2.1 Coproducción

Desde la definición del término coproducción en 1970 por Elinor Ostrom y los demás investigadores se han generado varias evoluciones del concepto a través del tiempo. Por lo general, hacen referencia a usuarios y gobiernos que contribuyen con el fin de proveer un bien o un servicio y mejorar su calidad y eficiencia (^{Brudney 1983}). ^{Nabatchi et al. (2017)} proponen aclarar el concepto de coproducción de los servicios públicos definiéndolo como la variedad de actividades que pueden llevarse a cabo en varias fases del ciclo de servicio público, lo que implica la participación de actores estatales y ciudadanos considerados legos, quienes trabajan juntos en el propósito de producir beneficios.

^{Levine y Glenn (1984}, p. 181) declaran que el término coproducción denota «la provisión conjunta de servicios públicos por parte de agencias públicas y consumidores de servicios». ^{Loeffler y Bovaird (2016}, p. 1006) manifiestan que la coproducción corresponde a los «servicios públicos y ciudadanos que hacen un mejor uso de los activos y recursos de cada uno para lograr mejores resultados o mejorar la eficiencia. ^{Löffler, Bovaird y Van Ryzin (2008}, p. 12) la definen como la «participación de los ciudadanos en la prestación de servicios públicos para lograr resultados que dependen de su propio comportamiento».

^{Etgar (2008)}, por su parte, sostiene que entre las etapas del proceso de coproducción se encuentran el desarrollo de condiciones previas, esto es, condiciones macroambientales -económicas, culturales y tecnológicas-, factores del consumidor, factores del producto, factores situacionales y el desarrollo de las motivaciones de los consumidores -impulsores económicos, motivaciones psicológicas-valores intrínsecos y extrínsecos y beneficios sociales-.

Se deben acentuar dos aspectos fundamentales de la coproducción de los servicios públicos: la participación ciudadana (^{Eijk y Steen, 2014}; ^{Torvinen y Ulkuniemi, 2016}; ^{Uzochukwu y Thomas, 2018}) y las iniciativas o estrategias gubernamentales para promover coproducción de los servicios públicos (^{Jakobsen, 2013}, ^{Meijer, 2011}; ^{Thomsen y Jakobsen, 2015}; ^{Voorberg, Jilke, Tummers y Bekkers, 2018}).

2.2 Servicio público

^{Osborne y Strokosch (2013}, p. 146) afirman que «al adoptar un enfoque dominante de servicio público, la coproducción se convierte en un componente inalienable de la prestación de servicios públicos». En cualquier caso, si la coproducción es inherente o no al servicio público, está claro que existe un movimiento de parte de los gobiernos para incentivar y aumentar la participación ciudadana en la prestación de servicios públicos. ^{Pestoff (2006)} añade que la coproducción puede democratizar la distribución de los servicios de bienestar y contribuir a la innovación en los servicios públicos (^{Pestoff, Osborne y Brandsen, 2006}).

Respecto a las fases del ciclo de servicio, ^{Nabatchi et al. (2017}, pp. 773-774) «expresan cuatro fases y su naturaleza temporal, señalando la sincronía o asincronía de las actividades». La primera fase, co-commissioning, son todas las actividades usadas con el fin de decidir los servicios públicos, los usuarios, las prioridades y los resultados necesarios. La segunda fase, co-design, menciona las actividades utilizadas para crear, planificar u organizar servicios públicos recurrentes. La tercera, co-delivery, se refiere a las actividades utilizadas en el propósito de mejorar la prestación de servicios concurrentes. Por último, la cuarta fase, co-assessment, engloba las actividades utilizadas con la fianlidad de evaluar retrospectivamente la calidad del servicio público.

