Actores, sistema de acción, poder, instituciones, instrumentos, gobernanza territorial y periurbano

Los conceptos que se utilizan como marco en esta investigación para abordar la gobernanza territorial son: actores, sistema de acción, poder, instituciones, instrumentos (de acción pública), gobernanza territorial y periurbano. En la Figura 2 se ilustra dónde se ubican y cómo se relacionan estos elementos que conforman en su conjunto la gobernanza territorial. En esta investigación, el periurbano es el espacio geográfico donde se desarrolla este tipo de gobernanza.

Figura 2 Esquema conceptual para el análisis de la gobernanza territorial. 

Los actores son individuos que tienen subjetividad, intención y capacidad autónoma de acción (^{Lussault 2003}). Estos pueden actuar en forma individual o colectiva (^{Grossman 2014}), pueden pertenecer a organizaciones públicas o privadas (^{Díaz del Olmo 2015}) e intervenir a distintas escalas (^{Soulard et ál. 2018}). Un punto central de los actores es que participan en el proceso de toma de decisiones (^{Grossman 2014}). ^{Baud, Bourgeat y Bras (2013)} señalan que cuando las acciones de estos actores tienen implicancias en el territorio se denominan actores espaciales o territoriales. ^{Di Méo y Buléon (2005)} contribuyen con tres categorías de actores territoriales: ellos pueden ser endógenos, exógenos y transicionales. Además indican que los actores se presentan y actúan en una situación dada (sistema de acción) y siempre tienen poder (^{Di Méo y Buléon 2005}). ^{Crozier y Friedberg (2014)} plantean que dicho "sistema de acción" es un conjunto humano estructurado que (i) coordina las acciones de sus participantes mediante mecanismos de reglas y (ii) regula la estabilidad de estas acciones y las relaciones entre los actores. El sistema donde interactúan estos actores puede ser de tipo formal e informal (^{Holmes et ál. 2013}). Esta investigación se enfoca en el tipo de relaciones en un ámbito formal, en el cual la noción de poder e institución es clave para su comprensión.

Desde un punto de vista filosófico, ^{Painter (2015)} comienza su reflexión planteándose qué es el poder. Él se cuestiona, ¿es una idea, una sustancia, una cosa, una relación, una cualidad? Asimismo, continúa preguntándose si ¿esto se gana o pierde? Si no se usa ¿existe? Y si implica solo una fuerza negativa o también es positiva (^{Painter 2015}). Para efectos de este artículo se considera que el poder es una relación entre dos o más actores que se encuentran en interacción, la cual puede ser simétrica o asimétrica (^{Raffestin y Barampama 2004}). Además, existen otros enfoques que resaltan al poder como un proceso relacional (^{Sánchez 1992}), en el que una persona o grupo impone una orden y otro grupo de personas debe obedecerla (^{Weber 2002}). ^{Gallaher (2009)} plantea que el poder se presenta bajo una forma de jerarquía y el interés en la geografía se centra en su manifestación espacial, respondiendo a la pregunta del porqué de su localización. De este modo las relaciones de poder tienen una expresión espacial, pues es allí donde se materializan (^{Sánchez 1992}). Un autor que desarrolló un nuevo enfoque o visión de poder es Michel Foucault. Este autor señala que el poder no es solo una relación sino un modo de acción de dominación de unos sobre otros (^{Foucault 1988}). Una de las líneas desarrolladas que se considera en este trabajo son dos categorías de poder. El "multipoder" donde se plantea que: (i) no existe solo un tipo poder (no es global), (ii) en la sociedad se dan múltiples relaciones de autoridad situadas en distintos actores y (iii) no es exclusivo del gobierno o del Estado (^{Foucault 1999}). El segundo que se considera es el "subpoder" donde se reconoce un conjunto de pequeños poderes e instituciones situadas en un nivel más bajo (^{Foucault 1992}). Para ^{Foucault (1979)} el análisis del poder va a depender del contexto social e histórico. Una aproximación para aplicar dicho análisis se basa en dos tipos de relaciones de poder: (i) el contrato-opresión de tipo jurídico (legitimidad) y (ii) la dominación-represión de tipo social (lucha-sumisión) (Ávila-Fuenmayor 2007). En cuanto a la dinámica del poder, este funciona mediante una organización reticular (^{Ávila 2006}) y no de forma individual (^{Foucault 1979}).

