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INTRODUCCIÓN
El objetivo principal del presente documento es presentar una revisión crítica sobre posibles factores que pueden generar el riesgo de resurgimiento del conflicto armado en la fase de posconflicto, con énfasis en dos aspectos: 1), diseño de la política pública; y 2), resultados en los principales indicadores sociales antes y después de la firma de un acuerdo de paz. De esta manera, a través de una metodología de análisis comparativo de casos, y haciendo uso de literatura internacional, se exponen las principales innovaciones de política pública durante el posconflicto y los resultados en desarrollo social para 16 países (Afganistán, Armenia, Bosnia - Herzegovina, Camboya, Colombia, El Salvador, Guatemala, Haití, Kosovo, Liberia, Mozambique, Perú, Ruanda, Sierra Leona, Suráfrica, y Timor Leste), teniendo en cuenta los años de duración del conflicto y los años de duración del posconflicto.
La revisión de casos se realizó en torno a la evidencia de 54 documentos científicos publicados en revistas indexadas según el índice Scopus, y en documentos de política de organismos de cooperación internacional. Estos discuten las principales lecciones aprendidas, al tiempo que plantean algunas recomendaciones de política pública relevantes para la reconstrucción social implícita en el postconflicto.
El artículo se divide en cinco secciones (incluyendo la introducción). La primera discute el estado del arte de las políticas públicas implementadas durante el postconflicto en los países analizados. En la segunda, estos últimos se caracterizan según años en conflicto y posconflicto, al tiempo que se presentan los resultados en desarrollo humano que han acompañado las políticas implementadas una vez firmado los acuerdos de paz; esto último se realiza de acuerdo con una breve descripción histórica sobre la naturaleza del conflicto armado para cada país. Así entonces, el resultado de la segunda sección es una síntesis de los aspectos considerados relevantes para garantizar la estabilidad de los acuerdos de paz durante el postconflicto. La tercera sección, por su parte, contiene evidencia descriptiva acerca del desempeño económico, y los avances en inversión y capitales humano, social e institucional, en conjunto con los resultados más significativos en desarrollo social, en aras de correlacionar la caracterización de políticas con resultados tangibles en desarrollo social. La última sección presenta las principales conclusiones del documento.
1. POLÍTICA PÚBLICA EN POSCONFLICTO
La revisión crítica de literatura permite identificar evidencias en torno a las prácticas de políticas públicas para 16 países en postconflicto; se incluyen investigaciones tanto institucionales como académicas, publicadas durante los últimos 10 años en revistas indexadas y documentos de política de organismos de cooperación internacional. La revisión de documentos se elaboró sobre estudios de caso en África, Asia, Europa, y América Latina, con especial énfasis en estudios representativos de política pública orientados a mitigar la probabilidad de resurgimiento del conflicto.
1.1. África
En el caso particular de África, los documentos se pueden agrupar según énfasis en desarrollo institucional y desarrollo económico o humano. Algunos aspectos transversales son los mecanismos de desarme, desmovilización, reintegración y atención al trauma psicosocial del conflicto, los cuales son considerados factores críticos al momento de reducir la posibilidad de resurgimiento del conflicto armado. Los trabajos de Tobias y Boudreaux (2011), Englebert y Tull (2008), Collier (2009), Rugumamu y Gbla (2003), Kreimer et al. (2000a), y Kreimer et al. (2000b), presentan ejemplos relevantes de los desarrollos institucionales en las sociedades de posconflicto, caracterizados principalmente por la búsqueda de crecimiento económico, capital social y seguridad, en términos de las condiciones de desarme y las oportunidades de reinserción.
En lo que atañe a los aspectos más destacados en el desarrollo económico, sobresalen los trabajos de Tobias y Boudreaux (2011), Lynch et al. (2013), Ansoms (2005) y UNDP (2010). Los principales hallazgos giran en torno a la promoción del espíritu empresarial, la implementación de modelos de economías cooperativas para la explotación del café, el apoyo a la consolidación de microempresas, el impulso a la innovación en el cultivo urbano de alimentos y el diseño de una política económica orientada al crecimiento económico, con un enfoque de redistribución de recursos hacia la población más perjudicada por el conflicto armado.
Desde una perspectiva financiera del desarrollo económico, Lemmon (2012) enfatiza en los efectos económicos positivos de facilitar el acceso a crédito en condiciones de sostenibilidad empresarial. Dichas condiciones están asociadas a la existencia de planes de inversión viables, el acceso a mercados, la conectividad a redes empresariales y la capacitación en competencias empresariales claves. Algunas de esas habilidades aluden al mantenimiento de registros, habilidades de comercialización de productos y destrezas en su venta.
En lo que concierne al desarrollo humano, la sostenibilidad e impulso a la igualdad de género, a partir de la identificación del impacto sobre los roles de género afectados por el conflicto armado, es el aspecto central del caso de estudio presentado por Smet (2009) en Sierra Leona. Dicho estudio ofrece evidencia sobre la necesidad de cambios legislativos, con especial énfasis en la abolición de prácticas discriminatorias. En la misma vía, Massaquoi (2007) explora el enfoque de derechos para la población femenina en Libia como una estrategia social orientada a la reconstrucción y mejoramiento de las instituciones que conforman el estado en posconflicto.
Lo anterior es complementado por Akresh, Verwin y Bundervoet (2011): indagan por la correlación existente entre la destrucción de cosechas durante el conflicto y las consecuencias perjudiciales del mismo en los niños, particularmente en lo que concierne a la salud y educación. Tal destrucción conlleva resultados sociales y económicos desfavorables que limitan el avance en materia de desarrollo humano, en términos del desarrollo biológico y cognitivo de los infantes.
