LA UNIÓN EUROPEA Y EL REGIONALISMO LATINOAMERICANO: UN BALANCE

The European Union and Latin American Regionalism: a balance

José Antonio Sanahuja
Universidad Complutense de Madrid

José Antonio Sanahuja
Profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad Complutense de Madrid (España), e investigador del Instituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI). Facultad de Ciencias Políticas y Sociología. Universidad Complutense de Madrid. Campus de Somosaguas, 28223 Pozuelo de Alarcón (Madrid, España).sanahuja@cps.ucm.es

Fecha de recepción: septiembre 30 de 2012
Fecha de aceptación: enero 7 de 2013

Resumen

El apoyo a la integración y el regionalismo es uno de los rasgos distintivos del diálogo político y cooperación entre la UE y América Latina y el Caribe. Este artículo examina la racionalidad, objetivos e instrumentos de apoyo de la UE al regionalismo y la integración latinoamericana y, en particular, los incentivos generados por los Acuerdos de Asociación y el papel de la cooperación regional y subregional. Aunque han sido instrumentos efectivos, la falta de cohesión interna de los grupos regionales de América Latina y los problemas de coherencia de políticas de la UE han limitado su impacto y efectividad. A partir de las enseñanzas extraidas de esa experiencia, se propone una estrategia ampliada de apoyo para el nuevo ciclo de programación de la cooperación de la UE del periodo 2014-2020.

Palabras clave: Unión Europea, América Latina, regionalismo, integración regional, ayuda al desarrollo.

Abstract

Support for integration and regionalism is one of the hallmarks of the EU-LAC political dialogue and cooperation. This article examines the rationale, objectives and instruments of EU support to regionalism and Latin American integration, emphasizing in the incentives generated by Association Agreements, and the role played by regional and subregional EU aid programs. Although they have been effective instruments, lack of internal cohesion of regional groups in Latin America and policy coherence problems in the EU have limited their impact and effectiveness. From the lessons learned from that experience, we propose an enhanced support strategy for the new programming cycle of EU cooperation for the period 2014-2020.

Key words: European Union, Latin America, regionalism, regional integration, development aid.

La ue y la integración latinoamericana: identidad, valores e intereses

El apoyo a la integración regional y a formas más amplias de regionalismo es uno de los rasgos que distinguen a la Unión Europea (UE) en su actuación internacional, en su condición de actor global y, en particular, como socio externo de América Latina y el Caribe. De hecho, no ha existido ningún otro actor externo que, sin perjuicio de los caminos propios emprendidos por la región, haya sido una referencia tan relevante para la integración latinoamericana y, a la vez, que haya prestado apoyo tangible a ese objetivo. La actitud de otros actores y en especial de Estados Unidos ha oscilado entre la indiferencia y la confrontación. Y solo recientemente las experiencias asiáticas de regionalismo e integración "de facto" han empezado a ser una referencia externa relevante para América Latina y el Caribe.

Como cualquier otro objetivo de la acción exterior, el apoyo de la UE a la integración latinoamericana responde a una particular combinación, no siempre armónica, de intereses, valores e identidades. Intereses, en la medida que los procesos de integración han sido vistos por la UE como un instrumento idóneo para promover el crecimiento económico y la estabilidad política, y a través de ellos, mercados más amplios y un marco de certidumbre y seguridad jurídica más ventajoso para las empresas europeas con activos en la región. Valores, porque la integración regional es una poderosa palanca para articular las aspiraciones de paz, desarrollo, democracia y derechos humanos que sustentan la acción exterior de la UE. E identidades, porque a través del regionalismo y la integración, así como de otros valores antes mencionados, América Latina y la UE se configuran como actores diferenciados en el sistema internacional, respecto a otros actores como Estados Unidos o los países emergentes de Asia. De hecho, la UE ha querido ver en América Latina y el Caribe un "espejo" de su propia experiencia de integración, desarrollo y cohesión social, y entre las regiones en desarrollo es la más próxima en cuanto a la adhesión a principios y valores democráticos y a los derechos humanos.

El apoyo de la UE a la integración y el regionalismo se encuentra en los orígenes mismos de las relaciones birregionales. En los años ochenta, ante los conflictos centroamericanos, la concertación política regional del proceso de Esquipulas y la recuperación del mercado común centroamericano fueron vistos como instrumentos clave para promover los objetivos comunes de paz, democracia y desarrollo para la región. En los años noventa, el ascenso del "regionalismo abierto" y el relanzamiento de la integración económica generó nuevos intereses comerciales y de inversión, dando lugar a una matriz "interregionalista", que entonces ya estaba presente en las relaciones exteriores de la UE con los países en desarrollo¹. Posteriormente, el apoyo a la integración y el regionalismo también ha respondido a la percepción europea de que América Latina y el Caribe necesita grupos regionales fuertes, tanto para su propia go-bernanza y desarrollo, como para asociarse a la UE en la gobernanza de la globalización.

Esa estrategia interregionalista fue trazada por la UE entre 1994 y 1995 y, con algunos ajustes, ha permanecido vigente hasta la Cumbre de Madrid de 2010. De naturaleza interregional, ha pretendido lograr una "asociación estratégica" basada en el diálogo político, en pro de la democracia, y del fortalecimiento de la región como actor global y socio de la UE en los foros multilaterales².