Una forma de controlar y dirigir el poder es a través de las instituciones. ^{North (1991)} indica que las instituciones fueron creadas por los seres humanos para crear orden, establecer estructuras (políticas, económicas y sociales) y reducir la incertidumbre. Dentro de la teoría, las instituciones son un sistema de reglas y/o normas construidas de forma social que producen un comportamiento de rutina (^{Jepesson 2010}). Esta teoría se ha enfocado en los efectos de la institucionalización en el comportamiento homogéneo de las organizaciones (^{DiMaggio y Powell 2000}). Sin embargo, en la década de los ochenta comienza a desarrollarse un cambio en el enfoque de las investigaciones, y se observa una transformación endógena de los ambientes institucionales (^{DiMaggio 1988}; ^{Fligstein 1997}). En este sentido algunos autores (^{Anderson y Hill 2004}) plantean que ciertos actores se mueven para favorecer sus propios intereses y para conseguirlo, ellos crean y/o modifican reglas ya establecidas por las instituciones. Los instrumentos tienen una relación directa con las instituciones.

En este trabajo se analizan las relaciones de poder de actores institucionales, sociales y privados que se fundamentan en un "instrumento" (el PRC en Chile). Este concepto se escoge en el análisis de la gobernanza territorial porque sirve como base para estudiar la acción colectiva de los actores (^{Aggeri y Labatut 2010}). De este modo, el instrumento se define como un objeto abstracto que estructura: el comportamiento de las situaciones, las relaciones entre actores y a la vez es un apoyo en la movilización de las acciones de una institución (^{Berry 1983}). Desde un punto de vista funcionalista, los instrumentos de acción pública tienen como propósito resolver los problemas de la sociedad (^{Lascoumes y Le Galès 2014}). Según ^{Berry (1983)} las funciones de un instrumento son: reducir la complejidad e incertidumbre, regular las relaciones sociales y mantener la coherencia de un sistema. Para ^{Lascoumes y Le Galès (2014)} el instrumento construye el espacio sociopolítico de la acción pública y organiza las relaciones entre los actores políticos y el resto de los sociedad. También se destaca que tanto el uso como los efectos de los instrumentos no son neutros (^{Lascoumes y Le Galès 2014}) ya que dependen de los criterios y de la ética de grupos políticos y técnicos. Por lo tanto, los instrumentos están al servicio del poder (^{Berry 1983}) y permiten conducir el proceso de toma de decisiones asociado a objetivos predefinidos.

El último concepto que se describe en este marco es el de "gobernanza territorial", noción clave en nuestro análisis. La gobernanza territorial se entiende como un "proceso dinámico de coordinación entre actores públicos y privados con identidades múltiples y recursos asimétricos en torno a objetivos y desafíos territorializados"² (^{Rey-Valette et ál. 2011}, 39). Cabe destacar que dicha noción es relevante para esta investigación debido a que comprende todos los conceptos descritos con anterioridad, como se observa en la Figura 2. Aquí el análisis suscribe con las ideas de ^{Rey-Valette et ál. (2014)}, quienes señalan que esta noción es un marco de análisis que permite comprender de mejor forma las interacciones (sistema de acción) y relaciones de poder de los actores públicos (institucionales) y privados en el uso de un instrumento. Asimismo, se considera que el estudio de la gobernanza territorial presenta un desafío aún mayor si se examina en zonas de cambios rápidos, tales como las áreas periurbanas (^{Laurens 2003}).

