El acta de Guayaquil

El 16 de julio de 1826, los representantes de Guayaquil convocaron un cabildo ampliado para refrendar su asociación a la Gran Colombia, pero condicionándola al cumplimiento de una serie de aspectos señalados en la Constitución de Cúcuta relacionados con la revisión del régimen administrativo de intendencias, mediante la celebración de una Convención Nacional⁸. Insistían en que debía ser Bolívar quien, al mando del Ejecutivo, llevase adelante las reformas necesarias para superar el actual estado de cosas, reemplazando el régimen presidencialista por la dictadura⁹. El pronunciamiento tenía dos partes. Primero, se ratificaba la asociación a la República a partir de su respeto a las leyes¹⁰. El vocabulario utilizado expone el funcionamiento de un tipo de ciudadanía ejercida bajo la figura del asambleísmo resolutivo, en una articulación entre el gobierno de la ciudad, los representantes locales del Poder Ejecutivo y el pueblo: “la mayor parte de los ciudadanos de la representación en este país, y un gran número de individuos del pueblo en general”¹¹. Esta fórmula era común en los pronunciamientos populares que exponían la lealtad local mediante concejos municipales ampliados, la cual se basaba en la participación asambleísta de individuos de prestigio, representantes del gobierno local y del poder central, quienes suscribían los bandos como integrantes de los cónclaves. En segundo lugar, el pronunciamiento interrogaba el fundamento mismo de la anexión, afirmando la idea de que el pacto de asociación no habría podido suscribirse sin la intermediación de Bolívar

Después, la proclama guayaquileña pedía que los términos prescritos en la Constitución para su reforma se adelantaran¹². Según los firmantes, una vez lograda la incorporación territorial y administrativa del Distrito del Sur¹³, apagados los últimos focos de resistencia realista en Pasto y concluida la campaña del Perú, al menos uno de los dos requisitos se había cumplido y era posible activar el mecanismo constitucional anticipadamente. Tal adelanto permitiría atender las demandas locales del Sur sobre la aplicación del régimen de intendencias y reconsiderar también la política estatal de libre comercio. Cabe recordar que ni la declaración de asociación suscrita por los quiteños en mayo de 1822, ni el posterior pronunciamiento en urnas de la antigua provincia de Guayaquil, consolidando su vinculación a la Gran Colombia, eran, en sí mismos, documentos que expresaban la conformación de una entidad centralizada. Desde el punto de vista de los municipios y asambleas ampliadas de vecinos sureños, la anexión era una asociación política a la que se avenían soberanamente. Por lo tanto, era pertinente elevar, como lo llevaron a cabo los guayaquileños en junio de 1826, pedidos legítimos de reforma efectuados desde la perspectiva de uno de los “socios” en la unión republicana¹⁴.

La declaración misma era un acto de autonomía, en el que el concepto independencia era usado en sus atributos asociativos y atenuados. Ambos daban cuenta del lugar que los guayaquileños mantenían dentro del órgano nacional. Eran cuerpos políticos autónomos dentro del Estado republicano, cuyas identidades locales eran la fuente de sus pronunciamientos. Por ello, el municipio se manifestó dentro de los marcos contractuales de la asociación republicana: como un órgano integrado al cuerpo político, pero a su vez independiente y con obligaciones políticas muy concretas, entre las cuales estaba la preservación de la unión republicana en momentos en los que podía fragmentarse: “esta Ilustre Municipalidad […] cumple con un deber bien sagrado en proporcionar los medios legítimos de la unión entre sus conciudadanos”¹⁵.

El acta promovía la intervención dictatorial de Bolívar como alternativa para mantener una frágil unidad política. El pedido de una rápida resolución de los conflictos internos y la campaña libertadora en Perú se volvía a esgrimir, esta vez para resolver la crisis por la vía de una Convención Nacional:

“Este heroico pueblo se somete ciegamente á la ley; pero hace presente a S.E. [Bolívar] y al Ilustre magistrado que hoy gobierna á Colombia, que cuando el Congreso de Cúcuta señaló el término de diez años en el artículo 191 para que rigiese la Constitución actual, no pudo alcanzar la sabiduría de aquel Cuerpo á profetizar la rápida y gloriosa marcha del Ejército Libertador hacia los triunfos que sellaron nuestra independencia”¹⁶.

