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Prolegómenos

versión impresa ISSN 0121-182Xversión On-line ISSN 1909-7727

Prolegómenos vol.23 no.46 Bogotá jul./dic. 2020

https://doi.org/10.18359/prole.4568 

Artículo de reflexión

Simbolismo jurídico: una aproximación al populismo legislativo. Análisis del artículo 129 de la Ley 1098 de 2006*

Juridical symbolism: an approach to legislative populism. Analysis of article 129 of Law 1098 of 2006

Simbolismo jurídico: uma aproximação do populismo legislativo. Análise do artigo 129 da Lei 1.098 de 2006

Jorge Enrique Peralta Parraa 
http://orcid.org/0000-0001-9173-1404

a Estudiante de la Maestría en Derecho de la Universidad del Rosario. Especialista en Derecho Constitucional y en Derecho Administrativo por la Universidad del Rosario. Abogado graduado con honores por la Universidad Católica de Colombia. Correo electrónico: jorge.peralta@urosario.edu.co. ORCID


Resumen:

Existe en Colombia un fenómeno social que puede ser denominado simbolismo jurídico, en virtud del cual, el populismo legislativo adquiere su máxima expresión, al producir normas que no gozan de eficacia jurídica o al producir normas que terminan vulnerando derechos fundamentales. Este afán en la promulgación de leyes hace evidente la necesidad de implementar una técnica legislativa que materialice principios de racionalidad, lógica y argumentación, en virtud del cual, el legislador deberá estructurar los proyectos de ley a partir de la relación que surge entre política y derecho, donde la norma jurídica será el resultado de un ejercicio técnico, consensuado y participativo

Palabras clave: Congreso; ordenamiento jurídico; seguridad jurídica; simbolismo jurídico

Abstract:

There is a social phenomenon in Colombia that can be denominated juridical symbolism, under which legislative populism acquires its maximum expression by producing norms that do not have juridical efficacy or by producing norms that harm fundamental rights. This eagerness to enact laws makes evident the need to implement a legislative technique that materializes principles of rationality, logic and argumentation, by virtue of which the legislator has to structure the bills based on the relationship that arises between politics and law, where the legal rule will be the result of a technical, consensual and participatory exercise.

Keywords: Congress; legal system; legal security; legal symbolism

Resumo:

Na Colômbia, existe um fenômeno social que pode ser denominado de “simbolismo jurídico”, no qual o populismo legislativo adquire sua máxima expressão ao produzir leis que não gozam de eficácia jurídica ou ao produzir leis que acabam violando direitos fundamentais. Essa ânsia na promulgação de leis torna evidente a necessidade de implementar uma técnica legislativa que materialize princípios de racionalidade, lógica e argumentação; por isso, o legislador deverá estruturar os projetos de lei a partir da relação que surge entre política e direito, em que a norma jurídica será o resultado de um exercício técnico, consensuado e participativo.

Palavras-chave: congresso; ordenamento jurídico; segurança jurídica; simbolismo jurídico

Introducción

En Colombia la producción normativa trata diversas temáticas, desde leyes en virtud de las cuales la Nación se asocia a la celebración del septuagésimo aniversario de la aviación colombiana, hasta la Ley 48 de 1936 que se pronuncia sobre vagos, maleantes y rateros. Otras regulan aspectos de relevancia social, como los derechos fundamentales y sus mecanismos de protección, derechos de la infancia y adolescencia, mecanismos de participación ciudadana, etc.

Es el Congreso de la República el que tiene la facultad de hacer las leyes, interpretarlas, derogarlas, determinar su vigencia y efectos jurídicos. Así lo establece el artículo 150 de la Constitución Política de 1991 (Asamblea Nacional Constituyente, 1991) cuando se refiere a la función legislativa por parte de esta corporación.

Sin embargo, al interior del ordenamiento jurídico colombiano se han identificado disposiciones obsoletas, anacrónicas o en desuso, o en el peor de los casos, que son contrarias a los postulados del Estado social de derecho.

Así lo advirtió el propio Gobierno Nacional cuando por conducto del Ministerio de Justicia y del Derecho presentó el Proyecto de Depuración Normativa que pretende purificar el sistema jurídico colombiano, pues se ha evidenciado la existencia de normas que han agotado su capacidad de producir efectos jurídicos por haberse cumplido el objeto para el que fueron expedidas. Igualmente, han expirado o caducado por haberse cumplido los plazos de vigencia incluidos en ellas; han sido reemplazadas tácitamente por normas posteriores que han regulado en su integridad las materias de las cuales trataban; no fueron adoptadas como legislación permanente en el evento de los decretos legislativos o resultan incompatibles con el régimen constitucional actual.

A pesar de que con este proyecto de simplificación legislativa se quiere acabar con la inflación normativa para garantizar el principio de seguridad jurídica, es necesario identificar las normas que han sido declaradas inexequibles por parte de la Corte Constitucional, a efectos de advertir no solo la incompatibilidad de estas disposiciones con la Carta Política, sino la vigencia de estas leyes.

Precisamente ese es el objeto de este trabajo de investigación: identificar, más allá del grado de durabilidad de las normas, aquellas que han sido objeto de reproche constitucional; y, a propósito de la función legislativa en cabeza del Congreso de la República, se hace necesario exhibir cómo es el proceso de producción normativa en Colombia, la visión legislativa de los partidos políticos, la dinámica de los proyectos de ley y la materialización del interés general en cada legislatura. Esto, debido a que, como lo señaló el profesor Antonio A. Martino (1977), se está en presencia de una contaminación legislativa que atenta contra la eficacia y validez de la norma.

Sobre este particular, la Corte Constitucional ha informado que en el proceso de formación de la ley deben concurrir unos principios y valores, tales como el respeto a la voluntad de las mayorías, la publicidad del procedimiento legislativo, garantías de los derechos de las minorías políticas y, recientemente, la deliberación suficiente1 para salvaguardar la legitimidad democrática.

