Introducción

Al finalizar la Primera Guerra Mundial, tanto las inapropiadas políticas internas y externas del gobierno demócrata de Woodrow Wilson como el anhelo de la sociedad estadounidense de volver a la vida tranquila dentro de sus fronteras habrían sido dos factores decisivos para que el electorado se inclinara en favor del Partido Republicano. Entre 1921 y 1932 se sucedieron tres presidentes republicanos: Warren Harding, Calvin Coolidge y Herbert Hoover, quienes animados del mismo espíritu se esforzaron y trataron de impulsar políticas económicas y sociales en la denominada nueva “Era de la Prosperidad”⁽¹⁾.

Tras la elección de Hoover en 1928, los gobiernos latinoamericanos comenzaron a pensar seriamente en la posibilidad de reencauzar las relaciones con Estados Unidos e intentaron mejorar y procurar mayores acercamientos con el objetivo de producir confianzas mutuas. Tanto la gira que el presidente electo realizó a algunos países de Centro y Sudamérica como el público apoyo dado al Memorándum Clark -que dejaba entrever que la Doctrina Monroe favorecía la victimización de Latinoamérica- habrían contribuido a establecer una política de “cooperación constructiva” en el hemisferio occidental americano, que descansaba en la igualdad de los Estados, la no intervención en los asuntos internos y la búsqueda de la cooperación política y económica, así como la difusión cultural⁽²⁾. Sin embargo, el repentino estallido de la crisis económica mundial de fines de los años veinte dificultó seguir potenciando la naciente política de cooperación constructiva estadounidense, lo cual condujo a que nuevamente los países latinoamericanos volvieran a mirar con recelo y desconfianza al País del Norte y a Hoover en particular, a pesar del interés puesto para avanzar en una nueva etapa en las relaciones interamericanas⁽³⁾.

Con fuentes documentales, bibliográficas y periodísticas de Estados Unidos, Chile y Argentina, en este artículo se analizan cuatro momentos del diferendo chileno-peruano por los territorios de Tacna y Arica (ver el mapa 1) en la perspectiva de la denominada política de “cooperación constructiva” estadounidense. Estos son el arbitraje del presidente Calvin Coolidge de 1925, la propuesta de Frank B. Kellogg de 1926, la visita de Herbert Hoover a Chile en 1928 y la discusión sobre un puerto en La Yarada, en 1929.

Fuente: elaborado por los autores

Mapa 1 Territorios involucrados en la cuestión de Tacna y Arica, 1880-1929 

1. El arbitraje del presidente Calvin Coolidge por Tacna y Arica y el fracaso del plebiscito de 1925

La acción mediadora de Estados Unidos en la cuestión de Tacna y Arica se hizo efectiva durante la primera presidencia de Arturo Alessandri Palma en La Moneda. El proceso se inició en diciembre de 1921, con lo que ha sido llamado el “debate telegráfico”, en el cual participaron el canciller chileno Ernesto Barros Jarpa y el peruano Alberto Salomón Osorio. Este fue un curioso hecho de las relaciones bilaterales que permitió la creación de una mesa de negociación en Washington para, de una vez por todas, enfrentar y concluir el ya largo y engorroso asunto del destino final de las provincias de Tacna y Arica. Las reuniones de trabajo en esta mesa de negociación se iniciaron en la capital de Estados Unidos el 15 de mayo de 1922, bajo la presidencia del secretario del Departamento de Estado, Charles Evans Hughes, y los delegados chilenos Carlos Aldunate y Luis Izquierdo y los peruanos Melitón F. Porras y Hernán Velarde.

Luego de una serie de recriminaciones mutuas, a comienzos de junio de 1922 se logró firmar la primera Acta de las Negociaciones, pero días después el ministro de Chile en Estados Unidos, Beltrán Mathieu, de común acuerdo con Aldunate e Izquierdo, dio por terminadas las conversaciones en Washington mediante una nota enviada al Departamento de Estado el 15 de junio. Para el representante diplomático chileno, dichas conversaciones estaban conduciendo únicamente a producir mayor e innecesaria rivalidad, y no una solución al litigio.

El secretario Hughes, quien no deseaba que esta cuestión territorial se le escapara de las manos, propuso de inmediato a ambos países el nombramiento de un árbitro para dirimir las diferencias existentes sobre el artículo 3º del Tratado de Ancón de 1883. Al mes siguiente, el 20 de julio de 1922, ambos países concluyeron una segunda negociación, la cual, entre otros aspectos, dejaba claramente establecido que las únicas diferencias existentes estaban en el artículo 3º y que estás dificultades serían sometidas al arbitraje del presidente de Estados Unidos. Por otra parte, también se concertaron la posibilidad y las condiciones que deberían darse para realizar un plebiscito, y, en el caso de que este no fuera posible de efectuar, ambos países deberían entenderse teniendo en cuenta la paz y la no alteración administrativa en la zona⁽⁴⁾.

El árbitro -el presidente de Estados Unidos- fijó el mes de marzo de 1923 como fecha de inicio de los alegatos. Luego de numerosas exposiciones, las partes pactaron sobre los siguientes temas: 1) condiciones mínimas para realizar el plebiscito, 2) alcance del plebiscito, 3) la fórmula del voto y quiénes tendrían derecho a sufragar, 4) tiempo de residencia para poder votar y si el voto debía ser público o secreto y cuál debía ser el sistema de escrutinio, 5) exigencia de saber leer y escribir y la definición sobre si solamente los varones podían votar y/o también las mujeres, 6) presencia de Chile en la zona plebiscitada, 7) fecha de celebración del plebiscito y 8) el pago de diez millones de pesos para el país que perdiera el plebiscito⁽⁵⁾.

Dos años después, en marzo de 1925, el presidente Coolidge entregó el fallo a los representantes de Chile y Perú en Washington. En lo sustancial, y de forma acabada e imparcial, el fallo de Coolidge sentenció que el artículo 3º del Tratado de 1883 debía cumplirse y que de inmediato había que reglamentar y organizar el plebiscito.

Producto de lo anterior, se constituyeron una Comisión Plebiscitaria y Juntas de Escrutinio en cada Subdelegación, una Comisión de Vigilancia del Territorio y otra para los gastos y presupuestos del plebiscito, los cuales serían costeados por partes iguales entre Perú y Chile. También, el árbitro resolvió que el pago de los diez millones que debía costear el país que ganara el plebiscito se haría según el siguiente arreglo: un millón de pesos a los diez días de proclamado por el árbitro el país triunfador, un segundo millón al año siguiente y dos millones al término de cada uno de los cuatro años subsiguientes.