En el ámbito teórico, sobresale el trabajo de Ali (2009): dicha investigación plantea un modelo alternativo de desarrollo para los países en posconflicto, elaborado sobre la teoría del desarrollo como libertad planteada por Sen (1999). El modelo sugiere cuatro dimensiones: la especificación de un objetivo de desarrollo; la identificación de los mecanismos de distribución de la riqueza; la identificación de una política de crecimiento pro - pobre; y la especificación de los requerimientos de ayuda internacional.
1.2. Asia y Europa
Según la literatura revisada para el caso de estos dos continentes, la reconstrucción social durante el posconflicto hace uso de cuatro estrategias:
Alternativas de generación de empleo
Estrategias de diseño institucional para favorecer la coordinación de donantes
Estrategias de reconstrucción institucional con participación ciudadana
Estrategias de reconstrucción del sistema financiero
En las experiencias relacionadas con alternativas de generación de empleo sobresale el estudio del Banco Mundial (2005) realizado en Afganistán, en el que se resaltan las inversiones en obras públicas y fortalecimiento de la comunidad como aquellas con los retornos sociales más altos. Lo anterior concuerda con los hallazgos de Lyer y Santos (2012) en un estudio sobre las alternativas con mayor creación de empleo en sistemas productivos de sociedades asiáticas en postconflicto, en la medida en que se defiende la importancia de los proyectos de inversión en obras públicas para el empleo de la mano de obra no calificada reinsertada.
En el ámbito institucional, sobresale la descripción realizada por Ohayan (2002) acerca de la creación de estructuras institucionales para facilitar el manejo de los recursos de donantes internacionales. La relevancia de la coordinación de actividades en las etapas de diseño, financiación y ejecución de estrategias de reconstrucción, articuladas con los recursos de los donantes internacionales, es subrayada como una estrategia necesaria para la reconstrucción bajo el modelo de microfinanzas en Bosnia y Herzegovina.
En lo referido a la participación ciudadana, un proyecto participativo elaborado por Garstka (2010) sobre formalización de barrios ilegales en Kosovo, presenta evidencia para entender los mecanismos de interacción entre los donantes internacionales y las organizaciones comunitarias. Los arreglos institucionales con participación ciudadana permitieron un uso efectivo de los recursos económicos provistos por los donantes internacionales, en tanto se alcanzaron beneficios propios de la formalización para los habitantes del barrio, víctimas y reinsertados del conflicto armado en Kosovo. Del mismo modo, Wei (1996) resalta ventajas similares sobre la participación financiera en los proyectos de reconstrucción social para financiar proyectos participativos. En la misma perspectiva, Haynes (2010) y el Banco Mundial (2010) resaltan la necesidad de desarrollar liderazgo, particularmente de la población femenina, como elemento esencial para garantizar la sostenibilidad y éxito de los proyectos de reconstrucción en postconflicto.
En lo que atañe a la estrategia con apoyo directo ensamblando instituciones financieras, sobresale el trabajo de McMahon (2004). Según el estudio, las inversiones realizadas en Bosnia - Herzegovina fueron priorizadas en torno a tres aspectos: lograr un acuerdo sostenible entre las partes en discordia; reconstruir y mejorar las estructuras del gobierno; y garantizar el resurgimiento y funcionamiento del sistema financiero.
1.3. América Latina
Dentro de las estrategias con énfasis en arreglos institucionales en América Latina, sobresalen las experiencias en El Salvador, Guatemala y Colombia. Los orígenes del conflicto en esta región están más asociados a las disparidades económicas y, por tanto, los estudios enfatizan en el desarrollo económico y al desarrollo institucional. Se destaca el trabajo de Eriksson, Kreimer y Arnold (2000) sobre la experiencia del posconflicto en El Salvador, en la cual los arreglos institucionales sobresalen como un conjunto de arreglos de coordinación de política económica que explican la estabilidad macroeconómica, necesaria para impulsar el crecimiento económico.
La interpretación de desarrollo institucional es interpelada por las aproximaciones microeconómicas, claves en la consolidación del proceso de paz. Por ejemplo, Tabak (2011) reflexiona sobre la imperfección de las estrategias de reconstrucción, en la medida en que existen deficiencias en la implementación de sistemas transicionales de justicia, especialmente en lo que concierne a los derechos de las mujeres.
Asimismo, teniendo en cuenta las diferencias significativas en términos de los distintos tipos de violencia (física, emocional, y sexual), es necesario un enfoque micro, para el cual se requieren distintos tipos de programas con enfoque de género. Las oportunidades para las mujeres, aunque importantes en sí mismas, no conllevan cambios en masculinidad, en relaciones patriarcales, ni en inequidades de género al interior del hogar. Por lo tanto, es necesario incluir dimensiones de la política pública relacionadas con relaciones maritales, distribución del tiempo, trabajo y finanzas, y redes sociales familiares y no familiares.
Resulta relevante evitar la mercantilización de la tragedia de las víctimas del conflicto armado, asegurando mecanismos adecuados y transparentes de apoyo, y evitando la revictimización. Los trabajos de Erica (2010), Menjívar y Agadjanian (2007), desarrollados en Haití y Guatemala, presentan investigaciones relacionadas con los distintos tipos de violencia y la posibilidad de mercantilización y revictimización durante el posconflicto. Lo anterior es similar a las conclusiones alcanzadas por Finoff (2012) en el caso de estudio de Ruanda, lo cual es esclarecedor en cuanto a la importancia de estos elementos para el diseño de política pública.
Para Kumar, Baldwin y Benjamin (2000), un desarrollo institucional adecuado permite integrar proyectos institucionales a otros de orden superior, los cuales mejoran el alcance social a través de comunicación organizada, multilateral y coordinada. Al mismo tiempo, dichas redes de proyectos de distinto orden fomentan alianzas público - privadas en asocio con las organizaciones de base comunitaria de mujeres, sindicatos y comerciantes informales. De esta manera, el desarrollo institucional se caracteriza, principalmente, por facilitar los procesos de planeación participativa, con redes especializadas encaminadas a facilitar la implementación de una estrategia multiétnica de paz. Lo anterior concuerda con los estudios en África, Asia y Europa descritos en los trabajos de Tarway - Talla (2011), Fred - Mensah (2004), Ohanyan (2002) y Justino (2011), y Dursun - Ozkanca (2009), respectivamente.