Instrumentos de la UE para el apoyo de la integración y el regionalismo

Uno de los objetivos más importantes de esa estrategia sería promover el regionalismo y la integración regional a través de una "red" de acuerdos de asociación, que habrían de firmarse con todos los países y grupos conforme al "mapa" del regionalismo latinoamericano, tal y como se gestó a principios de los años noventa. Esa estrategia partió del supuesto de que tanto el diálogo político bi-rregional, como la posibilidad de suscribir Acuerdos de Asociación, deberían actuar como condición o incentivo para la mejora de la cooperación y la profundización de la integración en ambas partes. Los estudios sobre el interregionalismo (Roloff, 2006; Sanahuja, 2007a) señalan que una de sus principales funciones y/o resultados es el aumento de la cohesión intragrupo, y el fortalecimiento institucional en cada uno de ellos para responder a los requerimientos de esa relación interregional. Según esa lógica, las relaciones UE-Grupo de Río, de nivel ministerial, y desde 1999 las Cumbres UE-América Latina y el Caribe, que implican a los jefes de Estado, al igual que otras instancias de diálogo, como la Asamblea Eurolat de diálogo interparlamentario, generarían en América Latina y el Caribe una mayor necesidad de constituirse como un interlocutor más cohesionado y con reglas e instituciones comunes más fuertes (Sanahuja, 2007a; Fernández, 2011).

Por otra parte, la firma de acuerdos de libre comercio entre la UE y los grupos subregionales de América Latina y el Caribe presupone, a su vez, la profundización de la integración económica en cada uno de ellos hasta constituirse en "grupos" regionales efectivos, capaces de garantizar en su seno tanto la libre circulación, como de establecer reglas comunes en distintos ámbitos.

Al fortalecimiento de la integración también contribuiría la cooperación al desarrollo de la UE, a través de programas con cada grupo subregional, orientados a la profundización de la integración económica -con especial énfasis en las uniones aduaneras-, al fortalecimiento de las instituciones regionales, y a promover una mayor participación y legitimación social de los procesos de integración.

Los Acuerdos de Asociación: ¿incentivo e instrumento de apoyo a la integración?

Desde su lanzamiento a mediados de los noventa, esa estrategia interregionalista ha enfrentado obstáculos y dificultades, en particular en lo referido a las relaciones entre la UE y Mercosur. En América Latina, cabe mencionar el estancamiento y crisis de algunos grupos de integración, el nuevo ciclo político que emerge a mediados del decenio de 2000, y los cambios en las visiones del regionalismo y la integración que se inician en ese periodo. En la UE afectó negativamente la ampliación al Este, o la reforma de los tratados, que habrían llevado a una menor atención hacia América Latina. También habría incidido la agenda multilateral y especialmente el lanzamiento de las negociaciones comerciales multilaterales de la Organización Mundial de Comercio (OMC). Ante esas dificultades, algunas voces han abogado por su abandono y por su sustitución por una estrategia eminentemente bilateralista, que permitiera sortear la crisis de los grupos de integración y las divisiones políticas que emergían en América Latina.

Pese a esas dificultades, se han firmado acuerdos con México (2000), Chile (2002) y Centroamérica (2010). Con los países andinos existe un "Acuerdo Multipartes" con negociaciones comerciales circunscritas a Colombia y Perú (2010), a las que podrían sumarse posteriormente Bolivia y Ecuador, y en 2010 se reabrieron las negociaciones entre la UE y Mercosur. Todas esas negociaciones han sido tanto bilaterales como interregionales, y aunque la UE ha planteado que ambas vías son complementarias y no contradictorias, cabe preguntarse si reflejan una actuación consistente de la UE en relación con el apoyo al regionalismo y la integración y el fortalecimiento institucional de sus distintos grupos regionales. Ello se debe, en parte, a la ambivalencia con la que se ha aplicado, que se expresa en las vicisitudes de los esquemas de integración en Latinoamérica, que han afectado negativamente a su capacidad para constituirse como "actores" reales, y en los visibles problemas de coherencia de políticas de la UE. Estos útimos son particularmente importantes en relación al proteccionismo comercial. Si la UE quiere ser un "fe-derador externo" de la región, no puede ser al tiempo un freno para una mejor inserción de América Latina en el mercado internacional.

En lo concerniente a la UE, la posibilidad de firmar acuerdos de asociación se limitó en un primer momento a los grupos de integración y países de mayor desarrollo, como Chile, México, o Mercosur, con los que entre 1996 y 1997 se firmaron los llamados "acuerdos de cuarta generación", de carácter preparatorio. Para los países centroamericanos y andinos se optó por una relación de menor alcance, basada en las preferencias comerciales del "SPG-drogas" y el posterior "SPG-plus", y en acuerdos "de tercera generación" sin componente comercial. Ese modelo "de dos velocidades" no fue aceptado por los andinos y los centroamericanos, y tampoco podía mantenerse a largo plazo conforme a las normas de la OMC. Una década más tarde, ambos grupos lograron obtener de la UE el compromiso de negociar acuerdos de asociación más amplios que incluirían, como en los casos de Chile, México y Mercosur, un capítulo de libre comercio.

En realidad, la UE no fue muy consistente en cuanto a ese objetivo. La firma de acuerdos de asociación era, en parte, una estrategia reactiva frente a la propuesta estadounidense del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), y posteriormente frente a la firma de los tratados de libre comercio que Estados Unidos promovió tras el fracaso de la gran iniciativa hemisférica. Por otro lado, esos acuerdos estaban formalmente supeditados a las negociaciones comerciales multilaterales, y en particular la apertura de una nueva "ronda" de negociaciones comerciales de la OMC en Doha (Qatar) a finales de 2001. El fracaso del ALCA y la prioridad otorgada a las negociaciones multilaterales, unida a la percepción, tanto en América Latina como en la UE, de que en la OMC se podían obtener mejores resultados, redujeron los incentivos para los procesos de negociación interregional de acuerdos de asociación y, a la postre, los han limitado a aquellos países y grupos con los que previa o simultáneamente existía un TLC con Estados Unidos.

