Introducción

En 1956, ante los primeros intentos de desregulación cambiaria, Luis Batlle, el principal líder del Partido Colorado (el partido gobernante) consultó a un economista de su partido bajo qué régimen cambiario quedaría la importación de yerba mate. El economista de inspiración desarrollista, Luis Faroppa, le contestó que no quedaría bajo el mínimo, por lo que el precio subiría. Batlle respondió: “un incendio, Faroppa, un incendio”¹.

La anécdota ilustra las preocupaciones de los políticos de mitad de siglo en Uruguay en relación con los productos de consumo popular. El repaso de múltiples debates parlamentarios del periodo muestra cómo asuntos vinculados con la carestía y el costo de vida fueron los temas por medio de los cuales opositores y oficialistas, movimientos sociales y políticos, discutieron la efectiva concreción del estado de bienestar. En su mayoría, los cientistas sociales e historiadores que han investigado sobre el reformismo social y el proyecto de bienestar uruguayo enfatizaron el rol del desarrollo de la legislación laboral y de las instituciones de asistencia para entender el proyecto social de los diferentes momentos del batllismo², pero han prestado poca atención a las cuestiones vinculadas al costo de vida y la carestía³.

En este artículo, se repasan algunos de los marcos normativos que buscaron dar soluciones a estos problemas por medio de los usos del concepto de necesidad. A lo largo del siglo xx, dos conceptos articularon la definición de cuáles eran los bienes necesarios para lograr una vida alejada de la miseria y cuál era la responsabilidad del Estado en proveerlos: artículos de primera necesidad y necesidades básicas insatisfechas. A través de estos, se construyó un horizonte mínimo de bienes, que se amplió y redujo en determinadas circunstancias históricas, que constituían lo indispensable para definir una vida digna. Ambos conceptos estuvieron vinculados a instituciones y regulaciones estatales a través de las cuales se debía asegurar el aprovisionamiento a los sectores populares.

En este caso, se hace especial énfasis en los debates en torno a estos conceptos, en los que participaron políticos, técnicos (locales y de organismos internacionales) y líderes sociales. En la esfera pública, estos pueden ser asociados a lo que Didier Fassin recientemente ha llamado economía moral de la vida: “Es decir, la producción, circulación, apropiación y contestación de valores, así como de afectos, en torno a un objeto, un problema o, más ampliamente, un hecho social -en este caso, la vida-”⁴. Se trata de una categoría que toma distancia de la de Edward Palmer Thompson, asociada a un grupo específico para pensar la economía moral como una noción compartida por el conjunto de la sociedad en un momento dado, pero que está marcada por su variación, inestabilidad y contingencia. Desde esta perspectiva, son rastreados los debates en torno a los conceptos de artículos de primera necesidad y de necesidades básicas insatisfechas, y se da a conocer cómo las disputas por el significado en torno a estos fueron transformando las nociones de economía moral de la vida en la sociedad uruguaya durante el siglo xx.

En este recorrido, el artículo repasa un periodo largo, básicamente todo el siglo xx. Los debates se iniciaron en 1917, con la Ley de Subsistencias n.º 5618, que instauró el concepto de artículos de primera necesidad, y continuaron hasta la década de los ochenta, donde, como resultado de la reconceptualización de la cuestión social como lucha contra la pobreza, se cambió el paradigma y surgió la idea de necesidades básicas insatisfechas. La opción por este recorte temporal amplio permite ver cambios relevantes en relación con la economía moral de la vida que, en coyunturas más cortas, serían imperceptibles.

El contexto histórico del siglo xx fue el de un Estado con una fuerte impronta social marcada por las políticas de batllismo, movimiento que propuso una agenda de reforma social bastante radical en el contexto latinoamericano. Frente a esta, los sectores conservadores dentro de su propio partido y los seguidores del principal líder del Partido Nacional, principal partido opositor, Luis Alberto de Herrera, tuvieron que adecuarse e incorporar algunos aspectos de legislación social. Asimismo, la izquierda socialista y comunista se posicionaron como actores que buscaron radicalizar el reformismo batllista. La segunda mitad del siglo estuvo signada por una gradual decadencia de dicho modelo y la reformulación de la tradición social del Estado uruguayo.

En términos de fuentes primarias, el artículo pone especial atención en los debates parlamentarios, ya que son indicadores de los momentos más álgidos de la discusión, así como de los actores políticos y sociales que formaron parte del debate. Por otra parte, la documentación encontrada en el archivo de la Organización Internacional del Trabajo (oit) en Ginebra, así como su colección digital, y en menor medida el archivo digital de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) ofrecen importantes insumos para entender cómo las discusiones sobre estos conceptos se relacionaron con procesos globales de reflexión. Además, fueron utilizados como fuente primaria prensa de época y libros de técnicos, intelectuales y políticos escritos durante el periodo estudiado.

1. Artículos de primera necesidad y la construcción del sistema de subsistencias

A medida que el desabastecimiento se comenzó a sentir como consecuencia de la Primera Guerra Mundial, el Poder Ejecutivo propuso una ley que prohibía la exportación de “substancias alimenticias de primera necesidad”, en noviembre de 1917. También, planteó la posibilidad de regular precios, así como de expropiar e indemnizar a comerciantes o productores. Sugirió que el Estado podía comprar algunos productos a fin de venderlos a precios regulados; además de los que consideraba substancias alimenticias de primera necesidad: cereales y harinas, legumbres, tubérculos, frutas, hortalizas, pan, carne, pescados frescos, aves, huevos, leche, manteca, yerba, azúcar, aceite y aguas corrientes, en la lista también fueron incorporados otros artículos que tenían que ver con las necesidades de los sectores populares y con la actividad industrial, como: carbón, leña, luz eléctrica, gas, petróleo, nafta para maquinaria agrícola, arpillera, bolsas, materiales de construcción y productos químicos vinculados a la profilaxis y la terapéutica⁵. En este contexto, se creó la Junta Nacional de Subsistencias, integrada por diversidad de actores: diputados, senadores, intendencia y cámaras empresariales; la cual se encargaría de ejecutar las medidas en los momentos que se consideraran necesarias.