Por otro lado, en el ámbito del desarrollo económico, sobresale el estudio de la OIT (2010). Esa investigación plantea una exploración comparativa de la recuperación económica local (REL) en condiciones de posconflicto. La REL depende de manera crítica de la generación de empleo; y para garantizarla en condiciones dignas, es necesario facilitar la implementación del enfoque de trabajo decente en lo que concierne a las características de empleo productivo, justamente remunerado, realizado en condiciones de equidad, seguridad y libertad, y con respecto a la dignidad humana.
A pesar de la relevancia del empleo, es indispensable considerar la propiedad de la tierra como factor potenciador de la violencia, en la medida en que condiciona el funcionamiento del mercado de trabajo -particularmente en Colombia-. En esta vía, Thomson (2011) sugiere la relevancia de la concentración en la propiedad de la tierra como factor desestabilizador de los procesos de paz en Colombia. Lo anterior parece indicar, como lo señala Thorsell (2013), la inefectividad de los estímulos al emprendimiento en un modelo de corte neoliberal en la generación de ingresos y en la provisión de seguridad económica, debido a la existencia de brechas de concentración de la riqueza significativas. Lo anterior es complementado por Vélez y Insuasty (2017), quienes señalan la necesidad de comprender el funcionamiento del territorio, además de la propiedad de la tierra, para garantizar un modelo de economía mixta adecuado al desarrollo comunitario.
En la misma vía propositiva, la Comisión del Conflicto y sus Víctimas señala aspectos esenciales para el logro de un proyecto de posconflicto exitoso en Colombia. Dentro de estos resalta la necesidad de un modelo económico más incluyente; el fortalecimiento del Estado en lo que atañe a los servicios de justicia y presencia de la policía nacional; la desarticulación de la parapolítica; la economía de la guerra; el narcotráfico; y la minería ilegal.
En resumen, la revisión crítica de literatura permitió establecer algunos puntos de encuentro en las prácticas de política pública en el posconflicto. Tres aspectos se destacan en los estudios de caso presentados: la relevancia de las condiciones históricas; la construcción endógena del posconflicto (participación ciudadana); y la ocurrencia de condiciones vinculantes de los acuerdos alcanzados, en términos de capital social y seguridad.
En términos generales, los estudios de caso identifican cinco factores potenciales relevantes en el diseño de política pública, con la consecuente disminución de la probabilidad de resurgimiento del conflicto en un ciclo de violencia:
Fortalecimiento institucional
Generación de capacidad local (individual y social)
Priorización de la inversión social
Inversión en seguridad
Inversión en capital humano
Lo anterior promueve el desarrollo y funcionamiento del trabajo formal. Durante el posconflicto, este compite de manera paralela por fuerza laboral con un mercado del crimen, en zonas geográficas caracterizadas por altos niveles de pobreza, altos niveles de concentración del ingreso y recursos económicos, así como por un interés económico definido (minería ilegal, rutas de comercialización de narcóticos en Colombia) o uno político preestablecido (parapolítica en Colombia).
La descripción de los aspectos de política pública responde a una caracterización del conflicto, según las condiciones específicas de cada caso. Lo anterior está ligado a las causas del conflicto, que en términos teóricos pueden agruparse en dos grandes grupos. Por un lado, se encuentran las causas objetivas, asociadas a las explicaciones de la teoría económica y señaladas por la existencia de condiciones estructurales en términos de desigualdad de ingresos, alto desempleo rural -en especial para la población joven-, persecución de líderes sindicales y concentración en la propiedad de la tierra, entre otros aspectos; y por otro, existen las causas subjetivas, asociadas a las explicaciones de la teoría política, la cual enfatiza en la decisión subjetiva de utilizar la violencia como mecanismo para reemplazar un modelo de desarrollo económico y social vigente. Los trabajos de Collier, Hoeffler y Soderbom (2004), Collier, Hoeffler y Rohner (2008), así como la relatoría de la Comisión de Conflicto y sus Víctimas presentada en febrero de 2015, describen la composición de las explicaciones teóricas respecto de la ocurrencia del conflicto. Lo anterior señala, como lo hacen Nasi y Rettberg (2005), y Randall (2005), la necesidad de incorporar en el análisis las singularidades del conflicto para comprender las elecciones de política pública, y la manera como se relacionan con los marcos teóricos señalados.
2. METODOLOGÍA: ESTUDIOS DE CASO
Con el objeto de realizar un seguimiento descriptivo a los factores señalados como prioritarios en la literatura revisada se realizó un análisis de 16 países cuyas situaciones corresponden a experiencias de sociedades en posconflicto: Afganistán, Armenia, Bosnia - Herzegovina, Camboya, Colombia El Salvador, Guatemala, Haití, Kosovo, Liberia, Mozambique, Perú, Ruanda, Sierra Leona, Suráfrica y Timor Leste. Las naciones estudiadas firmaron acuerdos de paz desde principios de la década de 1990 frente a conflictos armados internos cuyo rango de duración osciló entre 3 y 44 años; se excluye de esto último el conflicto en Colombia, que inició en 1964 y alcanzó 50 años de duración cuando se firmó el acuerdo de paz con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC).
Tabla 1 Países en postconflicto
Fuente: elaboración propia con base en indicadores mundiales del Banco Mundial para porcentaje de población rural 2012, y Naciones Unidas para el Índice de Desarrollo Humano (IDH) 2012.