Un área periurbana es un espacio multifuncional y complejo desde el punto de vista de la gestión (^{Bryant 1995}). Este espacio es heterogéneo y altamente dinámico (^{Zulaica 2010}), diversos actores desarrollan varias actividades, lo cual genera una tensión entre estos debido a la proximidad de los distintos usos del suelo (^{Ávila 2001}). El periurbano también es comprendido como un área de transición entre las áreas urbanas y rurales (^{Sereno, Santamaría y Santarelli 2010}). Esta área contigua a la zona urbana (^{Ubilla-Bravo 2015b}) representa para los actores locales una interfase que provee servicios ecosistémicos a las ciudades (^{Ubilla-Bravo y Villegas 2017}).

Desde el punto de vista histórico, en América Latina el periurbano es producto de la relocalización de población, a partir de la migración campo-ciudad y del mercado de suelos ilegales. Un factor que impulsó el crecimiento y la configuración espacial del periurbano fueron las autopistas (Ávila 2001). En Chile, las instalaciones de grandes y medianas empresas de manera dispersa son una expresión espacial del territorio periurbano (^{Márquez 2000}). En relación con las tipologías del periurbano, ^{Allen (2003)} habla de la interfase periurbana y propone cuatro categorías para su comprensión en América Latina: (i) como periferia de las ciudades, (ii) como periferia socioeconómica, (iii) como interacción de flujos rurales-urbanos y (iv) como mosaico ecológico, socioeconómico e institucional. Por su parte, en Chile se proponen dos categorías (^{Ubilla-Bravo 2015b}): (i) el periurbano interior equivalente al área de extensión urbana de los instrumentos de regulación urbana (en este caso el PRC) y (ii) el exterior que corresponde al área contigua a la de extensión urbana pero sin un límite claro hacia el exterior, mezclándose con el rururbano, suburbano y el mundo rural (^{Ubilla-Bravo 2020}).

Selección del área de estudio

Esta investigación se aborda mediante un estudio de caso. Para ello se seleccionó el área periurbana de la ciudad de Melipilla que se encuentra localizada en la zona occidental de la Región Metropolitana de Santiago -en adelante, RMS-. Dos criterios se consideran para su definición a partir del contexto indicado en la introducción: (i) existe un fuerte crecimiento de la superficie urbana y su población en el área periurbana así como se ha puesto en evidencia la presencia del fenómeno de periurbanización (^{Ubilla-Bravo 2015b}) y (ii) la fuerte centralización de los instrumentos de regulación urbana impuesto por el nivel nacional y regional en el PRC (^{Ubilla-Bravo 2015a}).

Recopilación de datos

Dentro de esta investigación existen dos tipos de recopilación de datos. El primero se basa en el contexto histórico del instrumento PRC y el segundo consiste en la toma de entrevistas de los actores en terreno.

En relación con el contexto histórico, la recopilación se basa en datos e información secundaria que proviene de distintas fuentes. Se tuvieron en cuenta los documentos legales conservados en la Biblioteca del Congreso Nacional de Chile y en el sitio web del Observatorio Urbano del MINVU de Chile, donde se encuentran las leyes y decretos asociados al PRC y a la participación ciudadana. Además, se recopilaron las actas de las sesiones ordinarias y extraordinarias del Concejo Municipal de Melipilla y la prensa.

El trabajo de recopilación de datos en terreno se llevó a cabo entre julio y septiembre del 2016, realizándose 23 entrevistas a actores clave de distintas escalas (^{Soulard et ál. 2018}) que tienen implicancias en la gobernanza territorial del periurbano (^{Bryant 1995}). Todos estos actores están vinculados con la última modificación del PRC de Melipilla, durante el periodo que va desde octubre del 2013 a diciembre del 2015. Las entrevistas se realizaron en las dependencias de cada uno de los actores: institución pública, empresa y/o residencia particular. Los actores nacionales y regionales se localizan principalmente en la comuna de Santiago, mientras que los actores locales se ubican en la ciudad y el periurbano de Melipilla. El detalle de los actores se indica en la Tabla 1. El sistema de acción de los actores que intervienen en este periodo de tiempo se denomina Situación de Gestión -en adelante, SDG - (^{Girin 1990}). Este corresponde a la unidad de análisis temporal.