Para los guayaquileños, el pedido de reforma constitucional caía plenamente dentro del cronograma incluido por el Congreso de Cúcuta en la Carta Política. Con ello era posible abrir una oportunidad para que pudieran tramitarse cambios en el edificio estatal, de un modo directo desde planteamientos municipales y no por medio del Congreso. ¿Cómo reaccionó el municipio de Quito ante la proclama porteña?

Las “Instrucciones” de los representantes y padres de familia de Quito

El bando de la sede del departamento de Ecuador tuvo muchos contrastes en comparación con el de Guayaquil. Analizarlo permite apreciar las diversas expresiones políticas que el municipalismo sureño propuso como base de un polisémico sentido de ciudadanía, informada de los avatares político-administrativos y aspiraciones hegemónicas presentes dentro de cada circunscripción político-territorial en el Distrito del Sur¹⁷. El 19 de julio de 1826, un cabildo ampliado de capitulares y padres de familia de Quito, junto con varios vecinos, se reunió para escuchar la lectura en voz alta del Acta de Guayaquil. Luego, esos asistentes redactaron su propia manifestación, que, si bien era concomitante con el ánimo de la ciudad-puerto, tenía sus propias motivaciones, diferentes a las esgrimidas por los porteños. La representación de Quito era más sucinta que la de Guayaquil y no consignaba expresiones de lealtad o patriotismo, a no ser una explícita mención de Bolívar: “Debemos á V.E. inmensos bienes, libertad, patria y glorias; pero nos atrevemos a exigir más del hombre que no demanda recompensa: un gobierno estable y un reposo firme que no puedan destruir ni el tiempo ni las revoluciones”¹⁸. En realidad se trataba de una corta nota dirigida al caudillo, en la que presentaban a dos delegados, quienes tenían la encomienda de exponer de manera verbal los motivos de la reunión de Quito. Estos representantes fueron los coroneles de milicias Vicente Aguirre y Antonio Martínez Pallares¹⁹.

En lugar de insistir en el patriotismo del país frente a la crisis de Venezuela, o de abjurar públicamente del federalismo que se proponía desde el Norte (tal como lo hicieron, por ejemplo, los portovejenses)²⁰, los representantes quiteños expusieron, primero, sus quejas contra el régimen de la República y contra las facultades extraordinarias, causantes de la ruinosa situación económica de la región, y contra la violencia con que batallones y cuerpos armados impagos actuaban en varias poblaciones. Los quiteños no encontraban en la República sino un conjunto de agravios: “El sistema de hacienda es la calamidad del Ecuador, y la ley orgánica del Poder Judicial es el espantajo de los litigantes y ministros”²¹. Luego, los delegados describieron las inequidades de las leyes del Estado en el cobro de las contribuciones obligatorias, insistiendo en las fallas del cálculo establecido para las exacciones. La descripción de la situación del país no quedaba ahí. Los delegados hicieron un inventario verbal del estado de la producción artesanal y agrícola, a la que se sumaba la escasez de moneda circulante²².

La proclama de los quiteños tenía otra diferencia con el pronunciamiento guayaquileño; y tenía que ver con la manera en que la voluntad de la sede distrital sería conocida por Bolívar. Al disponer que sus decisiones fuesen expresadas “de viva voz” por sus delegados, los quiteños buscaban un contacto “cara a cara” con Bolívar para hacerle conocer sus malestares. Luego de exponer la paupérrima situación del departamento, los delegados plantearían verbalmente la resolución de la asamblea: “Que el señor Libertador, Presidente de Colombia, se perpetúe en el Gobierno Supremo, bien sea como Presidente vitalicio, ó como sea de su superior agrado”²³. Los delegados quiteños no consignaron su resolución por escrito porque todavía no contaban con la decisión en firme de Bolívar de asumir el mando de la República. No convenía, por lo tanto, redactar tales resoluciones para no malquistar innecesariamente al régimen; o peor aún, adelantar posturas políticas que, aunque fuesen expectativas locales muy específicas, no tenían, hasta ese momento, el consentimiento de Bolívar.