Los países en posconflicto registran un índice de desarrollo humano (IDH) promedio de 0,55 a 2012; una proporción promedio de población rural cercana a la mitad de la población total; y un número promedio de años en posconflicto inferior en tres años al promedio de tiempo en conflicto. Bosnia y Herzegovina registran los IDH más altos, mientras que Sierra Leona y Mozambique registran los más bajos. Por otro lado, Afganistán, Camboya, Colombia, El Salvador, Guatemala, Haití, Liberia, Mozambique, Perú, Sierra Leona, Suráfrica y Timor Leste ostentan, en promedio, un IDH de 0,53, con conflictos armados de más de 10 años.
Frente al promedio, Colombia presenta una menor población rural y un IDH superior. Desde 1989 hasta 1993, con una pausa en 1991, Colombia ha estado técnicamente en un conflicto armado intermedio. El criterio utilizado para clasificarlo sigue el planteado por Colleta et al. (2000): esto es, aquel por el que se clasifica un conflicto armado en función del número de muertes en batalla. En tal sentido, un conflicto armado mayor, o guerra civil, ocurre cuando existen más de 1000 muertes en batalla por año. En esta misma vía, un estudio desarrollado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD (2011) y el Centro de Recursos para el Análisis de Conflictos (Cerac) señala un total de víctimas fatales de 218.094 desde 1958 hasta 2012. Del total de víctimas, 81% fueron civiles (178.837 personas) y 18% combatientes (39.257 personas), lo que equivale a una tasa promedio anual total de 3.965 víctimas. Aunque el total de víctimas de muertos en combate (713 muertos por año) es inferior al umbral declarado por Coletta et al. (2000), la Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas declaró al conflicto armado en Colombia como atroz en febrero de 2015, teniendo en cuenta los efectos negativos del conflicto armado sobre la población civil.
Así mismo, desde 1982 hasta 2013, ocho administraciones públicas han realizado distintos esfuerzos por alcanzar o controlar la violencia generada por el conflicto armado. Sobresale en este sentido el gobierno de Juan Manuel Santos Calderón (2010 - 2018) en tanto que, por primera vez en las últimas tres décadas de administraciones elegidas democráticamente (posteriores al periodo del llamado Frente Nacional), el gobierno de la República de Colombia y las FARC firmaron el “Acuerdo general para la terminación del conflicto y la construcción de una paz duradera”. Este último fue puesto a consideración en un plebiscito en octubre de 2016 con un resultado adverso, lo cual conllevó a la inclusión de observaciones planteadas por la representación política de quienes expresaron democráticamente no estar de acuerdo con lo pactado. El acuerdo definitivo se firmó en noviembre de 2016. Asimismo, durante esta administración, se iniciaron conversaciones con el Ejército de Liberación Nacional (ELN) en octubre de 2016.
En El Salvador, el acuerdo de paz se firmó en 1992, tras un conflicto que duró más de 12 años y que costó la vida a más 70.000 personas. Por otro lado, según Richani (2010), al lograrse la firma del acuerdo respectivo en Guatemala, 375.000 personas permanecían sin empleo; ello condujo a una importante y contraproducente interdependencia entre fuerza laboral disponible, fuerzas militares y organizaciones criminales. Asimismo, al igual que en Perú -en donde, según Laplante (2007), no se firmó un acuerdo de paz-, El Salvador y Guatemala llevaron a cabo comisiones de la verdad con amnistía, en un enfoque de justica retributiva centrado en indemnizar a las víctimas del conflicto armado.
En Colombia, el acuerdo sobre víctimas describe la composición de un Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición. Entre sus componentes se encuentran la Comisión para la el Esclarecimiento de la Verdad, la Unidad de Búsqueda de Personas Desaparecidas, la Jurisdicción Especial para la Paz, las medidas de reparación integral y las garantías de no repetición.
En Sierra Leona la guerra no fue motivada por razones étnicas, como ocurrió en Ruanda; sin embargo, presenta delitos de guerra igualmente atroces y frecuentes en los conflictos internos, tales como reclutamiento de menores, mutilación, tortura, asesinatos indiscriminados de civiles y destrucción de propiedad privada. Según Amman y O’Donnell (2011), una estimación preliminar sugiere un total de 50.000 personas muertas, 100.000 mutilados, 250.000 mujeres violadas y 2 millones de personas obligadas a migrar de las zonas rurales hacia la capital del país, lo cual ha ocasionado sobrepoblación y cuellos de botella en la oferta de servicios públicos. Por su parte, Finnoff (2012) describe la manera como en Ruanda la violencia ha sido un aspecto recurrente entre las dos minorías étnicas más importantes -hutus y tutsis-.
La independencia de Portugal por parte de Mozambique, acaecida en 1975, originó una guerra de guerrillas que terminaría cerca de 17 años después, en 1992, con la firma del acuerdo de paz en Roma (Fred - Mensah, 2004). Asimismo, dos décadas después del inicio del conflicto en Afganistán, en 2001, comenzó un proceso político para encontrar una salida. Al final del régimen talibán, en 2001, el conflicto había cobrado la vida de más de un millón de afganos (AIF, 2007).
La Tabla 2 presenta un análisis comparativo entre el caso colombiano y las experiencias, características y alternativas que proponen algunos autores para los casos del El Salvador, Guatemala, Haití, y Bosnia - Herzegovina. Como puede observarse, en el aspecto de seguridad es frecuente encontrar en el posconflicto la falta de un sistema lo suficientemente fuerte como para minimizar el período de reconstrucción necesario para la paz.