Ello ha afectado, en particular, a las relaciones UE-Mercosur. Pero en este caso las principales dificultades atañen a la resistencia de las partes, y no a la posición de terceros. En particular, las resistencias de la UE en cuanto a acceso al mercado agropecuario, y las distintas posiciones al interior de Mercosur en materia de apertura en manufacturas, servicios y contratación pública. Esos factores, que también han estado presentes en la OMC, explicarían en lo esencial que esas negociaciones se suspendieran en el año 2004.

Finalmente, la firma de un acuerdo de libre comercio es más fácil cuando se trata de una relación bilateral, mientras que un acuerdo birregional exige unas condiciones mínimas en cuanto a libre circulación y nivel de integración -en particular, la existencia de una unión aduanera y un territorio aduanero común-, que en Mercosur, al igual que en Centroamérica o la CAN, no se cumplían, o lo hacían de forma imperfecta.

El hecho cierto es que en vísperas de la Cumbre de Madrid de 2010 el interregionalismo parecía no haber producido ningún resultado concreto, pues solo se habían firmado acuerdos de asociación con países individuales, en concreto México (2000) y Chile (2002). Ello ha sido interpretado como una contradicción con los objetivos de la UE de apoyo a la integración regional. Esos dos acuerdos serían, además, el resultado de una estrategia defensiva de la UE ante los posibles efectos de desviación de comercio y de un peor trato a la inversión europea que supondrían los TLC que ambos países firmaron con Estados Unidos. Otras muestras de esa tendencia bila-teralista serían la denominada "asociación estratégica" acordada con Brasil (2007) y con México (2008), y la llamada "asociación para el desarrollo y la innovación" establecida con Chile (2009). A ello se añadiría el fracaso de la negociación "grupo a grupo" con la CAN, a causa de la falta de acuerdo en el seno de ese grupo, y el inicio en enero de 2009 de negociaciones comerciales bilaterales separadas con Colombia y Perú, dos países que también habían firmado acuerdos con Estados Unidos.

Todo ello, se ha alegado, revelaría el abandono de la estrategia "interregional" de la UE y la afirmación, por la vía de los hechos, de una estrategia bilateral que también expresaría el fracaso de la tradicional política de apoyo a la integración regional de la UE (Arenal, 2009), así como la crisis de los procesos de integración latinoamericana (Maihold, 2007; Malamud, 2008).

Esa visión se ha mostrado exagerada. La suspensión de las negociaciones UE-Mercosur en 2004 no cerró la vía interregional, pues entre las III y IV Cumbres (Guadalajara, 2004 y Viena, 2006) la UE aceptó que Centroamérica y la CAN pudieran firmar acuerdos de asociación de última generación, incluyendo áreas de libre comercio. En ese cambio el diálogo político y la dinámica de cumbres ha tenido una papel importante: permitió introducir esta cuestión en la agenda, y forzar alguna respuesta por parte de la UE (Sanahuja, 2011).

En la Cumbre de Guadalajara (2004) la UE admitió la posibilidad de entablar negociaciones con los países andinos y centroamericanos si se daban dos condiciones previas: la finalización de la "Ronda de Doha" de la OMC, y un "nivel suficiente" de integración económica regional, que la Comisión identificó con la unión aduanera y la libre circulación efectiva. En esta última exigencia pesaba mucho la experiencia negativa de las negociaciones con Mercosur. Para determinar si existía ese nivel de integración, se acordó realizar una "valoración conjunta" de la integración, que de ser positiva conduciría "en su momento" a las negociaciones³.

La crisis de la CAN dificultó ese proceso. Esa crisis, que se hizo muy visible en la Cumbre de Viena, fue precipitada por la salida del grupo de Venezuela y las dudas sobre la continuidad de Bolivia, así como por el abandono del objetivo de la unión aduanera andina para hacer posible la negociación de acuerdos bilaterales de libre comercio con Estados Unidos por parte de Colombia y Perú.

En 2006, la posibilidad de firmar un acuerdo de asociación, reconociendo las asimetrías existentes⁴, permitió culminar la "evaluación conjunta" y dar inicio a las negociaciones. Sin embargo, estas se enfrentaban a una CAN que continuaba estando dividida. Como es sabido, Colombia y Perú estaban dispuestos a aceptar el formato de acuerdo de libre comercio "OMC-plus" propuesto por la UE, mientras que Ecuador y Bolivia lo rechazaban abiertamente, y en particular sus capítulos sobre inversiones, propiedad intelectual y compras públicas, por su carácter "neoliberal" y sus efectos lesivos para el desarrollo. De ahí la decisión adoptada en enero de 2009 por el Consejo de la Unión Europea, por la que se abandonó la negociación interregional entre la UE y la CAN en lo referido al componente comercial del acuerdo, para negociar acuerdos bilaterales con Colombia y Perú, aun manteniendo el marco interregional para el diálogo político y la cooperación al desarrollo.

Firmados en vísperas de la Cumbre de Madrid de 2010, los acuerdos bilaterales UE-Colombia y UE-Perú son un paso importante en la conformación de la "red" birregional de acuerdos de asociación. Sin embargo, parecen haber puesto en cuestión el compromiso de la UE con la integración regional. Aunque la opción por el bilateralismo es más imputable a los países andinos que a la UE, ha supuesto un viraje significativo respecto de la tradicional política regionalista europea que, a su pesar, convierte a la UE en un factor más de la crisis de la CAN.

