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Sumario: Introducción. 1. La seguridad jurídica, dos perspectivas. 1.1 Elementos de la seguridad jurídica propuestos por Humberto Ávila. 1.2 Elementos de la seguridad jurídica propuestos por Gianmarco Gómetz. 2. Marco normativo del sistema paraguayo de control constitucional. 3. Posturas sobre el sistema de control de constitucionalidad paraguayo. 4. El efecto erga omnes en sentencias de la Corte Suprema de Justicia. 4.1 Acuerdo y Sentencia 183/94. 4.2 Acuerdo y Sentencia 415/98. 4.3 Acuerdo y Sentencia 120/2019. 5. Ausencia de fuerza vinculatoria de los precedentes. 6. Los efectos del control de constitucionalidad paraguayo. 7. Evaluación del sistema de control de constitucionalidad. 7.1 Postura 1: Control de constitucionalidad con efectos inter partes. 7.2 Postura 2: Control de constitucionalidad con efectos erga omnes. Consideraciones finales. Bibliografía.
Introducción
La Constitución de la República del Paraguay del año 1992 se redactó con un objetivo principal en mente: construir un sistema de división de poderes que dejara atrás los recuerdos de la larga y cruenta dictadura. Así, la prioridad de los constituyentes fue distribuir las atribuciones y facultades de gobierno, que anteriormente estaban concentradas en el Ejecutivo, pasándolas al Legislativo y al Judicial.
Esa transición a la era democrática implicó también la reestructuración de un Poder Judicial cuya máxima autoridad, la Corte Suprema de Justicia (CSJ), fue dividida en tres Salas: Civil, Penal y Constitucional. La Sala Constitucional ha sido facultada por la ley suprema como único órgano encargado del control de constitucionalidad de las leyes, instrumentos normativos y sentencias definitivas.
Esta facultad fue ampliamente discutida entre los convencionales constituyentes quienes, en un intento por limitarla, finalmente adoptaron un sistema de control judicial de constitucionalidad que incorporó elementos de distintos sistemas doctrinarios. Esto se refleja en la adopción del sistema de control de constitucionalidad concentrado en la Sala Constitucional de la CSJ y, en determinadas situaciones previstas en la ley, en el Pleno de la referida máxima instancia judicial, es decir, la ampliación de la Sala, integrada por los nueve ministros de esta.
A casi 30 años de su creación, sin embargo, la Constitución paraguaya ha generado dos visiones sobre el control de constitucionalidad: una que produce efectos inter partes, es decir, limita el efecto de la inconstitucionalidad de una norma impugnada, declarando consecuentemente su inaplicabilidad al caso concreto, y otra en donde el pleno de la CSJ puede declarar la inaplicabilidad erga omnes de la norma inconstitucional, es decir, expulsarla del ordenamiento jurídico vigente.
Tales soluciones desprenden nuevos interrogantes: ¿constituyen ambas perspectivas sobre el control de constitucionalidad un indicio de inseguridad jurídica?, ¿afectan estas situaciones el Estado de derecho (Rule of law)? En este país, con una democracia que aún se consolida mediante la Constitución de 1992, plantear y responder tales interrogantes es como intentar resolver un Rubik gris: pese al esfuerzo de crear un artefacto destinado a generar satisfacción al resolver problemas mediante el movimiento de piezas individuales, sin destruir la estructura, el mismo es imperfecto porque tales partes carecen de color: los movimientos que permite este aparato gris parecen no conducir a un final o solución concreta.
Como se analizará en las siguientes líneas, considero que hay motivos para concluir que existe un déficit en materia de seguridad jurídica, generado por la coexistencia de dos posturas diferentes respecto al efecto del control de constitucionalidad. Este déficit es considerado problemático para algunos autores: por ejemplo, Raz entiende que una virtud del Estado de derecho es la política de autolimitación: el derecho debe ser estable y seguro para que el hombre tenga libertad de planeación individual sobre su futuro. Asimismo, este autor considera la incertidumbre como consecuencia de la vulneración del Estado de derecho, pues sucede cuando el derecho no permite a los individuos la formación de previsiones para su desarrollo ni expectativas definidas.1
Este mismo lineamiento fue concebido por Celano, quien propone que para que el ser humano, como un agente autónomo responsable, pueda vivir con libertad, necesita que las leyes tengan el carácter de conocimiento común y, con ello, se garantice una medida de certeza en las relaciones existentes entre los hombres y las leyes.2
Waldron señala que el Rule of Law es violado cuando los funcionarios actúan sobre la base de su propia discreción más que sobre la base de normas existentes. Esta situación va unida a la noción de que las expectativas de la ciudadanía sobre las leyes se ven afectadas y, en consecuencia, también sus aspiraciones sobre su realización a futuro.3
Estas maneras de entender el Rule of Law se encuentran directamente conectadas a la dignidad humana: Raz, por ejemplo, expresa que el ciudadano necesita de un eficaz funcionamiento de normas jurídicas para poder planear su futuro. Profundizando esta concepción, Raz refiere que la observancia del Estado de derecho es un requisito necesario para que el derecho respete la dignidad humana, y, a su vez, el respeto a la dignidad humana es entendido como el trato a los seres humanos como personas capaces de planificar y disponer su futuro.4 En complementación, Ávila vincula la seguridad jurídica con la capacidad de autodeterminarse y la autonomía humana: sin normas mínimamente inteligibles, estables y predecibles, la autodeterminación es imposible, por lo que las personas no pueden modelar su presente, ni mucho menos planificar el futuro con libertad y autonomía.5
Para fundamentar esta tesitura, analizaremos los siguientes puntos: 1) La seguridad jurídica, desde dos perspectivas; 2) El estudio del sistema de control de constitucionalidad paraguayo (marco normativo, discusiones doctrinales y jurisprudenciales); 3) Aplicación de los parámetros a las normas y decisiones vinculadas al sistema de control de constitucionalidad, y, por último 4) Consideraciones finales.
1. La seguridad jurídica, dos perspectivas
Considerando las nociones precedentes, resulta prudente afirmar que idealmente toda norma establecida en el ordenamiento jurídico busca asegurar un nivel de expectativa que permita cierto grado de confianza en los ciudadanos respecto a las consecuencias jurídicas de tales normas y a las actuaciones de las autoridades. De esta manera, se garantiza el respeto de la dignidad humana de los ciudadanos,6 como lo establece una de las posturas que citaré a continuación.
La perspectiva adoptada para este trabajo infiere que, si no se puede lograr mínimamente un grado de seguridad jurídica (lograr prever consecuencias de normas y delimitar los límites de la intervención del poder público, en términos de Gómetz o que no logre satisfacer elementos de su aspecto estático o dinámico, en términos de Ávila), la capacidad del destinatario de planificar su futuro (dignidad humana, de las reflexiones de Raz) se ve menoscabada. Para comprender mejor esta noción, a continuación se analizarán dos perspectivas de seguridad jurídica explicadas por los autores referidos.