Tabla 1 Categorías de actores según su escala y el espacio geográfico de intervención 

En esta investigación se adopta el enfoque cualitativo, considerando un estudio de caso (^{Yin 2003}). Se utiliza el muestreo no probabilístico para la elección de los entrevistados, debido a que es un estudio de tipo exploratorio (^{Mejía 2000}). Además, es de tipo exploratorio debido a que no existe otro de este tipo en Chile siendo un trabajo pionero. Después, se llevaron a cabo entrevistas semiestructuradas (^{Longhurst 2010}), las cuales se desarrollaron considerando tres momentos. El primero se relaciona con la actividad del entrevistado: su profesión u oficio, el lugar donde trabaja o habita y las funciones que cumple. El segundo momento trata sobre la intervención de cada actor en la participación del proceso de modificación del PRC. Finalmente, el tercero corresponde a una pregunta abierta, a partir de la cual el entrevistado podía agregar ideas y puntos de vista complementarios si así lo deseaba.

Análisis de los datos

Para el análisis de datos se utilizan dos técnicas cualitativas. La primera consiste en el análisis histórico contextual (o secuencial) y la segunda es el análisis de contenido.

El análisis histórico contextual (^{Mucchielli 2009}) o secuencial (^{Dumez 2013}) apunta a describir y relacionar la evolución de las aprobaciones y modificaciones del PRC de Melipilla, basándose en distintos documentos oficiales de escala local (actas de las sesiones ordinarias y extraordinarias del Concejo Municipal de Melipilla) y otros legales de escala regional (caso del Plan Regulador Metropolitano de Santiago) y escala nacional (caso de la Ley n.° 20.500 de participación ciudadana). También se considera la prensa como complemento del análisis. En cuanto a la segunda técnica, esta trata sobre los roles y la relación entre los actores dentro de la última modificación del PRC de Melipilla. Aquí también se suscribe con la clasificación realizada por ^{Pires (1997)}, quien señala que para los estudios cualitativos, el investigador puede utilizar el muestreo por caso único, usando dos criterios: el medio o la institución y el área geográfica. De este modo, se realiza una clasificación de los actores en cuatro categorías (Tabla 1), según la pertenencia al sector público y privado, así como de su escala geográfica de intervención (^{Bryant 1995}; ^{Wehn et ál. 2015}). Tal como se indicó en la hipótesis de trabajo, esta categorización se usa con el propósito de analizar las asimetrías y rupturas de tendencia de poder según el tipo de actor.

Una vez seleccionada la categoría de actores, este estudio se basa en los marcos de análisis de tres referencias para formular las entrevistas: ^{Rey-Valette et ál. (2014)}, ^{Dumont (2012)} y ^{Bryant (2006)}. En el caso de ^{Rey-Valette et ál. (2014)} se considera hacer un examen de las interacciones del sistema de actores, teniendo en cuenta sus representaciones y las posibles controversias entre ellos. Por el lado de ^{Dumont (2012}, 78, 80, 82, 85) se ha considerado cuatro criterios de análisis: (i) las relaciones entre los diferentes actores, ya sean públicos, privados o sociales; (ii) las relaciones de poder entre el nivel local y los servicios públicos superiores; (iii) la capacidad de los actores de trabajar en conjunto; (iv) la existencia de una red. ^{Bryant (2006)} propone un marco conceptual llamado dinámica de localidades, en el cual identifica siete elementos: actores, objetivos, acciones, redes, organización, orientación y contexto. Estos marcos de análisis permiten responder la pregunta de investigación. Además, se ha agregado un marco para evaluar el nivel de participación de los actores, tomando como referencia los estudios de ^{Arnstein (2019)}, ^{Fung (2006)} y ^{Wehn et ál. (2015)}.