El 2 de agosto de 1925 arribó a Arica el representante del presidente de Estados Unidos para el plebiscito, el general John Pershing, quien venía acompañado de los generales Morrow y Lassiter, de un grupo de oficiales y personal de secretaría. Al día siguiente llegó a Arica la delegación peruana, presidida por Manuel de Freyre Santander, acompañado de un numeroso personal administrativo.

Tres días después, en una ceremonia que se realizó en el Regimiento Velázquez, se inauguraron las jornadas plebiscitarias. En esa ocasión el representante chileno, Agustín Edwards, junto con De Freyre, agradecieron al representante del árbitro estadounidense y se comprometieron a cooperar para el mejor éxito de la tarea. No obstante, y a pesar del compromiso adquirido previamente por De Freyre, este empezó a plantear que no había una atmósfera plebiscitaria y que la Comisión chilena no era legal por no encontrarse funcionando el Congreso Nacional en esos momentos. Por otro lado, Perú también solicitó que los territorios de Arica y Tacna pudieran ser neutralizados bajo el mando militar de Estados Unidos.

Las ambivalencias de Pershing y la inteligencia peruana para tratar a los observadores norteamericanos llevaron a que el comisionado estadounidense resolviera comunicar a Agustín Edwards que el plebiscito no se podría efectuar y que todos los recursos que se ahorrarían debían ser entregados a Perú, y que Chile, a cambio, mantendría las provincias de Tacna y Arica⁽⁶⁾. Tras esta decisión, el plebiscito como mecanismo para zanjar el diferendo llegaba a su fin⁽⁷⁾.

La solicitud peruana de igualación de las fuerzas militares en ambas provincias, por la situación de política interna que se vivía en Chile tras el denominado “ruido de sables” de jóvenes oficiales en el Congreso Nacional, fue la mejor oportunidad para lograr minimizar -o hacer desaparecer- la presencia militar chilena en Tacna y Arica. Aunque Pershing aceptó la petición peruana, el Departamento de Estado le ordenó abandonar la zona, y sin mayor demora dejó Arica. El sustituto de Pershing, el general William Lassiter, intentó, a partir del 30 de enero de 1926, continuar con la labor encomendada por el presidente estadounidense y reiniciar los trabajos de inscripción que se habían paralizado en septiembre de 1925. Sin embargo, estas actividades se suspendieron y más tarde no se pudieron reanudar⁽⁸⁾.

2. La Propuesta de Frank B. Kellogg: la incorporación de Bolivia al diferendo de Tacna y Arica, 1926-1927

A cinco meses de que el general Lassiter abandonara la zona en litigio, el Departamento de Estado, a través de su titular Frank B. Kellogg, entregó el 30 de noviembre de 1926 a los representantes de los gobiernos de Chile y Perú una propuesta de mediación para resolver el destino de las provincias de Tacna y Arica⁽⁹⁾. Que Kellogg presentara una propuesta a Chile y Perú no era extraño, e, incluso, era esperable, pero lo que resultó sorprendente fue que en esta incluyera a Bolivia⁽¹⁰⁾.

Kellogg, tras varias reuniones de trabajo con los delegados de ambos países en Washington, y creyendo firmemente que para las partes Tacna y Arica eran una cuestión más de honor que de disputa territorial⁽¹¹⁾, expuso en el memorándum que: 1) se debía entregar la zona en disputa a Bolivia, 2) se hacía necesario desmilitarizar a perpetuidad el territorio que se extiende entre Camarones y Mollendo, 3) se debía declarar la zona económicamente franca para los tres países, 4) era necesario declarar el Morro de Arica monumento americano y 5) había que eliminar las compensaciones monetarias y sustituirlas por amplias franquicias o concesiones recíprocas entre los tres países⁽¹²⁾.

Para Kellogg, la propuesta presentada en el memorándum era una de las pocas posibilidades existentes para superar la disputa territorial chileno-peruana. Otras alternativas ya habían sido exploradas y siempre terminaban sin ningún resultado, y con el agravante de que se seguía aumentando la odiosidad entre ambos países en una zona latinoamericana que Estados Unidos deseaba pacificar. No obstante, la propuesta de Kellogg no significaba un reconocimiento de derechos de Bolivia sobre el litoral, sino que simplemente se trataba de una opción política de solución internacional -de manifiesta ingenuidad- que, de ser aceptada por Perú y Chile, pudiera, a su vez, ayudar a despejar la mediterraneidad del país altiplánico⁽¹³⁾.

Las primeras y optimistas impresiones del canciller boliviano Alberto Gutiérrez al diplomático estadounidense en La Paz, Jesse Cottrell, respecto de la propuesta de Kellogg sufrieron un ligero cambio de orientación, cuando el 4 de diciembre de 1926 el Gobierno chileno, a través del ministro de Relaciones Exteriores, Jorge Matte Gormaz, comunicó al representante de Washington en Santiago que Chile se oponía enfáticamente a la internacionalización de la zona¹⁴, pero que estaba dispuesto a intercambiar opiniones sobre la temática planteada por Kellogg mientras esta estuviera condicionada por la opinión que tuvieran los ciudadanos de aquella zona o provincia en donde eventualmente Bolivia tendría salida al mar. La rápida respuesta chilena, aparentemente, se habría ajustado a un doble objetivo de su política hacia la cuestión de límites con Perú. Por un lado, se buscaba dejar la responsabilidad final sobre el asunto al Perú, y por otro, se intentaba reflotar la realización de un plebiscito, con el fin de demostrarle al Perú que al menos en Arica la posibilidad de triunfar por la vía electoral estaba asegurada⁽¹⁵⁾.

El Gobierno boliviano, por su parte, en respuesta a la propuesta de Kellogg, declaró el 8 de diciembre de 1926 que “si el gobierno de Bolivia llega a adquirir la soberanía de Tacna y Arica, queda entendido que cumplirá los derechos que incumbe a la defensa y mantenimiento integral de esos dominios”⁽¹⁶⁾.