En cualquier caso, los acuerdos ya firmados no cerrarían esta cuestión. Tanto Ecuador como una más dubitativa Bolivia han dado señales de reconsiderar su posición, lo que podría permitir recuperar la lógica interregional de la relación UE-CAN. Y el Centroamérica, sobre todo, expresaría la continuidad del enfoque interregional de la UE. En este caso, la "evaluación conjunta" se llevó a cabo entre abril de 2005 y marzo de 2006. A partir de los obstáculos identificados, en particular en lo concerniente a la unión aduanera, los gobiernos centroamericanos adoptaron importantes decisiones para impulsar el proceso de integración, lo que permitió que la Cumbre de Viena de 2006 diera "luz verde" al inicio de las negociaciones. En ese sentido, la "evaluación conjunta" ha sido un importante catalizador del proceso de integración. Como afirmó un diplomático centroamericano destacado en Bruselas, "ese proceso ha permitido avanzar en seis meses más que en los seis años anteriores"⁵. Finalmente, en mayo de 2010 se concluyeron las negociaciones del Acuerdo de Asociación UE-Centroamérica, pese a los retrasos suscitados por el golpe de Estado en Honduras, y la exigencias de Nicaragua sobre reconocimiento de asimetrías. Se trata del primer acuerdo de asociación que la UE rubrica con otro grupo regional. Más allá de su importancia intrínseca, este acuerdo tiene un importante valor simbólico en cuanto al apoyo europeo a la integración y su estrategia interregionalista, aunque en otros casos se aplique un enfoque bilateral (Mallo & Sanahuja, 2011).

En ese visible retorno al interregionalismo, con la Cumbre de Madrid también se acordó retomar las negociaciones entre la UE y Mercosur, que como se indicó estaban estancadas desde 2004. Ello respondió a incentivos nuevos, como la creciente presencia comercial e inversora de China en la región y, en concreto, en Mercosur, que podría perjudicar a sectores productivos en los que coinciden los intereses de ambas partes, como por ejemplo el automotriz. Se ha llegado a sugerir que China podía ser a la negociación UE-Mercosur lo que Estados Unidos había sido para otros acuerdos de asociación. Existían, además, otros factores favorables como la revisión de la Política Agrícola Común (PAC), la percepción de que la incorporación de Venezuela al Mercosur comportaría dificultades, que una negociación temprana podría eludir, y el deseo del gobierno brasileño de lograr algún éxito en política comercial ante el bloqueo de un acuerdo en la OMC, que había sido la principal apuesta brasileira (Peña, 2010a, 2010b).

Ha habido pasos positivos para esa negociación. Gran importancia ha tenido la Cumbre de Mercosur de San Juan, realizada en agosto de 2010. En esa reunión se aprobó el Código Aduanero de este grupo; y se logró, tras varios años de bloqueo, un acuerdo sobre la supresión gradual del doble cobro de arancel y sobre la distribución de los ingresos del arancel externo común. Con ello, Mercosur se constituirá como territorio aduanero común, lo que es una condición necesaria para un acuerdo interregional. Como han señalado los propios negociadores, la reapertura de la negociación con la UE fue un incentivo importante para superar las diferencias aún presentes (Peña, 2010c).

No se deben obviar, no obstante, los importantes obstáculos que siguen presentes en esa negociación. Existen calendarios electorales adversos en algunos de los partícipes claves, y siguen presentes las diferencias antes reseñadas sobre acceso a los mercados, que la crisis económica y las presiones proteccionistas pueden haber acentuado. Además, se observa un planteamiento bastante rígido sobre las exigencias de cobertura del acuerdo de las reglas de la OMC, y estas negociaciones tal vez requieran un acuerdo menos ambicioso, pero más flexible, que lo haga viable dejando temporalmente a un lado aquellos aspectos sobre los que el acuerdo no es factible a corto plazo. Finalmente, otros hechos posteriores, como la expropiación argentina de YPF-Repsol, o la propia situación interna de Mercosur tras la suspensión de Paraguay hasta abril de 2013, a causa de su crisis constitucional, enfriaron el impulso inicial para la conclusión de dicho acuerdo (Malamud, 2012).

En suma, el examen de las negociaciones entre la UE y los distintos grupos subregionales parece mostrar, en primer lugar, que la posibilidad de firmar acuerdos de asociación sigue siendo un poderoso incentivo para la integración. Lógicamente, ese "poder transformador" de la UE se debilita o diluye en la medida que se aleja la posibilidad de que esos acuerdos se firmen. Como ilustra el caso de la negociación UE-Mercosur, ello se debería en gran medida a los condicionantes de su política comercial y la política agrícola, y los ya conocidos problemas de (in)coherencia de políticas que existen entre esas políticas, la política de desarrollo, y los compromisos que se puedan haber asumido en el diálogo político birregional.

En segundo lugar, se pone de manifiesto que los límites del poder de la UE como "federador externo" también los definiría, como es lógico, el alcance del compromiso con la integración de cada subregión, en el marco de sus respectivas estrategias de inserción internacional, y el papel que dentro de ellas tengan los acuerdos "sur-norte" con actores externos, como Estados Unidos, o la propia UE. Así parecen indicarlo, en un marcado contraste, los casos de la CAN y de la integración centroamericana. En el primero de estos grupos, con un menor compromiso integrador, los acuerdos de libre comercio con Estados Unidos o la UE han sido un factor de disgregación, mientras que en la más cohesionada Centroamérica esos acuerdos han tenido el efecto contrario.