Por último, los delegados dejarían en claro que, fuere cual fuere la decisión final de Bolívar, la sede distrital se ratificaría en sus reclamos: “[…] Si las ideas del señor Libertador fuesen contrarias á estos sentimientos, no por ello dejamos de someternos á sus disposiciones, pero siempre haciéndole presente la situación lamentable de este Departamento que está reducido a la mendicidad por la insuficiencia de las leyes”²⁴. El orden en que las “Instrucciones reservadas” exponía los argumentos de la sede departamental no sólo muestra el nivel del malestar local ante las políticas centralizadoras del régimen. También era una apelación directa a Bolívar luego de los magros resultados que habían tenido las solicitudes y representaciones previamente elevadas ante el Poder Ejecutivo. Así, tanto el “Acta de la Municipalidad de Quito” como las “Instrucciones reservadas” pueden leerse como contingentes reclamos presentados a Bolívar “a propósito” del pronunciamiento de otras ciudades como Guayaquil y Portoviejo. Los bandos aprovechaban la coyuntura abierta con el fin de la campaña del Perú y el retorno de Bolívar, elegido presidente de Bolivia, para solicitar respuesta a un conjunto de circunstancias que el régimen de Santander no lograba resolver, las cuales, eventualmente, acelerarían la caducidad de los bandos de asociación suscritos en 1822.

El pedido de asamblea en Cuenca

Durante los últimos días del mes de julio de 1826, y luego de los bandos de Guayaquil, Portoviejo y Quito, Cuenca fue escenario de varios intentos de hacer su propio manifiesto. En contraste con las demás urbes del Distrito, la manifestación política cuencana no tenía el consenso de todos los actores, o al menos de aquellos que, como representantes del poder central, podían desempeñar un papel determinante al refrendar el acto²⁵. Entre los días 30 y 31 de agosto se movilizó un variado grupo de actores urbanos que pedían la realización de un cabildo público, para informarse sobre las manifestaciones de las otras ciudades y, por supuesto, emitir un bando propio: “Todos á una quisieron dirigirse á la casa del señor Comandante General de Armas, con el objetivo de solicitar de él su presencia para pedir al Intendente un Cabildo público”²⁶. Entre los que pedían la asamblea estaban tanto miembros de las élites económicas de la ciudad como de los estratos subalternos de la población local (comerciantes, artesanos e indígenas).

La “manifiesta voluntad de congregarse” puede entenderse como acción reflexiva frente a los pronunciamientos municipales de las circunscripciones aledañas (las de las otras sedes departamentales del distrito), respecto a problemáticas políticas en las que quedaban inmiscuidos los pueblos que suscribieron su anexión a la República. Cuestiones a las que la manifestación municipal dotaba de legitimidad, en una forma de representación política sin Estado²⁷. Apreciar este inicial mecanismo del asambleísmo resolutivo nos remite a las viejas articulaciones entre el Estado monárquico y las expresiones corporativas del Antiguo Régimen, donde la cuestión de la legitimidad iba de la mano con la problemática sobre quién y cómo la representaba. El cuerpo cabildante aparece como transmisor y mediador de tal legitimidad, como parte de un conjunto de atribuciones políticas, las cuales, como se sabe, fueron ampliándose, en el marco del esfuerzo modernizador borbónico. Estas funciones comportaban la efectiva monopolización de la representación territorial frente al poder monárquico, así como la canalización de los reclamos sobre la administración local²⁸. Además, dieron soporte al funcionamiento de un mecanismo de gobierno en el que el ejercicio político era posible mediante atribuciones compartidas entre la monarquía y los gobiernos de ciudades y villas²⁹.