Respecto de este último principio, autores como Nino (1997) manifestaron que se “[…] debe cuidar que el debate deliberativo asegure la participación de todos en igualdad de condiciones” (p. 129); esta afirmación, vista desde la producción normativa,refleja la necesidad de resguardar la participación real y efectiva de la ciudadanía en los debates que se surten al interior del Congreso de la República. Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha advertido sobre la importancia de que la comunidad política en general tenga la posibilidad de hacer un seguimiento a los proyectos que cursan en las distintas comisiones legislativas; de igual manera, ha advertido sobre conocer con antelación la fecha en que se someterán a discusión y votación, la temática, y en general, todo aspecto que contribuya a afianzar el principio democrático2 (Nino, 1997).

Estos principios buscan que en el procedimiento de formación de las leyes se respeten otros valores constitucionales como la seguridad jurídica y la participación democrática. En tal sentido, surgen otros requisitos de trámite como la cláusula de unidad de materia, que procura impedir que en una iniciativa legislativa se debatan contenidos distintos a los que se quieren regular; o los principios de consecutividad y de identidad flexible, cuyo propósito es que los proyectos de ley hayan contado con el debate suficiente en las respectivas comisiones.

Como se observa, existe toda una gama de requisitos en la producción normativa, y cuando son vulnerados, se presentan vicios de forma y fondo que pueden invalidar el proceso de formación de la ley; proceso que, en algunos casos, termina con la declaratoria de inconstitucionalidad de aquellas normas por parte de la Corte Constitucional3.

Con el ánimo de blindar los procesos de producción normativa y propender por la calidad de las normas, la jurisprudencia y doctrina especializada han señalado la necesidad de una técnica legislativa4 que salvaguarde el principio de seguridad jurídica y prevenga la declaratoria de inexequibilidad de las leyes. Sobre ello, la doctrinante Viviana Díaz Perilla aseguró lo siguiente:

La logística nació como resultado de la preocupación alrededor de la calidad de las normas jurídicas y tiene como objetivo establecer las mejores modalidades posibles para la concepción, elaboración, redacción, edición y aplicación de las normas de derecho (Díaz, 2011, p. 151).

En el mismo orden de ideas, según la Corte Constitucional la técnica legislativa responde a criterios elementales que atañen a la claridad y sistematización que debe existir en los cuerpos normativos, los cuales integran el ordenamiento jurídico de un determinado Estado o sistema internacional; todo con el objetivo siempre determinante de alcanzar un grado aceptable de seguridad jurídica (Sentencia C-400 de 2010).

El propio órgano legislativo advertía esta necesidad, cuando en la Ley 1147 de 2007 creó la Comisión Especial de Modernización y las Unidades Coordinadoras de Asistencia Técnica Legislativa y Atención Ciudadana del Congreso de la República; ello con el objetivo de contribuir a la transformación integral y progresiva del Congreso de la República en una institución legislativa moderna, altamente técnica y capaz de responder de manera eficaz y eficiente a las exigencias de la democracia.

No obstante, y de acuerdo con estos lineamientos normativos y jurisprudenciales, la Corte Constitucional ha advertido sobre la inconstitucionalidad de leyes al interior del ordenamiento jurídico colombiano por presentarse vicios de fondo y forma en la producción de normas jurídicas.

En este punto puede cuestionarse si las reformas constitucionales y la reiterada promulgación de normas son producto de una visión social del Congreso de la República que obedece a una verdadera intención de transformación democrática; o si, por el contrario, son el resultado del interés particular de diversos partidos políticos, por el que el procedimiento legislativo y la técnica legislativa son obviados, lo que trae como consecuencia leyes que se tornan vulneratorias de los derechos fundamentales de todos los asociados.

Lo anterior permite plantear el siguiente interrogante: ¿la declaratoria de inconstitucionalidad de las leyes advierte la degradación de la función legislativa? Si es así, ¿se vulnera el principio de seguridad jurídica cuando existen normas que, pese a estar vigentes, aún no han sido declaradas inexequibles?, y, finalmente, ¿a qué obedece la promulgación sistemática de leyes contrarias a la Constitución Política por parte del Congreso de la República?

Con el fin de darle solución a estas preguntas, y como propuesta analítica, se expone el concepto de simbolismo jurídico como un fenómeno en el que se hace evidente, por parte del legislador, un afán protagónico con fines electorales; y debido a ello se proyecta en el imaginario colectivo la representación perceptible de una idea: la norma como símbolo de la solución eficaz de los hechos sociales, aunque esta supone la afectación de los derechos fundamentales. En esa medida, esta línea de investigación tiene las hipótesis que se enlistan a continuación.

  • Existe en Colombia un fenómeno social que puede ser denominado simbolismo jurídico, en virtud del cual el populismo legislativo adquiere su máxima expresión, al producir normas que no gozan de eficacia jurídica o que terminan vulnerando derechos fundamentales.

  • Estas normas ineficaces o inconstitucionales son el resultado de la falta de técnica legislativa en el proceso de formación de la ley.

  • Uno de los principios que más se vulnera en el proceso de formación de la ley, ante la falta de esta técnica legislativa, es el principio de deliberación suficiente.

Justificación del problema de investigación

Un análisis de la jurisprudencia constitucional permite observar que son múltiples las normas legales que han sido objeto de inexequibilidad por vulneración de los postulados de la Carta Política. Varias normas jurídicas han sido objeto de revisión por vicios formales y materiales; esta circunstancia invita a verificar cuáles son estos vicios, y si aquellos se han producido por falta de una técnica legislativa, pues como lo dijo la Corte Constitucional en la Sentencia C-400 de 20105:

[…] la exigencia de coherencia entre el título y el contenido de la ley, que consagra la Constitución colombiana en el artículo 169, responde a criterios elementales y fundacionales de técnica legislativa, que atañen a la claridad y sistematización que debe existir en los cuerpos normativos que integran el ordenamiento jurídico de un determinado Estado o sistema internacional, todo esto con el objetivo siempre determinante de buscar alcanzar un grado aceptable de seguridad jurídica (numeral 2)6.