La cooperación regional y el apoyo a la integración

La cooperación al desarrollo comunitaria con Centroamérica, la CAN y Mercosur ha sido otro de los instrumentos privilegiados para apoyar la integración regional. Se ha dirigido preferentemente a la profundización de la integración económica -con especial énfasis en el establecimiento de uniones aduaneras-, al fortalecimiento de las instituciones regionales, y a promover la participación de la sociedad civil en los respectivos órganos consultivos establecidos en cada grupo subregional.

Las políticas de cooperación se inscriben, obviamente, en la más amplia estrategia interregional de al UE, adoptada en 1994 (Consejo de la Unión Europea, 1994), en las Comunicaciones de la Comisión al Consejo y al Parlamento orientadas a la definición general de la política de la UE hacia América Latina, y en los documentos de programación regional y subregional (Regional Strategy Paper, RSP) y para cada país (Country Strategy Paper, CSP), cuyo objetivo es establecer la programación indicativa de la cooperación. En 2005 y 2009, sendas Comunicaciones (Comisión Europea, 2005 y 2009) establecieron las prioridades políticas de la CE y, en ese marco, es en el periodo 2007-2013 cuando por primera vez se despliega por completo esa programación (Véase el cuadro 1). Es importante recordar también que la integración regional es una de las ocho áreas prioritarias contempladas en el Consenso Europeo de Desarrollo de 2005. También es una de las prioridades contempladas en el programa regional para América Latina del Instrumento de Cooperación al Desarrollo (ICD), incluyendo en ese ámbito la interconexión de redes de infraestructuras, en coordinación con los apoyos del Banco Europeo de Inversiones (BEI) y de otras instituciones. Finalmente, en el marco de una mejor división del trabajo entre la Comunidad y los Estados miembros, se considera que el apoyo a la integración regional es uno de los ámbitos en los que es más evidente el "valor añadido" de las instituciones comunitarias.

El examen de los RSP revela un enfoque altamente integrado y claros elementos de continuidad, combinando diálogo político, comercio y cooperación al desarrollo. Sin embargo, también se puede observar un notable desequilibrio entre los compromisos políticos de las Cumbres, de carácter multilateral, y el carácter unilateral de estos documentos. Adoptados en las instituciones de la UE, conforme a las normas comunitarias, no se ajustan adecuadamente a la pauta de relación "interregionalista" de las "Cumbres", ni al modelo de relación, más horizontal, de los acuerdos de asociación adoptados desde 2000.

La Comunidad Europea ha sido una de las pocas fuentes de cooperación regional en América Latina y la única que realiza cooperación birregional. El marco presupuestario de la cooperación regional exclusivamente para América Latina durante el periodo 2002-2006 fue de 264 millones de euros destinados a los programas regionales. En la programación 2007-2013 se previeron 556 millones de euros para los programas regionales, a los que se sumarían los procedentes de otros instrumentos financieros. En conjunto, los desembolsos anuales netos de la cooperación comunitaria para América Latina representarían unos 1.000 millones de dólares anuales, de los que en torno al 20% serían acciones regionales.

En lo que se refiere a América Latina en su conjunto, la cooperación regional ha tenido un carácter marcadamente asimétrico, al enfrentar un serio problema de origen en cuanto a la definición de su contraparte, puesto que no ha existido ninguna organización regional de ámbito latinoamericano y el "mapa" de la integración regional en realidad ha estado integrado por cuatro subregiones -Mercosur, CAN, Centroamérica y Comunidad y Mercado Común del Caribe (Caricom)- y los casos particulares de integración "sur-norte" de México y Chile.

En esas condiciones, el apoyo a la integración de América Latina es difícil, y la UE ha optado por programas regionales basados en "redes" temáticas y consorcios, en su mayoría integradas por actores descentralizados -gobiernos locales, universidades, otros-, que impulsan dinámicas de "regionalización", antes que el regionalismo formalizado e institucionalizado. La creación de UNASUR en 2008 y, en particular, la aparición de la Comunidad de Estados de América Latina y el Caribe (CELAC) en el año 2012 abriría nuevas posibilidades de cooperación "de región a región" por parte de la UE, en la medida que esas organizaciones se consoliden y se den a sí mismas competencias e instrumentos para una cooperación regional más intensa o para llevar a cabo políticas comunes.

Según las evaluaciones realizadas, el programa regional para América Latina de la CE vigente en el periodo 2002-2006 tuvo resultados positivos en cuanto a cada uno de sus programas y a la participación de los actores descentralizados, pero no estaba diseñado para apoyar la integración subregional, ni ha tenido ese efecto. Por otra parte, algunos gobiernos latinoamericanos cuestionan el programa regional, que no controlan, y prefieren la vía bilateral para captar así más fondos para sus propios países (Development Researchers Network, 2005).

Las evaluaciones realizadas en cada uno de los programas concretos -de los que solo se mencionan los más destacados-, subrayan su significación para promover redes y dinámicas de regio-nalización, tanto en América Latina, como para la UE: se trata de los programas Al-Invest, de cooperación empresarial (Economou etal., 2008); Urbal, que ha apoyado redes temáticas de autoridades locales (Europeaid, 2004); ALFA (América Latina-Formación Académica) con redes de universidades @lis (América Latina, sociedad de la información), que ha promovido la red ALICE (América Latina Interconectada con Europa), y en particular la red CLARA de banda ancha entre instituciones científicas (Development Researchers Network, 2005 p. 68); y Eurosocial, basado en redes temáticas sobre educación, fiscalidad, salud, justicia y empleo (Grupo Soges, 2008; HTSPE, 2010).