El informe del Poder Ejecutivo comenzaba explicando que la guerra europea, que había destruido “bruscamente los lazos de la solidaridad comercial”, era la justificación de la ley. Pero, también, señalaba que los hechos se veían agravados por la especulación que “conspira contra los más fundamentales intereses de la colectividad”. Desde la perspectiva del batllismo en el gobierno, ambos elementos justificaron el proyecto⁶. La excepción de la situación internacional vinculada a la guerra, así como la especulación de algunos intermediarios, se intercalaron en la discusión del proyecto. Pero el criterio predominante y que generó mayores consensos fue el de la situación de excepcionalidad que vivía el país debido a la guerra. Por este motivo, un artículo especificaba que la ley caducaría tres meses después de finalizada.

El Poder Ejecutivo defendió la constitucionalidad de la ley, ya que, más allá de las fórmulas individualistas tradicionales, la Constitución “era conciliable con otros principios más armónicos con la necesaria solidaridad social, que ponen su sello en todas las instituciones humanas y que han sustituido en el orden económico a las viejas fórmulas individualistas”. El principio “de la responsabilidad social, que los modernos economistas y sociólogos precisan, el que permite la coacción legal para reestablecer la justicia y la solidaridad en las relaciones de productores y consumidores, el que afirma como justa y necesaria la intervención del poder del Estado, frente al fenómeno social disolvente, todo sistema preventivo individual”⁷.

En el Senado, algunos políticos conservadores advirtieron sobre los riesgos de la ley. Aunque en la prensa estos sectores denunciaban el encarecimiento de la vida, reaccionaron negativamente al proyecto, denunciándolo como una dictadura de víveres⁸, y sugiriendo la reducción de impuestos como una solución alternativa⁹. El senador Pedro Manini Ríos señaló que se podía afectar el comercio de intermediación regional que se realizaba desde el puerto de Montevideo¹⁰. Mientras que el senador Martin C. Martínez señaló la ineficacia de este tipo de medidas en otros países: “Ni la guillotina lo logró en el 93”, dijo, refiriéndose a Francia¹¹. En respuesta a estos planteamientos, los más convencidos defensores señalaron diferentes experiencias contemporáneas que estaban desarrollando propuestas similares en el marco de la economía de guerra.

Al final de la tramitación, la ley sufrió algunas modificaciones, pero primó un criterio pragmático, y fue aprobada de manera consensual. Fue aplicada y trascendió al periodo de la guerra, ya que tuvo dos prórrogas en 1920 y volvió a ser ejecutada en 1931, cuando se comenzaron a sentir los impactos de la crisis de 1929 en Uruguay.

Ni en los debates parlamentarios ni en la prensa existieron mayores reflexiones acerca de cuáles eran los criterios para la definición de los productos de primera necesidad; pareció existir un sentido común sobre cuáles eran los productos que se consideraban indispensables. Incluso, en el debate parlamentario, varias veces se mencionó la idea de que la tradición de controlar el abasto y los precios de dichos productos venía del periodo colonial. La lista de estos artículos coincidía con los productos sobre los que cíclicamente se denunciaba su encarecimiento en la prensa y estaban mayormente vinculados con la alimentación y la calefacción.

En 1919, Angélica Puentes, jefe de estadísticas de la Oficina Nacional del Trabajo, escribió El coste de la vida en el Uruguay, 1913-1919. Allí señalaba que la lista de alimentos era la que se usaba en todos los países, pero no hacía mención alguna a un criterio de definición. De todos modos, el estudio de las estadísticas del Ministerio de Abastecimiento, de Gran Bretaña, y de las estadísticas argentinas da cuenta de que sus definiciones se daban en diálogo con estadísticas producidas en otras partes del mundo. El texto de Puentes no reducía el costo de vida al problema de la alimentación, sino que, al tomar como referencia estudios sobre Buenos Aires, procuraba establecer cuál era el lugar de esta en relación con otros gastos, como el vestido, la vivienda, etc. El valor de la vivienda había crecido en el periodo estudiado. El texto concluía que “el resultado del encarecimiento de la vida le impondría privaciones difíciles de resolver, si no obtuviera un aumento de salario”¹².

Mas allá de la discusión parlamentaria y las referencias tradicionales al costo de vida durante los años veinte y treinta, el Estado uruguayo se fue acercando a los debates globales en torno al estándar de vida que se procesaban en la oit. El historiador uruguayo Raúl Jacob analizó cómo la visita del director Albert Thomas, en 1925, fue un evento cargado de disputas locales acerca de cuál debía ser la relación de dicha organización con un país que se veía a sí mismo en la avanzada de las reformas sociales, las cuales eran reconocidas por el mismo Thomas como un “laboratorio de iniciativas en materia social” y que en algunas áreas tenía legislaciones más avanzadas que países europeos. La adhesión a los convenios internacionales demoró hasta 1933, cuando luego de un golpe de estado de carácter conservador el dictador Gabriel Terra decidió aprobar por decreto una treintena de convenios, intentando mostrar que la preocupación por lo social continuaba, aún en un contexto de persecución política y de viraje conservador¹³. En 1939, el informe del director de la oit señalaba a Uruguay como uno de los casos exitosos en la distribución de alimentos a bajo costo, en contextos de encarecimiento de la vida¹⁴.

El periodo de fines de los años treinta estuvo marcado por una preocupación creciente por el bienestar de los sectores populares urbanos que cada vez tenían una mayor incidencia política como resultado del proceso de industrialización que llevó al desarrollo de una nueva clase obrera urbana y al proceso de universalización del sufragio que se había iniciado en 1917 con el voto universal masculino y terminó de consolidarse en 1938 con el voto de las mujeres. La competencia electoral llevó a que todos los sectores políticos incorporaran demandas vinculadas al costo de vida de estos sectores urbanos¹⁵.