Ha de tenerse en cuenta que el pronunciamiento del Alto Tribunal Constitucional sobre el concepto de técnica legislativa ha sido escaso, e incluso se ha indicado en algunos casos que la falta de legística no constituye vicios de procedimiento; en otros, por salvamento de voto, se argumenta que esta falta de técnica sí constituye un vicio formal en el proceso de producción normativa.

Esta dicotomía jurisprudencial debe ser analizada a la luz de las teorías sobre el principio de democracia deliberativa y eficacia simbólica del derecho, pues de ese modo es posible determinar si el legislador vulnera o no el principio de seguridad jurídica.

Teorías sobre la democracia participativa

La importancia de la democracia participativa como concepto que legitima el derecho ha sido expuesta por diversos autores, entre ellos Nino (1997), quien en un intento por definir el valor de la democracia, en su obra La constitución de la democracia deliberativa, afirmó que este sistema político, defensor de la soberanía del pueblo y el control efectivo de los gobernantes, es la mejor manera de llegar a una verdad social; y se constituye como el método más efectivo para llegar al conocimiento, toda vez que la discusión y el debate conllevan el acercamiento a esa verdad.

De ahí que en la visión de este autor sobresalga un valor epistemológico de la democracia, según el cual la deliberación trae como resultado las mejores razones en la toma de decisiones que afectan a todos los gobernados, y que llevan a la consecución de unos principios morales aceptados por la generalidad.

En otras palabras, la deliberación pública implica la concepción de una verdad social, reconocida y aceptada por cada individuo, pues el proceso de discusión ocasiona legitimidad en la toma de decisiones. Para que esta verdad sea legítima se requiere la participación colectiva en ese proceso de razonamiento, que cada ciudadano pueda aportar su conocimiento y experiencia en el proceso deliberativo, y que sea convocado de manera efectiva en un escenario de igualdad material. Estos postulados permitirán la validez y vigencia, por ejemplo, de la Ley Fundamental.

En este punto particular, Nino resaltó que esta participación deliberativa es protegida por los jueces, pues se concibe como un derecho subjetivo que goza de mecanismos de protección que no pueden ser coartados por las mayorías.

A modo de resumen, esta teoría expuesta por Nino revela que los procesos deliberativos son de vital importancia al interior de una democracia, y que la participación de los ciudadanos en las decisiones que los afectan se constituye como un derecho subjetivo reconocido por la Carta Política; apreciación que comparte la jurisprudencia de la Corte Constitucional, cuando advierte la necesidad de materializar este principio en el proceso de formación de la ley.

En esta misma línea, el doctrinante Gerardo Durango Álvarez ha señalado que el principio democrático actúa como mecanismo que legitima la producción normativa, cuando el debate y la argumentación son la fuente de los proyectos de ley que se presentan al Congreso. Así, advirtió que las decisiones mayoritarias deben respetar unas reglas democráticas mínimas, como albergar espacios que hagan posible la deliberación de manera transparente e igualitaria.

Por lo anterior, este autor sostuvo que la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la importancia del debate público deliberativo al declarar la inexequibilidad de proyectos de ley por vicios de procedimiento, cuando, por ejemplo, los principios de publicidad, consecutividad y de identidad flexible se han transgredido en el proceso de formación de la ley.

Teorías sobre logística o técnica legislativa

Sobre este tema la literatura es escasa en Colombia, razón por la cual se hace preciso acudir a otras fuentes conceptuales. Como teoría principal para hacer una aproximación a la legística se encuentra la obra de Bentham (2004) titulada Nomografía o el arte de redactar leyes; en este texto el autor argumentó que la utilidad de las normas consiste en materializar el principio de igualdad entre todos los ciudadanos, y, a su turno -tal vez sea esta la cuestión más importante-, el legislador debe propender por la felicidad de todos los asociados.

Para lograr este objetivo es necesario que en el proceso de creación de la norma esté presente el concepto de mayor felicidad; a su vez, en pro de este propósito deben existir técnicas racionales para la correcta aplicación de la ley, lo cual se puede lograr a partir de un manual de buena técnica legislativa.

En conclusión, los aportes teóricos que realizó Bentham son de suma importancia para revalidar la necesidad de una técnica en el proceso de formación de las leyes que permita asegurar los postulados del Estado social de derecho.

Teorías sobre la eficacia simbólica de la norma

Se tiene como fuente principal para esta temática la teoría expuesta por Mauricio García (1993) en su libro La eficacia simbólica del derecho, en el que aseguró que existe un derecho que no se cumple debido a que su función no era ser cumplido, sino legitimar a los gobernantes con la fuerza simbólica de la norma. En este contexto, la eficacia de las normas se explica no solo por su validez formal, sino por la capacidad que tienen de producir cierto comportamiento en los individuos a los que se dirige la ley.

En otro terreno, las normas también pueden ser símbolos dirigidos a la representación, y es bajo esta premisa que se consigue la aproximación a la eficacia simbólica del derecho. Pues supone que la fuerza radica ya no en las acciones que la norma consigue estimular en los sujetos a los que va dirigida, sino en el impacto mental que produce un discurso legal con capacidad para distinguir entre lo justo e injusto, lo verdadero y lo falso, lo lícito y lo ilícito; es así como se produce una mediación puramente psicológica y se consigue el fin pretendido, que puede coincidir o no con un cambio en el comportamiento de los sujetos a los que el discurso legal se dirige. Es esta, entonces, la eficacia simbólica, cuando la idea prevalece sobre el contenido.

Sin embargo, aunque pareciera sencillo hacer la distinción entre la eficacia simbólica del derecho y su eficacia instrumental, lo cierto es que no hay consenso sobre el significado de la dimensión simbólica de lo jurídico; por este motivo, es oportuno abordar algunas de las formas en que esta dimensión ha sido entendida.

Conforme a esta visión, la diferencia entre el poder que puede ejercer una banda de ladrones bajo conductas amenazantes y un Estado que hace lo mismo, radica en que, en el segundo caso, las reglas que este dicta se consideran no solo válidas, sino legítimas. Este poder de legitimación es el poder simbólico del discurso jurídico. De aquí se desprende, entonces, la definición de Estado propuesta por Max Weber como “la relación de dominio de hombres sobre hombres basada en el medio de la coacción legítima” (Villegas, 2014, p. 101).