2.3 Incentivos del gobierno y la motivación de la participación ciudadana

Los gobiernos buscan cada vez más incentivar a la sociedad para contribuir y mejorar la calidad de vida (^{Brudney y England, 1983}). Según ^{Thomsen y Jakobsen (2015)}, las iniciativas gubernamentales pueden aumentar la coproducción al desarrollar la capacidad y la motivación de los ciudadanos de coproducir. Para que los ciudadanos participen en la coproducción de los servicios públicos deben tener la capacidad y la motivación de querer hacerlo (^{Alford, 2002}; ²⁰⁰⁹; ^{Jakobsen, 2013}; ^{Eijk y Steen 2015}). Por otra parte, la literatura sobre coproducción señala varias formas de promover la participación ciudadana en la prestación de servicios, tales como sanciones, recompensas materiales, recompensas intrínsecas, incentivos solidarios y valores expresados (^{Alford, 2002}; ^{Etgar, 2008}; ^{Ostrom, 1996}; ^{Pestoff, 2006}). ^{Hjortskov, Andersen y Jakobsen (2018)} señalan que la participación ciudadana en la producción de servicios puede aumentar el conocimiento de los ciudadanos sobre el gobierno y sus capacidades de participación.

Los factores motivadores se pueden clasificar en tres categorías (^{Alford 2002}; ²⁰⁰⁹; ^{Alonso, Andrews, Clifton y Diaz-Fuentes, 2019}, p.1623; ^{Sharp 1984}; ^{Eijk y Steen 2014}; ²⁰¹⁵): la primera son los incentivos materiales, que pueden estar representados por dinero y bienes; la segunda son los incentivos solidarios, los cuales se refieren a la socialización, la diversión y el sentido de pertenencia; y la tercera son los incentivos expresados, en otras palabras, el sentido de haber contribuido a una causa común. Según los autores, además de los incentivos materiales, el deseo de hacer parte de un grupo puede generar satisfacción y esta se asocia a incentivos solidarios, como, por ejemplo, el de servir a la comunidad para contribuir al bienestar común (^{Alonso, et al. 2019}. p.1623; ^{Clohesy, 2000}; ^{Perry y Hondghem, 2008}). De esta manera, las personas también pueden estar impulsadas por valores como el altruismo (^{Verschuere, et al., 2012}, pp.1086-1087). Los servicios sociales, por ejemplo, mejoran la calidad de vida de las personas, generando interés en el ciudadano por involucrarse y contribuir de la mejor forma (^{Pestoff, 2012}). Pero según ^{Pestoff (2012)}, el ciudadano estará más motivado si esa actividad resulta importante para él, si mejora sus condiciones de vida o las oportunidades de las personas con las que él guarda un afecto especial. Los ciudadanos también pueden estar motivados por valores como, por ejemplo, la socialización (^{Alford, 2009}).

^{Verschuere et al. (2012)} concluyen, en la revisión de la literatura, que existen cuatro factores de motivación que impulsan a los ciudadanos a coproducir: recompensa intrínseca, social, normativa y material. Adicionalmente, señalan que a fin de involucrar a los ciudadanos en la coproducción es necesario que sea de fácil participación y se motiven de forma individual (^{Verschuere et al., 2012}; ^{Jakobsen, 2013}; ^{Eijk y Steen, 2014}).

^{Etgar (2008)}, al describir el proceso de coproducción, demuestra que la participación efectiva del usuario depende del cumplimiento de dos fases: el desarrollo de las condiciones previas -condiciones macroambientales, factores relacionados con el consumidor, factores vinculados al producto y factores situacionales- y la motivación de los consumidores -objetivos económicos, motivaciones psicológicas y beneficios sociales-. ^{Voorberg et al. (2015)} exponen que la coproducción depende de la disponibilidad del gobierno para proporcionar la estructura y los procedimientos necesarios a fin de motivar la participación ciudadana en la provisión de los servicios públicos.

4.1 Primera dimensión del análisis: características bibliométricas de investigación

El análisis de la primera dimensión se dedicó a las características bibliométricas de las investigaciones. Se identificaron 56 autores en los 27 textos. Solo Tony Bovaird, de la Universidad de Birmingham, Inglaterra, publicó más de un artículo como primer autor -2007 y 2015-. Morten ^{Jakobsen, de la Universidad de Aarhus, Dinamarca, publicó como primer autor en el 2013} y como tercer autor en el 2018. Gregg G. Van Ryzin de la Universidad de Rutgers, EE. UU., publicó dos artículos como segundo autor. Se verificaron recurrencias de autores en la investigación empírica.