Al cabo de algo más de una semana, la propuesta de Kellogg ya estaba a punto de fracasar. Faltaba únicamente conocer la opinión del Gobierno peruano. La respuesta peruana tardó algo más de un mes⁽¹⁷⁾, y, con fecha de 12 de enero de 1927, el canciller Rada Gamio remitió al secretario Kellogg una larga nota, en la que pasaba revista al origen del litigio y las razones de por qué Perú no podía aceptar la propuesta del 30 de noviembre de 1926. Para Perú no era admisible “que los territorios de Tacna y Arica se entreguen a perpetuidad a la República de Bolivia, a cambio de compensaciones que serían acordadas por los tres países”. También, se indicó que en ninguna parte del proceso negociador anterior y de arbitraje se había previsto siquiera la intervención de una tercera potencia, como en este caso se planteaba, y que además esta llegara a tomar la propiedad de los territorios de Tacna y Arica. Por último, la respuesta peruana dejaba claramente establecido que se podía estar “dispuesto a escuchar toda sugestión de arreglo, pero con la condición que se devuelvan las poblaciones de Tacna y Arica”⁽¹⁸⁾.

Bolivia, por su parte, sin dejar de plantear su completo desacuerdo por las egoístas declaraciones de Perú acerca de la solución solidaria presentada por el personero estadounidense, informó y sostuvo en una circular distribuida en todas sus delegaciones diplomáticas en el mundo que la sugerencia estadounidense de solución a la mediterraneidad boliviana exigía un sacrificio de ambos países en favor de la paz, pero que para el “Perú era solo una renuncia a una remota expectativa, mientras que para Chile importaba el desprendimiento de su posesión efectiva”⁽¹⁹⁾. Esto significaba que para ninguno de los dos países el asunto impondría un gasto económico o daño político, pero sí, en cambio, permitiría tranquilidad en sus fronteras y constituiría un ejemplo de hermandad americana⁽²⁰⁾.

En respuesta a estas interpretaciones efectuadas por medios bolivianos e internacionales, el presidente de Perú, Augusto Leguía, comentó a un diario de Estados Unidos, The Chicago Tribune, que era mejor que el Gobierno de La Paz desistiera de su afán de salida al mar porque aquello no era más que una efímera ilusión⁽²¹⁾.

Luego de las respuestas de Santiago y Lima a la propuesta de Kellogg, los gobiernos de Chile y Perú acordaron iniciar un proceso de negociación directa internacional para dirimir el destino final de las provincias de Arica y Tacna⁽²²⁾. Para Chile, el asunto limítrofe con Bolivia se cerró en el momento en que ambos firmaron el Tratado de Paz y Amistad, en octubre de 1904.

3. La visita de Herbert Hoover a Chile en 1928

La visita efectuada por el presidente electo de Estados Unidos Herbert Hoover a algunos países latinoamericanos, y a Chile en particular, en diciembre de 1928, es uno de los acontecimientos interamericanos más significativos de la primera mitad del siglo XX⁽²³⁾. Su importancia radica no solamente en el hecho de haber sido la primera visita de un mandatario estadounidense a Chile, sino también porque a partir de esa gira se habría intentado iniciar una nueva política estadounidense hacia Latinoamérica⁽²⁴⁾.

Si nos remitimos al momento o circunstancia en que Hoover insinuó por primera vez la idea de buscar un nuevo posicionamiento para Estados Unidos, esto habría ocurrido en el último discurso radial de su campaña presidencial del 5 de noviembre de 1928, cuando dijo “que esta elección sería el acontecimiento más importante que se registra desde hace muchos años, porque hemos entrado a una nueva era de acción económica y moral, no sólo en nuestro país, sino que, a lo largo de todo el mundo”⁽²⁵⁾.

En estas breves pero significativas palabras, Hoover advertía la urgencia de liderar cambios en la política exterior de Estados Unidos y que, en el ámbito continental, requeriría tener que realizar un viaje, visita o gira a los países latinoamericanos. Las reacciones del sorprendente anuncio no se hicieron esperar y rápidamente circuló en los diferentes medios de prensa que era muy probable que el viaje de Hoover “cambie la política internacional, lo que sería altamente interesante para la América Latina”⁽²⁶⁾ y que el “proyecto de gira de Hoover era un acto constructivo de hábil estadista, calculado con el propósito de fomentar amistades más estrechas y aplanar las dificultades en las relaciones interamericanas”⁽²⁷⁾.

El embajador chileno en Washington, Carlos Dávila, al enterarse del próximo viaje de Hoover a Latinoamérica, dijo a los funcionarios del Departamento de Estado que el futuro “presidente hará una gira de buena voluntad”⁽²⁸⁾ para demostrar ante el mundo que su gobierno estaba dispuesto a producir un vuelco en las relaciones hemisféricas⁽²⁹⁾.

En Lima, el canciller Rada y Gamio expresó a la agencia de noticias United Press que la visita de Hoover permitiría que “él se dé cuenta personalmente de cuan hondo y sincero es el afecto que siente el Perú hacia su gloriosa patria y contribuirá a estrechar las relaciones que siempre han unido al Perú con los Estados Unidos”⁽³⁰⁾.

Con posterioridad a la victoria presidencial del 6 de noviembre de 1928, las noticias del viaje que Hoover haría se sucedieron con rapidez y entusiasmo inusitado. El 13 de noviembre se señaló que el presidente electo, acompañado de su esposa, de su hijo y del experimentado diplomático en asuntos latinoamericanos y exembajador en Chile Henry P. Fletcher, iniciaría una gira de veintiséis días el 19 de ese mes, desde Palo Alto⁽³¹⁾, para intentar contrarrestar la impopularidad estadounidense en varios países sudamericanos y porque “Con la política que hemos seguido en la América Central y en las Indias occidentales [se decía en medios cercanos a Hoover], no nos hemos hecho querer de la América Latina en general”⁽³²⁾.

En Perú, las impresiones iniciales y finales de la visita de Hoover fueron contrastantes. En Lima, se pensaba que Hoover estaría varios días para trabajar en materias bilaterales, recorrer parte del país y recibir los agasajos y festejos que se merecía⁽³³⁾. No obstante, la breve estadía de no más de un día ocasionó gran desilusión y hasta cierta molestia⁽³⁴⁾.

Mayor desagrado causó en La Paz el hecho de que Bolivia no sería visitada⁽³⁵⁾ y que Hoover estaba dispuesto únicamente a recibir y tener una entrevista a bordo del Maryland, en la bahía de Antofagasta, con una delegación oficial del país altiplánico⁽³⁶⁾. En efecto, en la mañana del 8 de diciembre de 1928, Hoover recibió al canciller boliviano Alberto Palacios, con quien intercambió expresiones protocolares, y estuvieron de acuerdo en que los temas regionales generaban gran optimismo para el futuro de la confraternidad americana⁽³⁷⁾.