Desde la perspectiva liberal, la dimensión simbólica del derecho se traduce en que es la norma el lenguaje autorizado del Estado a través del cual produce y reproduce su legitimidad. El poder legitimador del derecho se sustenta en la fuerza política y económica de los grupos de poder.

En suma, la tesis expuesta por García (1993) posibilita una aproximación al concepto de ineficacia del derecho, que supone la voluntad del legislador de producir normas con una vocación simbólica; bajo esta dinámica, el proceso de formación de las leyes obedece a un discurso político y no jurídico.

Metodología

A propósito del problema de investigación planteado, se pretende con este trabajo comprender la realidad legislativa de Colombia, según la cual -desde una óptica constitucional-, el proceso de formación de las leyes presenta conflictos de forma y fondo que advierten una falta de calidad en la producción normativa, y en algunos casos, estas normas son declaradas por la Corte Constitucional como inexequibles. Por lo anterior, se hace necesario determinar qué hechos producen este fenómeno, cómo y por qué se presenta, y cuáles son sus causas.

Así, la idea es analizar las características y la naturaleza de esta situación, por lo que esta investigación demanda una estrategia metodológica cualitativa, cuyo objetivo principal es la descripción del fenómeno denominado simbolismo jurídico. Mediante esta metodología es posible verificar cuáles son los factores asociados a la falta de técnica legislativa, pues como lo expresó Arbaiza (2014) “el método cualitativo permite comprender la realidad mediante modelos que explican los motivos por los cuales se producen dichos fenómenos” (p. 32).

A partir de la dimensión axiológica del derecho y su dimensión fáctica, y teniendo en cuenta que este trabajo tiene por objeto el estudio de las normas jurídicas y su materialización en la sociedad7, esta investigación tiene un enfoque sociojurídico; dado que, según García Luna como se citó en Clavijo, Guerra y Yáñez (2014), “la sociología jurídica se ocupa del derecho en tanto hecho social” (p. 42).

En consecuencia, los procesos metodológicos se orientan a la observación de la forma como se produce el derecho; por eso se emplean las entrevistas estructuradas para verificar la aplicabilidad o no de la técnica legislativa y el análisis jurisprudencial que busca comprobar la tipología de vicios que son reconocidos por la Corte Constitucional en la producción normativa. Lo anterior se justifica en la siguiente apreciación:

[…] esta forma de investigación jurídica se concentra en las normas jurídicas pero estudiadas desde perspectivas especiales, por ejemplo, frente a los hechos de diferente orden que se presentan durante los diferentes momentos en que se desarrolla la promulgación, la vigencia y la eficacia, particularmente enfatiza en la eficiencia de la norma para cumplir los objetivos del legislador y la finalidad del Estado y frente a los hechos, problemas o persona regulados. Por ello es una investigación que en su desarrollo estrecha la relación sistema normativo-realidad social (Clavijo, Guerra y Yáñez, 2014, p. 49).

El Congreso de la República: de los proyectos de ley8

Conviene llamar la atención sobre la eficacia y eficiencia de la gestión del Congreso, particularmente desde la actividad legislativa en torno a los proyectos de ley -tema en virtud del cual gira la propuesta argumentativa de esta tesis-, en cuanto se está en presencia de varios proyectos de ley con identidad temática (archivados y pendientes), y estos evidencian la calidad de las futuras disposiciones normativas que vulneran derechos fundamentales.

En ese sentido, esta investigación ha generado los siguientes datos estadísticos (Tabla 1) en el periodo legislativo 2018-20199.

Obsérvese en la Figura 1 cómo el 87 % de los proyectos de ley presentados al Senado durante el año 2018 continúan pendientes de trámite legislativo. Frente a ello surge el interrogante de cuántos recursos económicos se consumen durante este estatus, cuál es la voluntad política existente para permitir que estos proyectos se conviertan en leyes de la República y cuál será su eficiencia a la luz de las necesidades sociales en Colombia.

Tabla 1.  Proyectos de ley 2018-2019 

Año Proyectos de ley presentados al Senado Proyectos de ley archivados en este periodo Proyectos de ley pendientes de trámite legislativo Proyectos que se convirtieron en ley de la República
2018 226 22 198 6
2019 46 0 46 0

Fuente: elaboración propia

Fuente: elaboración propia.

Figura 1 Proyectos de ley. Estadística de 2018. 

Otro aspecto relevante es que solo el 10 % de los proyectos de ley presentados durante el año 2018 ahora son leyes de la República. Estas normas son las que se muestran en la Tabla 2.

Tabla 2 Leyes de la República 

Ley N.° Contenido temático Tipo de ley Autor
Ley 1949 del 8 de enero de 2019 Por la cual se adicionan y modifican algunos artículos de las leyes 1122 de 2007 y 1438 de 2011. Ordinaria Álvaro Uribe Vélez y otros.
Ley 1943 del 28 de diciembre de 2018 Por la que se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto nacional. Ordinaria Carlos Manuel Meisel y otros
Ley 1942 del 27 de diciembre de 2018 Por la cual se decreta el presupuesto del sistema general de regalías para el bienio del 1º de enero de 2019 al 31 de diciembre de 2020. Ordinaria Ministro de Hacienda y Crédito Público, Dr. Alberto Carrasquilla Barrera y ministra de Minas y Energía, Dra. María Fernanda Suárez Londoño.
Ley 1941 del 18 de diciembre de 2018 Por medio de la cual se prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010 y 1738 de 2014 “mensaje de urgencia”. Ordinaria Ministra del Interior, Doctora Nancy Patricia Gutiérrez Castañeda.
Ley 1940 del 26 de noviembre de 2018 Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o. de enero al 31 de diciembre de 2019 “mensaje de urgencia”. Ordinaria Ministro de Hacienda y Crédito Público, Dr. Mauricio Cárdenas Santamaría.
Ley 1950 del 8 de enero de 2019 Por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo sobre los términos de la adhesión de la República de Colombia a la Convención de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos”, suscrito en París, el 30 de mayo de 2018 y la “Convención de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos”, hecha en París el 14 de diciembre de 1960 “mensaje de urgencia”. Ordinaria Viceministra de Relaciones Exteriores encargada de las funciones del Despacho de la ministra de relaciones exteriores, Patti Londoño Jaramillo; ministro de Hacienda y Crédito Público, Mauricio Cárdenas Santamaría; y ministra de Comercio, Industria y Turismo, María Lorena Gutiérrez Botero

Fuente: elaboración propia.

