxalmente, muitos destes instrumentos jurídicos apresentam dificuldades de aplicabilidade restando, muitas vezes, em mera ineficácia.

Finalmente, ainda que se trate de um instituto normativo cujo procedimento ainda apresente-se complexo, nâo se pode negar que a sua instrumentalidade para a realizaçâo de uma política urbana, entendida como política pública e social estimula a concretizaçâo de uma gestâo participativa e democrática, que visa minimizar a incidência da especulaçâo imobiliária permitindo a realizaçâo da Funçâo Social da Propriedade.

 

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^* Este artigo está inserido na linha de pesquisa de Planejamento e Projeto em Espaços Urbanos e Regionais e tem por objetivo destacar a importância da Política urbana como Política Pública, salientando a relevância da interrelaçâo das políticas de governança urbana e a participaçâo pública democrática na elaboraçâo do Plano Diretor. Foi elaborado no período entre os anos de 2008 e 2009, durante o Mestrado em Gestâo Urbana "PPGTU da Pontifícia Universidade Católica do Paraná.

¹ Art. 18. A organizaçâo político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a Uniâo, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituiçâo.

² Citado por Vaz (2007, p. 1) y por Hofling (2001, p. 31).

³ Político brasileiro que teve destaque importante na história da redemocratizaçâo do Brasil. Faleceu em acidente aéreo de helicóptero nas imediações da cidade de Angra dos Reis.