En 1938, Eugenio Gómez, secretario general del Partido Comunista, propuso una comisión investigadora parlamentaria “sobre las condiciones de vida y de trabajo de la clase obrera, y especialmente sobre los salarios”¹⁶. El informe realizado por la comisión, que era muy crítico acerca de la situación de los trabajadores, llamativamente fue votado por todos los partidos. El consenso alrededor de este informe dio cuenta de cómo todos los partidos desde diferentes perspectivas intentaron incorporar la nueva cuestión social. Nadie quería quedar al margen de dicha agenda, ya que estaba muy vinculada a las clientelas urbanas sobre las que se competía en el periodo electoral¹⁷. Este informe fue la base para el diseño de la Ley 10449, que creó los consejos de salarios como mecanismo de negociación tripartito (Estado, empresarios, sindicatos) y el sistema de asignaciones familiares como salario indirecto. Dicha ley fue el pilar del proyecto de estado de bienestar que se impulsó desde la mitad de siglo y que aún cuenta con elementos vigentes¹⁸.

Aunque esta ley habilitó una discusión más sistemática acerca del salario real, el problema de los precios de los productos de primera necesidad continuó. En el contexto de la Segunda Guerra Mundial, y con el retorno de los problemas de abastecimiento, se volvió a considerar la utilización de la ley sobre artículos de primera necesidad, pero se planteó la necesidad de reformarla para que fuera más efectiva. Finalmente, como no se logró un acuerdo, se votó por una ley que autorizaba al Ejecutivo por decreto utilizar la reglamentación de 1917¹⁹. Recién en 1941, se acordó un nuevo marco legal que le dio otro estatus a la Institución de Subsistencias. La Junta de Subsistencias pasó a llamarse Comisión Nacional de Subsistencias (cns). La Ley 10075 propuso una estructura institucional dirigida por miembros honorarios ajenos al comercio y se habilitaba la contratación de funcionarios dedicados al control de la normativa. Además, fueron propuestos marcos legales más claros que habilitaron la denuncia de los especuladores por parte del cns. Por último, la ley incorporó nuevos artículos como “ropas, abrigos y calzados destinados a las clases modestas de la población”, que también se consideraron de primera necesidad²⁰.

Durante estos años, la reflexión sobre la oit y las condiciones de vida de los sectores trabajadores adquirió una presencia aún más importante. En los cuarenta y cincuenta, las valoraciones que aparecían en los informes internos de la oit sobre Uruguay eran altamente positivas²¹. Las misiones tuvieron un particular interés en la divulgación y publicidad de su accionar, y propuestas en la opinión pública y varios informes daban cuenta de la buena repercusión en la prensa de dichas visitas. Políticos, sindicalistas y también empresarios parecieron tener un comportamiento muy amigable con los consejos de la organización, que era asociada al futuro de los sistemas de bienestar que se estaban construyendo en el mundo y a los que Uruguay aspiraba formar parte²².

Asimismo, la oit ofreció asistencia técnica para mejorar los aspectos estadísticos vinculados al cálculo de los salarios mínimos, así como del costo de vida. Estos aspectos resultaban centrales para el buen funcionamiento del sistema que se había creado en 1943 con la negociación en los consejos de salarios y el sistema de asignaciones familiares. Ambas instituciones necesitaban información fidedigna para evaluar cómo ajustar los salarios y el ingreso indirecto de la asignación familiar. En 1951, el asesor del área de estadigrafía y economía del Ministerio de Industrias y Trabajo decía que, frente a las dificultades de información, los integrantes de los consejos de salarios recurrían: “a la única estadística verdadera y cierta que existe: la elaborada en cada uno de los hogares”²³. En 1952, dicha área se propuso definir el costo de vida y recalcular, a partir del método de la oit, elaborando un cesto de provisiones de 25 artículos. Luego, fueron realizadas ciertas adaptaciones que redujeron a catorce los artículos considerados. Parte de esa adaptación consistió en mantener el mismo consumo de carne establecido por la oit, aunque se asumió que el consumo era mayor en Uruguay²⁴.

Aunque la ley de consejos de salarios generó una mejora de los niveles salariales de los sectores trabajadores, los procesos inflacionarios llevaron a que la discusión sobre la carestía del costo de vida reapareciera cíclicamente. La protesta sobre el encarecimiento de la vida continuó siendo uno de los principales aspectos de la agenda política y social durante los cuarenta, y aún más en los cincuenta, cuando la presión inflacionaria comenzó a crecer. Las explicaciones sobre los precios que se centraban en la inestabilidad global comenzaron a perder persuasión luego de 1945, cuando la Segunda Guerra finalizó. Luis Batlle, en su cargo de gobernante, explicaba el problema como el resultado de la mejora salarial. “El trabajo bien remunerado trae carestía de la vida. La labor que realiza el esclavo es barata (…) De manera que no reclamemos vida muy barata, porque esa baratura se alcanza a través de la pobreza del pueblo y no a través de la pobreza del rico” ²⁵. La oposición liderada por el nacionalismo conservador herrerista insistía en la carestía de los precios y denunciaba al gobierno por ser incapaz de detener la especulación. La tradicional demanda conservadora de más autoridad era aplicada al problema, al pedir “¡Cárcel para los acaparadores!”²⁶. En algunos acalorados discursos parlamentarios, hasta llegaban a pedir pena de muerte. La izquierda, aunque minoritaria en el Parlamento, también puso una particular atención en la temática. El Partido Comunista, en su prensa, hacía un seguimiento al precio de ciertos productos, e incentivaba lo que llamaba la movilización social a través de la “vigilancia del pueblo”, y proponía soluciones específicas para el acceso a ciertos bienes²⁷. Para el movimiento sindical, también era un asunto central. Diversas iniciativas populares supervisaban el cumplimiento de los precios regulados. Además, se hicieron repetidas movilizaciones sindicales frente al Parlamento para reclamar el desarrollo de comisiones investigadoras sobre el encarecimiento de artículos específicos²⁸.