Se observa en la Figura 2 que a lo largo del año 2019 todos los proyectos de ley se encuentran pendientes en las respectivas comisiones.

Fuente: elaboración propia.

Figura 2. Proyectos de ley. Estadística a mayo de 2019. 

De esta manera, es evidente la existencia de proyectos de ley que aún están pendientes de trámite legislativo, de otros que fueron archivados y de varios que tienen idéntica temática, a pesar de existir bases de datos para consultar qué proyectos de relevancia social se encuentran en proceso de convertirse en leyes de la República. Esta falta de organización en la agenda legislativa pareciera advertir un afán protagónico en los congresistas, un afán de presentar proyectos de ley sin ningún control administrativo, argumentativo y de cooperación verdadera entre las bancadas del Congreso.

Populismo legislativo

Este anhelo de exhibir proyectos, y posteriormente la promulgación de leyes, implica la vulneración de derechos fundamentales de todos los asociados. Así lo manifestó la Corte Constitucional cuando declaró la inconstitucionalidad de estas normas por ser contrarias a la Carta Política de 1991. De hecho, pareciera que la norma es un símbolo que algunos congresistas utilizan para comunicar a la sociedad el cumplimiento de su rol como legisladores.

Al respecto, la investigación realizada en este artículo ha hecho evidente que, para 2018, el 87 % de los proyectos de ley siguen pendientes, y para 2019 se tiene que el 100 % de los proyectos de ley no han sido concretados. Actualmente, tres proyectos de ley tienen identidad temática, una situación que no debiera presentarse y que genera la impresión de que el rol del legislador se ha desvirtuado por el afán protagónico, por un anhelo de mostrar leyes que alivian los problemas sociales; pero que en el fondo fueron proyectos de ley que no observaron la norma constitucional. Este acontecimiento conlleva una eficacia simbólica de la norma. Precisamente es ese el fenómeno legislativo llamado simbolismo jurídico.

Estado del arte del simbolismo jurídico

El simbolismo jurídico insiere en su concepto posturas teóricas que demandan análisis. Sobre este particular es importante consultar diversos autores, con el fin de verificar conceptos fundamentales relacionados con el garantismo jurídico, la eficacia y validez de la norma, la teoría jurídica y el concepto de derecho, y otros que involucran el tema de análisis.

El problema expuesto desde Luigi Ferrajoli

En su libro La democracia a través de los derechos, Ferrajoli (2014) expuso los diversos modelos teóricos que se han presentado en distintas épocas de la humanidad. En este caso, su objetivo era conceptualizar sobre los paradigmas o modelos teóricos del derecho, para presentar una visión del constitucionalismo capaz de conectar el derecho con la moral. Por tal razón, abordó las tesis del viejo positivismo para constatarlas con las nuevas tendencias teóricas, en las que las garantías a los derechos fundamentales precisan la validez y eficacia de la norma.

Particularmente, al referirse a estos modelos, el autor concluyó que son tres los paradigmas teóricos que sobresalen: el modelo jurisprudencial, en el que el derecho se concibe como un conjunto de máximas, categorías, principios y precedentes judiciales transmitidos por la cultura y la jurisprudencia; lo anterior en un escenario histórico referido a la antigua Roma y en el que la norma de reconocimiento es la justicia. Además, en este modelo, la existencia de la norma dependerá de la sustancia o de su contenido prescriptivo.

En segundo lugar, Ferrajoli (2014) presentó el modelo legislativo, en el que puede observarse una evolución de la concepción del derecho, toda vez que será el principio de legalidad la norma de reconocimiento en cuanto se presenta un monopolio estatal en la producción de la norma. En forma contraria al anterior modelo, la validez y existencia en este se presenta en la generación y no en el contenido.

Por último, y a propósito del interrogante propuesto, está el modelo constitucional o neopositivista, entendido como un cambio de paradigma representado por la:

subordinación de la legislación misma al derecho, y por eso el pleno desarrollo del estado de derecho como estado constitucional de derecho gracias a la difusión de las constituciones rígidas como parámetros de validez del derecho vigente, producida en Europa después de la Segunda Guerra Mundial (Ferrajoli, 2014, p. 19)

El autor propone una interesante concepción de este paradigma al concebirlo como una mixtura entre el modelo jurisprudencial y el modelo legislativo, dado que al referirse a la vigencia de las normas señaló que estas dependen de su forma de producción (legislativa); caso en el que la norma de reconocimiento será el principio de legalidad formal y su validez dependerá de la sustancia (jurisprudencial), y en el que la norma de reconocimiento será el principio de legalidad sustancial. Es aquí cuando el interrogante propuesto toma vigencia. Añádase a ello lo dicho por Ferrajoli (2014):

[…]en efecto, con los principios y derechos fundamentales establecidos por esta se estipula también, como solemne “nunca más” a los horrores de los totalitarismos, la que he llamado la esfera de lo no decidible10: lo que ninguna mayoría puede decidir, violando los derechos de libertad, y lo que ninguna mayoría puede no decidir, violando los derechos sociales, unos y otros constitucionalmente consagrados (p. 20).

Antes de precisar tal planteamiento, se torna interesante aludir a lo expuesto por Kelsen, pues Ferrajoli, cuando abordó los modelos teóricos, reparó en conceptos que denominó kelsenianos, tales como nomoestático y nomodinámico, con los cuales se refería a la existencia y validez de la norma. Concretamente, Kelsen (2013) argumentó:

[Que]Que> el fundamento de validez de una norma solo puede encontrarse en la validez de otra norma. La norma que representa el fundamento de validez de otra es caracterizada, metafóricamente, como una norma superior en relación con una inferior. Puesto que pareciera que la validez de una norma pudiera fundarse en el hecho de haber sido establecida por alguna autoridad […] (p. 201).