Aunque no sean formalmente parte de la política de desarrollo, los programas de cooperación internacional en materia de investigación, desarrollo e innovación (I+D+I) han adquirido una importancia creciente en la política de cooperación de la UE con América Latina. Estos programas se insertan en el Programa Marco de I+D de la UE, en su componente de cooperación internacional (INCO).

Más relevante para el apoyo a la integración y el regionalismo han sido los programas subregionales con Mercosur, la CAN y Centroamérica, en los que sí se ha contado con instituciones regionales como contraparte, aunque el compromiso financiero ha sido bastante reducido: en el periodo 1996-2003 América Latina recibió un total de 3.480 millones de euros. De esos recursos, el 72% han sido acciones bilaterales, el 17% programas regionales (ALFA, Urbal, AL-Invest, @lis y otros), y el 12% subregionales: 8% para Centroa-mérica; 3% para la CAN, y 1% para Mercosur.

Si se examinan los compromisos adoptados en la programación 2007-2013 a través de los RSP, esa desproporción es más marcada. De los 2.569 millones de euros presupuestados en ese periodo, el 71,5% son acciones bilaterales y el 28,5% regionales. Las acciones subregionales solo representan el 6,7%: 2,9% para Centroamérica; 1,9% para Mercosur, y 1,9% para la CAN.

La mayor parte de esos recursos se ha dirigido a proyectos específicos de respaldo a la integración, como los programas de apoyo a la constitución de uniones aduaneras, particularmente en Centro-américa y la CAN; de consolidación de las instituciones regionales en las tres subregiones; y de apoyo a la armonización de normas, estándares de calidad, cooperación aduanera, formación de técnicos, o mejora de las capacidades estadísticas. Aunque no se enmarcan en acuerdos de integración concretos, también responden a ese objetivo los proyectos de cooperación transfronteriza -en el caso específico de Centroamérica, en el sector seguridad-, o la navegabilidad de cuencas hidrográficas multinacionales.

Las evaluaciones de los programas regionales de Mercosur y Centroamérica realizadas a instancias de Europeaid -no se ha realizado una evaluación similar en el caso del programa regional con la CAN- ponen de relieve que la efectividad de estas acciones depende, en primer lugar, del grado de cohesión y cooperación intragrupo y, en especial, el compromiso de los propios gobiernos latinoamericanos con la integración y sus instituciones. La crisis y el cambio en los procesos de integración y en el regionalismo latinoamericano han afectado, obviamente, a los resultados. Por ejemplo, la CE desembolsó cuantiosos fondos para apoyar la constitución de la unión aduanera andina, pero la crisis de ese grupo regional condujo a que los calendarios acordados no se cumplieran, ese objetivo se pospuso varias veces y, finalmente, fue abandonado como consecuencia de la redefinición de las estrategias comerciales de los países andinos. Ese incumplimiento no solo daña la reputación de la CAN y sus miembros; también afectó a la cooperación de la UE.

Por otro lado, desde 1990 se optó por la estrategia de integración del "regionalismo abierto", que se ha centrado en la denominada "agenda negativa" de la integración -es decir, en la eliminación de barreras al comercio-, y no en la "agenda positiva", referida a la construcción de instituciones y políticas comunes. Se ha optado, además, por esquemas eminentemente intergubernamentales, y los propios gobiernos latinoamericanos han preferido marcos institucionales débiles, que no limitaran su margen de actuación soberana.

Ello ha limitado las posibilidades de actuación de la cooperación de la UE, que ha tenido como contrapartes instituciones regionales débiles y poco efectivas (Sanahuja, 2007b; Ayuso, 2008).

Con relación a los programas de cooperación llevados a cabo con cada grupo subregional, no parece haber dudas respecto a su pertinencia y relevancia. En el caso de Mercosur, se han concentrado en la armonización aduanera y los estándares técnicos. También se han dirigido al fortalecimiento de capacidades estadísticas y las instituciones del Mercosur; y, en menor medida, el apoyo a la sociedad civil. Ello reforzó las capacidades de negociación y el conocimiento técnico de las instituciones regionales de las diversas partes interesadas, pero a la postre no favoreció significativamente la relación Mercosur-UE, ante problemas de mayor alcance de coherencia de políticas y, en particular, ante el proteccionismo de la UE (Development Researchers Network, 2004, p. 5).

En el caso centroamericano, las áreas prioritarias han sido el fortalecimiento de la unión aduanera, las políticas comunes y las instituciones regionales. En paralelo, se ha prestado apoyo a la participación de la sociedad civil, mediante el apoyo al Comité Consultivo del Sistema de la Integración Centroamericana (CC-SICA). Esta estrategia, no obstante, se ha centrado en el apoyo al regionalismo -es decir, a las instituciones regionales- más que a dinámicas de regionalización orientadas a las redes regionales de la sociedad civil.

Estas acciones han contribuido positivamente a la profun-dización de la integración económica regional, y en particular a la unión aduanera y la preparación de la región para las negociaciones del acuerdo de asociación con la UE. En otras áreas los resultados son desiguales. Un aspecto destacado por la evaluación es el referido al papel de las instituciones regionales. Muy dependientes de los recursos de la UE, en ocasiones prestaron más atención a la gestión de los proyectos de la cooperación externa, que a su mandato y funciones en el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA). Este caso también revela que la eficacia de la cooperación debe mucho al diálogo político y en particular al "proceso de evaluación conjunta" realizado desde 2004, que se examinó en el apartado anterior, y que ha sido un importante catalizador externo del proceso de integración (Development Researchers Network, 2007).