Para Hoover y sus asesores, la gira presidencial era para desarrollar un programa de contactos, más que de visitas prolongadas, con el fin de ganar en expectación internacional, dada su victoria en las recientes elecciones en Estados Unidos, y evitar caer en expresiones o promesas que en el futuro pudieran generar conflictos o desacuerdos en la política que se pensaba llevar adelante en el hemisferio occidental⁽³⁸⁾.

La llegada de Hoover a Valparaíso fue de gran emotividad ciudadana, y en muchos sentidos hizo recordar las fiestas del pasado Centenario de la Independencia y la reciente visita efectuada por el príncipe de Gales⁽³⁹⁾. En la mañana del 11 de diciembre, Hoover se trasladó en un tren especial a Santiago y llegó a la Estación Alameda antes del mediodía, donde era esperado por el presidente, Carlos Ibáñez del Campo⁽⁴⁰⁾.

En un carruaje descubierto y oficial que había dispuesto el Gobierno de Chile, el presidente Ibáñez acompañó a Hoover a la embajada de Estados Unidos, en el Parque Forestal, residencia donde este se hospedaría durante su permanencia en Santiago. Horas después Hoover se presentó en el palacio de La Moneda en visita protocolar y Carlos Ibáñez lo recibió en su calidad de presidente electo de Estados Unidos, por lo que se le rindieron los honores militares de rigor. Posteriormente, se ofreció un almuerzo en su honor. A su regreso a la embajada, ya por la tarde, Hoover, en compañía del embajador Culbertson y su esposa, se reunió con diferentes personalidades del ámbito industrial, político y cultural del país⁽⁴¹⁾.

Después de un merecido descanso y un “pequeño alto en el programa”, a las ocho y media de la noche del 11 de diciembre, en la embajada estadounidense en Santiago, Hoover asistió a una cena de gala con la participación de importantes e ilustres invitados como el propio presidente Ibáñez y su señora, y en la cual el embajador de Estados Unidos en Chile, William Culbertson, homenajeó al presidente electo de su país, que portaba un mensaje de buena voluntad en su paso por Chile⁽⁴²⁾.

Durante estos encuentros, los diferentes oradores chilenos plantearon a Hoover que

“si algo hemos deseado siempre es que en los Estados Unidos se conozca nuestro país, con sus defectos y virtudes en todo su desarrollo actual, de sus tendencias y del carácter de sus habitantes. Si algo hemos lamentado es que la política de Washington no siempre reconoció en el pasado un conocimiento cabal y un juicio seguro de esta república tan remota”⁽⁴³⁾.

También, y lejos de los sucesos del pasado, lo que verdaderamente importaba a los hombres de Estado, comerciantes, industriales y habitantes de Chile era

“que un presidente norteamericano visite nuestro país, se ponga en contacto con nuestros dirigentes, viva aunque sea unas horas nuestra vida y vea por sus propios ojos nuestra condición de pueblo culto, progresista y viril”⁽⁴⁴⁾.

En respuesta a estas elocuentes palabras, Hoover agradeció en nombre de los norteamericanos y del suyo propio al Gobierno y el pueblo de Chile por la extraordinaria acogida que se le tributaba, y porque él estaba convencido de que con relaciones económicas y comerciales más prósperas ambos países podrían continuar siendo lo que hasta la fecha habían realizado en materia política y económica: “la historia de nuestros dos países no es sino una cadena de esfuerzos para construir en América una nueva forma de gobierno, fundada sobre una concepción del derecho humano. Nuestro progreso hacia la prosperidad y el bienestar general es mutuo en absoluto”⁽⁴⁵⁾.

En las palabras de agradecimiento de Hoover había un profundo conocimiento de la situación interna e internacional de Chile y un reconocimiento a “vuestros hábiles ministros que me han proporcionado esta mañana, cambiar impresiones conmigo sobre nuestra experiencia en el campo del desarrollo del progreso de nuestros países”⁽⁴⁶⁾. De todo lo dicho por Hoover en La Moneda de Santiago se desprenden algunos de los conceptos clave más importantes de la cooperación constructiva, que, como ya se ha señalado al comienzo de este trabajo, permitiría que aquellas naciones y empresas que supieran ocupar y destinar adecuadamente sus préstamos para la producción de riquezas podrían, a corto plazo, ser también generadoras de inversiones en la región y ayudar al bienestar de los demás pueblos.

Hoover, tras permanecer un día y una noche en Chile, retomó su itinerario latinoamericano. Al salir muy temprano de Santiago, el 12 de diciembre, se despidió del presidente Ibáñez y agradeció cortesías y atenciones dispensadas durante su visita y afirmó que llevaría por siempre en su recuerdo el progreso, los adelantos y belleza de Chile, al cual también admiraba por su hospitalidad y fineza de su pueblo⁽⁴⁷⁾.

4. La cuestión portuaria: fin de la controversia chileno-peruana, 1929

La disputa chileno-peruana por la posesión de las provincias de Tacna y Arica tuvo en los primeros meses de 1929 un inmejorable momento debido a la buena voluntad de las dos partes involucradas, la acción de buenos oficios de Estados Unidos y el interés que había en la construcción de un puerto para la provincia de Tacna⁽⁴⁸⁾.

Este favorable momento se complementaba con la suspensión en Washington de las actividades de la Comisión de Límites de Tacna y Arica por tres meses -desde el 17 de enero hasta el 17 de abril de 1929-, y, además, rápidamente la iniciativa portuaria llevó a un grupo de ingenieros estadounidenses a realizar estudios en la costa sur de Perú⁽⁴⁹⁾.

A juzgar por los buenos resultados que se alcanzaron en los primeros meses de 1929, es indudable que el haber incluido el tema portuario para el litoral tacneño fue otra de las estrategias de la Casa Blanca para avanzar en la solución final del destino de las provincias de Arica y Tacna, que venía perjudicando seriamente la imagen de Estados Unidos en su calidad de actor principal en la búsqueda de la paz en esta parte de Latinoamérica⁽⁵⁰⁾.