1.1 Elementos de la seguridad jurídica propuestos por Humberto Ávila
En términos de H. Ávila, la seguridad jurídica es una condición legal para la realización de la dignidad humana, pues esta se ve menoscabada cuando el destinatario es afectado por una consecuencia no esperada (contrario sensu de prever verse afectado por una consecuencia normativa esperada). En otras palabras, el destinatario es tratado como un objeto al impedírsele modificar un comportamiento que se ha basado en normas, cuyas consecuencias han sido previstas de una manera diferente a la consecuencia nueva (imprevista). El autor remata afirmando que la autonomía del destinatario se ve destruida, es decir, se impide su capacidad de planificar su vida.7
De acuerdo con Ávila, la seguridad jurídica puede entenderse de tres formas: como hecho, como valor y como un principio normativo. En este último caso, estamos ante una valoración prescriptiva sobre lo que debe hacerse, conforme lo establece un ordenamiento jurídico. En ese sentido, el autor sostiene que la seguridad jurídica no implica simplemente la aptitud de predecir las consecuencias jurídicas de los hechos o comportamientos, sino una prescripción de comportamiento para aumentar el grado de previsibilidad.8 En otras palabras, la certeza jurídica, entendida como un principio, no se refiere a una norma que imponga la realización de un ideal de predictibilidad con absoluta certeza, donde el ciudadano solo anticipe soluciones correctas.9
Ávila propone que la seguridad jurídica, como principio normativo, puede ser mejor comprendida desde un aspecto estático y otro dinámico (figura 1). El aspecto estático tiene que ver con los problemas de cognoscibilidad de la ley (Knowability): determina las cualidades que debe tener la ley para ser cierta y servir de guía para los ciudadanos. Por su parte, el aspecto dinámico se relaciona con el problema de la acción de la ley y la determinación de los ideales que deben alcanzarse para garantizar derechos y constituirse en instrumento de protección. En este aspecto, lo más importante es que la ley sea confiable y calculable (reliability and calculability).10
Como se mencionó, el eje central del aspecto estático de la seguridad jurídica es su cognoscibilidad (knowability), es decir, la capacidad de los ciudadanos de conocer qué es lo que deben o no deben hacer, acorde a los mandatos de la ley,11 y de identificar cuáles requerimientos necesita la ley para servir como instrumento de orientación.12 Aquí, el autor aborda la cognoscibilidad desde su perspectiva sustantiva e intelectual.
1. La cognoscibilidad sustantiva de la ley (figura 2) se refiere a la capacidad ciudadana de acceder a:
1.1) Las disposiciones normativas: 1.1.1) certificando las leyes mediante actos como la publicación y notificación de la norma; 1.1.2) aseguramiento de la validez del contenido de la norma.
1.2) El alcance normativo mediante la codificación de leyes para facilitar su acceso material y mediante la uniformidad, diversidad y pertinencia de las normas de carácter general.
1.3) La posibilidad de la identificación normativa: Ávila ha definido la posibilidad de identificación normativa como un atributo que permite o que construye la cognoscibilidad del derecho por parte de los destinatarios de una norma específica. En otras palabras, para que exista cognoscibilidad del derecho (como un elemento de la faceta estática de la seguridad jurídica), los destinatarios de una norma X deben tener la posibilidad de poder identificar una norma -cuál norma seguir, al existir numerosas disposiciones normativas o al existir decisiones judiciales que invaliden la aplicación de normas mediante la declaración de inconstitucionalidad, por ejemplo-. Esta identificación normativa se logra:
1.3.1) Determinando la norma aplicable en sí: la cognoscibilidad sustantiva hace posible el conocimiento de las normas aplicables y las que regulan su aplicación.
1.3.2) Determinando el valor de la norma aplicable: definida como el entendimiento de la existencia de reglas y excepciones y que estas últimas puedan ser percibidas con criterios mínimamente objetivos y controlables en la mayoría de los casos. Los destinatarios de la norma pierden el sentido de cuál norma debe ser obedecida cuando las excepciones son institucionalizadas o lentamente convertidas en reglas mediante los procesos de invalidación de normas a través del control de constitucionalidad.13
Fuente: Ávila, Certainty in Law, op. cit.
Figura 2 Aspecto estático de la seguridad jurídica. Cognoscibilidad sustantiva
A partir de lo anterior, concluyo con el siguiente criterio.
Criterio 1: para evaluar si existe seguridad jurídica (en su faceta estática, de cognoscibilidad sustantiva), es necesario que exista:
a. Posibilidad de que el destinatario pueda identificar la norma aplicable a cada caso.
b. Capacidad de determinación del valor de la norma para ser aplicada al caso concreto, por parte del destinatario.
2. La cognoscibilidad intelectual (figura 3) permite conocer la certeza normativa:
2.1) La ley es comprendida mientras sea clara -normative clarity-, en el sentido de que los destinatarios deben tener la cantidad suficiente de información para definir apropiadamente la conducta establecida.14
2.2) La ley es comprendida mientras sea determinable -normative determinability-.
2.2.1) El lenguaje utilizado en la redacción de sus disposiciones debe ser comprensible a fin de evitar la ambigüedad, vaguedad, oscuridad e imprecisión.
2.2.2) El contenido propiamente dicho debe ser comprensible dependiendo de la forma de entender a la ley:
a) Como un objeto y, por tanto, debe examinarse en términos de realización de la seguridad jurídica mediante la mayor clausura semántica posible, rechazando las normas que se consideren altamente indeterminadas.
b) Como una práctica argumentativa, asegurando primero la mayor determinación semántica posible para pasar al control de la legitimidad (de las realidades e hipótesis normativas, reguladas por principios de proporcionalidad y razonabilidad para limitar el poder del Estado) y argumentación en la regulación normativa y proceso de aplicación.15
En conclusión, un segundo criterio es el siguiente:
Criterio 2: para que haya seguridad jurídica (en su faceta estática, de cognoscibilidad intelectiva), es necesario que exista:
Claridad normativa: implica que la norma defina o establezca apropiadamente una conducta o acción determinada.
Determinabilidad normativa (comprensión): que tenga un lenguaje determinable. ¿Hay alguna forma de oscuridad en la norma que lleve a confusión al destinatario? Y un contenido determinable: el contenido normativo se determina mediante clausura semántica o mediante interpretación argumentativa.
En cuanto a su aspecto dinámico (figura 4), los ejes de la seguridad jurídica como principio normativo son: la fiabilidad (reliability) y la calculabilidad (calculability).
La fiabilidad se refiere a elementos del pasado que permanecen en el presente de la ley. Es decir, se da cuando la eficacia de la norma genera confianza en los ciudadanos como consecuencia de que se evitan cambios presentes sobre puntos definidos en el pasado.16 Esta fiabilidad hace que los ciudadanos, de forma libre y autónoma, puedan asegurar los efectos de libertades ejercidas en el pasado, evitando frustraciones o sorpresas en el presente.17 La fiabilidad se encuentra vinculada a la cognoscibilidad, pues requiere estabilidad de la norma: cambios muy frecuentes y repetidos hacen que el ciudadano desconozca cuál norma es la que debe obedecer.18
La calculabilidad, por su parte, es la capacidad de anticipar un determinado rango de consecuencias aplicables a actos o hechos y el plazo en el que la consecuencia se aplicará efectivamente. Permite a los individuos planear y concebir el futuro, incrementando su rango de acciones libres. En términos más precisos, la calculabilidad es el estado de cosas en donde el ciudadano tiene la capacidad significativa de anticipar: 1) el rango estrecho y relativamente invariable de consecuencias asignables en forma abstracta a sus actos o a los de terceros, y 2) el tiempo limitado en el que se aplicará la consecuencia definitiva.19 En este sentido, la calculabilidad como elemento de la seguridad jurídica previene los cambios repentinos (cuando no pueden ser previstos por el destinatario y generan sorpresa) y drásticos (cuando las modificaciones son intensas, pese a poder haber sido previstas) en la norma.20
Por tanto, un tercer criterio sobre la seguridad jurídica es el siguiente:
Criterio 3: para que exista seguridad jurídica (en su faceta dinámica), es necesario que exista capacidad de calcular un rango estrecho de consecuencias jurídicas que se desprenda de la norma aplicable a cada caso y del tiempo en que se producirán tales efectos por parte de los destinatarios de las normas.