El ciclo de programación 2014-2020: hacia una agenda renovada de apoyo a la integración y el regionalismo

Si a los acuerdos que se han firmado en la Cumbre de Madrid se suman los ya en vigor con México y Chile, la negociación con Mercosur -incluyendo a Venezuela, ya miembro pleno-, y se retoman las negociaciones con Ecuador y Bolivia, se habría materializado una "red" de acuerdos de asociación que cubriría toda la región, y con ello, sería realidad el objetivo trazado por la UE hace más de una década⁶. Puede concluirse que uno de los más significativos resultados de ese proceso ha sido la reafirmación del interregiona-lismo y del apoyo a la integración regional.

Esa apuesta por la integración y la cohesión social ha tratado de adaptarse a las diversas opciones de inserción internacional que hoy persiguen los países de la región, sean las estrategias flexibles que persiguen algunos de ellos, a través de acuerdos de libre comercio bilateral o de la llamada "iniciativa del arco Pacífico", el mantenimiento de esquemas como Mercosur y el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), o la reinterpretación "post-liberal" del regionalismo que se observa en Sudamérica, en particular en el caso de UNASUR (Sanahuja, 2012). La UE, sin embargo, no mantiene un diálogo específico con esta organización -sí con uno de sus miembros, Brasil, a través de una "asociación estratégica" bilateral-, y las posibilidades de que ese diálogo pueda darse pueden verse condicionadas por los objetivos de autonomía regional que UNASUR persigue de manera explícita.

El examen sucinto de las negociaciones entre la UE y los distintos grupos subregionales presentado supra revelaría que los acuerdos de asociación son un poderoso incentivo para la integración, pero este se debilita en la medida que la UE enfrenta dificultades para llevarlos a buen puerto en ámbitos como el comercial y/o agrícola, y los ya conocidos problemas de (in)coherencia de políticas que existen entre comercio, agricultura, la política de desarrollo, y los compromisos que se puedan haber asumido en el diálogo político birregional. Sin embargo, los límites del poder de la UE como "federador externo" los definiría también el alcance del compromiso con la integración de cada subregión, en el marco de sus respectivas estrategias de inserción internacional, y el papel que dentro de ellas tengan los acuerdos "sur-norte" con actores externos, como Estados Unidos, o la propia UE, que cuando opta por la vía bilateral deja de ser un promotor y se torna un obstáculo para la integración, como ha ocurrido en el caso andino, y pudiera ocurrir con Mercosur, si fracasa la negociación interregional y se opta por una vía bilateral.

Respecto a los programas de cooperación regional, su impacto y alcance han estado condicionados, en primer lugar, por el escaso apoyo económico real y por el enfoque de la UE, muy centrado en el fortalecimiento institucional, en políticas comunes, y en metas de integración económica como las uniones aduaneras, pero estos, en un marco de "regionalismo abierto", han tenido poca importancia. En suma, la propia UE tuvo que situar sus programas en marcos institucionales débiles, que no siempre han tenido el respaldo efectivo de sus propios Estados miembro, y hubo de supeditarlos a las dilaciones o, incluso, al abandono de los objetivos de integración económica en cada grupo regional.

Estas enseñanzas son relevantes de cara al nuevo ciclo de programación 2014-2020. Entre 2011 y 2012 la Comisión ya ha adoptado las propuestas relativas a sus instrumentos de política exterior y de cooperación para ese periodo. Con ellas se pretende asumir sus responsabilidades en la escena mundial en cuanto a la lucha contra la pobreza y la promoción de la democracia, la paz y el desarrollo, y en particular mantener su compromiso como donante, alcanzando en 2015 el 0,7 % del PIB de la UE como ayuda al desarrollo (Comisión Europea, 2011a).

Esas propuestas incluyen el llamado "Programa para el cambio", que pretende concentrar la ayuda de la UE en un número más reducido de sectores y países a partir del enfoque de "diferenciación" (Comisión Europea, 2011b, 2011c). Con este último, se pretende adaptar la ayuda de la UE a un mundo en el que el crecimiento económico de los países emergentes los sitúa en un nuevo papel como "socios" para hacer frente a desafíos globales, y no como en el rol tradicional de receptores de ayuda al desarrollo "clásica", y esta última deberá concentrarse en mayor medida en los países más pobres. En concreto, se ha propuesto la supresión de la ayuda bilateral a través del ICD a 19 países de renta media. De ellos, 11 pertenecen a América Latina y el Caribe⁷. Esta propuesta ha sido objetada por el Parlamento Europeo (2012), que ha propuesto que algunos países sigan siendo objeto de la cooperación comunitaria, y una "estrategia de salida" más gradual.

Para el nuevo ICD, sin embargo, se proponen nuevos programas regionales para el conjunto de América Latina en los que la integración y el regionalismo continuarán siendo objetivos relevantes. ¿Qué enseñanzas pueden extraerse del análisis realizado en estas páginas de cara a ese nuevo ciclo de políticas y de programación de la ayuda? De manera sucinta, cabría señalar las siguientes:

• El papel clave de la integración en la estrategia regional de la UE: el apoyo al regionalismo y la integración sigue teniendo un papel clave de la agenda de desarrollo de los países de renta media de la región, por su contribución al desarrollo del tejido productivo y el empleo, a la gobernanza y el fortalecimiento institucional y a la provisión de bienes públicos regionales. Como se ha indicado, es además una singularidad de la UE respecto de la cooperación de los Estados miembros, o de organismos multilaterales, por lo que constituye uno de sus ámbitos de actuación natural en el marco de una mejor división del trabajo con otros donantes.