Así, la visión teórica de Ferrajoli (2014), determinada por la expresión “la esfera de lo no decidible”, advierte del peligro de las mayorías11, en cuanto el concepto democrático atiende al respeto por las garantías y libertades colectivas. Ya no es un problema solo de existencia y validez de la norma, sino de eficacia y control.

El ordenamiento sometido a la Constitución Política no es reflejo exclusivo de una potestad creadora ni de una posición jerárquicamente concebida; se trata de aislar toda violación a los derechos que la dinámica social consagra. Y en el caso aquí analizado se presenta una violación a los derechos fundamentales de los menores en los términos de la Carta Política.

En este contexto, el concepto de constitución rígida como orden protector de una estructura normativa que verifica los mandatos ciudadanos, encaminados a la protección y garantía de los derechos fundamentales, no alcanza para evitar que las mayorías violen estos principios. Son múltiples los casos del contexto latinoamericano en los que los grupos de poder han desvirtuado la protección a dichas normas.

Para concluir, la teoría del derecho aparece en escena con el ánimo de advertir estos escenarios, aunque, como en el caso expuesto, “la esfera de lo no decidible” no satisface la dinámica social, y como en el caso colombiano, los grupos de poder soslayan el principio democrático. Como corolario de lo anterior se observa la Sentencia C-1040 de 200512 (Corte Constitucional de la República de Colombia, 2005), en la que las mayorías deciden lo que las normas no permiten.

Una visión desde Dworkin

Ciertamente el interrogante planteado pudiera resolverse sin mayor complejidad, empero lo preocupante de tal dilema es el asombro de desigualdad.

Es por ello por lo que una aproximación para comprender dicho escenario se encuentra a través de Dworkin, quien se acercó a estas cuestiones al formular un interrogante sobre la relación que existe entre derecho y moral. Pero sin perder de vista que un ordenamiento injusto precisa de carencias valorativas y morales; en otras palabras, de respeto por la dignidad de las personas (esta visión se observa claramente en la Ley 1098 de 2006) (Congreso de la República de Colombia, 2006).

Fue así como Dworkin (2015) analizó las más visibles concepciones teóricas, a saber: el positivismo jurídico y el interpretativismo. Sin el ánimo de ahondar en dichas concepciones, lo importante es detenerse en la primera, debido a que esta afirma que no existe conexión entre derecho y moral, lo que evidentemente justifica escenarios como este: en un sistema jurídico las mujeres no tienen acceso al ejercicio democrático.

No puede negarse la trascendencia histórica que en el derecho ha tenido el positivismo, así como en otras posturas teóricas y filosóficas encargadas de debatir el estatus de certeza que respecto a esta ciencia pretenden. Pero en la suma de todas las posturas pareciera que han dejado de lado al sujeto como indiscutible protagonista de tales conceptos.

En la órbita de algunos de sus presupuestos, el conocimiento aparece referido exclusivamente por la relación que se presenta entre la razón y la lógica formal, sin posibilidad de aludir a otros caminos para conocer, los cuales innegablemente prevalecen al momento de establecer el vínculo entre aquel sujeto y la realidad. Una realidad en la que el ser humano puede observar el beneficio social de aquel precepto o, por el contrario, la prescripción lacerante que el mismo precepto genera, como señalar caminos de desigualdad. Por ejemplo, el voto exclusivo de hombres.

El encuentro del hombre con la verdad, o la verdad como criterio de validez de la norma, es sin lugar a duda un punto de partida para diversas teorías. Ya Ferrajoli advertía sobre la importancia del concepto cuando al informar sobre los modelos teóricos se refería al modelo jurisprudencial; en este el derecho se comprende como un conjunto de máximas, categorías, principios y precedentes judiciales transferidos por la cultura y la jurisprudencia, y cuya norma de reconocimiento es la justicia o la verdad intrínseca.

En este orden de ideas, se produce una falencia social del positivismo cuando se está en contextos legocentristas13 o, dicho de otro modo, la falta de moral o reconocimiento de una conexión. Lo anterior puede llevar a pensar que existen normas que no debieran cumplirse. Sobre este particular, es pertinente lo que dedujo Villegas cuando expresó que “[…] o bien estamos en presencia de un Estado bueno, que hace todo lo posible por imponer orden, pero es víctima de una sociedad que lo engaña todo el tiempo, o bien lo contrario” (Villegas, 2014, p. 36).

Para concluir, el autor del presente estudio está de acuerdo con Dworkin en cuanto a la relación existente entre derecho y moral. Esa justificación moral de las normas es indispensable para que el ordenamiento jurídico goce de coherencia y no de una producción normativa carente de toda técnica, como se ha explicado.

El simbolismo jurídico en el Código de la Infancia y la Adolescencia: la desprotección del menor en Colombia a la luz del Estado social del derecho

El derecho es ante todo un lenguaje con el que se hacen cosas; pero no todo lo que el derecho dice querer hacer, se hace, más aún, las cosas que el derecho dice querer hacer son solo una parte (no siempre la más importante) de las cosas que el derecho realmente hace (Villegas, 2014, p. 19).

La producción normativa en Colombia ha procurado reemplazar disposiciones legales que se tornaban vulneratorias o insuficientes en la protección de los derechos fundamentales, siempre bajo la premisa de responder a las dinámicas sociales que exigen la consagración de derechos y los instrumentos para su protección. Mas no siempre la técnica legislativa correspondió a parámetros de validez y eficacia y, en cambio, se presentan en el ordenamiento jurídico del país ciertas fallas estructurales como lagunas normativas o antinomias.

A partir de estas fallas estructurales se identifican los grados de incoherencia en el sistema jurídico, lo que a su turno conlleva la vulneración de derechos, toda vez que una norma contraria a un precepto constitucional tiene una duración; y se torna lesiva desde de su promulgación hasta su declaratoria de inconstitucionalidad o derogación por otra norma, un hecho que provoca altos grados de incertidumbre.