Tabla 2 Aspectos relevantes en posconflicto
| Categoría | Dentro del conflicto | Posconflicto | Bosnia - Herzegovina | Centroamérica (El Salvador y Guatemala) y Haití | Colombia |
| Seguridad | Derechos humanos Satisfacción de necesidades básicas Demandas para proteger a la población | La falta de un sistema de seguridad determina el horizonte de temporalidad de la paz. Disponibilidad para la reconstrucción de la paz Implicaciones de incluir a la comunidad en la creación de fuerzas policiales. Participación de ciudadanos en la elección de oficiales de seguridad Relevante para mejorar la inversión, reducir los costos de transacción y facilitar la movilidad de la fuerza laboral Requiere el fortalecimiento del sistema judicial. Permite romper los ciclos de fragilidad y reinicio de conflicto. Invertir en seguridad ciudadana. | Fuerzas de la OTAN garantizan el regreso de la población desplazada y el desarrollo de actividades. Facilitó el regreso de los refugiados. | Desmovilización y reintegración es crítica para la seguridad de los ciudadanos Creación de nuevas fuerzas policiales Creación de fuerzas locales de seguridad para generar confianza Incremento de la violencia no política, del crimen urbano y de la migración masiva de las zonas rurales a las zonas urbanas La transición de una cultura basada en la violencia hacia una basada en la paz requiere una reforma educacional y un cambio de hábitos y valores. | Monopolio de la seguridad en el Estado, bandas criminales y narcotráfico |
| Economía | Mayor asignación de recursos para obtener el poder por la fuerza La finalización del conflicto no es suficiente para impulsar la economía hacia un sendero de crecimiento sostenido. | El potencial para el resurgimiento depende del daño causado en los activos físicos del país Para asegurar un crecimiento sostenible, es necesaria la estabilidad macroeconómica Desplazamiento causa desempleo y subempleo Los programas de reintegración deben ser implementados sobre una base comunitaria para generar capital social en articulación con los sistemas económicos locales, regionales y nacionales. Permite romper los ciclos de fragilidad y reinicio de conflicto | Programas de generación de empleo, programas de microcrédito, planeación urbana participativa. Seguridad, restricciones de vivienda, empleo, tierra, y oportunidades sociales en educación, salud, y servicios públicos. Identificación de necesidades económicas basadas en las diversas identidades étnicas Logro de objetivos de corto plazo para garantizar estabilidad Sistemas de salud pública y educación resultan críticos una vez garantizada la estabilidad institucional | Crecimiento sobresaliente en El Salvador durante la primera mitad de la década de 1990, ocasionado por el influjo de ayuda internacional Crecimiento en Guatemala muy poco significativo desde las conversaciones de paz, en 1990 Efectos negativos del regreso de migrantes desde Estados Unidos Reformas en el sistema de salud mejoraron la esperanza de vida Estabilidad económica han reducido el riesgo de ocurrencia del ciclo del conflicto | El gasto en defensa puede aumentar si las fuerzas rebeldes se incorporan a las fuerzas de seguridad. Los ahorros en gasto militar se canalizan en mayor crecimiento si financian inversiones en desarrollo económico y social. Financiar los gastos de la paz sin afectar los equilibrios fiscales. Establecimiento de un fondo con un impuesto especial, con contribuciones del sector privado y la comunidad internacional El crecimiento económico no ha sido suficiente para eliminar la pobreza y corregir la desigualdad. |
| Legitimidad Institucional y sociedad civil | Inexistencia de protección por arte del Estado a los ciudadanos Corrupción, falta de acceso a la justicia, mercados sin oportunidades de empleo y pérdidas de cohesión social comunitaria Trafico de drogas, piratería, violencia de género, crimen organizado y violencia extrema | Inversión en justicia y empleo Impulsar el cambio institucional para lograr eficacia Esperar más éxitos que fracasos implica alejarse de los problemas más complejos Planeamiento en varios niveles | Misiones internacionales para la reconstrucción del Estado, guiadas por el Banco Mundial y la Unión Europea Construcción de capacidad institucional y sociedad civil desde el reconocimiento de las identidades Creación de instituciones en el corto plazo para facilitar desarrollo social en el largo plazo En el corto plazo se priorizó la creación de instituciones políticas que garantizaron la distribución de poder | Crimen organizado Organizaciones internacionales han participado en el diseño de instituciones en las cuales ocurre una distribución del pocero acorde a las posibilidades de desarrollo económico Problemas locales persisten relacionados con delincuencia juvenil Reformas educacionales han sido exitosas Estabilidad política han reducido el riesgo de ocurrencia del ciclo del conflicto | Crimen organizado Sociedad civil compuesta de grupos heterogéneos Conflicto más viejo y geográficamente más extendido en América Latina Funcionamiento efectivo de la democracia está condicionado por la violencia, corrupción, y clientelismo político La exclusión y la desigualdad es la fuente principal del conflicto Interacción compleja de relaciones de poder que afectan la consecución de la paz La violencia tiene raíces históricas y los determinantes son políticos, económicos y sociales |
| Desminado y Desarme | Minado, tráfico de armas, francotiradores | Barreras para el regreso de los desplazados Limpieza de minas es costosa y lenta Requiere de construcción de capacidad en centros locales y nacionales Desarme requiere de un marco regulatorio a nivel nacional e internacional Entrega voluntaria construye confianza Reduce la violencia potencial Requiere del fortalecimiento del sistema judicial | Apoyo internacional relevante como mediador, debido a su rol neutral en lo referido a la constitución de un nuevo Estado con capacidad organizacional. | Inseguridad personal como subproducto de la violencia No ocurrió desarme. | Paramilitares Persiste el crimen organizado. |
| Justicia y reconciliación | Violaciones a derechos humanos | Miedo, desconfianza y resentimiento Gobernanza con adhesión a derechos humanos Resultados concretos para las personas directamente afectadas por el conflicto Sanciones legales y morales Responsabilidad para sentar las bases de construcción de confianza. Procesos responden a problemas estructurales en el sistema de justicia, para evitar que las violaciones a derechos humanos vuelvan a ocurrir. La paz es sostenible con reconciliación y justicia. | “Crímenes de guerra” apoyados por operaciones militares internacionales | Conciliación, Desmovilización, purgas, impunidad, juicios, guerra sucia, amnistía, comisión de la verdad, negociación. | Ley de víctimas y restitución de tierras |
Fuente: elaboración propia.