1.2 Elementos de la seguridad jurídica propuestos por Gianmarco Gómetz
Gómetz estudia la certeza jurídica como previsibilidad. De esta manera, se distancia de conceptos clasificatorios bivalentes de la certeza jurídica -ordenamientos ciertos/ordenamientos no ciertos- y adopta un concepto cuantitativo que permite comparar los ordenamientos mediante escalas graduales.21
El autor expresa que el derecho es cierto cuando los individuos son capaces de prever las decisiones, las concretas consecuencias jurídicas de un hecho o un acto, y cuando también pueden conocer los límites de la intervención del poder público sobre las vicisitudes consideradas.22
La definición cuantitativa propuesta por Gómetz establece las bases de un procedimiento para determinar el grado de certeza en el derecho, mediante una dimensión vertical (qué se prevé) y una dimensión horizontal (quiénes prevén).23
Por dimensión vertical de la certeza Gómetz refiere al "qué se prevé", afirmando que el objeto de la previsión no es una única decisión/consecuencia jurídica, sino una serie o gama de decisiones o consecuencias jurídicas, cada una de las cuales está en función de las elecciones de quien decide y que, muchas veces, no es posible prever con fiabilidad a la luz de las informaciones disponibles. En este sentido, una previsión tiene éxito cuando la decisión efectivamente adoptada entra en el ámbito de las decisiones previstas a la luz de las informaciones disponibles -previsión global-24.
El autor también expresa que el previsor, al momento de planificar sus propias elecciones prácticas, debe tener en cuenta información de hecho referente al manejo judicial. En otras palabras, resulta sumamente útil a los efectos de tener certeza como previsibilidad, el conocimiento de la regularidad decisional de facto, puesto que esto potencia la posibilidad difundida de planificación jurídicamente consistente de las elecciones prácticas del individuo.25
De manera que un cuarto criterio para evaluar la seguridad jurídica es el siguiente:
Criterio 4: para que exista seguridad jurídica (en su dimensión vertical), es necesario determinar una gama de posibles previsiones o consecuencias jurídicas de las normas aplicables al caso, teniendo en consideración también -a diferencia de Ávila- informaciones de hecho sobre el manejo judicial.
Gómetz entiende esta dimensión vertical como la cuantificación de las potencialidades predictivas de los individuos, que depende de tres factores: fiabilidad, precisión y extensión en el tiempo de las previsiones.26
La fiabilidad es entendida como una medida: al indagar sobre el grado de certeza de la norma, se debe agrupar el conjunto de consecuencias jurídicas (previsiones) que surjan de la misma, y deberá valorar cuántas de estas previsiones tienen éxito (cuántas de estas previsiones están seguidas por consecuencias jurídicas comprendidas dentro de la gama de aquellas esperadas).27
Para que exista seguridad jurídica (en su dimensión vertical), es necesario que las previsiones formuladas por los destinatarios alcancen un grado mínimo de fiabilidad, es decir, que mínimamente, algunas de las consecuencias esperadas -dentro del rango determinado por el usuario- tengan éxito (figura 5).
Fuente: Gómetz, La certeza jurídica como previsibilidad, op. cit.
Figura 5 Dimensión vertical de la certeza como previsibilidad
Sobre la precisión de las previsiones realizables, Gómetz (2012) manifiesta que las provisiones sobre las consecuencias jurídicas conectables a la posibilidad de programar la conducta propia deben ser precisas, es decir, deben proponer alternativas limitadas en número y en variedad. Esto, a su vez, depende primordialmente de las características del ordenamiento o normativa específica cuya certeza se quiere determinar: cuanto menor discrecionalidad otorga a los órganos en el procedimiento, menor es el abanico de posibles decisiones finales (p. 210). En otras palabras, la precisión alcanzará el máximo valor cuando la previsión exitosa proyecte una consecuencia o decisión esperada e irá decreciendo cuando se aumente el número de alternativas previstas.28
Criterio 5: para que exista seguridad jurídica (en su dimensión vertical), es necesario que las previsiones formuladas por los destinatarios sean limitadas en número y variedad.
Gómetz -al preguntar quiénes prevén- propone abandonar la noción generalizada y limitada de que solamente el "ciudadano" es quien tiene la capacidad predictiva. Esta aseveración generaliza al destinatario de la norma y minimiza las diferencias existentes entre los ciudadanos. Pero esas diferencias inciden en la capacidad de predecir efectos jurídicos de la norma, pues hay quienes tienen preparación jurídica y quienes no la tienen, hay quienes tienen mayor grado de escolarización y otros menor grado, hay quienes tienen mayores ingresos para poder pagar un asesoramiento y quienes no tienen forma de pagarlo.29
Por lo mencionado, el autor acota que la expresión "certeza de derecho" se refiere a la capacidad predictiva de los destinatarios de las normas primarias y secundarias del derecho, lo que les permite planificar sus vidas, es decir, los individuos sujetos a tal derecho o una clase de individuos.30
Luego, un sexto criterio sobre la seguridad jurídica es el siguiente:
Criterio 6: para que haya seguridad jurídica (en su dimensión horizontal), es necesario que exista determinación de quiénes son la clase de individuos que se encuentran bajo el ámbito predictivo de la norma que será aplicada al caso.
En síntesis, propongo los siguientes criterios para evaluar la seguridad jurídica, a fin de valorar las normas del sistema de control de constitucionalidad paraguayo:
1. Identificación: ¿puede el destinatario identificar la norma aplicable a su caso?
2. Determinación: ¿puede el destinatario determinar cuál es el valor de la norma que va a ser aplicada?
3. Claridad normativa: la acción o conducta mandada ¿se encuentra expresamente determinada?
4. Determinabilidad normativa (comprensión):
4.1 ¿Hay alguna forma de oscuridad en la norma que lleve a confusión al destinatario? ¿Es determinable el lenguaje?
4.2 ¿Es la ley considerada como un objeto o como una práctica argumentativa? ¿El contenido de la ley es determinable?
5. Calculabilidad: ¿es posible para el destinatario determinar una gama de posibles previsiones o consecuencias jurídicas de las normas aplicables, teniendo en cuenta informaciones de hecho sobre el funcionamiento judicial?
6. Fiabilidad y precisión: ¿son fiables las previsiones formuladas por los destinatarios?
2. Marco normativo del sistema paraguayo de control constitucional
Para iniciar el análisis de disposiciones referentes al sistema de control constitucional es importante entender el grado de jerarquía entre distintos tipos de instrumentos normativos existentes en la legislación paraguaya. El artículo 13731 de la Constitución Nacional dispone el siguiente orden jerárquico:
La Constitución Nacional.
Los tratados, convenios y acuerdos internacionales aprobados y ratificados.
Las leyes dictadas por el Congreso.
Otras disposiciones jurídicas de inferior jerarquía (decretos, ordenanzas municipales, acordadas judiciales, etc.).
Finalmente, este artículo dispone en su apartado final que "carece de validez cualquier disposición o acto de autoridad opuestos a lo establecidos en esta Constitución".
En el mismo sentido, el artículo 24732 de la CN designa al Poder Judicial como custodio de esta, agregando las funciones de interpretación, de cumplirla y de hacerla cumplir.