Pero más allá de estas fallas, existe en la producción normativa un escenario imaginario que responde más a postulados políticos que a realidades sociales; este puede reconocerse como simbolismo jurídico, un ámbito en el que el derecho que se produce no se cumple, pues “[…] su función no era ser cumplido, sino legitimar a sus gobernantes” (Villegas, 2014, p. 28); lo que al mismo tiempo puede generar una ineficiencia normativa que se revela como una grave incoherencia al interior del ordenamiento jurídico y que transgrede los derechos fundamentales.

Uno de los temas que apasionan al legislador es el de la infancia y la adolescencia. En este ámbito, las políticas públicas pretenden generar escenarios de protección y garantías respecto del menor de edad al interior de una familia.

Es aquí donde surge el tema de investigación conforme al análisis de las instituciones jurídicas observadas y las características de la creación de normas. El objetivo, entonces, es analizar hasta qué punto la normatividad en Colombia atiende realmente a un ejercicio investigativo y analítico sobre la situación de los niños y niñas en la sociedad, desde la óptica de los derechos fundamentales en el Estado social de derecho; y hasta dónde el lenguaje jurídico se torna coherente con esa realidad. Al mismo tiempo, se busca verificar si se está ante un escenario simbólico que no repara en una verdadera garantía de protección a los infantes y adolescentes.

Para esta investigación se analizan los conceptos más relevantes del simbolismo jurídico, en especial, los conceptos doctrinales enunciados por Villegas (2014), Hierro (2009), y Bourdieu (2000). También se observan conceptos de eficacia y validez de la norma jurídica, entendidos desde la visión de Kelsen (2013), Hart (2011), Dworkin (2015) y López (2004).

Desde el punto de vista constitucional se tendrán como autores a Ferrajoli (2014), Schmitt (1983), Lasalle (1999) y Manuel Fernando Quinche. Y en torno al tema del derecho de familia en Colombia se revisan los estatutos legales que regulan la materia, tales como el Decreto 2737 de 1989 (antiguo Código del menor), la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia), y la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

Cuando corresponde, el tema de investigación incorpora el análisis puntual del Estatuto del Menor en el que se informa de la existencia de posibles antinomias que soslayan derechos fundamentales de los menores de edad. En este punto particular cabe tener en cuenta lo que se indica en los párrafos siguientes.

En Colombia fue promulgada la Ley 1098 de 2006 por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, en cuyo artículo primero se expresa que:

la finalidad de esta norma es garantizar a los niños, a las niñas y a los adolescentes su pleno y armonioso desarrollo para que crezcan en el seno de la familia y de la comunidad, en un ambiente de felicidad, amor y comprensión, en donde prevalecerá el reconocimiento a la igualdad y la dignidad humana, sin discriminación alguna.

Mas al examinar esta norma se presentan escenarios de incoherencia que se hace necesario advertir; por ejemplo, en el inciso 9º del artículo 129 de esta ley se señala lo que sigue:

Mientras el deudor no cumpla o se allane a cumplir la obligación alimentaria que tenga respecto del niño, niña o adolescente, no será escuchado en la reclamación de su custodia y cuidado personal ni en ejercicio de otros derechos sobre él o ella.

El inciso anterior quiere dar a entender que el padre obligado a suministrar una cuota alimentaria a su hijo menor no podrá ejercer sus derechos respecto de este, si no se encuentra al día en tales pagos. Por ende, derechos como la patria potestad, el régimen de visitas, la responsabilidad parental14, así como la custodia y el cuidado personal15 estarán restringidos.

En una primera visión objetiva se puede afirmar que el precepto legal tiene como fin coaccionar al padre deudor al cumplimiento de sus obligaciones, máxime en un escenario de alimentos para salvaguardar la integridad vital del menor. A pesar de ello, desde una visión profunda se deduce que este inciso se torna violatorio de los derechos fundamentales de los infantes y adolescentes, debido a que priva a estos del contacto con el padre. Por consiguiente, se vulnera el propósito de un ordenamiento jurídico justo y garante de derechos, que entre otros tiene por esencia proteger las relaciones familiares por encima de las cargas económicas.

Se observa la presencia de una antinomia que afecta el cumplimiento de los derechos fundamentales de los menores de edad y resalta elementos de coacción que privilegian una sanción por encima del derecho fundamental a tener una familia16. En palabras de Ferrajoli (2014), los conceptos de antinomia y laguna pueden entenderse así:

[…] habitualmente, por “antinomias” se entiende, en cambio, cualquier conflicto entre normas: no solo entre normas de grado diverso en violación del principio de legalidad, sino también entre normas de época o de extensión diversas; y por “lagunas” se entiende cualquier ausencia de normas: no solo la falta de las normas de actuación requeridas por el principio de plenitud, sino también la ausencia de normas que explícitamente prevean y cualifiquen deónticamente un determinado comportamiento (Ferrajoli, 2014, p. 66).

En tal sentido, se tiene la existencia de un simbolismo jurídico al interior del Código de Infancia y Adolescencia, el cual tiene como efecto la vulneración de derechos fundamentales del menor, cuando su progenitor no tiene recursos para solventar una cuota alimentaria.

Conclusiones

La mayoría de los proyectos de ley no implementan una técnica legislativa que permita verificar parámetros de validez y eficacia en la producción de las normas, razón por la cual se presentan en nuestro ordenamiento jurídico fallas estructurales que se pueden identificar como lagunas normativas o antinomias. A partir de estas fallas estructurales se identifican los grados de incoherencia en el sistema jurídico, toda vez que una norma contraria a un precepto constitucional tiene una duración; de igual forma, se torna lesiva desde su promulgación hasta su declaratoria de inconstitucionalidad, generando altos grados de incertidumbre.