Para Estados Unidos, lograr una solución justa y equitativa en la disputa chilena-peruana era en ese momento una cuestión que sólo dependía del buen manejo de ambos gobiernos. De ahí que abaratar la salida de los productos desde el interior tacneño y mejorar las rutas con el puerto de Arica, a través de una carretera interamericana, constituían otros de los principales objetivos del proyecto portuario⁽⁵¹⁾.

El Departamento de Estado, coincidiendo con los miembros de la Comisión de Relaciones Exteriores de la Cámara de Representantes de Estados Unidos, tenía plena conciencia e interés en respaldar la carretera Panamericana desde Ecuador hacia el sur porque era un proyecto que, más allá de la solución que alcanzaran Chile y Perú por Arica y Tacna, iba a permitir en el futuro “mejorar el sentimiento de buena voluntad que une a las naciones del norte y del sur del continente”. Carretera internacional que era una antigua aspiración estadounidense de interconexión geográfica para las Américas, y el presidente Hoover, en la gira realizada entre noviembre y diciembre de 1928 por Costa Rica, Ecuador, Perú, Chile, Argentina, Uruguay y Brasil, había “encontrado una respuesta favorable de todos sus gobernantes”⁽⁵²⁾.

El director de la Unión Panamericana, Leo S. Rowe, al pronunciarse sobre la importancia que representaba llegar a tener una carretera Panamericana, sostenía que posiblemente Chile y Perú estarían más interesados en la construcción de caminos desde las provincias del interior a los puertos litorales marítimos, que en la propia carretera, la cual recorrería aquellos países. Además, Rowe agregó: “esto es verdad, sobre todo en lo que se refiere a Chile, pero estoy seguro que el Perú cooperará activamente para la construcción de la carretera internacional. Aquel país tiene necesidad urgente de caminos hacia al mar, pero hará todo lo que pueda con el fin de cooperar con entusiasmo a favor de la construcción de la carretera Panamericana”⁽⁵³⁾.

El subsecretario del Departamento de Estado, Wilbur J. Carr, en febrero de 1929 declaró a los medios de prensa estadounidenses que “el Departamento de Estado apoya el proyecto [de la carretera Panamericana] de todo corazón, como apoya todo lo que contribuya a fomentar los lazos de amistad entre los Estados Unidos y las repúblicas de la América Latina y a estimular los buenos sentimientos internacionales”⁽⁵⁴⁾. Igual respaldo prestaba el jefe de la Junta de Caminos Públicos de Estados Unidos, Thomas H. MacDonald, cuando dijo “que el presidente nombraría al personal necesario para dirigir los trabajos de construcción de la carretera en los países Latinoamericanos”, una vez que se resolviera su financiamiento⁽⁵⁵⁾.

La primera etapa del proyecto contaba con recursos propios, y por eso las noticias llegadas desde Lima, en febrero de 1929, informaban que

“dos ingenieros norteamericanos durante las últimas cuatro semanas han estado haciendo estudios en las costas de Arica y el norte de Tacna, con objeto de asegurar la posibilidad de construcción de un nuevo puerto al norte de Arica, se encuentran en la actualidad en Lima, estudiando los detalles de sus reconocimientos. Según se espera, estos detalles serán entregados al Presidente Leguía, en pocos días más y formarán la base de la proposición que hará el gobierno del Perú al de Chile”⁽⁵⁶⁾.

En tanto, el embajador de Estados Unidos en Santiago, W. Miller Collier, por esa misma fecha, febrero de 1929, se refería a un puerto en el litoral de Tacna, y que las actividades y tareas de

“los ingenieros norteamericanos, han sido guiadas por las insinuaciones del Embajador de los Estados Unidos en Lima, Alexander Moore, los cuales han hecho un completo estudio de la cuestión, incluso el costo de la construcción y si el informe tiene una acogida favorable por parte del gobierno peruano, podría considerarse como el punto de contacto para la solución de todo el problema de Tacna y Arica”⁽⁵⁷⁾.

Los ingenieros norteamericanos en cuestión eran los conocidos Mr. Diamant y George P. Seeley, quienes eran socios de la Frederick Snare Corporation y se encontraban en Perú construyendo las obras portuarias del Callao⁽⁵⁸⁾.

Por lo anterior, el embajador Moore, al seguir las instrucciones del Departamento de Estado y allanar el camino para una pronta solución del problema de Tacna y Arica, acompañó el 20 de febrero a “los ingenieros norteamericanos a entregar al presidente Leguía el informe completo referente a los estudios para la formación de un nuevo puerto al norte de Arica, además de las obras que sean indispensables para un puerto moderno, cálculos sobre su costo, etc.”. A partir de la entrega del estudio técnico de los ingenieros estadounidenses, Moore quedó a la espera de saber si el informe sería considerado por las autoridades peruanas y si este sería dado a conocer a Santiago; él estaba seguro de que, al concluir esta gestión, la responsabilidad era ahora de Perú, y desde ese momento únicamente presumía “que pronto se enviaría al gobierno chileno una copia del mismo, a fin de proceder a su estudio simultáneamente”⁽⁵⁹⁾.

Por esa fecha, el embajador chileno en Lima, Emiliano Figueroa Larraín, interrogado sobre si conocía dicho informe, simplemente declaró:

“las últimas conferencias que tuve con el presidente Leguía fueron cordialísimas y versaron sobre el inminente arreglo de la cuestión del Pacífico, estando de acuerdo en principio, sobre la línea divisoria, de las provincias. No obstante, faltan algunos puntos por resolver en lo referente al puerto de Arica, pues se esperan los informes de los ingenieros que estudian las costas. Una vez vistos esos informes, el Perú se pronunciará definitivamente”⁽⁶⁰⁾.

El 28 de febrero el embajador Figueroa ingresó al palacio de Pizarro para cumplir con el llamado del presidente Leguía. En la ocasión, “Figueroa recibió una copia en español del informe de los ingenieros norteamericanos, que estudiaron la posibilidad de construir un nuevo puerto en la bahía de Arica”⁽⁶¹⁾. Al concluir la reunión, el diplomático chileno inició los preparativos para poner en conocimiento de su gobierno las informaciones transmitidas por Leguía y el contenido del informe de los ingenieros estadounidenses. Para Figueroa, el buen momento por el que atravesaban las relaciones chileno-peruanas debía ser aprovechado, y, por tanto, sin pérdida de tiempo esperaba ya poder reunirse con el presidente peruano, a partir de la respuesta del Gobierno chileno⁽⁶²⁾.