Los 27 artículos analizados fueron publicados en 13 revistas científicas diferentes, de manera que fueron diez las que se identificaron en las bases de datos y las otras tres fueron resultantes de sugerencias de los especialistas. Las revistas que más publicaron sobre coproducción de los servicios públicos fueron: Public Management Review -ocho artículos- y Public Administration Review -cinco artículos-. Las demás revistas publicaron uno o dos estudios sobre el tema. Las únicas revistas que estaban por encima del promedio FI en los tres sistemas de evaluación -CR, 2,707; SJR, 4,298; B2, Capes- fueron: American Journal of Political Science y Journal of Public Administration Research and Theory. La tabla 1 presenta las revistas científicas que publicaron las investigaciones empíricas.

De las 13 revistas, dos son de origen latinoamericano -Revista de Administração o RAUSP y Revista de Administração Pública o RAP-, ambas indicadas por los especialistas consultados. Entre las 133 revistas que publicaron los 234 artículos, identificados antes de la selección de los calificados internacionalmente, se encontraron solo cinco de origen latinoamericano: Revista de Administração Pública y Ensaio, ambas originarias de Brasil; Análisis Político y Palabra Clave de Colombia; y Revista del Clad Reforma y Democracia de Venezuela. Los siete artículos publicados en estas revistas no se incluyeron en este estudio porque no se clasificaron como calificados internacionalmente, de acuerdo con los criterios establecidos en esta revisión.

En consideración a que la cantidad de citaciones es la principal variable de la evaluación del FI de revistas por JCR y SJR, la publicación de artículos en los idiomas español y portugués puede ser una posible explicación para la evaluación de revistas latinoamericanas por debajo del promedio de JCR y SJR, ya que el inglés es el idioma más accesible para los investigadores internacionales. Las diez revistas enumeradas en la tabla 1 publican en inglés. Eso demuestra que América Latina debería preocuparse por fomentar la producción de artículos en inglés, puesto que es el idioma más leído en el ambiente académico en todo el mundo.

Europa es el continente que más se destaca en relación con el lugar de investigación sobre coproducción de los servicios públicos: 19 artículos. Sin embargo, el país con la investigación empírica más calificada a nivel internacional sobre el tema fue Estados Unidos, con siete artículos publicados. América Latina es el locus del 19 % de los artículos sobre coproducción de los servicios públicos considerados internacionalmente calificados bajo la evaluación de JCR y SJR. Ahora bien, aunque América Latina tiene una representación considerable entre los países que son locus de investigación sobre coproducción de los servicios públicos, el interés en la investigación sobre el tema no siempre proviene de las instituciones de esta región. Brasil publicó tres investigaciones y aparece entre los cinco países con más investigaciones empíricas consideradas internacionalmente calificadas sobre el tema, de modo que se ubica atrás de Inglaterra, Holanda, Dinamarca y EE. UU., tal como se ilustra en la figura 2.

Fuente. Elaboración propia

Figura 2 Países locus de estudios teórico-empíricos acerca de los servicios públicos 

En dos de los 27 artículos el locus de investigación se extendió a más de un país, lo que justifica el hecho de que la suma de los valores en la figura 2 supera la cantidad de textos de esta revisión sistemática.

Los sectores en los que más se destacaron los estudios empíricos fueron: salud -nueve investigaciones- y educación -siete investigaciones-. Medio ambiente -tres-, seguridad pública -dos- y asistencia social -dos- fueron objeto de más de una investigación. De acuerdo con ^{Musso, Matthew y Thom (2018)}, en los servicios públicos sociales, de salud y educación, la participación ciudadana es inherente al servicio público prestado, lo que puede justificar la preferencia por los estudios en estas áreas. Otros campos tales como contratación pública, redes sociales, servicios electrónicos, justicia e infraestructura también fueron objeto de un estudio sobre coproducción de los servicios públicos.