En sintonía con las disposiciones mencionadas, el artículo 131 de la CN establece el término "garantías" como medios para hacer efectivos los derechos consagrados en la Constitución (inconstitucionalidad, habeas corpus, amparo y habeas data). Asimismo, establece las principales formas de impulsar el control de constitucionalidad: por vía de la acción, ante la CSJ, y por vía de la excepción, en cualquier instancia, elevando el caso ante la Corte (figura 6).
Fuente: Constitución Nacional y Código Procesal Civil.
Figura 6 Vías del control de constitucionalidad paraguayo
Por debajo de las mencionadas disposiciones constitucionales existen reglamentaciones establecidas en el Código Procesal Civil (CPC) y leyes complementarias, como la Ley 879/91 y la Ley 609/95.
Los artículos 542, 555 y 56033 del CPC establecen los efectos de la sentencia de inconstitucionalidad, declarando la inaplicabilidad de la norma declarada contraria a la CN al caso concreto o la nulidad de la resolución impugnada.
Una tercera forma de control de constitucionalidad se da mediante el mecanismo de consulta constitucional, reglado en el artículo 1834 del CPC como una facultad ordenatoria de los jueces. Este mecanismo permite a los jueces elevar consulta a la CSJ en caso de que exista duda sobre la constitucionalidad o no de una norma para ser aplicada en un caso concreto. Esta vía fue concebida jurisprudencialmente (A. y S. 362 de fecha 13 de junio de 2006, como primer ejemplo en el sistema digital de jurisprudencia de la CSJ), y es actualmente reconocida por doctrinarios como Lezcano Claude,35 Torres Kirmser y Fossati,36 Ramírez Candia,37 Villalba Bernié38, entre otros.
Finalmente, corresponde mencionar brevemente una cuarta forma de control de constitucionalidad que surgió en el año 1999, denominada acción declarativa de certeza constitucional. Esta forma parte de las acciones declarativas y se encuentra regulada en el artículo 99 del CPC, que debe ser interpretada conjuntamente con el artículo 247 de la CN.39 Este mecanismo fue concebido para casos en que exista una duda o incertidumbre acerca de la interpretación en casos concretos de una norma constitucional. Actualmente, este procedimiento también es reconocido por constitucionalistas nacionales como Torres Kirmser,40 Ramírez Candia41, Villalba Bernié.
Como se estudiará a continuación, la mayoría de los autores nacionales sostienen que Paraguay tiene cuatro formas de efectuar el control de constitucionalidad: por vía de acción y excepción (previstas expresamente en la Constitución y en las leyes) y por vía de consulta y acción declarativa de certeza (construidas jurisprudencialmente). De igual forma, la mayoría de los autores manifiestan que estas vías derivan la decisión de constitucionalidad en un órgano concentrado, sea la Sala Constitucional o el Pleno de la CSJ, y que el efecto de la declaración de inconstitucionalidad es inter partes, es decir, limitado al caso concreto.
3. Posturas sobre el sistema de control de constitucionalidad paraguayo
Amaya42 explica dos grandes modelos históricos de control constitucional:
El modelo estadounidense o judicial review (propiciado por la sentencia del caso Marbury vs. Madison, en el año 1803) se caracteriza por presentar una cláusula de supremacía constitucional, sin mención específica de mecanismos ni fórmulas expresas en su texto. A su vez, sostiene un control judicial de carácter difuso (jueces estaduales o federales pueden declarar la inconstitucionalidad de leyes y actos inferiores).
Otra característica relevante que sostiene el autor es la doctrina del precedente obligatorio o stare decisis. Esta doctrina se origina como derivación del common law inglés y consiste en la transformación ipso iure de puntos de derecho fijados por jueces o tribunales en precedentes normativos que deben ser acatados en casos similares, por el mismo órgano y por sus inferiores subordinados.
El modelo kelseniano o constitucional-europeo instaurado en las constituciones de Checoslovaquia y Austria en 1920, se caracteriza por ejercer un control concentrado en un órgano jurisdiccional, distinguiéndose del control difuso americano.
El modelo kelseniano se caracteriza por ejercer un control a posteriori de leyes y disposiciones inferiores con efecto erga omnes -no exento de críticas-; su creador alega que, más que una intromisión de poderes, constituye un reparto de poder legislativo entre dos órganos.
Definidos los principales modelos de control de constitucionalidad, corresponde determinar dónde se encuentra insertado el sistema adoptado en Paraguay. Al respecto, existen algunas posturas doctrinarias, que se abordan a continuación.
Lezcano Claude sostiene que el sistema de control constitucional paraguayo es de carácter ecléctico o mixto: la CN vigente, del sistema concentrado, in corpora un único órgano competente para entender las cuestiones referentes a constitucionalidad, y del modelo difuso adopta el efecto inter partes, es decir, con alcances solo al caso concreto.43
Amaya sostiene que el sistema de control de constitucionalidad adoptado por Paraguay es mixto por incorporar elementos de los modelos americano y europeo, pero esencialmente concentrado y con efectos inter partes.
Highton sostiene que la CN de Paraguay adopta el sistema de control de constitucionalidad concentrado en su acepción más pura. Este razonamiento lo realiza en virtud de que la CSJ es el único órgano habilitado para declarar la inconstitucionalidad de leyes, actos normativos y resoluciones judiciales.44
Moreno sostiene que la CSJ de Paraguay, si bien tiene definido un sistema de control con efecto inter partes, con el paso del tiempo ha adoptado una doctrina por medio de la cual, actuando en pleno, puede resolver la inconstitucionalidad de actos normativos con efectos derogatorios generales. Sin embargo, el autor señala que esta facultad creada jurisprudencialmente resulta poco plausible y hasta forzada, pues es contraria a la voluntad de los constituyentes, que expresamente defendieron la idea del control de constitucionalidad con efecto inter partes y establecieron una distribución de facultades y deberes en la organización por salas. Al mismo tiempo, critica el hecho de que la máxima instancia judicial no ha definido ningún criterio que sirva para orientar cuándo la máxima instancia en pleno debe resolver con efecto erga omnes.45
Moreno46 señala que existen dos posibilidades de que la CSJ declare inconstitucionalidad de actos normativos con efectos erga omnes: la primera se da cuando una ley habilita al pleno de la CSJ esta facultad y, la segunda, mediante la interpretación conjunta de los artículos 132, 137 y 259, núm. 547 de la Constitución Nacional.
Silvero menciona que los efectos de la declaración de inconstitucionalidad de la Sala Constitucional y, en algunas ocasiones, del pleno de la CSJ son inter partes, y esto implica un diseño de justicia individual, que permite que instrumentos inconstitucionales sigan en vigencia, sin poder librar a la sociedad de abusos o arbitrariedades del Ejecutivo y el Legislativo, lo que afecta incluso al principio de supremacía constitucional y al propio Estado de derecho.48 Villalba opina que el sistema de control de constitucionalidad paraguayo es mixto, con preponderancia concentrada: mínimamente, existe un control difuso realizado de las siguientes maneras: a) por cualquier magistrado de la república, de cualquier fuero e instancia (componente del Poder Judicial, por imperio del artículo 147 de la CN49), al inaplicar disposiciones legales o reglamentarias que choquen con disposiciones constitucionales; b) por magistrados competentes, al resolver garantías de habeas corpus, amparo y habeas data.50
Respecto a la matriz preponderante, el autor sostiene que Paraguay tiene un control bioconcentrado: la facultad de control de constitucionalidad propiamente dicha (garantía de inconstitucionalidad) se encuentra aglutinada en la Sala Constitucional y en el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, en virtud de la Ley 609/95 (bio, doble, en términos acuñados por Sagüés). A su vez, sostiene que este control bioconcentrado constituye una anomalía teórica, pues Paraguay adopta un control concentrado (propio del sistema europeo), a su vez, en cabeza del Poder Judicial (típico del sistema americano). También afirma que, a consecuencia de este factor de concentración de control doble, han surgido interpretaciones en donde coexisten el control con efecto inter partes, que se encuentra expresamente consagrado en la Constitución y en las leyes, con control con efecto erga omnes, el cual surgió de forma jurisprudencial.51
4. El efecto erga omnes en sentencias de la Corte Suprema de Justicia
En este apartado se analizarán algunas de las sentencias de la CSJ que han resuelto inaplicar leyes con efecto erga omnes. Con la declaración expresa de inaplicabilidad de las normas impugnadas, las siguientes decisiones tuvieron el efecto de expulsar a las mismas del sistema jurídico.