Seguramente, la opinión de Figueroa se basaba en el conocimiento que tenía acerca de la respuesta chilena, la cual en “pocos días presentará una contraposición a las recientes sugestiones acerca del nuevo puerto hechas por el embajador de los Estados Unidos”⁽⁶³⁾. “Según se cree, en esa contraproposición se incluirán algunas sugerencias para que el sitio en que se construya el nuevo puerto sea por el norte, posiblemente en la provincia de Tacna”⁽⁶⁴⁾. A poco menos de un mes del informe elaborado por los ingenieros norteamericanos, el diplomático chileno se entrevistó con el presidente Leguía y le hizo entrega de la respuesta de La Moneda⁽⁶⁵⁾.

No sabemos si “la sugestión de construcción de un puerto planteada por el diplomático estadounidense Moore” obtuvo en primera instancia una desaprobación técnica o política por parte de Chile o de Perú⁽⁶⁶⁾. Lo que sí sabemos es que luego de la entrevista de Figueroa con el primer mandatario peruano, el 6 de abril de 1929, este último le informó “que existe la posibilidad de construir el puerto a tres kilómetros del muelle aglomerado más al norte de Arica, en vez de situarlo simplemente a un kilómetro y medio como se había informado en el primer informe presentado hace varias semanas”. Ante este cambio en el proyecto de construcción de un puerto, el gobernante peruano quedaba a la espera de que “Figueroa Larraín trasmita a Santiago este nuevo informe”⁽⁶⁷⁾. Para el Gobierno chileno, la primera propuesta -en principio- no era aceptable, por cuanto significaba una intromisión en la provincia de Arica, cuya jurisdicción a fin de cuentas era estimada como chilena⁽⁶⁸⁾.

Entretanto, en la Cancillería en Santiago, el ministro Conrado Ríos Gallardo participaba en una serie de reuniones internas, “atendido el estado en que se encontraban las negociaciones” con el embajador de Estados Unidos, William S. Culbertson, y, posteriormente, con el embajador del Perú, César A. Elguera, a fin de poder instruir adecuadamente al embajador Figueroa en Lima⁽⁶⁹⁾.

El embajador Moore, ante la posibilidad de que la construcción del puerto se postergara por decisión de Chile, se entrevistó con el presidente Leguía y

“después sostuvo una entrevista con el ingeniero norteamericano, George P. Seeley, quien recientemente había realizado un estudio de la costa al norte de la ciudad de Arica, en compañía de un grupo de ingenieros chilenos, con el objeto de determinar el posible sitio para construir un puerto para el Perú. Seeley después de su conferencia con Moore, celebró una entrevista con el presidente Leguía”⁽⁷⁰⁾.

Los ingenieros chilenos aludidos eran Gustavo Quezada Acharán y Jorge Lira Orrego, ambos de la Dirección General de Obras de Puertos.

Para Seeley las diferencias técnicas con los profesionales chilenos eran insalvables porque estos consideraban en su informe que era “inconveniente la construcción de un puerto dentro del Departamento de Tacna o a más de dos o tres kilómetros al norte de Arica. Por esta causa, se cree que el informe que los ingenieros chilenos sometieron en Santiago diverge del de Seeley”, y por esta razón habría sido desechado.

El editorial de la revista Variedades de Lima, del 10 de abril de 1929, al comentar las desavenencias que había entre los ingenieros para definir el sitio de ubicación del futuro puerto, declaró “que las objeciones presentadas por Chile a la construcción de un puerto al norte de Arica son inadmisibles”. Para el autor de este editorial, el planteamiento chileno

“podría ser impedido mediante medidas administrativas peruanas, pero seguía confiado en que las autoridades chilenas sabrán despojarse del ‘casco de la guerra’ y apreciar las ventajas económicas de poder contar con puertos a corta distancia y también comprender que la cercanía portuaria facilitaría las labores de evitar el contrabando en uno y otro sitio”⁽⁷¹⁾.

Las posteriores noticias provenientes de Santiago dejaron ver lo equivocadas que estaban las palabras del semanario peruano. En efecto, el 12 de abril, el diplomático chileno entregó al presidente Leguía el contenido del despacho del canciller Ríos, de acuerdo con el cual “el gobierno de Chile estima que el puerto de La Yarada puede perfectamente hacerse y que está dispuesto, no solamente a pagar el costo del mismo, sino también a correr con su construcción”⁽⁷²⁾.

Si bien no hubo mayores dificultades entre ambos países para afrontar las discrepancias alrededor del puerto, la primera diferencia se produjo cuando Chile sostuvo que no tendría problema en “que se garantizará que el puerto construido allí podrá resistir contra los efectos de las mareas y los vientos”, y cuando enfatizó que la elección de la empresa constructora debía basarse en escoger la que diera las mayores garantías para las obras, mientras que para el presidente Leguía, por sobre las cuestiones técnicas, “la garantía sobre el puerto sería dada por una firma norteamericana”⁽⁷³⁾ y no por otra que resultara del criterio propuesto por los ingenieros chilenos⁽⁷⁴⁾.

A esta altura de la negociación, las dos partes acordaron:

“1º Chile reconoce la necesidad de construir un puerto para el Perú, y 2º Chile cubrirá los gastos de la construcción del puerto, La Yarada, sitio elegido por los ingenieros chilenos, será aceptable para el presidente Leguía cuando una compañía constructora de reputación de las garantías mencionadas. Cuando se sepa definitivamente que puede ser construido un puerto en La Yarada, se tendría una base para el arreglo completo de la controversia, después de lo cual serán tratados los puntos de menor importancia. El gasto se elevará en el actual ferrocarril de Tacna a Arica hacia el nuevo puerto o de construir un ramal, será estudiado por las autoridades peruanas y se anticipa que Chile cubrirá los gastos de tal construcción. El territorio será dividido a lo largo del ferrocarril de Arica a la Paz, con Tacna para el Perú y Arica para Chile”⁽⁷⁵⁾.

Una simple lectura de los acuerdos alcanzados por Chile y Perú permite advertir que los buenos oficios de Estados Unidos al litigioso proceso bilateral agregaban un nuevo elemento a la solución definitiva: un puerto para Perú. De ahí, entonces, que para el presidente peruano, tener un puerto en la provincia de Tacna era indispensable, como también que su construcción fuera ejecutada y garantizada por una compañía estadounidense “con el objeto de evitar cualquier posible causa de discusión en el futuro [con Chile] relativa a la duración de los malecones, muelles, etc.”. El buen sentido político y pragmático del mandatario peruano llevaba a evitar las “discusiones respecto si se puede construir un puerto en La Yarada, y que es posible que se le pida a varias compañías de reputación internacional que den su opinión al respecto, continuando de esta manera las negociaciones y haciendo imposible que se llegue a un arreglo antes de varias semanas”⁽⁷⁶⁾.