La figura 3 reproduce la línea de tiempo que representa esta revisión sistemática al indicar el número de artículos publicados por año. Desde el 2013, el año en que ^{Parrado et al. (2013)} señalaron la necesidad de más publicaciones empíricas, el número de investigaciones aumentó. Los años que se destacaron fueron 2016 y 2018. Los artículos de 2019 no se tuvieron en cuenta, debido a que no se ajustaron a los criterios establecidos en esta revisión, señalando que la investigación se realizó en mayo y junio del 2019.

Fuente. Elaboración propia

Figura 3 Línea de tiempo de las publicaciones 

4.2 Segunda dimensión del análisis: aspectos metodológicos de las investigaciones analizadas en los artículos

En el análisis de la segunda dimensión se identificaron los métodos y las técnicas adoptados en los 27 artículos analizados, de acuerdo con las categorías y subcategorías presentadas en la tabla 2: enfoque, naturaleza, recorte temporal, tipos de datos, método, técnica de recolección, instrumento de recolección y técnica de análisis. Es importante resaltar que, en algunas categorías de la tabla 2, la suma excede el total de artículos -27- debido a que algunos utilizan más de un tipo de subcategoría. Por ejemplo, un artículo puede usar más de una técnica de recolección de datos -recolección de documentos y entrevistas-.

Con respecto al enfoque, se descubrió que cuatro son mixtos, 13 cualitativos y 10 cuantitativos. La mayoría de los estudios cualitativos ratifican los resultados señalados en la revisión de ^{Verschuere et al. (2012)}. Los estudios cuantitativos son recientes: cuatro de ellos se publicaron en el 2018. La naturaleza descriptiva es preponderante en 16 artículos que componen el corpus. Seis artículos son de naturaleza explicativa y cinco exploratorios. Los dos primeros estudios empíricos -2007 y 2011- son cualitativos, descriptivos y exploratorios, lo que denota una fase preliminar de estos estudios sobre la coproducción de los servicios públicos. Los estudios cuantitativos se concentran en el 2015 y el 2018, con tres y cuatro artículos publicados, respectivamente, cada año. En el 89 % del corpus optaron por el recorte transversal en la recolección de datos. Los tres artículos longitudinales tienen un enfoque cualitativo, de carácter exploratorio y se publicaron en el 2014 y el 2018. En el 44 % de las investigaciones se utilizaron datos primarios, en el 37 % de las investigaciones fueron datos mixtos y en el 19 % datos secundarios.

Los métodos más utilizados en esta revisión son: el estudio de caso -siete artículos- y el experimental -siete artículos-. Por una parte, este resultado demuestra que los investigadores mantuvieron la tendencia percibida por ^{Verschuere et al. (2012)}, en el sentido de que la mayoría de las investigaciones se centra en estudios de casos: ^{Ostrom (1996)}, ^{Joshi y Moore (2004)}, ^{Bovaird (2007)} y ^{Alford (1998}; ²⁰⁰⁹). Por otra, la cantidad de experimentos realizados fue sorprendente. Se cree que este resultado contribuye al avance de los estudios sobre el tema, ya que los enfoques cuantitativos pueden mostrar el peso real de los factores influyentes (^{Voorberg et al., 2015}).

Algunos estudios de caso citados por ^{Parrado et al. (2013)} constituyen el corpus de esta investigación, pero otros no aparecieron en los resultados de esta revisión, a pesar de ser de autores reconocidos en el mundo académico. Las razones de este desajuste pueden estar relacionadas con las limitaciones de la base de datos, los requisitos definidos para artículos científicos calificados internacionalmente o los criterios adoptados para solicitar artículos de especialistas.

Aunque existe una preponderancia de la investigación en el uso de cuatro métodos -estudio de caso, experimental, documental y recolección de opiniones- los investigadores también están preocupados por la diversificación metodológica: Delphi -un artículo-, teoría fundamentada o grounded theory -un artículo-, metodología Q -un artículo- y Survey -un artículo-. En total, se utilizaron ocho métodos de investigación diferentes y se señala que en dos artículos no se identificó la estrategia metodológica y en otros dos artículos se utilizó más de un método.