En el ámbito económico, la recuperación a corto plazo depende del daño causado a los activos físicos del país. La magnitud del desplazamiento, que conlleva altos niveles de desempleo y subempleo, ha sido atendida con programas de reintegración implementados sobre la base comunitaria, con el objeto de articular los sistemas productivos comunitarios a los locales, regionales y nacionales. Dicha estrategia ha generado más confianza en la reconstrucción y sostenibilidad de la paz.
Por su parte, la legitimidad institucional es caracterizada por respuestas inmediatas con mayor inversión social, generación de empleo de emergencia y control y reducción de los problemas de tráfico de drogas armas y piratería, los cuales están en la base de las organizaciones criminales en las zonas de conflicto. En los ámbitos de desminado y desarme, y justicia y la reparación, se requieren esfuerzos institucionales relevantes para lograr una firma de acuerdo de paz con desarme y desminado, con un enfoque de justicia transicional.
3. EVIDENCIA DESCRIPTIVA
Para contrastar la evolución de los aspectos señalados en la Tabla 2, se realiza un análisis descriptivo de las 16 sociedades en posconflicto, en el que se emplean cuatro categorías epistemológicas: desempeño de la economía, capital humano, capital social y resultados en desarrollo social.
3.1. Economía
A continuación, se presenta un análisis del comportamiento de la inversión, la industria, la agricultura, los subsidios y transferencias, el gasto militar y el crecimiento anual del PIB para los países estudiados, utilizando la base de datos del Banco Mundial. La línea vertical de referencia en todos los Gráficos indica el año promedio de la firma de los acuerdos de paz, fijado en 1997. En el Gráfico 1 puede observarse la participación de la formación bruta de capital fijo promedio en el PIB, la cual se encuentra cerca del 20% para el periodo 1990 - 2012. En promedio, se observa que la inversión como porcentaje del PIB aumenta levemente con los años en posconflicto, y la industria se mantiene con una participación similar a la registrada durante los años en conflicto; mientras que la participación de la agricultura disminuye progresivamente en los años de posconflicto.
Fuente: elaboración propia con base en los indicadores del Banco Mundial
Gráfico 1 Comportamiento de la inversión, 1990-2012
Fuente: elaboración propia con base en los indicadores del Banco Mundial
Gráfico 2 Comportamiento de la industria, 1990-2012
Fuente: elaboración propia con base en los indicadores del Banco Mundial
Gráfico 3 Comportamiento de la agricultura, 1990-2012
Fuente: elaboración propia con base en los indicadores del Banco Mundial
Gráfico 4 Comportamiento de los subsidios y transferencias, 1990-2012
En cuanto al gasto militar, se observa una tendencia al incremento de acuerdo con el número de años en conflicto. Ello indica que economías como las de Colombia y Suráfrica -que ostentan los conflictos más antiguos- gastan mucho más en transferencias, subsidios y gasto militar frente a aquellas con conflictos de menos duración, como las de El Salvador, Liberia, Ruanda, Sierra Leona y Bosnia - Herzegovina (Gráfico 5).
Fuente: elaboración de los autores con base en los indicadores del Banco Mundial
Gráfico 5 Comportamiento del gasto militar, 1990-2012
En el periodo 1990 - 2012, el crecimiento de la producción agregada anual fluctúa entre - 5 y 10%, destacándose comportamientos extraordinarios en las economías de Liberia, Bosnia - Herzegovina y Ruanda (Gráfico 6). Lo anterior parece confirmar a manera descriptiva la ocurrencia de un proceso de restauración de las economías de posconflicto que lleva tiempo, aun cuando los niveles de inversión permanecen por encima del 10% en participación promedio del PIB.
Fuente: elaboración propia con base en los indicadores del Banco Mundial
Gráfico 6 Comportamiento del crecimiento anual del PIB, 1990-2012
3.2. Capital humano
La medición de capital humano se presenta a continuación a través de los siguientes indicadores: comportamiento de la escolaridad promedio; gasto en salud y en educación como proporción del PIB; tasa de mortalidad infantil; y esperanza de vida. El gasto promedio en salud (Gráfico 8) se encuentra por encima del gasto promedio en educación (Gráfico 9) para los países estudiados en el periodo 1990 - 2012.
Fuente: elaboración propia con base en los indicadores del Banco Mundial
Gráfico 8 Gasto en salud como proporción del PIB, 1990-2012
Fuente: elaboración de los autores con base en los indicadores del Banco Mundial
Gráfico 9 Gasto en educación como proporción del PIB, 1990-2012
Aunque la proporción del gasto en salud es mayor, el crecimiento que refleja el cambio de pendiente es mayor para el promedio de gasto en educación después de 1997 (Gráfico 9). Los incrementos en educación son sustanciales para las poblaciones de jóvenes, mujeres y adultos mayores, como lo indican los registros del Banco Mundial para la población de países incluidos en el análisis. Asimismo, la tasa de mortalidad infantil (Gráfico 11) y la esperanza de vida (Gráfico 12) presentan tendencias promedio consolidadas decrecientes y crecientes que favorecen la acumulación de capital humano en posconflicto.
Fuente: elaboración propia con base en los indicadores del Banco Mundial
Gráfico 11 Tasa de mortalidad infantil, 1990-2012
Fuente: elaboración propia con base en los indicadores del Banco Mundial
Gráfico 12 Esperanza de vida, 1990-2012
Al contrastar el promedio de escolaridad y el gasto público en salud con los años de conflicto, se encuentran tendencias crecientes en los países que experimentan los conflictos más antiguos; tal es el caso de Suráfrica y Colombia, países que se encuentran por encima del promedio de escolaridad y gasto público en salud entre los casos analizados. Sin embargo, es necesario resaltar que los mismos países presentan las menores proporciones de población rural (Tabla 1).