En marzo de 1947, el herrerismo propuso el desarrollo de una comisión investigadora en diputados para el abaratamiento de los artículos de primera necesidad. La propuesta contó con el apoyo de todos los partidos. En dos meses, la comisión tuvo los primeros resultados de su investigación²⁹. Estudió la composición de los precios de varios productos de primera necesidad de forma exhaustiva. Entre otras cosas, visitó diferentes industrias y comercios mayoristas para indagar acerca de las maneras como se componía el precio. Los empresarios tuvieron que entregar los libros contables para que los diputados analizaran si el nivel de ganancias era legítimo y si no existían prácticas fraudulentas. En varios casos, los diputados denunciaron, de manera específica, que las ganancias eran exageradas. Se llegó a considerar la imposición de una utilidad máxima para ciertos bienes y que los precios al público incluyeran el costo industrial del producto y el de la intermediación comercial.

Todos los diputados parecieron compartir un sentimiento de indignación frente a la carestía y justificaban la necesidad de reglamentar. La diputada Soto Freire del herrerismo decía que el 50 % de la población vivía en un estado de subconsumo y que había que tener mano dura contra los especuladores³⁰. El diputado Washington Beltrán, desde una perspectiva más liberal, decía que:

“‘las leyes económicas están por encima de la voluntad de los hombres’ pero ‘no tienen la inmutabilidad y el fatalismo de las leyes fisicas, que en las relaciones económicas, junto con las leyes económicas, está actuando el hombre, el elemento humano, con sus pasiones, con sus pequeñeces y con sus inferioridades y en las relaciones económicas actúan no solo las leyes económicas sino la voracidad, la rapacidad y la insensibilidad del hombre. Y esos factores humanos y esa pasión humana, y esa miseria humana, es lo que nosotros tratamos de combatir con estas leyes hechas por los hombres’”³¹.

La afirmación era apoyada por el diputado comunista Rodney Arismendi. Por su parte, Hector Rodríguez, también, reconocía que “la comisión ha sido capaz de meterse con los grandes”³². El diputado colorado Antonio Rubio era de los pocos que desentonaba con aquel extraño consenso que convocaba a sectores de derecha e izquierda. Rubio caracterizaba el acuerdo de esta manera: “Los batllistas y los herreristas, hablando un poco el lenguaje del comunismo, y a su vez los comunistas y socialistas, hablando un poco el lenguaje burgués. El caso es que se ha hecho un concepto sobre la economía dirigida del cual como es notorio para la cámara yo no participo”³³.

Las principales voces discordantes fuera del Parlamento fueron de las organizaciones de comerciantes, que expresaron su crítica frente a algunas de las medidas sugeridas. Se expresaron en contra de la rebaja del 10 %, así como de la señalización obligatoria del precio mayorista que el comerciante minorista debía mostrar en cada producto. Se llegó a realizar un apagón de las vidrieras de los comercios montevideanos el 22 de julio. La movilización logró contener algunos aspectos de la ley, como la exigencia de mostrar los precios mayoristas³⁴. Aunque en el Parlamento se intentó contemplar dicha voz, las demandas de los consumidores parecieron predominar frente a las de este sector.

Estos debates fueron la antesala para la Ley 10940 de 1947, que terminó de definir el perfil de subsistencias a partir de una nueva denominación como Consejo Nacional de Subsistencias (cns)³⁵. Esta ley amplificó lo que se entendió como primera necesidad. El informe de la comisión planteaba que: “El criterio actual de artículos de primera necesidad, se refiere a los imprescindiblemente necesarios para vivir, a los artículos de necesidad secundaria y a los artículos de lujo democrático, entre los cuales pueden colocarse el vino, la cerveza y el tabaco”³⁶. Además, la creación del consejo fortalecía el lugar de las subsistencias dentro de las políticas estatales. La ley le daba atribuciones de policía especial a los inspectores. Asimismo, incorporaba penalidades civiles, pero también criminales para los empresarios que no cumplieran con las regulaciones de precios. Por último, la ley creó un sistema de expendios públicos, en el que los artículos de primera necesidad se venderían a precio regulado. Esto último fue particularmente importante porque, además de controlar el cns, se fomentaba el desarrollo de una cadena de comercios que actuaba como “ente testigo”, y compitió con el comercio privado.

A partir de esta ley, el sistema se terminó de consolidar. Los expendios de comercialización comenzaron a expandirse en asociación con las intendencias. Para 1952, los productos también se vendían en ochenta ferias semanales. Un conjunto de 61 inspectores supervisaba los precios en los comercios³⁷. En 1952, Américo Tabárez, el inspector general de Subsistencias, evaluó de manera positiva el contralor de precios. Decía que, de los diecisiete precios regulados, catorce se cumplían constantemente. En los casos en que la regulación no funcionaba, esto tenía que ver con momentos de escasez. La experiencia les había demostrado que el mecanismo de contralor funcionaba en momentos de aprovisionamiento normal. Bajo esas circunstancias, el contralor de precios constituía un mecanismo efectivo de freno a la especulación. Los logros también habían sido el resultado de una política efectiva de control con dimensiones policíacas. Entre 1951 y 1952, 1345 comerciantes fueron procesados y 466 terminaron en prisión³⁸.

Con la carne vacuna, entre otros productos, los problemas fueron reiterativos. El motivo fue el conflicto entre estancieros, frigoríficos extranjeros y el Frigorífico Nacional en torno a la cuota de carne destinada al mercado local y a la exportación. Estos conflictos tuvieron como consecuencia momentos de relativo desabastecimiento de gran impacto para la sociedad uruguaya, por motivos idiosincráticos, según el inspector:

“En las últimas estadísticas internacionales, demostraron, que el habitante uruguayo, es el hombre que come más carne en el mundo; pero el día en que ese producto llega a escasear, maldice al gobierno, a los comerciantes, y a los funcionarios de subsistencias. Las amas de casas nuestras por comodidad o por costumbre son incapaces de cocinar sin carne. El obrero uruguayo, por su salario actual, puede comprar más carne que ningún otro obrero del mundo”³⁹.