El muestreo probabilístico se adoptó en tres investigaciones cuantitativas y el muestreo no probabilístico en siete estudios. En tres estudios cualitativos y mixtos los investigadores utilizaron muestreo teórico y en 14 por conveniencia. En tres artículos no fue posible identificar el tipo de muestreo. Las técnicas de recolección más utilizadas fueron la recolección de documentos -13- y la entrevista individual -11-, seguidas de la aplicación de un cuestionario -nueve-, grupo focal -seis- y observación -dos-.

El instrumento de recopilación de datos más recurrente fue el guion de entrevista. En 13 artículos se utilizaron documentos y en nueve artículos se utilizaron cuestionarios. En dos artículos se utilizaron diarios de observación y 13 presentaron más de un tipo de instrumento de recolección de datos. La técnica de análisis más utilizada por los investigadores fue el análisis de contenido -15 artículos-, seguida del análisis inferencial -14 artículos-, el análisis descriptivo -11 artículos- y el análisis del discurso -dos artículos-.

4.3 Tercera dimensión del análisis: las iniciativas gubernamentales y el compromiso ciudadano en los artículos analizados

Las iniciativas gubernamentales para motivar a los ciudadanos a la participación de la coproducción de los servicios públicos son, de hecho, el objeto de discusión más recurrente en esta revisión sistemática. Aparecen como el enfoque central en 13 de las 27 investigaciones.

En el análisis de contenido de las discusiones de los investigadores se encontraron cinco categorías que influyen, positiva o negativamente, en las iniciativas gubernamentales para promover la coproducción de los servicios públicos: a) políticas públicas, que abordan cuestiones relacionadas con dirigir la coproducción a los más o menos favorecidos (^{Jakobsen, 2013}); b) formas de incentivo, tales como aplicación de sanciones, provisión de recompensas materiales e intrínsecas, como, por ejemplo, provisión de información, incentivo y asesoramiento, liderazgo, etc. (^{Riccucci, Van Ryzin y Li, 2015}; ^{Torvinen y Ulkuniemi, 2016}; ^{Voorberg et al., 2018}); c) recursos, como una estructura organizacional adecuada, esto es, descentralización, tecnología, tiempo, etc.; d) tipos de coproducción, argumentando que las estrategias de gobernancia deberían considerar variaciones en la coproducción (^{O'Brien, Offenhuber, Baldwin-Philippi, Sands y Gordon, 2016}; ^{Uzochukwu y Thomas, 2018}); y e) efectos moderadores -obstaculizadores-, tales como tiempo disponible, motivación ciudadana, resistencia profesional, etc. (^{Duquette-Rury, 2016}).

^{Riccucci et al. (2015)} sostienen que las reducciones de impuestos pueden ser un incentivo importante para que los ciudadanos se sientan interesados en la coproducción, y que el nombramiento de líderes comunitarios también puede producir resultados satisfactorios en esta área. Aunque ^{Voorberg et al. (2018)} presentan estudios en los cuales las recompensas financieras son adecuadas para aumentar la coproducción, advierten que existen casos en los que las recompensas materiales son señaladas como medios ineficaces para obtener la participación ciudadana e, incluso, pueden socavar la motivación intrínseca.

Al analizar investigaciones relacionadas con la participación ciudadana en la coproducción, se encuentran tres categorías: a) conocimiento, en la medida en que para coproducir el ciudadano necesita saber que puede o debe participar y cómo debe colaborar (^{Isett y Miranda, 2014}; ^{Soares y Farias, 2018}; ^{Thomsen y Jakobsen, 2015}); b) habilidad, relacionada con la capacidad del ciudadano para coproducir, considerando los conocimientos y los recursos disponibles (^{Alford, 2002}; ²⁰⁰⁹; ^{Thomsen y Jakobsen, 2015}; ^{Voorberg et al., 2018}); y c) la motivación que impulsa a los ciudadanos a coproducir (^{Akaateba, Huang y Adumpo, 2018}; ^{Jakobsen, 2013}).