4.1 Acuerdo y Sentencia 183/94
El entonces presidente de la República del Paraguay impugnó de inconstitucionalidad la Ley 244/93. Dicho instrumento normativo derogaba la Ley 216/91 "De Organización de las Fuerzas Armadas de la Nación" y restablecía, con modificaciones y derogaciones expresas de artículos, la vigencia de la ley anterior (Ley 74/91 "De Organización de las Fuerzas Armadas de la Nación"). La acción planteada por el titular del Ejecutivo fue acogida favorablemente por voto de la mayoría del pleno de la CSJ, haciendo lugar a la demanda de inconstitucionalidad deducida y en consecuencia declarando la inaplicabilidad de la Ley 244/93, con el alcance previsto en el artículo 137 in fine, de la Constitución Nacional, es decir, con efecto erga omnes.
Los principales argumentos a favor del efecto general de inaplicabilidad de la norma impugnada son:
La CSJ es competente para resolver la inconstitucionalidad, sin distinción ni limitación de normas que puedan ser sometidas a su revisión, de conformidad a la interpretación conjunta de los artículos 132, 259, núm. 6 y 260 de la CN.
El proceso de formación de la Ley impugnada (Ley 244/93) violó normas de rango constitucional: concretamente, los artículos 203, 208 y 209 de la CN (referentes al proceso de formación de leyes).
La presente sentencia del Pleno de la CSJ que declaró la inconstitucionalidad e inaplicabilidad -con efectos erga omnes- de la Ley 244/93 tuvo un contexto de conflicto entre poderes del Estado, pues la disputa por la reglamentación de la disposición de las Fuerzas Armadas entre el Ejecutivo y el Legislativo, en donde la respuesta final fue dada por el Poder Judicial, apoyándose mayormente en el desarrollo del argumento b). Esta sentencia implicó la derogación de la norma impugnada (Ley 244/93).
4.2 Acuerdo y Sentencia 415/98
La acción de inconstitucionalidad promovida por el Congreso Nacional del Paraguay impugnaba el Decreto 117 del 18 de agosto de 1998, por el cual el Poder Ejecutivo conmutó penas de diez años decretadas por el Tribunal Militar Extraordinario a los señores Lino César Oviedo Silva y José Manuel Bóveda Melgarejo en fecha 04 de febrero de 1998, por la comisión de delitos contra el orden y la seguridad de las Fuerzas Armadas y por insubordinación, ordenando la inmediata libertad de estos.
La acción planteada por el Congreso Nacional fue acogida favorablemente por voto de la mayoría y resolvió con efecto erga omnes: "Hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad promovida por el Congreso Nacional contra el Decreto N° 117 del 18 de agosto de 1998, dictado por el Poder Ejecutivo, con el alcance previsto en el art. 137 in fine y 248 segundo párrafo de la Constitución Nacional" (sic).
El argumento principal para declarar la inaplicabilidad del decreto impugnado, con efecto general, provino de una interpretación realizada por el entonces ministro Lezcano Claude; a su entender, el pleno de la CSJ tiene la facultad de declarar la inconstitucionalidad de normas con efectos erga omnes mediante la interpretación conjunta de los artículos 132, 259 y 137 de la Constitución Nacional, mientras que la Sala Constitucional de la CSJ tiene la misma facultad, pero con limitación al caso concreto, es decir, solo inter partes.
El efecto de dicha sentencia fue declarar la inaplicabilidad del Decreto 177/98, es decir, perdió su vigencia dentro del sistema jurídico. Esta sentencia sirvió de precedente para otras posteriores, en donde se resolvió la declaración de inaplicabilidad de leyes con efecto erga omnes: acuerdos y sentencias 222 y 223 del año 2000.
4.3 Acuerdo y Sentencia 120/2019
La acción de inconstitucionalidad fue planteada por el entonces fiscal general del Estado -en calidad de titular del Ministerio Público, representante de la sociedad- contra la Ley 4685/12, que modifica el artículo 57 de la Ley 1286/98 Código Procesal Penal (CPP). La norma impugnada pretendía modificar el trámite de recusaciones a funcionarios y agentes fiscales: la resolución de impugnaciones de recusaciones rechazadas -cuya facultad estaba otorgada a la Sala Penal de la CSJ en la redacción original del CPP- pasaba a ser una atribución del juez penal de garantías en la ley modificatoria.
En el presente caso, la Sala Constitucional, por voto mayoritario, resolvió hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad planteada por el fiscal general del Estado y, consecuentemente, declaró la inaplicabilidad de parte de la norma impugnada,52 con efecto erga omnes, por lo que quedó fuera del sistema normativo nacional.
El presente caso difiere de los anteriores por los siguientes elementos:
La acción presentada por el fiscal general del Estado fue resuelta solamente por la Sala Constitucional, y no así por el Pleno de la CSJ, como en los precedentes anteriores.
La declaración de inconstitucionalidad con efecto erga omnes no fue expresa: a diferencia de los precedentes anteriores, no se utilizó la frase "con alcance previsto en el Art. 137 de la Constitución Nacional". La acción de inconstitucionalidad fue planteada directamente contra una norma modificatoria del CPP, por el representante de la sociedad, con efectos extensibles -implícitamente- a todos los habitantes de la república.
El presente fallo dejó un vacío legal en el sistema normativo: a partir del dictado de la sentencia, la norma modificatoria y la norma original perdieron vigencia en el ordenamiento jurídico, lo que dejó al sistema de justicia sin un órgano competente de las impugnaciones contra recusaciones rechazadas a agentes y funcionarios fiscales. Muestra de este vacío puede observarse en el A.I. 775/2019, en donde la Sala Penal Ampliada declaró su incompetencia para resolver las impugnaciones de recusaciones rechazadas contra agentes y funcionarios fiscales. A partir del dictado del mencionado auto, la Sala Penal dejó de pronunciarse en esta materia recusatoria.
5. Ausencia de fuerza vinculatoria de los precedentes
El sistema de precedentes (como fuente de derecho), característica propia del sistema difuso conforme lo establece Amaya, es un elemento ausente dentro del modelo constitucional paraguayo. Para un mejor entendimiento, corresponde ampliar la noción de donde surge esta característica.