Durante la década de 1950, la administración de Subsistencias estuvo sujeta a múltiples debates. Ante la subida o el desabastecimiento de algún producto, la oposición rápidamente denunciaba la mala administración del cns, e incluso citaba ejemplos de connivencia entre el sector privado y los políticos del Gobierno. La izquierda también realizaba ese tipo de cuestionamientos⁴⁰. De todos modos, nadie cuestionaba el sistema. Las discusiones giraron en torno a sus gestores.

Por momentos, las discusiones giraron en torno al uso de las estadísticas que aún eran relativamente rudimentarias y generaban sospechas de usos políticos. En 1950, el diario oficialista Acción mencionó un informe que decía que “mientras empecinados opositores” insisten en criticar al Gobierno, la oit señalaba que en Uruguay había bajado el costo de vida. Frente a esta noticia, La mañana, un diario crítico del batllismo, ironizaba con el titular: “Dicen que en el Uruguay dijeron que aquí bajaron los precios”. El diario criticaba a la oit por haber confiado en los datos del Gobierno que los llevaba a cometer dicho “gaffe”⁴¹. Aunque en la correspondencia interna la oit pensaba que las críticas eran sin fundamento, decidieron responder simplemente que ellos se basaban en los datos oficiales⁴².

Otra polémica ocurrió en 1953, cuando el herrerismo, la principal fuerza opositora, lanzó múltiples acusaciones sobre los exdirectivos de Subsistencias que abandonaron sus cargos luego de 5 años. Estas iban desde la conjunción del interés público con el privado, el asignarse salarios más altos que los declarados, hasta el desarrollo de formas clientelares en la designación del personal. La respuesta de los directivos da cuenta de todos los déficits que tenía la institución. La ley había definido una ambiciosa estructura, pero, durante los primeros años, no había asignado las cargas presupuestales para desarrollarla, lo que había dejado a la institución en una situación de relativo desamparo de recursos, pero también a nivel administrativo y legal, porque los primeros años desarrollaron mecanismos ad hoc para la gestión, los cuales eran los que habilitaban las sospechas de la oposición.

Por otra parte, en los casos de los precios que no habían podido ser controlados, los exdirectivos enfatizaban en que esta situación era el resultado de la escasez y que eso no dependía de su voluntad. En el informe, insistían constantemente en la idea de que el mecanismo de regulación de precios funcionaba en situaciones de abundancia como una forma de evitar abusos especuladores, pero, cuando un bien escaseaba, la regulación de precios no era efectiva. El debate entre oposición y directores no arribó a ninguna conclusión, pero el documento de defensa de los exdirectivos de Subsistencias es un buen testimonio de los desarrollos que había logrado la institución a mediados de los cincuenta. Por otra parte, la oposición, aunque fuertemente crítica con los exdirectivos, en ningún momento cuestionó el marco legal ni la tarea en cuestión⁴³.

En la segunda mitad de la década de los cincuenta, el país entró en un periodo de crisis, con estancamiento, que no se revirtió hasta mediados de la dictadura en los setenta. En 1958, el batllismo fue derrotado electoralmente y el gobierno del principal partido opositor, el Partido Nacional, resultado de la unificación del herrerismo y los independientes, y aliado con el ruralismo, tendió a liberalizar la economía y a reducir los elementos regulacionistas vinculados al tipo de cambio y al comercio exterior.

Durante este periodo, los marcos legales vinculados a Subsistencias no se modificaron. Los expendios continuaron proveyendo mercancías a precios regulados, aunque la capacidad de controlar los precios del mercado se fue limitando debido a un proceso inflacionario cada vez más intenso. Entre 1954 y 1956, el alza de precios fue de un promedio del 8 % anual. Entre 1957 y 1961, del 27 %. Mientras en 1962 y 1967, según el Instituto de Economía, “alcanzaron niveles hasta entonces desconocidos en el país y muy poco frecuentes en el mundo: el promedio del período fue del 60 % anual”⁴⁴.

Las perspectivas más liberales de la economía comenzaron a tener mayor influencia entre los políticos de los partidos mayoritarios⁴⁵. Los mecanismos regulatorios (tipo de cambio, comercio exterior) que fueron moneda corriente en los cuarenta y cincuenta comenzaron a ser reducidos, pero nadie se animó a discutir el recurso del control de precios para asistir a los sectores populares.

En los sesenta, debido a la inflación, “los consejos de salarios están prácticamente obsoletos”, según un informe de la oit, de 1966. El mismo informe señalaba que ya no funcionaban y, en algunos casos, se hacían para ratificar “convenios colectivos que van desde el 30 al 80 % de reajuste”. El caos era tal que el funcionario de la oit no había podido conseguir una lista de los salarios mínimos por rama⁴⁶.

En 1968, en un contexto de aumento de la movilización social como consecuencia de la caída del salario real y la respuesta autoritaria por parte del Estado, el presidente Jorge Pacheco Areco propuso la creación de la Comisión de Productividad, Precios e Ingresos (coprin), que se encargaría de regular precios y salarios. El presidente propuso por ley la congelación de precios y salarios. En su discurso político, quiso vincular esta medida a la defensa de los sectores humildes, ya que contuvo la inflación por un periodo corto. En la visión de los sindicatos y de la creciente izquierda política, la coprin fue una forma de estabilizar y legitimar la caída del salario que se había producido antes del congelamiento⁴⁷. La coprin pasó a actuar como una institución por arriba de Subsistencias y de la negociación salarial, lo que le daba mucho más poder al Ejecutivo en relación con la institucionalidad anterior⁴⁸.

Durante la década de los setenta, la dictadura amplió el programa de liberalización que se había iniciado durante los sesenta. Sin embargo, la dictadura mantuvo la coprin y la cns. En cns: Órgano oficial del Consejo Nacional de Subsistencias y Contralor de Precios, revista publicada en 1981, en plena dictadura, se reconocía que: “Si bien la actual política de gobierno tiende a una liberación total de precios, no significa que no busque la defensa del consumidor y para ello, ha dictado disposiciones, que permitan al público conocer cuáles son los precios que debe pagar el que consume”⁴⁹.