El diplomático chileno en Lima, al comprender que la propuesta de La Moneda había sido bien recibida por el presidente Leguía, gestionó y se reunió con el representante estadounidense Moore para tratar de despejar todas las dudas que pudieran subsistir en la propuesta de construcción de un puerto en La Yarada⁽⁷⁷⁾. Tal impacto causó aquella reunión, que, de inmediato, Moore se reunió con el ingeniero Seeley, en Lima⁽⁷⁸⁾.

En abril de 1929, sólo estaba pendiente definir

“si la línea va a ser tirada a los 10 kilómetros justos de la línea de dicho ferrocarril a La Paz, o si se tomará algún accidente geográfico suficientemente pronunciado que facilite la demarcación y que esté dentro de estos 10 kilómetros, más o menos. Ahora bien, si se toma el accidente geográfico, según nos ha dicho un ex-ingeniero del ferrocarril de Arica a La Paz, tendría que ir la frontera dentro de la quebrada de Escritos, que corre paralela a la quebrada de Yuta en los primeros 42 kilómetros del mencionado ferrocarril y que se encuentra más o menos dentro de los mismos 10 kilómetros de esta vía internacional”⁽⁷⁹⁾.

La falta de resolución respecto al trazado de aquella línea se debía a que aún no estaba claro el lugar donde se construiría el futuro puerto para la provincia de Tacna. En la contrapropuesta entregada por el Gobierno chileno, aquel puerto debía quedar “situado en el lugar llamado La Yarada. Treinta kilómetros al norte de Arica”⁽⁸⁰⁾. No obstante, esta ubicación era para Perú inaceptable, por cuanto “La Yarada posiblemente puede ser una caleta que sea fácil construir un puerto, pero el sentimiento peruano se siente mortificado con este apartamiento que le impone el egoísmo chileno de la bahía amada por la que tanto tiempo ha estado inquieto nuestro patriotismo y nuestro derecho”⁽⁸¹⁾.

Para el Gobierno peruano, la cuestión era sencilla y nada complicada de resolver. Aplicando el principio de la partición de las provincias en disputa, se entendía que

“el ferrocarril de Arica a La Paz sale del puerto de Arica en dirección noreste y cruza la frontera provincial aproximadamente a unos cuarenta kilómetros, entra de nuevo en la provincia de Arica, para volver a cruzar la línea a 80 kilómetros del puerto, y desde allí penetra definitivamente en la provincia de Tacna y, atravesándola en dirección noreste, entra en la provincia de La Yarada y después de un recorrido de unos 30 kilómetros, penetra en Bolivia por entre los lugares llamados Visviri y Charaña”⁽⁸²⁾.

Junto con esto, se estimaba que como Chile tendría el control absoluto de su ferrocarril a La Paz, era de la más elemental justicia, y el fraternal respeto de compensación, dejar a Perú “en una estrecha faja del litoral de la provincia de Arica; esa faja era fácil de determinar tomándose como un punto de la soberanía chilena la línea del ferrocarril. En esa faja y en las proximidades del antiguo e histórico puerto y morro de Arica, se construiría un puerto peruano, en el único sitio de la bahía en que era posible hacerlo”⁽⁸³⁾.

El 30 de abril, el diplomático chileno se entrevistó con carácter urgente con el presidente Leguía para ponerse de acuerdo en los términos de la propuesta que Chile haría llegar al presidente Hoover, y cuyos documentos serían traídos de Santiago a Lima por unos aviadores españoles⁽⁸⁴⁾. Al día siguiente, Figueroa entregó la documentación chilena al presidente Leguía, y al retirarse, “el presidente citó en el palacio de gobierno a los ingenieros que han estudiado este asunto por cuenta del Perú”⁽⁸⁵⁾.

La reacción en Washington fue de gran optimismo y felicidad. Y no podía ser de otro modo, pues, en menos de tres meses, el recién investido presidente Hoover había logrado revertir una antigua disputa territorial e imponer, por medio de la negociación, la paz en esta importante zona latinoamericana⁽⁸⁶⁾.

Sin mayor demora, el Departamento de Estado agilizó los trámites para terminar cuanto antes los protocolos de rigor, y, una vez finalizados, fueron enviados a Chile. El embajador de Estados Unidos, “señor William S. Culbertson, acompañado del consejero de la Embajada, Julius Lay, llegó a La Moneda llevando un gran sobre bajo el brazo, y se dirigió a la cancillería”. Culbertson se presentó en el palacio presidencial en Santiago y señaló que venía

“a cumplir con una misión por demás simpática que me ha encomendado mi gobierno. Traigo en este momento la invitación de la Secretaría de Estado de Washington al gobierno de Chile para dar término al problema de Tacna y Arica. El anuncio oficial de estas gestiones, la hará el gobierno de mi país y pueden Uds. esperar unos días para conocer el texto de las diferentes comunicaciones”⁽⁸⁷⁾.

Aunque desde un comienzo se mantuvo

“reserva sobre el contenido de la nota de la Embajada sabemos que ella es un oficio en que después de diversas consideraciones el presidente Hoover somete a los gobiernos de Chile y del Perú esta cuestión como continuación de los ‘buenos oficios’ cuyas bases son las mismas que ya anteriormente habían estudiado de común acuerdo las Cancillerías de Lima y de Santiago, y le acompaña el memorándum en que se condensan las negociaciones en 10 puntos y que será el que habrá de servir para el Tratado que se firmara en Lima y en que el canje de los instrumentos de ratificación se efectuará en Santiago”⁽⁸⁸⁾.

Luego de la visita del embajador Culbertson, el presidente Ibáñez y el canciller Ríos estuvieron reunidos por “más de tres cuartos de hora” preparando la respuesta al presidente Hoover. Después de decidir la forma de responder al mandatario estadounidense, “a las 18.30 horas, Ríos Gallardo llegó al Ministerio y se reunió con el Subsecretario, Nicolás Novoa Valdés, y con el director del Departamento Diplomático, Félix Nieto del Río. A las 19 horas, el Canciller firmó la nota al Embajador de Estados Unidos y momentos más tarde Nieto del Río se dirigió a la Embajada Americana”⁽⁸⁹⁾.