Respecto a la interpretación de los datos cualitativos, se utilizaron los argumentos de los encuestados, basándose en la técnica del análisis de contenido (^{López 2002}; ^{Julien 2008}). El análisis se centra en los conocimientos que tienen los actores a partir de sus prácticas. Aquí, se reconoce su condición de sujetos que portan conocimiento y acción (^{Serbia 2007}). Luego se establecieron las relaciones entre los actores con base en los datos cualitativos obtenidos y se identificaron las categorías a posteriori (^{Morange y Schmoll 2016}), las que son presentadas y analizadas en los resultados de la investigación. Estas tipologías se basan en las relaciones de poder entre los actores del periurbano en torno al PRC de Melipilla.

Trayectoria de la última modificación del PRO de Melipilla (2013-2015)

En este apartado se analiza la trayectoria de la última modificación del PRC de Melipilla desde octubre del 2013 a diciembre del 2015 (Tabla 2). En el análisis se considera como hito inicial la toma de decisión de la nueva modificación del PRC de Melipilla, por parte de los actores nacionales, regionales y las autoridades locales a fines del 2013 (Figura 3). Cabe señalar que, a partir de diciembre del 2012, hubo un cambio en las autoridades debido a las elecciones municipales, en las cuales la máxima autoridad local pasó de ser un alcalde de tendencia de derecha a una de centroizquierda.

Datos: informes municipales, actas del Concejo Municipal, entrevistas y prensa.

Figura 3 Trayectoria temporal de la modificación del Plan Regulador Comunal de Melipilla (2013-2015).  

Tabla 2 Etapas, hitos y descripción de la trayectoria temporal de la modificación del Plan Regulador Comunal de Melipilla (2013-2015) 

Datos: informes municipales, actas del Concejo Municipal, entrevistas y prensa.

A modo de cierre de este apartado, se indica que en el momento de realizar las entrevistas, entre julio y septiembre del 2016, varios actores entrevistados indican que la modificación del PRC no ha sido aprobada. Asimismo, a la fecha, todavía no se ha aprobado la modificación del PRC. Cabe señalar que, a fines del 2016, tras las elecciones locales (octubre del 2016) asumió el cargo un nuevo alcalde de la comuna, cuya tendencia política es distinta a la del periodo 2012-2016.

Relaciones de poder entre los actores del periurbano en torno al pro de Melipilla

A partir de las entrevistas y de la aplicación del análisis de contenido se identifican seis relaciones de poder entre actores dentro del proceso de modificación del PRC (Figura 4). Estas relaciones son: dirección (Tabla 3), inclusión (Tablas 4, 5 y 6), exclusión (Tabla 7), auto-exclusión (Tablas 8 y 9), oposición (Tabla 10) y rechazo (Tabla 11). A continuación, se caracteriza cada una de las relaciones según sus actores involucrados, escala y una breve descripción.

Tabla 3 Características de la relación de poder 1: "dirección" (basada en la centralización)  

Datos: entrevistas.

Tabla 4 Características de la relación de poder 2.1: "inclusión" (origen basado en la comunicación)  

Datos: entrevistas.

Tabla 5 Características de la relación de poder 2.2: "inclusión" (origen basado en la innovación institucional) 

Datos: entrevistas.

Tabla 6 Características de la relación de poder 2.3: "inclusión" (origen basado en el interés personal) 

Datos: entrevistas.

Tabla 7 Características de la relación de poder 3: "exclusión"  

Datos: entrevistas.

Tabla 8 Características de la relación de poder 4.1: "autoexclusión" (local)  

Datos: entrevistas.

Tabla 9 Características de la relación de poder 4.2: "autoexclusión" (nacional y regional) 

Datos: entrevistas.

Tabla 10 Características de la relación de poder 5: "oposición" 

Datos: entrevistas.

Tabla 11 Características de la relación de poder 6: "rechazo" 

Datos: entrevistas.

Datos: entrevistas.

Figura 4 Seis relaciones de poder entre los actores del periurbano en torno al PRC de Melipilla (2013-2015).  