La dictadura había abierto un flanco explícito en el viejo sistema. Por primera vez, no se tomaron medidas de regulación de precios. El énfasis, a tono con las otras dictaduras cono sureñas, se concentró en la promoción de la información sobre precios y productos con el fin de que el comprador elaborara decisiones inteligentes en el marco de una mayor preocupación por la “defensa del consumidor”⁵⁰. Sin embargo, la cns mantuvo sus funciones tradicionales durante el periodo y siguió asegurando la distribución de la mercadería por medio de diversos tipos de locales. En 1980, había 16 puestos móviles y 27 fijos en la capital y 19 en el interior del país⁵¹.

Aunque a partir de los sesenta el sistema comenzó a mostrar sus problemas y en la práctica no pudo cumplir con el abastecimiento y el control de precios, nadie, ni la misma dictadura, se animó a cuestionar explícitamente el marco legal y los principios de economía moral que sustentaron la idea de artículos de primera necesidad.

2. El cambio de paradigma: de primera necesidad a necesidades básicas

Simultáneamente a lo que ocurría en Uruguay, una serie de debates en torno a la relación entre crecimiento económico y desarrollo se estaban dando en las organizaciones internacionales de cooperación y desarrollo. Todos parecían constatar que, luego de dos décadas de apoyo a programas de promoción, estos habían tenido impacto en el crecimiento económico de los países, pero no en la reducción de la pobreza y la desigualdad en los países del tercer mundo. Esta preocupación también estaba vinculada con el surgimiento de diversos enfoques críticos sobre el desarrollo asociados a economistas como Raul Prebisch, Osvaldo Sunkel, Dudley Seers y Albert Hirschman, entre otros. Una creciente preocupación del Banco Mundial vinculada al problema de la pobreza global, fundamentalmente rural, fue uno de los puntos de partida que empezó a generar un viraje en las maneras como ciertos organismos internacionales pensaban el problema de la pobreza. Ya no se trataba de pensar que el desarrollo y el crecimiento económico serían el paso necesario para la reducción de la pobreza, sino que los organismos internacionales debían concentrarse en pensar y asegurar los estándares mínimos de vida en los países, más allá del problema del crecimiento económico⁵².

En ese contexto intelectual, dentro de la oit también se comenzaron a proponer nuevas perspectivas para pensar la cuestión de las necesidades. En 1976, la oit convocó la World Employment Conference, cuyo consenso fue el reconocimiento de que las grandes propuestas de asistencia vinculadas a planes de desarrollo habían tenido impacto en el crecimiento económico, pero no necesariamente en la mejora de los sectores trabajadores, por lo que se sugería que los nuevos programas de asistencia debían enfocarse en la satisfacción de las necesidades básicas⁵³. A partir de ese momento, se inició el desarrollo de una literatura específica que procuró por instrumentalizar dicho concepto⁵⁴. Simultáneamente, desde una perspectiva similar, la Cepal comenzó a proponer el estudio comparativo de la línea de pobreza en la región⁵⁵.

Estos enfoques fueron llegando a Uruguay por medio de un conjunto de centros de investigación independientes integrados, en muchos casos, por cientistas sociales que no podían trabajar en la universidad pública, ya que esta había sido intervenida durante la dictadura militar⁵⁶; ellos comenzaron a indagar en las consecuencias sociales de la crisis de 1982 y, a través de diversos enfoques, señalaron las maneras como la pobreza había aumentado en ese contexto. Varios de estos investigadores tuvieron un papel relevante en el desarrollo de las políticas sociales del nuevo gobierno democrático desarrollado a partir de 1985. Estos trabajos fueron incorporando los enfoques sobre necesidades básicas, así como los de la línea de pobreza por ingreso que se comenzaron a desarrollar de manera sistemática a partir de 1986⁵⁷.

El impacto social de los últimos años de la dictadura fue enorme. Además de la caída del salario real a la mitad durante los setenta, la crisis latinoamericana de 1982 impactó en el empleo y los ingresos. En 1986, un año después del retorno democrático, las nuevas estimaciones calculaban que alrededor del 46 % de los uruguayos estaban bajo la línea de pobreza. Además, la dictadura había generado diversas situaciones que habilitaron un aumento de la informalidad laboral que para mediados de los ochenta ya se había transformado en una característica general de la economía⁵⁸. La informalidad dificultaba el margen de maniobra para desarrollar políticas sociales a partir de las instituciones desarrolladas en los cuarenta que estaban basadas en la economía formal. Ni los laudos de los consejos de salarios ni las prestaciones de las asignaciones familiares eran recibidas por los trabajadores informales.

En ese contexto, en 1985, el nuevo Parlamento rápidamente retomó la vieja discusión sobre el control de precios. Desde diferentes orientaciones ideológicas, se proponía definir un control de precios sobre los artículos de primera necesidad, la creación de una canasta básica y un mayor desarrollo de los expendios de subsistencias. Miembros del Partido Comunista, así como sectores de centro, e incluso sectores conservadores herreristas del Partido Nacional, convergieron en estas demandas. En 1986, se terminó de concretar un proyecto de ley apoyado por todos los sectores de la oposición que buscaba reactivar la idea de precios de artículos de primera necesidad y volver a activar Subsistencias frente a las limitaciones de su funcionamiento que se habían generado con la j.

Pero esta vez el batllismo, cuyo líder Julio María Sanguinetti había ganado las elecciones en 1984, fue el principal interpelante de la tradición que su mismo partido había promovido. El Poder Ejecutivo se resistió a volver a regular los precios y se opuso al proyecto. Frente a las críticas, señalaba que el enfoque moderno y eficiente debía ser focalizado y no universal, como se había desarrollado desde los cuarenta. Este cambio implicó una revisión de los pilares del proyecto de bienestar que era conceptualizado a través de la idea de modernización⁵⁹. Dicha transformación se sostenía en argumentos realistas y también consideraciones ideológicas. Por un lado, la informalización de la economía inhabilitaba el uso de las viejas herramientas institucionales; asimismo, los limitados recursos del Estado uruguayo, que estaba profundamente endeudado, llevaban a que los recursos estuvieran destinados a quienes “realmente” lo necesitaban en una perspectiva de necesidades básicas⁶⁰. Las apuestas del Estado debían concentrarse únicamente en la lucha contra la pobreza y reducir el tradicional apoyo a los sectores trabajadores formales. Incluso, algunos técnicos cercanos al gobierno fueron fuertemente críticos de las maneras como el Estado batllista había redistribuido la riqueza, y planteaban que las prácticas universalistas de asignación de recursos reforzaban los privilegios de los sectores medios. Como respuesta, proponían el desarrollo de políticas focalizadas⁶¹.