3.3. Capital Social
En este apartado se presentan como medidas de la acumulación de capital social el porcentaje de escaños ocupados por mujeres en los parlamentos nacionales (Gráfico 13); el porcentaje de área selvática de los territorios nacionales (Gráfico 14); los usuarios de internet (Gráfico 15); los homicidios intencionales (Gráfico 16); el índice de confianza en la gente, desarrollado por las Naciones Unidas (Gráfico 17); y el índice de diversidad del lenguaje (Gráfico 18), estimado por Alesina y Ferrara (2003)
Fuente: elaboración propia con base en los indicadores del Banco Mundial
Gráfico 13 Porcentaje de escaños ocupados por mujeres en los parlamentos nacionales
Fuente: elaboración propia con base en los indicadores del Banco Mundial
Gráfico 14 Porcentaje de área selvática de los territorios nacionales
Fuente: elaboración propia con base en los indicadores del Banco Mundial
Gráfico 15 Usuarios de internet
Fuente: elaboración propia con base en los indicadores del Banco Mundial
Gráfico 16 Homicidios intencionales
Fuente: elaboración propia con base en los indicadores del Banco Mundial
Gráfico 17 Índice de confianza en la gente desarrollado por las Naciones Unidas
Las tendencias promedio favorables en la institucionalidad en lo referente a la inclusión social, la conectividad y los homicidios, facilitan la acumulación de capital social en las sociedades en posconflicto. Algunas de las restricciones relevantes para la acumulación de capital social, tales como las dificultades geográficas para la comunicación que imponen los territorios selváticos y la diversidad de lenguajes, presentan tendencias creciente y decreciente, respectivamente.
Para el caso del indicador geoGráfico, la generación de capital social es mucho más difícil en países con los conflictos más antiguos y área selvática mayor al promedio, como corresponde a Colombia, Camboya y Timor Leste. La diversidad del lenguaje es mucho más frecuente en los conflictos de origen étnico como el de Bosnia - Herzegovina, y afecta la consecución de alternativas viables de sostenibilidad de la paz en países como Liberia, Mozambique y Sierra Leona.
Colombia presenta la menor diversidad de lenguaje, lo que alude a un conflicto de naturaleza político - económica, principalmente. De igual manera, la naturaleza del apartheid en Suráfrica especifica un alto nivel de diversidad cultural, en medio de un conflicto de segregación racial. Lo anterior parece indicar una relevancia mayor, en términos de los cambios identificados en la acumulación de capital social, en relación con la acumulación de capitales humano y físico en el posconflicto. Es decir, la reconstrucción de la confianza y la cohesión social en torno a una alternativa sostenible de paz es un aspecto clave durante los primeros años del posconflicto.
3.4. INSTITUCIONES
Debido a la importancia relativa de la generación de capital social, se describe el comportamiento de las instituciones públicas para identificar cambios de tendencia en los países, a través de dos índices: el de percepción de la corrupción de Transparencia Internacional (Gráfico 19); y el de confianza en el gobierno (Gráfico 20), desarrollado por la ONU.
Fuente: elaboración propia con base en los indicadores del Banco Mundial
Gráfico 19 Índice de percepción de la corrupción de Transparencia Internacional
Fuente: elaboración propia con base en el Índice de Transparencia Internacional y la ONU (2012)
Gráfico 20 Índice de Confianza en el gobierno
Como se observa en los Gráficos respectivos, ambos índices presentan una tendencia creciente con el número de años de conflicto. De esta manera, países como Colombia y Suráfrica presentan percepciones de corrupción y reducida confianza en los gobiernos, comparados con países que ostentan conflictos de menor data. En otras palabras, los años de duración del conflicto erosionan el capital social definido a partir de la credibilidad en las instituciones, lo cual causa una mayor percepción de corrupción y menor percepción de confianza.
3.5. RESULTADOS EN DESARROLLO SOCIAL
En cuanto a desarrollo social, se presentan los principales resultados en términos de la distribución del ingreso, medida a través del coeficiente Gini; y la pobreza, medida a través del porcentaje de población en pobreza multidimensional, los índices de desarrollo humano (IDH) y desigualdad de género, y la tasa de desempleo.
Como se observa en el Gráfico 21, las disminuciones en el coeficiente Gini ocasionadas por el crecimiento económico son mucho más difíciles de alcanzar en los países con conflictos más antiguos. Naciones como Colombia, Suráfrica, Guatemala, Ruanda, Perú y Mozambique, que se encuentran por encima del ajuste cuadrático, tienden a presentar concentraciones más altas del ingreso frente a Afganistán, Armenia, Camboya, Timor Leste y Liberia, que se encuentran por debajo de dicho ajuste.
Fuente: elaboración propia con datos de la ONU (2012)
Gráfico 21 Comparación de coeficiente Gini por países, de acuerdo con el crecimiento anual del PIB
Lo anterior se confirma en el Gráfico 24, que describe una tendencia creciente de la concentración del ingreso en el número de años de conflicto; allí sobresalen Colombia y Suráfrica con las mayores concentraciones del ingreso y los conflictos más antiguos. Por otro lado, las mejoras en el porcentaje de población en pobreza multidimensional (Gráfico 22) de países con conflictos más antiguos, como Colombia, Suráfrica y Perú, parecen estar directamente vinculadas a una menor participación de población rural (Tabla 1), correspondiente al 24%, 38% y 22%, respectivamente, en relación con los demás países. Del mismo modo, los países con mayor población rural registran menores logros en pobreza: así entonces, Ruanda, Mozambique y Sierra Leona ostentan una participación de población rural de 81%, 69% y 60%, respectivamente.