A continuación, se interpretan los hechos relevantes y lo que estas relaciones implican en términos de los modos de gobernanza territorial.

Asimetría y ruptura de flujo de poder en las relaciones de los actores del periurbano

En relación con el rol del PRC se destaca que este ha sido apropiado de maneras diferentes según el tipo de actor. Así, se confirma que existe una asimetría de poder en las relaciones de los actores, como indican ^{Foucault (1975)} y ^{Dumont (2012)}, y a la vez se observa una ruptura del flujo de poder. Los actores nacionales y regionales tienen más poder, decidiendo la estrategia y la metodología de aplicación del PRC. Al principio del proceso, los actores del nivel local tienen menos incidencia y apropiación en el desarrollo de la SdG de la modificación del PRC. En general, los otros actores (profesionales de la municipalidad, habitantes y empresarios del periurbano) son más pasivos y aceptan las reglas del juego impuestas por los otros niveles en la apropiación del PRC. Hubo una excepción en esta tendencia, cuando algunos habitantes del periurbano presionaron al final del proceso para detenerlo y lo lograron. De esta forma, un hallazgo de este trabajo es la temporalidad en el peso de la toma de decisiones y la ruptura de la tendencia top-down para dar paso a una de tipo bottom-up.

Esta investigación sirve para destacar la interacción que existe entre actores que actúan bajo sus códigos de conducta e impiden cumplir las metas de otros actores institucionalizados, quienes a la vez deben cumplir objetivos debido a que pertenecen a instituciones con reglas y procedimientos determinados (^{North 2011}). También se observan dos procesos subyacentes. El primero es la adopción del instrumento PRC por parte de los actores que efectivamente participaron de este proceso. El segundo es el rechazo y apropiación (^{de Vaujany 2006}) de otros actores que intervinieron para suspender la aprobación del PRC.

Desde el punto de vista de la participación, se verifica el esfuerzo de convocar e incluir en esta SdG a la diversidad de actores que intervienen en el periurbano (^{Bryant 1995}; ^{Wehn et ál. 2015}). En relación con el área de comunicación, se sostiene que hubo un esfuerzo por parte del equipo consultor de difundir las instancias de participación, adoptando un modelo de inclusión (^{Fung 2006}). Sin embargo, cuando se pasa a la fase de toma de decisiones, los participantes planteaban sus observaciones sobre la base de cartografías participativas (^{Gil y Gómez 2019}), según las propuestas ya construidas por el equipo consultor y validadas por los profesionales del municipio. Según el marco de análisis de la participación de ^{Arnstein (2019)}, ^{Fung (2006)} y ^{Wehn et ál. (2015)}, el SDG analizado se encuentra en un nivel medio de toma de decisiones por parte de los habitantes.

Además, se resalta un caso particular en la manera de actuar de un tipo de actor: los promotores inmobiliarios. Aquí se cumple lo indicado por ^{Anderson y Hill (2004)}, quienes plantean que algunos empresarios movilizan sus recursos para crear o modificar reglas de las instituciones y favorecer así sus propios intereses. En esta SDG se aprecia que ellos no participaron directamente de las instancias de participación ciudadana, sino que se contactaron directamente con las autoridades locales. De este modo, se constata que las instituciones pueden plantear direcciones o restricciones a las prácticas de los actores, pero no determinan el comportamiento de estos, ya que ellos se mueven según sus intereses (^{Pacheco et ál. 2010}). A partir del uso del concepto de actor, también se reflexiona en torno a la siguiente inquietud: ¿Por qué es mejor utilizar el concepto de actor que el de agente en esta investigación? Según ^{Giddens (2006)}, los agentes son personas u organizaciones que se desenvuelven bajo estructuras sociales y responden a las posibilidades que dichas estructuras les otorgan. Según ^{Bourdieu (2000)} y ^{Touraine (2002)} el agente desarrolla prácticas acordes con las estructuras; en cambio el concepto de actor amplía los límites de acción de las personas y organizaciones más allá de las estructuras (^{Fernández 2003}). Por lo tanto, el concepto de actor armoniza mejor con la presente investigación, ya que lo actores rompen la tendencia de las estructuras, lo cual queda demostrado en las últimas tres relaciones de poder: la autoexclusión, la oposición y el rechazo.