El Estado intentó actualizar sus formas de medición sobre lo social en el nuevo contexto democrático. Por un lado, la Dirección General de Estadística y Censo continuó perfeccionando sus mecanismos para estudiar la inflación. El primer índice elaborado a partir de información de una encuesta de gastos de consumo de los hogares había sido en 1963. En 1985, se estableció un nuevo índice de precios del consumo basado en la encuesta de gastos e ingresos de los hogares, realizada entre 1982 y 1983. Este índice constituyó una pieza clave de la discusión entre sindicatos y gobierno acerca de los reajustes salariales luego de la caída del salario real en dictadura. El retorno a la negociación tripartita de los consejos de salarios llevó a que esa información fuera central para el debate entre gobierno, empresarios y sindicatos⁶².

Por otro lado, el reclamo por políticas focalizadas también generó la necesidad de renovar las formas de medición del Estado. Dentro de ese nuevo paradigma la perspectiva sobre necesidades básicas ofrecía el camino para avanzar en el estudio de la situación de pobreza a la que el Estado le había dedicado muy poca atención en décadas anteriores. Durante los ochenta, el nuevo gobierno democrático, con el impulso de la Cepal y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (Unicef), avanzó en los problemas de medición de la pobreza por ingresos, pero también en el análisis de las necesidades básicas insatisfechas.

A partir del desarrollo de la encuesta de gastos e ingresos de hogares en 1982 y 1983, la encuesta continua de hogares y el Censo de 1986, se pudo avanzar en la medición de la pobreza, no solo en relación con la línea de ingreso, sino también bajo la perspectiva de las necesidades básicas. En 1986, se inició una serie para medir la pobreza por ingresos. En 1988, se publicó el libro Las necesidades básicas en el Uruguay. Versión preliminar a partir de los datos de la muestra de anticipación del censo de población y viviendas de 1985, primer trabajo enfocado en esa perspectiva⁶³. En este censo, se consideraron como necesidades básicas insatisfechas los aspectos vinculados con las características de la vivienda, el acceso al agua potable, la asistencia a la escuela y la carga familiar de los jefes de hogar. Ese mismo año la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (opp), con apoyo de la Cepal (Montevideo), realizó el “Seminario taller técnico sobre medición e investigación de la pobreza en Argentina, Brasil y Uruguay”, donde se discutió, básicamente, la relación entre los enfoques sobre la pobreza por ingreso y el enfoque de necesidades básicas⁶⁴.

En 1985, el gobierno democrático desarrolló un Plan de Emergencia, que luego se institucionalizó con el nombre de Plan Nacional de Complementación Alimentaria (pnca), y que se basaba en dos programas: materno-infantil y pensionistas a la vejez. En la visión del gobierno, estas nuevas políticas sociales eran mejores que los antiguos mecanismos, ya que, a través del sistema de entrega de canastas, se podía detectar mejor a los usuarios del programa. A partir de allí también se podían crear herramientas de medición, como la creación de un “instrumento predictor del riesgo nutricional”, así como múltiples actividades de “vigilancia nutricional” (Censo nacional escolar de talla/edad, Carné de salud, Informe del estado nutricional, etc.), que procuraban evaluar la eficacia del programa y la llegada a los destinatarios que realmente lo necesitaban⁶⁵.

Frente a las políticas más universalistas desarrolladas previamente por Subsistencias, el nuevo gobierno ensayó políticas particulares que generaban un cambio de sensibilidad en lo social, sostenido en la perspectiva de las necesidades básicas. Mientras el gobierno lo presentaba como una mejora de la eficacia de las políticas sociales en un contexto de escasos recursos estatales, otros políticos advertían cómo esto implicaba un cambio en la manera de concebir la ayuda a los sectores populares. Incluso, esto fue planteado por políticos conservadores, como el diputado herrerista Daniel Santoro, quien advirtió que dichos planes eran discriminatorios y generaban una situación “inferiorizante” entre los sectores populares que antes habían sido asistidos por propuestas universalizantes⁶⁶.

Finalmente, el proyecto de regulación de precios que apuntaba a crear una canasta mínima no logró los votos en el Parlamento. En el mismo año, Subsistencias comenzó un proceso de “modernización global de sus estructuras para poder actuar, con racionalidad y eficiencia, en defensa de los sectores más desfavorecidos de la población”, la apuesta fue por “la defensa del consumidor”, que “no pasa ya por la simple supervisión de precios”, sino que consiste en asesorar “el proceso de información/desinformación generado por la publicidad”. Estos conceptos fueron vertidos por el director de Subsistencias, el licenciado Javier Bonilla, en un artículo presentado en un semanario cercano al gobierno. El artículo planteaba que las tareas tradicionales de Subsistencias ahora parecían ser menos importantes, ya que la inflación era menor que en décadas anteriores, y ya no había desabastecimiento. El director anticipaba las supuestas nuevas funciones que tendría Subsistencias:

“La unidad empresarial de ‘Subsistencias’ que actualmente se proyecta habrá de funcionar en condiciones de equilibrio financiero y, en materia de subsidio, solo los manejará de manera intermitente y vinculados a proyectos específicos que tengan relación con poblaciones-objetivo, cuidadosamente establecidas previamente”⁶⁷.

En los hechos, Subsistencias perdió el lugar institucional dentro del organigrama del Estado. Inicialmente, fue subsumida como una unidad dentro de la Dirección General de Comercio y Abastecimiento. Y, luego, fue disuelta. Algunos de los recursos de la institución terminaron en la nueva institucionalidad que el Estado fue construyendo en torno a la idea de defensa del consumidor. Por otra parte, los planes alimenticios focalizados fueron desarrollados bajo la órbita del Ministerio de Trabajo y, a partir del siglo xxi, por el nuevo Ministerio de Desarrollo Social.