Fon y Parici mencionan que el stare decisis, o sistema de precedentes, es un carácter propio del common law, mas no así del civil law, o lo que se conoce como tradición romanista. Teniendo esto en cuenta, cabe acotar que Paraguay, así como la mayoría de países latinoamericanos, ha desarrollado su sistema jurídico basado en la tradición romana.53
En el mismo sentido, los autores establecen que la tradición del civil law ha desarrollado su propio sistema de precedentes, denominado jurisprudence constante. Esto se da cuando la fuerza autoritativa de la práctica de las cortes se convierte en fuente de derecho al madurar una línea de precedentes. También cabe resaltar que, de conformidad con este tipo de sistema de precedentes, las decisiones individuales no tienen fuerza vinculante; cuando hay mayor uniformidad en el desarrollo de los precedentes la jurisprudencia adquiere mayor fuerza persuasiva.54
Legarre y Rivera mencionan rasgos distintivos de los precedentes del civil law que lo diferencian del common law:
En el common law basta una sola decisión in point para que un juez se vea obligado a seguirla; a diferencia del civil law, donde la serie de casos son los que crean la práctica, que genera a su vez cierto respeto por la jurisprudencia.
Citando a Cross y Harris, los autores señalan que el common law y el civil law se diferencian en cuanto a su naturaleza coercitiva: en el primero (en determinadas condiciones), el precedente obliga; mientras que, en el segundo, los precedentes pueden persuadir, mas no generan fuerza obligatoria.55
Hasta aquí puede concluirse que Paraguay posee un sistema de control de constitucionalidad con una tradición romanista, en la que la fuerza de los precedentes tiene fines meramente persuasivos -no vinculantes-, emanados de un solo órgano competente y cuyas decisiones se limitan a producir efectos entre las partes del caso concreto. Centro la atención en este punto, pues considero que el control difuso responde primordialmente a un sistema jurídico con precedentes vinculantes, donde los razonamientos y argumentos de jueces de instancias superiores, en condiciones ideales, obligan a los magistrados inferiores que realizan el control de constitucionalidad, aplicando soluciones a casuísticas que reúnan las mismas características.
6. Los efectos del control de constitucionalidad paraguayo
La garantía de inconstitucionalidad (art. 132)56 constituye, grosso modo, la facultad atribuida a la CSJ para derogar leyes u otros actos normativos y anular resoluciones judiciales que sean contrarios a las disposiciones constitucionales, de conformidad con el alcance y la forma establecidos en la Constitución y en la ley.
Desde una arista normativa existen dos disposiciones constitucionales referentes a la facultad de declarar la inconstitucionalidad: los artículos 259 y 260 de la CN refieren la misma atribución a la Sala Constitucional y a la CSJ (tabla 1).
Tabla 1 Atribuciones de la Corte Suprema de Justicia y de la Sala Constitucional
| Artículo 259 | Artículo 260 |
|---|---|
| Corte Suprema de Justicia | Sala Constitucional |
| 5. Conocer y resolver sobre inconstitucionalidad. | 1. Conocer y resolver la inconstitucionalidad de instrumentos nor mativos contrarios a la Constitución, declarándose inaplicables en cada caso concreto donde el fallo tendrá efecto solo en relación con el caso. |
Fuente: Constitución Nacional.
La redacción de las atribuciones enunciadas en la ley suprema ha generado una nueva forma de interpretar el alcance de la inconstitucionalidad en pasadas conformaciones de la CSJ, pues existen precedentes en los que dicho órgano -tanto el pleno como la Sala Constitucional- ha declarado la inconstitucionalidad de normas jurídicas con efecto general (tabla 2). El razonamiento consistió en que el pleno de la CSJ tiene la facultad de estudiar y resolver la inconstitucionalidad de instrumentos normativos, con efecto erga omnes, mientras que la Sala Constitucional tiene la misma facultad, limitada al caso concreto, es decir, inter partes solamente.
Tabla 2 Interpretación de alcances del control de constitucionalidad
| Artículos 259 + 137 | Artículo 260 | |
|---|---|---|
| Corte Suprema de Justicia (en pleno) | Sala Constitucional | |
| 5. Conocer y resolver sobre inconstitucionalidad. | Carecen de validez todas las disposiciones o actos de autoridad opuestos a lo establecido en esta Constitución. | 1. Conocer y resolver la inconstitucionalidad de instrumentos normativos contrarios a la Constitución, declarándose inaplicables en cada caso concreto donde el fallo tendrá efecto solo en relación con el caso. |
Fuente: Constitución Nacional y Acuerdos y Sentencias 183/94 y 415/98 del pleno de la CSJ.
7. Evaluación del sistema de control de constitucionalidad
De lo analizado doctrinaria y jurisprudencialmente, se puede afirmar que en la actualidad se encuentran coexistiendo dos posturas sobre los efectos del control de constitucionalidad. La primera (figura 7) propone que el órgano concentrado de control constitucional (CSJ o Sala Constitucional, indistintamente) solo puede (por cualquiera de las vías mencionadas precedentemente) declarar la inconstitucionalidad con efectos limitados al caso concreto, es decir, inter partes.
Una segunda postura (figura 8) -elaborada jurisprudencialmente- establece dos órganos de control de constitucionalidad: por un lado, la Sala Constitucional tiene la atribución de declarar la inconstitucionalidad de instrumentos normativos con efecto inter partes solamente, mientras que el pleno de la CSJ puede declarar la inconstitucionalidad de normas con efecto erga omnes, es decir, se le atribuye a este complejo cuerpo colegiado, la capacidad de eliminar la vigencia de determinadas disposiciones normativas del sistema, mediante resolución fundada.
Teniendo en cuenta la existencia de ambas posturas, a continuación se aplicarán los criterios de seguridad jurídica desarrollados precedentemente. En el primer escenario, se asume la prevalencia de la primera postura por ser evaluada, para posteriormente evaluar la segunda.
7.1 Postura 1. Control de constitucionalidad con efectos inter partes
1. Si prevalece la postura 1, ¿puede el destinatario identificar la norma aplicable a su caso?
El destinatario, como se había visto, es "el individuo sujeto a tal derecho", vale decir, una clase de individuos que desea planear su vida utilizando un derecho en cuestión. En ese sentido, los destinatarios de la norma son los sujetos que se someten al control de constitucionalidad bajo la tutela o representación de un abogado. Si bien es el órgano competente -Sala Constitucional o pleno de la CSJ- el facultado para aplicar las normas de control de constitucionalidad, es el usuario del sistema de justicia el que se presenta a hacer valer una pretensión (inaplicabilidad de algún instrumento normativo -ley, decreto, ordenanza, etc.- considerado contrario a la Constitución), sometiendo su planificación de vida a las resultas del proceso. En otros términos, el destinatario de las normas de control de constitucionalidad es el usuario de justicia que somete su pretensión al órgano facultado, pues planea su vida considerando las potenciales consecuencias jurídicas producidas por las normas que rigen el proceso de inconstitucionalidad, por cualquiera de sus vías (acción o excepción).
En caso de prevalecer la postura 1, considero que cualquier accionante -destinatario- puede identificar las normas aplicables en el proceso de control (las cuales han sido desarrolladas precedentemente), pues se encuentran explicitadas en los correspondientes capítulos de la Constitución y las leyes.
2. ¿Puede el destinatario determinar cuál es el valor de la norma para ser aplicada en caso de prevalencia de la postura 1?
Aquí corresponde determinar si la norma es fielmente cumplida por el órgano aplicador o si institucionaliza excepciones que causan que el usuario de justicia se desoriente. Asumiendo la prevalencia de la postura 1, no se puede establecer una institucionalización de excepciones, no existe una cantidad considerable de excepciones a la norma (efecto inter partes), por lo que el presente ítem es irrelevante.