Relación con otros estudios similares en Chile

En cuanto a la participación ciudadana en los procesos de formulación y modificación de PRC, ^{Fernández (2012)} examina esta situación para algunas comunas urbanas de la Metrópoli de Santiago. Cabe señalar que esta investigación se diferencia del trabajo de ^{Fernández (2012)} en la muestra de entrevistas. En la presente investigación se ha entrevistado a toda la diversidad de actores para comprender las relaciones de poder: actores públicos nacionales, regionales, locales, consultores, empresarios y habitantes del periurbano. En cambio, ^{Fernández (2012)} solo se sustenta en entrevistas a expertos de la planificación urbana. Los resultados de este último (^{Fernández 2012}) indican que en el caso de la comuna de Cerro Navia, el proceso del PRC se desarrolla con normalidad y destaca que los participantes son vecinos que tienen legitimidad ante la comunidad. También indica que este éxito se debe a la cohesión de la comunidad, ya que es una comuna pequeña, organizada en barrios que ya se encuentran estructurados desde el punto de vista de la cohesión del tejido urbano (^{Fernández 2012}).

En el caso de esta investigación se observa lo contrario: Melipilla es una comuna extensa con un área periurbana muy dinámica y con actores que persiguen objetivos diferentes. Por esta razón es que hubo un boicot en la última fase del plan para que este no se aprobara. De todas formas, llama la atención que, en el caso de Cerro Navia, a pesar de que no hubo reclamos por parte de la comunidad, el PRC tampoco ha sido aprobado como en Melipilla. Entonces, ¿qué ocurrió en Cerro Navia? El Concejo Municipal no se hizo cargo de aprobarlo inmediatamente y con el paso del tiempo ha habido nuevas demandas que generan nuevos cambios (más específicos dentro del PRC). En este sentido, ^{Fernández (2012)} indica que este proceso de aplazamiento en la aprobación del PRC ha contribuido a una desconfianza de la población hacia estos actores políticos locales. Situación que también se constata en esta investigación. En este punto, sugerimos una pregunta que puede abrir una investigación para el futuro: ¿Por qué en dos comunas tan diferentes (Cerro Navia y Melipilla) desde el punto de vista social y espacial, las autoridades locales no aprueban el PRC después del trabajo participativo con la población? ¿Cuáles son las causas y los propósitos subyacentes? También se destaca lo indicado por ^{Giménez y Zamorano (2013)}, sobre la demora en la aprobación de los PRC en Chile (Figura 1) presentada en la problemática. Entonces, ¿la causa de esta demora se debe a la negligencia de las autoridades locales o a la resistencia de algunos habitantes, o ambas?

El tema de la centralización en Chile está presente una vez más. Cabe destacar que este trabajo coincide con otras publicaciones que ya habían tratado este tema desde otros enfoques. Desde un punto institucional, el trabajo de ^{Ubilla-Bravo (2015a)} señala que el nivel central controla los recursos financieros y la decisión de cuándo y dónde implementar un PRC. Asimismo, los niveles superiores (nacional y regional) también deciden hasta dónde van a crecer las ciudades. En otro caso, ^{Zamorano-Guzmán (2008)} habla del "paradigma" centralista del modelo institucional chileno. El autor destaca que la concentración de poder en el nivel nacional se mantiene gracias a la instauración e implementación de la Constitución de 1980. A pesar de esto, se destaca algunos esfuerzos de descentralización, como el sistema regional de planificación, donde se pueden utilizar otros instrumentos vinculados a la planificación regional y al ordenamiento territorial a escala subnacional en Chile, cuya mirada aborda también las áreas periurbanas y rurales (^{Ubilla-Bravo 2018}, ²⁰²⁰).