^{Jakobsen (2013)} confirmó que la participación y el apoyo del sector público generan un impacto positivo en la coproducción. ^{Loeffler y Bovaird (2016)} expresan que la coproducción funciona cuando los ciudadanos y los profesionales del servicio público tienen algo valioso para contribuir, cuando cuentan con la disposición de hacerlo y cuando las condiciones que experimentan de esas contribuciones se realizan de forma eficiente y efectiva. Adicionalmente, ^{Grönroos (1983)} refiere que los consumidores participarán más en la coproducción cuando existe una empatía entre los que contribuyen.

Consecuentemente, los ciudadanos participantes aumentarán su disposición a coproducir si se les incentiva de forma estratégica, de manera que sea atractiva y contenga un lenguaje simple y apropiado. Sin embargo, ^{Loeffler y Bovaird (2016)} señalan que, si los servicios públicos no comprenden el funcionamiento de la coproducción, sus ofertas suelen ser inapropiadas y no captan la atención debida.

Por su parte, ^{Thomsen y Jakobsen (2015)} sostienen que los estudios de coproducción han demostrado cómo los ciudadanos mejor instruidos y con mayor renta tienen más probabilidades de participar porque estos grupos tienen más conocimiento y habilidades o, incluso, los materiales necesarios. Este hallazgo confirma la posición de ^{Etgar (2008)}, quien argumenta que los consumidores más calificados y con mayor poder económico tienen más probabilidades de contribuir a la coproducción. ^{Isett y Miranda (2014)} sostienen que la falta de conocimiento y acceso a las nuevas tecnologías son barreras para los ciudadanos desfavorecidos que pueden crear disparidades sociales en la prestación de servicios públicos coproducidos.

^{Ostrom (1996)} señala que las clases sociales menos privilegiadas y menos educadas son los principales beneficiarios de la coproducción. Desde esta perspectiva, ^{Jakobsen (2013)} considera que las iniciativas gubernamentales están diseñadas para disminuir las limitaciones de capacidad que dificultan la coproducción de los ciudadanos, y cómo tales iniciativas pueden tener un mayor efecto en los ciudadanos desfavorecidos y aumentar la equidad.

Las medidas gubernamentales afectarán la participación ciudadana en la coproducción de los servicios públicos y viceversa. Por tanto, se cree que existe una relación de interdependencia entre los dos temas, por lo cual se representan las respectivas categorías juntas en la figura 4.

Fuente. Elaboración propia

Figura 4 Iniciativas gubernamentales y participación ciudadana en la coproducción 

En el propósito de que las agencias públicas planifiquen iniciativas efectivas de coproducción, es necesario conocer las motivaciones de los ciudadanos y el nivel de conocimiento que estos poseen sobre esta. Del mismo modo, el Estado necesita conocer las habilidades y la disponibilidad de recursos por parte del ciudadano a fin de planificar acciones de capacitación para la población. ^{Etgar (2008)} cita algunas habilidades ciudadanas que son importantes para el desarrollo de la coproducción de los servicios públicos: habilidades de coordinación, superación de las diferencias culturales entre coproductores, motivación de socios coproductores, manejo de situaciones de conflicto, habilidades de diálogo y habilidades de afrontamiento tecnológico.

Los constructos presentados incluyen categorías relacionadas con los dos temas estudiados -iniciativas gubernamentales para promover la coproducción y la participación ciudadana en la coproducción-. Sin embargo, se necesitan más estudios que permitan comprender estas correlaciones, con el fin de que la coproducción pueda evolucionar y convertirse en una estrategia de gestión eficiente para la administración pública.

Por tal motivo, es necesario aclarar el tipo de coproducción que se desea y, así, estar en capacidad de promoverla y desarrollar los incentivos pertinentes que la sostengan. Ahora bien, cuanto mayor sea el número de coproductores mayor será el número de beneficios.