Conclusiones

A lo largo del artículo se expuso cómo los conceptos de artículos de primera necesidad y necesidades básicas insatisfechas habilitaron diferentes maneras de concebir lo que es una vida digna. Las argumentaciones en defensa de estos fueron sostenidas en principios de economía moral de la vida que se vincularon con la responsabilidad del Estado frente a diversas situaciones generadas por el mercado. El concepto de necesidad se fue ampliando durante la primera mitad de siglo⁶⁸. Inicialmente, solo se trató de alimentos, luego se amplió a vestimenta, materiales vinculados a la educación y, por último, productos relacionados con el “lujo democrático”, como el alcohol o el tabaco. De alguna forma, dicha ampliación pareció estar en consonancia con la aspiración de los sectores trabajadores de identificarse con mejores estándares de vida asociados al ideal de las clases medias de mitad de siglo.

En estos planteos, convergieron sectores políticos con diversos enfoques ideológicos. Aunque los batllistas y las izquierdas comunistas y socialistas fueron los que más promovieron el desarrollo del sistema, por momentos los sectores conservadores, como los herreristas del Partido Nacional, impulsaron medidas que iban en la misma dirección. Este consenso se puede vincular a las demandas de los sectores populares que constituían el público electoral sobre el que los partidos disputaban su primacía. Políticos, técnicos y sectores populares parecieron converger en cierta economía moral compartida que trascendió los enfoques ideológicos tradicionales, y expusieron una actitud abierta frente a las demandas de los sectores populares urbanos.

Aún resulta difícil establecer conclusiones comparativas acerca de lo ocurrido en Uruguay en relación con la región. Los procesos en el Cono Sur parecen tener coincidencias relevantes. Para el caso argentino, Eduardo Elena, en Dignifying Argentina, mostró cómo la expansión de la idea de estándar de vida durante el peronismo trascendió las perspectivas mínimas de anteriores reformadores sociales y promovió la creación de una sociedad de consumo para los sectores populares, lo que guarda coincidencias con lo ocurrido en Uruguay. Pero mientras en Argentina esta idea quedó muy emparentada con la identidad peronista, en Uruguay pareció ser una visión más compartida vinculada con los deberes del Estado. Rodrigo Henríquez, en Estado sólido, da a conocer la experiencia chilena. En este caso, se trató de un proceso más similar al uruguayo, donde, incluso, se compartió el concepto de artículos de primera necesidad, y en el que el lenguaje legal y técnico logró trascender a la experiencia del Frente Popular, pero no así a la dictadura de 1973⁶⁹.

En Uruguay, la permanencia del enfoque de primera necesidad fue de más largo alcance que en Chile. El cambio de paradigma no fue el resultado de la dictadura; inicialmente, el retorno democrático intentó revitalizar el concepto de artículos de primera necesidad, pero esto tuvo corta vida. En 1986, la idea de modernización frente a un Estado que era criticado por su pasado ineficiente, clientelista, paternalista y despilfarrador pasó a ser el discurso predominante del gobierno batllista. Esto no implicó una reformulación de lo social. Mientras la sensibilidad anterior se dirigía al conjunto de los sectores trabajadores, ahora se trataba de ayudar a los que “realmente lo necesitaban”. Los estudios sobre la pobreza desarrollada en un tono tecnocrático ayudaron a ir construyendo una nueva economía moral de la democracia que se sostenía en el marco conceptual de las necesidades básicas y que habilitó el desarrollo de políticas focalizadas⁷⁰. Asimismo, la creciente influencia de la idea de derechos humanos, que puso énfasis en la defensa, el mantenimiento y la reproducción de la vida frente a visiones anteriores que hablaban de lo social y lo económico, parecía dialogar implícitamente con el concepto de necesidades básicas insatisfechas⁷¹.

Frente a enfoques que aspiraban a construir un nivel de vida cercano a los sectores medios a mediados de siglo, para finales, lo que pareció primar fueron los enfoques que distinguían entre dos tipos de conceptualizaciones para referirse a la cuestión social. Por un lado, estaban los trabajadores formales para los que el Estado iba alejando sus responsabilidades vinculadas al aprovisionamiento de los artículos de primera necesidad. Aunque, en ciertos momentos, el Estado podía incidir en la cuestión salarial y la inflación. Por otro lado, estaban otros sectores vinculados al trabajo informal y mayormente pobres, para los que el Estado, por medio de una interpretación restringida del concepto de necesidades básicas insatisfechas, intentaba asegurar mínimamente las condiciones biológicas para la reproducción de la vida⁷².

Como se ha visto, los organismos internacionales tuvieron un lugar importante en los debates locales sobre estos asuntos. La oit colaboró con su reflexión sobre el costo de vida y el fomento de las prácticas de medición. A los gobernantes batllistas les interesó mostrar que sus políticas estaban alineadas con la oit. De alguna manera, hubo una disputa política local acerca de quién expresaba mejor el modelo de bienestar del mundo “moderno” que se identificaba con la expansión global de la oit. Sin embargo, la oit tuvo poco que ver con la ampliación del concepto de necesidad que percibimos a mediados de siglo. Eso pareció ser más el resultado de las demandas sociales y los debates públicos que de una influencia técnica de la oit. En el marco de la crisis del sistema de Subsistencias, la emergencia del concepto de necesidades básicas, aunque nacido también en la oit, recorrió la institucionalidad internacional; al respecto, la Cepal tuvo un papel central en su difusión e implementación en Uruguay. A diferencia de lo ocurrido a mitad de siglo con la publicitada incidencia de la oit, este tipo de intervenciones no circularon de manera tan abierta; se trató de la difusión de saberes que circularon de forma restringida en el ámbito técnico y estatal, pero que lograron tener una mayor incidencia directa en el desarrollo de políticas focalizadas que se expandieron en la década de los noventa.