En el contexto republicano, esta soberanía encajada -según señalan María Teresa Calderón y Clément Thibaud- se basó en una doble legitimidad, proveniente tanto de la “voluntad popular” de individuos dispuestos a congregarse para discutir y resolver colectivamente una determinada postura ante la crisis política como de la autoridad de los representantes locales del régimen republicano (jefes militares, intendentes y gobernadores). Eran estos delegados quienes, de acuerdo al trámite político del Antiguo Régimen, autorizaban la realización de esos excepcionales cabildos ampliados o facultaban congregarlos. El grupo de cuencanos que deseaba reunir la asamblea buscó tal respaldo. En primer lugar, invocaron la autoridad del Comandante General de Armas de la plaza de Cuenca, para que, a su vez, excitara al Intendente y autorizara la reunión: “Todos á una quisieron dirigirse á la casa del señor Comandante General de Armas, con el objetivo de solicitar de él su presencia para pedir al Intendente un cabildo público”³⁰.

El mecanismo para establecer el cabildo ampliado era el mismo que se usaba para legitimar los pronunciamientos locales en el contexto del reformismo borbónico y en la fase revolucionaria del primer decenio de 1800. Las resoluciones locales pasaban por el reconocimiento de la voluntad popular de reunirse por parte de las autoridades monárquicas en las periferias imperiales. Sin ese reconocimiento oficial, los cónclaves organizados por los cabildos quedaban restringidos en cuanto a su legitimidad; más aún, la representación política local por medio del asambleísmo no podía realizarse. Como puede verse, el mecanismo se mantuvo en el contexto republicano. Ante el oficio del jefe militar que informaba de la voluntad popular, el intendente departamental Ignacio Torres negó la reunión. Con ello, el cónclave que pedían los vecinos de Cuenca no pudo llevarse a cabo inicialmente y se evaluaron otras alternativas. Entonces, un oficio que tenía la firma de casi una treintena de suscribientes fue dirigido a Torres, quien negó de nuevo el cabildo, esta vez con el argumento de que quienes pedían la reunión no representaban la voluntad popular: “A este tiempo dijo el Intendente que treinta y cinco personas que sabían firmar, y una multitud incivil, no componían pueblo. Entonces todos reunidos se presentaron al señor Comandante General diciéndole formara concepto; si aquella reunión era ó no pueblo, si merecería ser ó no oída”³¹.

Es posible que, sobre la base del número de personas que reclamaban la organización de la asamblea, el intendente haya considerado insuficiente el respaldo de los firmantes y desestimó la representación. Si esto fue así, cabe señalar el hecho de que, en determinados casos, el pedido hecho “por aclamación” de un grupo de representantes del pueblo debía refrendarse mediante una solicitud por escrito que tuviese las rúbricas de quienes lo solicitaban; ello ante la circunstancia de que los congregados no reuniesen un número significativo como para instalar la asamblea. Ante tal contingencia cabía la posibilidad de que fuese otra autoridad quien avalase la legitimidad del pedido (como de hecho ocurrió cuando los solicitantes apelaron otra vez al Comandante General, y solicitaron su opinión).

Finalmente, y luego de un nuevo acto público de “lealtad pronunciada” (el grito callejero de vivas al “Libertador”), el cabildo ampliado de Cuenca se realizó el 3 de julio. Ahí se leyeron las comunicaciones enviadas a Bolívar por los municipios de Guayaquil y Quito. Mediante un pronunciamiento unánime se resolvió que la voluntad del Azuay era la misma de sus departamentos limítrofes “[…] debía unirse siempre á ellos, que en consecuencia se pusiese su suerte bajo la voluntad del héroe de tres Repúblicas”³². Siguiendo el ejemplo de los quiteños, los vecinos de Cuenca también eligieron comisionados (dos en su caso) para poner su resolución en manos de Bolívar.