3. La acción o conducta mandada ¿se encuentra expresamente determinada en la postura 1?
En referencia a las normas redactadas en la CN (arts. 259 y 260) y en el CPC (arts. 542 y 555), la conducta determinada de manera expresa es resolver la inconstitucionalidad con efecto inter partes o en relación con el caso concreto.
4. Determinabilidad normativa en la postura 1:
4.1 En cuanto al lenguaje, ¿hay alguna forma de oscuridad en la norma que lleve a confusión al destinatario en la redacción de la norma que limita el efecto del control de constitucionalidad solamente entre las partes y al caso concreto? Si se consideran los artículos constitucionales y legales que expresamente determinan el efecto inter partes de manera aislada, la redacción de los mismos es clara, es decir, conducen a un razonamiento que no permite dudas.
4.2 En cuanto al contenido (postura 1), ¿es la ley considerada como un objeto o como una práctica argumentativa? En la presente postura, la ley es entendida como un objeto, pues se guía por la clausura semántica para alcanzar seguridad jurídica: las normas que componen esta postura son claras y determinables por el destinatario.
5. ¿Es posible para el destinatario determinar una gama de posibles previsiones o consecuencias jurídicas de las normas aplicables al caso en la postura 1, teniendo en cuenta informaciones de hecho sobre el funcionamiento judicial?
La gama de consecuencias depende del tipo de acciones que son presentadas a la Sala Constitucional, teniendo en cuenta cada etapa del proceso:
5.1 Admisibilidad: se pueden prever dos posibles resultados, dar trámite y rechazo in limine, dependiendo del cumplimiento de requisitos de forma. Al darse trámite a la acción planteada, el secretario de la Sala debe dictar la providencia de "Autos para sentencia".
5.2 Fondo de la cuestión: se pueden prever los resultados, dar lugar a la acción o rechazarla, según el análisis de méritos efectuado por los ministros integrantes de la Sala Constitucional.
Sin embargo, existen aspectos que directamente no pueden preverse y que afectan el desarrollo y la culminación del proceso de control de constitucionalidad por vía de acción:
5.3 Tiempo en el que se resuelve la acción presentada: tanto en la admisibilidad como en el resultado de fondo, el tiempo en obtener una resolución es incalculable. En el presente punto corresponde mencionar que el criterio de Habilidad y precisión de las previsiones formuladas por el destinatario de la norma no solamente se basa en el éxito de una de ellas (a modo de ejemplo, como destinatario de las normas de control de constitucionalidad, yo promuevo una acción de inconstitucionalidad contra una norma X, previendo posibles conclusiones A, B y C, dándose el cumplimiento de B), sino también el destinatario puede prever o espectar el tiempo en el que tendrá una respuesta por parte del órgano judicial, considerando que el mismo tiene 30 días para resolver la impugnación (arts. 542 y 554 del CPC, para excepción y acción de inconstitucionalidad, respectivamente). En este punto debo aclarar que el emplazamiento de 30 días dado al órgano para resolver las formas de control de constitucionalidad, por más que se encuentren previstas en la ley, es de cumplimiento improbable, pues existen cuestiones de hecho no previstas en la norma que pueden extender indefinidamente su tiempo de tramitación.
En el caso de las acciones de inconstitucionalidad, antes de su sustanciación -es decir, antes de que inicie el emplazamiento de 30 días para dictar sentencia- pueden generarse ciertas situaciones que hacen difícil -o imposible- al destinatario siquiera suponer un tiempo de respuesta:
El tiempo en que se integra la Sala Constitucional, pues, muchas veces, la intervención de ciertos abogados genera la inhibición de ministros y magistrados.
El tiempo en que se integra la Sala Constitucional cuando los abogados intervinientes recusan a alguno de sus miembros.
Pedidos de ampliación de Sala formulados por un integrante de la Sala Constitucional: cada ministro debe analizar sí puede integrar o no el Pleno, por intervención de algún abogado con quien tenga causal de apartamiento y también pueden ser recusados.
Pedido de la Sala Constitucional de remisión de expedientes o compulsas de este al Juzgado o Tribunal de origen de cualquier circunscripción judicial del país.
Considerando estas cuestiones de hecho, considero que en muchas oportunidades se dificulta al destinatario la previsión de un tiempo estimativo en obtener una sentencia de la Sala Constitucional. Asimismo, debo agregar que -a diferencia de lo que ocurre en juzgados y tribunales inferiores- no existe forma de urgir o exigir cumplimiento de plazos a la Corte Suprema.57
6. Fiabilidad y precisión de las predicciones: ¿son fiables las previsiones formuladas por los destinatarios? En la tesitura del efecto inter partes no se pueden inferir previsiones fiables o precisas, pues existen aspectos positi vos y negativos que resaltar.
6.1 Aspectos positivos: dependiendo de la etapa (en admisibilidad y en el pronunciamiento del fondo de la cuestión) existen solo cuatro previsiones al entender que la acción de inconstitucionalidad solo posee efecto inter partes, lo cual es favorable en materia de certeza jurídica, pues el ciudadano tiene en mente la existencia de diferentes opciones respecto a la planificación de su vida. A modo de ejemplo -en materia de precisión de las previsiones- existen casos claros (inconstitucionalidad planteada contra la Ley 2345/2003 y la Ley 1626/2000) en donde los ciudadanos pueden prever el resultado de sus acciones considerando la jurisprudencia existente sobre el tema sometido a estudio.
6.2 Aspectos negativos: existen situaciones poco claras en donde la inconstitucionalidad se plantea en casos con iguales o similares características, en donde el órgano decisor toma decisiones diferentes que se contradicen entre sí. En este panorama, los destinatarios de las normas no pueden prever resultados ni planificar sus vidas.58
7.2 Postura 2. Control de constitucionalidad con efectos erga omnes
1. Si prevalece la postura 2, ¿puede el destinatario identificar la norma aplicable a su caso?
En el presente ítem, considero que el usuario puede encontrar dificultad en la identificación de la norma aplicable. Esta postura nace de la interpretación realizada por el pleno de la CSJ (el alcance de la inconstitucionalidad es erga omnes cuando resuelve el pleno de la CSJ), por lo que el justiciable carece de la capacidad de identificar las normas que regulan el proceso de control de constitucionalidad mediante una lectura de la normativa existente.
2. ¿Puede el destinatario determinar cuál es el valor de la norma para ser aplicada en caso de prevalencia de la postura 2?
Asumiendo la prevalencia de esta tesitura, no se puede determinar un incumplimiento de las normas, puesto que la gran mayoría de acciones de inconstitucionalidad planteadas son resueltas por la Sala Constitucional con efecto inter partes y las pocas sometidas al pleno de la CSJ fueron resueltas con efecto erga omnes. Para configurar un incumplimiento o un desvalor normativo, el Pleno de la CSJ o la Sala Constitucional debería -con frecuencia elevada- apartarse de los efectos normalmente esperados por los destinatarios (efecto erga omnes por el Pleno o efecto inter partes por la Sala Constitucional, en esta tesitura). Esto se configura únicamente al analizar el Acuerdo y Sentencia 120/2019, pues la Sala Constitucional (no el Pleno de la CSJ) es la que resuelve -implícitamente- con efecto erga omnes, apartándose de las soluciones contempladas por los destinatarios; sin embargo, un solo caso me resulta insuficiente para aludir una estandarización de excepción convertida en regla.