Fuente: elaboración propia con datos de la ONU (2012)
Gráfico 22 Comparación de porcentaje de población en pobreza multidimensional por países, de acuerdo con el crecimiento anual del PIB
El índice de desigualdad de género (Gráfico 26) y la tasa de desempleo (Gráfico 23) presentan comportamientos opuestos. Además, los países con menor número de años en conflicto reducen la tasa de desempleo con mayor facilidad que los países cuya situación es opuesta. De igual modo, la desigualdad de género es mucho menor en países con menor número de años en conflicto que en los que ostentan una situación opuesta.
Fuente: elaboración propia con datos de la ONU (2012)
Gráfico 23 Comparación de la tasa de desempleo por países, de acuerdo con el número de años de conflicto
Fuente: elaboración propia con datos de la ONU (2012)
Gráfico 24 Comparación del coeficiente Gini por países, de acuerdo con el número de años de conflicto
En particular, los países que han experimentado misiones de la ONU, tales como Mozambique y Ruanda1, con las cuales se han implementado mecanismos de reconstrucción sobre una base comunitaria en articulación con sistemas locales, regionales y nacionales, experimentan mejoras sustanciales en la ocupación y el desarrollo humano. En cambio, países como Suráfrica y Colombia presentan conflictos raciales y político - económicos que han dificultado la implementación de planeación local de arriba hacia abajo, dada la complejidad de sus conflictos armados en términos de presencia de actores desestabilizadores y garantías de seguridad.
Los resultados de desarrollo social plantean dos descripciones preliminares. Primero, las experiencias de los países africanos con planeación de base comunitaria han sido exitosas en la medida en que han logrado mejoras en los índices de desarrollo humano: de hecho, Ruanda presenta la mayor variación en el IDH al comparar las décadas de 1990 y 2000 (Gráfico 25). Y segundo, los países con conflictos más antiguos parecen haber alcanzado un estado estacionario, en tanto la consolidación de un sistema de violencia en las zonas rurales no les permite lograr resultados tangibles en desarrollo humano. En tal sentido, los niveles de captura regulatoria del gobierno, así como la disminución aparente de los homicidios, refieren a una disminución de la tensión política por la disputa del poder regional, en convivencia con formas alternativas de conflicto que se ven representadas en mercados del crimen paralelos a los esfuerzos de reconstrucción social en el posconflicto. Lo anterior bloquea los avances en desarrollo social, medidos en una menor concentración del ingreso y niveles más bajos de pobreza.
4. CONCLUSIONES
El documento presenta evidencia para contrastar de manera descriptiva las experiencias de política pública en posconflicto para 16 países. Dos conclusiones sobresalen: por un lado, la planeación de base comunitaria es relevante durante el período de reconstrucción social, particularmente en los estudios de caso en África; y por otro, como se expresó pocas líneas atrás, los países con conflictos más antiguos -y de modo particular, los de América Latina- parecen haber alcanzado una situación estacionaria, con la consolidación de un sistema de violencia en las zonas rurales.
Lo anterior permite sugerir la existencia de ciclos de violencia, los cuales se retroalimentan por la debilidad institucional y la falta de capacidad local, así como por la reducida inversión en seguridad y en capital humano, lo cual disminuye el costo de oportunidad de participar en actividades ilegales y criminales. No obstante, en lo que atañe al objetivo principal de este estudio, se podría decir que en Colombia no es factible el resurgimiento del conflicto armado durante la fase de posconflicto, siempre y cuando se realicen las respectivas inversiones en las dimensiones abordadas y sus variables: economía, capital humano, capital social, instituciones y desarrollo social.
Las prioridades para neutralizar los efectos de retroalimentación de la violencia, habida cuenta de que la reactivación del sistema económico requiere tiempo para establecerse, están en una acumulación de capital social relativamente mayor en el corto plazo que la acumulación de capitales físico y humano, en modelos de desarrollo económico alternativos de base democrática y participativa.
Vista en prospectiva, una de las principales contribuciones de los acuerdos de paz es la separación de la violencia del conflicto social. En el caso particular de Colombia, la firma del acuerdo de paz separa de manera tajante la violencia utilizada para reivindicar derechos sociales, de aquella empleada como mecanismo de control social para expropiar recursos económicos de la nación (minería ilegal y contrabando) y las víctimas del conflicto (tierras, y activos de propiedad individual). Lo anterior permite repensar el modelo de desarrollo necesario para responder al conflicto social, mientras se establecen de manera conjunta las condiciones de seguridad para evitar el resurgimiento de ciclos de violencia fundados en un interés económico o político definido.
El comportamiento del mercado de trabajo en ausencia de una demanda laboral capaz de absorber los incrementos en la oferta laboral sin aumentar la informalidad y los mercados del crimen, requiere la acumulación de capitales humano, institucional y físico, así como de modelos alternativos como los de economía solidaria y economías mixtas, en un ejercicio democrático y participativo. Según los estudios de caso revisados, las estrategias de este tipo han permitido alcanzar logros relevantes en la sostenibilidad de los acuerdos de paz: estos se ven reflejados en una menor tensión, tanto en la concentración de recursos económicos como en la presencia de organizaciones comunitarias en los distintos eslabones de las cadenas de valor en el territorio, particularmente en las áreas rurales más afectadas por el conflicto armado.
El presente estudio muestra evidencia descriptiva acerca de las características más relevantes de la política económica para un grupo de países en posconflicto. En tal sentido, se refleja en el trabajo un ajuste de las variables de interés a nivel agregado. Una extensión necesaria concierne a la discusión microeconómica en ámbitos sociales clave para la sostenibilidad de un acuerdo de paz, tales como la educación, el sistema de seguridad social y salud, y la inserción laboral. Para tal efecto, será necesario realizar una comparación de programas o proyectos representativos para las sociedades en posconflicto, a partir de la cual sea posible complementar las conclusiones del estudio mostrado aquí.