En la sede diplomática de Estados Unidos en Santiago, Nieto del Río entregó la nota de la Cancillería chilena, en la que “se hacía saber que el Gobierno de Chile aceptaba la forma de dar término al viejo litigio de Tacna y Arica con el Perú en el memorándum acompañado”. En esta etapa del proceso negociador sólo quedaba pendiente que

“el presidente Hoover fijara el momento para darlas a la publicidad, juntamente con la nota de invitación de los Estados Unidos y el memorándum que serviría de base al futuro tratado bilateral. Simultáneamente, las Cancillerías de Lima y de Santiago daban a la prensa también el texto de estos documentos”⁽⁹⁰⁾.

De esta forma, se daba término a la política de “cooperación constructiva” de Estados Unidos en esta larga controversia territorial chileno-peruana. Faltaba únicamente que Estados Unidos diera a conocer a ambos gobiernos la propuesta final sobre la cuestión portuaria que había sugerido como parte de los buenos oficios en 1928.

En el preámbulo del documento final presentado por Estados Unidos a los gobiernos de Santiago y Lima se decía que

“impuesto el presidente de los Estados Unidos de la marcha cordial que han seguido las negociaciones entre los gobiernos de Chile y del Perú, en relación con los acuerdos directos a que se ha llegado en casi todos los puntos, para dar término al problema de Tacna y Arica, y en conocimiento, también, de la resolución de ambos de someterle la única dificultad surgida con motivo de las apreciaciones encontradas respecto al proyectado puerto en La Yarada, el presidente de los Estados Unidos en ejercicio de buenos oficios, propone a las partes resumiendo a la vez todo lo acordado, como bases definitivas de solución”⁽⁹¹⁾.

Al concluir la negociación, el Gobierno chileno aceptó conceder al Perú “dentro de los 1.575 metros de la bahía de Arica, un malecón, un edificio para aduana y una estación para el ferrocarril de Arica y Tacna, donde el Perú gozará de independencia dentro del más amplio puerto libre. Todas las obras en cuestión serán construidas por el gobierno de Chile”⁽⁹²⁾.

Cuando el presidente Hoover conoció y sancionó de forma positiva las bases del acuerdo final entre Chile y Perú, el asunto portuario llegaba a su término.

A la cuestión portuaria que concentró gran parte de la negociación final, también se incluyeron y trataron otras nueve que fueron acordadas por ambas partes. Todas ellas fueron integradas más adelante en el tratado bilateral firmado en Lima el 1° de junio de 1929. Así, el largo diferendo chileno-peruano llegaba a su fin y las provincias en disputa adquirían una jurisdicción definitiva, tal como se aprecia en el mapa 2⁽⁹³⁾.

Fuente: El Mercurio de Valparaíso, 18 de mayo de 1929.

Mapa 2. “Nueva Línea Divisoria entre Perú y Chile” 

Conclusiones

En la década de 1920, Estados Unidos fue gobernado por tres presidentes republicanos, los cuales, basados en una inmejorable estabilidad interna, buscaron construir la denominada “Era de la Prosperidad” y la implementación de una política exterior que permitiera mejorar la deficiente imagen del país en Latinoamérica, causada, principalmente, por una excesiva presencia militar y las intromisiones en las políticas internas en la región.

Herbert Hoover, el tercer presidente republicano del período, había identificado a Latinoamérica como una región clave para la tranquilidad y prosperidad de Estados Unidos mucho antes de ser elegido y, por lo tanto, trató de buscar la paz en la región ante el peligroso aumento del sentimiento “antiyanqui”. Este último habría sido la principal razón por la cual Hoover apoyó públicamente el Memorándum Clark, que sostenía que la Doctrina Monroe victimizaba y no favorecía a los países latinoamericanos, y en su reemplazo optó por impulsar la “Doctrina de la Cooperación Constructiva”, que enfatizaba la cooperación entre los Estados del hemisferio, en pos de un mejor destino común, y cuyas bases eran: la “amistad” sin sentimentalismos, la “confianza” como base de las relaciones entre las naciones americanas y el “incentivo” a políticas bilaterales para producir bienestar y progreso económico a nivel panamericano. Asimismo, esa cooperación debía favorecer las comunicaciones terrestres, marítimas y aéreas, y la construcción de un gran espacio continental libre de excesivos proteccionismos arancelarios y políticos, para el comercio y la industria.

En este contexto, la denominada política de “cooperación constructiva” en las relaciones de Estados Unidos con Latinoamérica ha sido de interés en estos últimos años para la historiografías estadounidense y chilena. Con esta política, la diplomacia estadounidense, desde un comienzo, trató de acercarse a los gobiernos latinoamericanos que estuvieran afectados por problemáticas y controversias vecinales, y de buscar soluciones pacíficas que favorecieran la sana convivencia en la región. En el caso particular de Bolivia, hacia 1928, no había ninguna disputa pendiente con Chile ni con Perú, y de ahí, entonces, que el Gobierno de La Paz sea visto con un menor interés por el presidente electo Hoover.

En el problema limítrofe de Chile y Perú por las provincias de Tacna y Arica, esta política logró uno de sus más altos triunfos a nivel continental, luego del fracaso de las negociaciones chileno-peruanas realizadas en Washington en 1921-1922, del plebiscito propuesto para 1925 y del proyecto de internacionalización planteado por Kellogg en 1926. Cabe anotar que esta última tentativa fue la que menos aportó a la solución chileno-peruana respecto al destino de las provincias de Tacna y Arica.

La política estadounidense de “cooperación constructiva”, iniciada durante la gira del presidente electo Herbert Hoover a Latinoamérica, se hizo atractiva y obtuvo una positiva difusión internacional. Este acontecimiento interamericano, ampliamente valorado por la opinión pública latinoamericana, era representativo de los nuevos tiempos, y de que ya había llegado el momento de pasar de la intervención a la cooperación entre las naciones del hemisferio occidental.

Por último, el viaje de Hoover a Latinoamérica no sólo contribuyó a solucionar el antiguo y espinoso pleito por las provincias de Tacna y Arica, sino también a cimentar la política del Buen Vecino que muchos autores han adjudicado, erróneamente, a su sucesor, Franklin D. Roosevelt, quien sólo tuvo que implementarla.