Asimismo, como se vio, el destinatario no puede prever cuál será el órgano competente, es decir, existe impredecibilidad en el mecanismo de determinación del órgano competente para entender la inconstitucionalidad. Si bien resulta claro entender la expectativa que puede tener el destinatario sobre los efectos de las normas referidas (declaración de inconstitucionalidad inter partes o erga omnes), estas también refieren al órgano que ejercerá el control de constitucionalidad, sin definir criterios que deriven en la composición del Pleno de la CSJ o solamente la Sala Constitucional. Al haber una ausencia de criterios que definan la composición del órgano (y, consecuentemente, el efecto de la inconstitucionalidad), se puede inferir un problema que supera el criterio de identificar el valor de la norma.
3. La acción mandada en esta postura ¿se encuentra expresamente determinada?
Normativamente hablando (arts. 259+137 de la CN), considero que la acción de resolver la inconstitucionalidad con efectos generales no se encuentra expresamente determinada, pues tal facultad fue producto de la interpretación mayoritaria del pleno de la CSJ. Aquí se resaltan los puntos mencionados anteriormente por Moreno: a) esta interpretación atenta contra el principio de legalidad, al no encontrarse prevista expresamente en el sistema normativo y resolver una cuestión "por encima de la ley"; b) no existen criterios establecidos legalmente para adoptar esta postura; c) no existe sostén o fundamento suficiente para este tipo de consecuencia erga omnes del control de constitucionalidad paraguayo, pues las únicas argumentaciones respecto a su aplicación fueron plasmadas en dos de las sentencias referidas anteriormente, y son contrarias a la voluntad de los constituyentes; y d) estos precedentes carecen de fuerza coercitiva (característica del civil law referido antes), por lo que solo persuaden, mas no obligan. Hago énfasis en el último punto, pues si bien las contadas sentencias con efecto erga omnes carecen de fuerza coercitiva, su mera existencia le indica al destinatario de las normas de control de constitucionalidad que dicha postura puede ser aplicada en el futuro, sin criterios que la regulen.
4. Determinabilidad normativa en la postura 2:
4.1 En cuanto al lenguaje, ¿hay alguna forma de oscuridad en las normas que establecen la postura 2, que lleven a confusión al destinatario (efecto erga omnes del control de constitucionalidad)? Considero que la conjunción de los artículos constitucionales expresada en las sentencias señaladas anteriormente puede ser calificada de oscura, porque la facultad de resolver la inconstitucionalidad erga omnes no se encuentra expresamente indicada en la Constitución ni en las leyes, y nace de la interpretación realizada por el voto mayoritario de una CSJ anterior. Asimismo, la interpretación realizada no reúne argumentos sólidos que sostengan dicha conclusión (inconstitucionalidad erga omnes).
4.2 En cuanto al contenido (de la postura 2), ¿es la ley considerada como un objeto o como una práctica argumentativa? El sistema de control de constitucionalidad (con efecto erga omnes) no adopta la clausura semántica ni la práctica argumentativa como medios para alcanzar comprensión y la consecuente determinabilidad normativa; si bien la postura 2 surge de una argumentación, es incompleta y superficial, pues el órgano competente no ha desarrollado las condiciones para la aplicación del efecto erga omnes en la jurisprudencia, tales como los casos en los que se puede abarcar este tipo de efecto y los criterios para su uso, mediante postulados de proporcionalidad y razonabilidad.
5 ¿Es posible para el destinatario determinar una gama de posibles previsiones o consecuencias jurídicas de las normas aplicables al caso en la postura 2, teniendo en cuenta informaciones de hecho sobre el funcionamiento judicial?
La gama de previsiones es igual a la establecida en la postura 1 (admisibilidad y fondo de la cuestión). En el mismo sentido, el tiempo de estimación de resultado es impredecible, así como en la postura 1.
Bajo el contexto de la presente postura, existen otros aspectos que directamente no pueden preverse y que afectan al desarrollo y la culminación del proceso de control de constitucionalidad por vía de acción:
5.1 Integración: como menciona Moreno, no existe un criterio establecido para determinar qué condiciones son necesarias para que el pleno de la CSJ resuelva con efecto erga omnes. Aquí debo considerar dos puntos: a) La única disposición legal que regula la ampliación de Sala (es decir, la actuación del pleno de la CSJ) es el artículo 1659 de la Ley 609/95, que organiza la Corte Suprema de Justicia, la cual no especifica otro motivo más que la solicitud de uno de sus miembros. b) Como información de hechos pasados, los casos que llevaron a la máxima instancia a resolver la inconstitucionalidad con efecto erga omnes -como lo mencioné- revestían una naturaleza extrajudicial (política), no pueden ser considerados como una pauta que ayude al usuario de justicia a predecir un posible resultado. c) Dos de los fallos mencionados fueron dictados por el pleno de la CSJ, sin embargo, el último fue dictado solamente por la Sala Constitucional, resolviendo tácitamente una inconstitucionalidad con efecto erga omnes. Este hecho rompe con los ya escasos anteceden tes mencionados, por lo que deteriora también la capacidad ciudadana de prever posibles consecuencias jurídicas. Todos estos aspectos son fuente de inseguridad jurídica.
6. Fiabilidad y precisión de las predicciones: ¿son fiables las previsiones formuladas por los destinatarios? Cuando el destinatario del control de constitucionalidad no puede prever la manera en la que será entendida su pretensión, cabe consecuentemente la posibilidad de determinar grados de Habilidad y precisión en la gama de previsiones.
Consideraciones finales
La presente investigación identifica distintas fuentes de inseguridad jurídica en las dos posturas que existen sobre el sistema de control de constitucionalidad paraguayo.
Por un lado, la postura que apoya el sistema de efectos inter partes, si bien resulta clara en su aspecto estático, en la práctica genera inseguridad jurídica, pues es imposible negar la existencia de resultados contradictorios en casos planteados que revisten iguales características. Tales contradicciones se producen como consecuencia de un control constitucional que combina caracteres del sistema de control concentrado y difuso: al concentrarse las decisiones de índole constitucional en un solo órgano, resolviendo con efectos inter partes o limitados al caso concreto, sin que los precedentes dictados anteriormente tengan fuerza vinculatoria (sin stare decisis), se genera una situación de inseguridad jurídica para el destinatario de la norma, pues le resulta imposible alcanzar fiabilidad en la previsión de consecuencias jurídicas. La contradicción de resultados y la alta mora son fuente de inseguridad: es posible predecir la gama de potenciales resultados, pero no tiempos sensatos.
Por otro lado, la postura que apoya el sistema con efectos erga omnes genera inseguridad jurídica, tanto en su aspecto estático como dinámico, pues no resulta del todo expresa y clara para el destinatario, y porque existen fuertes argumentos en contra de su utilización poco intuitiva, lo que dificulta un mínimo aceptable de predictibilidad de la gama de consecuencias jurídicas.
Finalmente, cabe resaltar que las críticas planteadas por Moreno y Silvero, al ser contrapuestas, constituyen un dilema en sí: permitir la derogación normativa mediante la inconstitucionalidad erga omnes (según Moreno) implica un atentado al principio de legalidad, mientras que no permitirlo (según Silvero) representa un retroceso, pues consentiría abusos de otros poderes del Estado. Las formas de entender el sistema de control de constitucionalidad paraguayo afectan uno de los eslabones principales del Estado de derecho o Rule of law, pues las normas que crean inseguridad jurídica inciden en la capacidad de los usuarios de tomar decisiones sobre el manejo de sus vidas y, por ende, su propia dignidad se ve menoscabada.