Soberanías “primitiva” y “radical”

El 28 de agosto de 1826, en un nuevo cabildo convocado por los oficiales del gobierno central en Guayaquil (el intendente Tomás Cipriano Mosquera y el comandante militar Manuel Wright), los ministros de la Corte de Justicia y otros oficiales departamentales, “[…] un número considerable de propietarios, y un pueblo numeroso, que espontáneamente se había reunido en medio del orden y del silencio”⁴⁶, se pronunciaron a favor de la dictadura de Bolívar y de la Constitución Boliviana de 1826. La manifestación se justificaba en el incremento de las fuerzas militares españolas en La Habana como indicio de una potencial invasión, la crisis de los departamentos en el Norte y la situación interna en el Sur. Las atribuciones dictatoriales serían otorgadas hasta que la grave crisis nacional quedase resuelta y se convocara a la Convención Nacional.

Frente a los pronunciamientos de otras municipalidades a favor del orden y las leyes de Colombia, los guayaquileños reivindicaban el derecho a establecer sus propios mecanismos asambleístas y pronunciarse en favor de la fórmula político-constitucional que -según ellos- mejor conviniese a los intereses de la República. El acta resolvía:

“1ª. Consignar como consigna desde este momento el ejercicio de su soberanía, por un acto primitivo de ella misma, en el padre de la patria, en BOLÍVAR que es el centro de sus corazones.

2ª. El LIBERTADOR por estas facultades dictatoriales, y por las reglas de su sabiduría, se encargará de los destinos de la patria, hasta haberla salvado del naufragio que la amenaza.

3ª. Libre ya de sus peligros, el LIBERTADOR podrá convocar la gran convención colombiana, que fijará definitivamente el sistema de la República, y de ahora para entonces, Guayaquil se pronuncia por el código boliviano”⁴⁷.

Para los guayaquileños, el ejercicio “primitivo” de su soberanía tenía que ver con identificar visos de legitimidad en un manifiesto que ya no daba cuenta de su lugar dentro del marco constitucional de su representación como parte de la nación, sino que encontraba sus fundamentos en un ejercicio político que no había caducado con la adopción de la Constitución de Cúcuta. Por el contrario, se mantenía en resguardo para ser invocado cuando la crisis política amenazase con disolver los cimientos del edificio republicano. Como en la ocasión anterior, los quiteños siguieron el pronunciamiento de Guayaquil y el 6 de septiembre convocaron una asamblea con la presencia de todas las autoridades y “casi toda la población”, para plegar al bando de la ciudad-puerto. Las acciones de los quiteños, esta vez, fueron respaldadas por uno de los oficiales más cercanos a Bolívar, y que había establecido rápidamente relaciones sociales y familiares con las élites tituladas de la región quiteña⁴⁸.

Desde el inicio de la crisis, en 1826 Juan José Flores apoyó la postura bolivarista y estimuló la celebración de las asambleas populares de julio y septiembre suscribiendo, incluso, el acta de adhesión a la dictadura. En los días previos a la firma del acta de septiembre de 1826, Flores se comunicó con varios personajes prominentes del departamento de Ecuador para conseguir su respaldo a la Constitución boliviana⁴⁹. La colaboración de Flores fue fundamental para conseguir el apoyo del Sur a las tesis federalistas, en un inicio, así como para la implementación del gobierno fuerte que Bolívar buscaba instaurar con su retorno⁵⁰. El pronunciamiento quiteño tomó el tono de una rogativa dirigida a Bolívar, señalándolo como la única persona que podía resolver la galopante crisis política, evocando de nuevo su papel como ideólogo de la República. Además, en un giro discursivo similar al de Guayaquil, reclamaban el ejercicio de una “soberanía radical del pueblo” que se pronunciaba por medio de su municipalidad en un momento excepcional de la vida política republicana: “1ª. Que roguemos al S. E. el LIBERTADOR presidente SIMÓN BOLÍVAR, se digne recibirnos bajo su protección, y reasumir à más de las facultades extraordinarias que le competen por la ley, todas cuantas por insuficiencia de esta residen en nosotros en virtud de la soberanía radical del pueblo”⁵¹.