Es el caso de la Ley 1098 de 2006, en virtud de la cual el padre que no se encuentre al día en el pago de la cuota alimentaria no podrá ejercer otros derechos respecto de su hijo menor Esta situación menoscaba los derechos superiores de los infantes y adolescentes, transgrediéndose, por ejemplo, el derecho de régimen de visitas; situación en la que, con ocasión de esta norma, el vínculo filial se halla coartado por una cuestión económica.

Esta ley privilegia la sanción al padre deudor sobre la necesidad del hijo menor de tener una figura paterna o materna, según el caso, pues electoralmente la represión de esta conducta genera mayores réditos políticos.

Este quiebre entre poder y política al interior del Estado, soslaya el rol del legislador, al imponerse una necesidad electoral sobre una verdadera necesidad social, generándose normas que vulneran derechos fundamentales como sucede en el caso expuesto.

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1Así, la Corte en Sentencia C-040 de 2010 señaló que “lo que persigue el principio de consecutividad es garantizar la debida formación de la voluntad democrática de las cámaras, de manera tal que cada uno de los asuntos que luego ingresan a ser parte del ordenamiento jurídico positivo, estén precedidos de una deliberación suficiente. Como lo ha señalado la Corte, la importancia nodal del debate de esos asuntos radica fundamentalmente en el hecho de que, por su intermedio, se permite madurar la decisión definitiva que en torno a un proyecto de ley o acto legislativo se va a tomar en el seno de la respectiva célula legislativa. En otras palabras, busca, por una parte, garantizar el examen de los parlamentarios sobre las distintas propuestas sometidas a consideración, dando oportunidad de que incidan en la posición individual que van a asumir, y por la otra, permitir también la valoración colectiva, en torno a las ventajas y desventajas que se van a derivar de la decisión por adoptar”.

2A estos requisitos la Corte Constitucional los ha denominado el principio de Anuncio previo de votación en el trámite legislativo (Sentencia C-087 de 2016).

3El artículo 241 de la Constitución Política de 1991 establece que a ella corresponderá lo siguiente: “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: 1. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, solo por vicios de procedimiento en su formación. 2. Decidir, con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la convocatoria a un referendo o a una Asamblea Constituyente para reformar la Constitución, solo por vicios de procedimiento en su formación. 3. Decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes y de las consultas populares y plebiscitos del orden nacional. Estos últimos solo por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización. 4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación. 5. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución, por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación. 6. Decidir sobre las excusas de que trata el artículo 137 de la Constitución. 7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución. 8. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, y de los proyectos de leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación. 9. Revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales. 10. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben. Con tal fin, el Gobierno los remitirá a la Corte, dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley. Cualquier ciudadano podrá intervenir para defender o impugnar su constitucionalidad. Si la Corte los declara constitucionales, el Gobierno podrá efectuar el canje de notas; en caso contrario no serán ratificados. Cuando una o varias normas de un tratado multilateral sean declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, el presidente de la República solo podrá manifestar el consentimiento formulando la correspondiente reserva. 11. Darse su propio reglamento. Parágrafo. Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la exequibilidad del acto”.

4Ha sido definida como un conjunto de principios jurídicos, postulados constitucionales, conocimientos de la legislación vigente, experiencias parlamentarias; a todo lo cual deben sumarse los usos, prácticas, costumbres y precedentes del derecho reglamentario que las asambleas han acordado a lo largo de su historia como poder legisferante, productor del derecho positivo y vigente.

5La Corte analizó si vulneró el principio de unidad de materia en la expedición de la Ley 633 de 2000, cuando a razón de la demandante se introdujo una disposición ajena al contenido de esta que regula aspectos de orden tributario, lo cual viola el principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Constitución Política.

6Este pronunciamiento obedece al salvamento de voto efectuado por el magistrado Mauricio González Cuervo.

7Como se registra en el texto Método, metodología y técnicas de investigación aplicadas al derecho, “el objeto de la investigación se refiere a la forma como nacen, interpretan y aplican las normas de derecho y a cómo son utilizadas frente a los tribunales y operadores judiciales. Este objeto se relaciona con la doctrina o dogmática jurídica que se relaciona también con la técnica jurídica entendida como ‘el conjunto de reglas lógicas y epistemológicas, en virtud de las cuales, sobre un principio rector se identifican y deslindan los principios de derecho o conceptos básicos que configurarán las categorías jurídicas, las instituciones de derecho y, en general, los negocios jurídicos’. Igualmente se refiere a la técnica legislativa, entendida como un conjunto de principios jurídicos, postulados constitucionales, conocimientos de la legislación vigente, experiencias parlamentarias, a todo lo cual deben sumarse los usos, prácticas, costumbres y precedentes del derecho reglamentario que las asambleas han acordado a lo largo de su historia como poder legisferante, productor del derecho positivo y vigente”.

8Se presenta un anexo a este capítulo que registra el número total de proyectos presentados a lo largo de 2018 y 2019.

9Se analizaron los proyectos de 2019 con corte a 15 de mayo de esta anualidad.

10Énfasis añadido.

11En este caso las mayorías responden más a postulados demagogos que a procesos de técnica e investigación que pretendan una estructura legal capaz de proteger realmente al menor en Colombia.

12Sentencia por la cual la Corte Constitucional de la época declaró exequible la reelección presidencial.

13Obsérvese la ley en estudio: 1098 de 2006

14Artículo 14 de la Ley 1098 de 2006.

15Artículo 23 de la Ley 1098 de 2006.

16Artículo 42 de la Constitución Política.

* Artículo de reflexión derivado de investigación de la maestría en Derecho con énfasis en Derecho Público de la Universidad del Rosario. Proyecto de investigación vinculado al Grupo de Investigación de la línea de Derecho Público de Colciencias.

Disponible en línea: 30 de octubre de 2020

Cómo citar: Peralta Parra, J. E. (2020). Simbolismo jurídico: una aproximación al populismo legislativo. Análisis del artículo 129 de la Ley 1098 de 2006. Prolegómenos, 23(46),35-50. doi: https://doi.org/10.18359/prole.4568

Recibido: 06 de Febrero de 2020; Aprobado: 27 de Febrero de 2020

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