La asamblea de Quito del 6 de septiembre de 1826 puso en acción la soberanía municipal convertida en poder constituyente, capaz de ejercer de un modo directo la representación política del pueblo ante la situación política⁵². La capacidad de conferir facultades especiales para gobernar, análogamente a su inscripción dentro de la Constitución, tenía un carácter contingente, pudiendo ser “revertida” una vez superados los escollos de la crisis política, para luego restablecer el orden nacional; esta era la razón fundamental de su pronunciamiento:

“2ª. Que bajo la investidura de dictador, que le conferimos espontáneamente, disponga cuanto condusca al bien de esta patria, que ha firmado hasta asegurar su existencia de un modo incuestionable, y que se constituya oportunamente sobre bases indestructibles. 3ª. Que se haga notorio este acto en toda la República”⁵³.

En un acto público de aclamación a Bolívar, los quiteños se devolvían a sí mismos una soberanía, voluntariamente entregada a la nación con la jura de la Constitución de Cúcuta, y se la otorgaban de un modo directo a Bolívar, en virtud de sus capacidades dirimentes⁵⁴. La unidad nacional era otro de los argumentos usados por los congregados en Quito. Cabe recordar que las declaraciones de la ciudad de Valencia en respaldo a Páez dieron paso a sucesivas proclamas de los municipios venezolanos, en ese sentido o en pro del orden constituido. Tales manifestaciones, a las que se añadían las de otras asambleas urbanas en el distrito del Centro, mostraban la incapacidad de sostener unificados los plurales ánimos locales por más tiempo. De acuerdo con el compás de transición de un régimen centralizado, como el instituido por la Carta de Cúcuta, hacia uno de corte federalista. En esa transición, la dictadura aparecía como la fórmula más adecuada para conducir, por la vía de la suspensión del primer pacto constitucional, a uno nuevo que se hiciera cargo de la diversidad local de la colosal república⁵⁵.

Sea que fuere invocada en el vocabulario de las proclamas como “soberanía primitiva” o “soberanía radical”, los pronunciamientos de Quito y Guayaquil expusieron la vigencia de un ejercicio de representación política en el que los delineamientos constitucionales de la ciudadanía nacional se suspendían para dar paso a decisiones tomadas por aclamación o mayoría de vecinos, que se autorizaban en el trámite que sus espacios de gobierno local podían proporcionar y que, además, preexistían al pacto republicano. En el movimiento resolutivo de esas asambleas, los marcos normativos que capacitaban constitucionalmente a los ciudadanos, con formas de participación muy específicas (votantes y sujetos de elección o designación por medio de comicios), caducaron frente al pronunciamiento de los muchos. Por tal razón, en ambos casos (el de Guayaquil, primero, y el de Quito, después) las actas incorporaron el mayor número de firmas de representantes y personas notables de sus urbes, pero también de vecinos y personas comunes. Tal ejercicio comportaba la necesidad de transmitir peso corporativo a las resoluciones tomadas⁵⁶.

En los últimos meses de 1826 Bolívar retornó a Colombia desde Perú. Si bien el papel desempeñado por sus “amigos” dentro la República coadyuvó a situar en el enrarecido ambiente colombiano la idea de una eventual dictadura -el caso Juan José Flores es uno de ellos-, el terreno aún estaba minado, ya que en su mayoría los municipios neogranadinos se inclinaron por la lealtad a la Constitución y al orden republicano. Pese a ello, Bolívar reiteró que asumía el mando supremo de la República “[…] en tanto que la ley o el pueblo recuperan la soberanía”⁵⁷. En sus palabras, la soberanía había sido descoyuntada tanto de su fuente originaria (el pueblo) como de su principio virtual (la nación), constituida por medio de pactos locales. Bolívar se veía a sí mismo como el “moderador” que asumiría por delegación de diversas voluntades traducidas en asambleas municipales ampliadas un conjunto de facultades especiales, cuyo objetivo era restablecer el orden en la República, que resultó efímero.