• Hacia una estrategia renovada de apoyo a la "integración positiva" y las políticas comunes: como socio externo, la UE no debiera limitarse a la estrategia "clásica" de apoyo a las instituciones formales y a las políticas de liberalización del "regionalismo abierto", asumiendo una estrategia ampliada, no supeditada a la evolución de los compromisos comerciales. La integración regional puede tener un papel clave impulsando las políticas para mejorar la inserción en el comercio internacional, a través de una mayor competitividad y un acceso asegurado a los mercados externos. Entre estas políticas destacan la mejora de las infraestructuras y, especialmente, las mejoras de la productividad mediante la incorporación de conocimiento, la educación y la investigación, desarrollo e innovación (I+D+I), y las acciones en favor del medio ambiente y la sostenibilidad ambiental. De esta manera, se contribuye a romper el "círculo vicioso" que afecta a la región, caracterizada su especialización exportadora en productos intensivos en recursos naturales de alto impacto ambiental, empleos de baja calidad, y sus bajas cargas fiscales. Frente a una visión reduccionista de los objetivos internacionales de desarrollo y reducción de la pobreza, limitada a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), esta agenda proporcionaría una nueva racionalidad para la cooperación de la UE con América Latina, dadas sus características específicas como región de renta media, y un marco más amplio para el debate sobre la eficacia de la ayuda.

• La relevancia de las políticas sectoriales de medio ambiente, energía e infraestructura: es un componente importante de la nueva agenda de la integración y responde a intereses compartidos, ya que hace frente a riesgos globales relacionados con el deterioro de la biosfera, enfrenta uno de los "cuellos de botella" del desarrollo latinoamericano, contribuye a asegurar fuentes diversificadas de abastecimiento para la UE, puede evitar disputas bilaterales que añaden inestabilidad al área, respaldar las inversiones europeas y las transferencias de tecnología en ese sector, y permitir una actuación conjunta a favor de energías renovables y las metas comunes de lucha contra el cambio climático .

• Mayor énfasis en la promoción de dinámicas de "regionali-zación": en particular, la cooperación transfronteriza; la gestión de cuencas hídricas y espacios naturales transnacionales; las redes regionales de ciudades y los procesos de regionalización "desde abajo", mediante la creación de redes regionales de la sociedad civil que puedan participar activamente en el proceso de integración.

• Apoyo a los mecanismos de corrección de las asimetrías regionales: Como se ha indicado, en esa estrategia tendrían particular importancia el respaldo a los mecanismos de corrección de las asimetrías y de apoyo a la transformación productiva. En particular, puede ser muy oportuno que la UE proporcione apoyo financiero y/o institucional a los instrumentos y fondos establecidos o que puedan establecer los distintos grupos subregionales para hacer frente a esas asimetrías, como el Fondo de Convergencia Estructural de Mercosur (FOCEM) o el que pudiera crearse en el marco de la unión aduanera centroamericana.

• Movilización de recursos adicionales: esa estrategia se podrá promover mejor si la UE se implica con más recursos. Aunque la Comisión no cuenta con fondos suficientes para abordar acciones en el campo de la infraestructura o la energía, por ser muy costosas, la UE puede impulsar una mayor participación del Banco Europeo de Inversiones (BEI), más allá del criterio de interés mutuo previsto en el nuevo mandato para el periodo 2007-2013, en colaboración con bancos de la integración, como la CAF o el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE). La puesta en marcha por la Comisión del nuevo Mecanismo de Inversión en América Latina (LAIF/MIAL), anunciado en la Cumbre de Madrid de 2010, constituye, en este sentido, una importante novedad. Este instrumento, que sería inicialmente de pequeña cuantía, puede actuar como catalizador de otras inversiones en infraestructura de energía y de comunicaciones de otros bancos y entidades públicas y privadas.

• El papel clave de los acuerdos de asociación: en este ámbito, una política de cooperación al desarrollo específicamente adaptada a los países de renta media de América Latina no debiera limitarse a la ayuda "clásica", complementándose con estrategias de apertura comercial bien planteadas, a través de acuerdos -sea la integración regional sur-sur o los acuerdos sur-norte- que aseguren el acceso a mercados externos, alienten la inversión externa, e incentiven la innovación y la competitividad. Empero, es también importante que esos acuerdos -en particular, los acuerdos de asociación de la UE- reconozcan y mitiguen las asimetrías, y dejen espacio para las políticas activas para atenuar los costes del ajuste y promover la transformación productiva, en especial si se trata de acuerdos sur-norte.

Pie de página

¹Las relaciones exteriores de la UE en tanto Unión podrían clasificarse en las siguientes categorías, no excluyentes entre sí: a) la ampliación, que supone las relaciones más intensas y exigentes de cara a los países candidatos; b) vecindad, que supone una relación privilegiada, cercana a la ampliación -y en cierto modo sustitutiva de esta-, de cara a países vecinos no candidatos; c) bilateralismo estratégico, con los países de mayor importancia (Estados Unidos, China, Rusia, Japón...); y d) interregionalismo, con grandes grupos de países en desarrollo. Véase Hettne y Soderbaum (2005) y Soderbaum y van Langehove (2005).
²Véase Comisión Europea 1995, 1999, 2005 y 2009, y las resoluciones, más matizadas y exigentes, del Parlamento Europeo de 2001, 2006 y 2010.
³Sobre ambos ejercicios de "valoración conjunta" véanse los textos (no publicados) EU-CA Joint assessment on regional economic integration. Final report of the working group, de 2 de marzo de 2006; y EU-CAN Joint assessment on regional economic integration. Final report of the working group, de 12 de julio de 2007.
⁴En la Declaración de Lima, adoptada en la IV Cumbre UE-América Latina y el Caribe, se acordó prestar ". ˆuna particular atención a las necesidades específicas de desarrollo de los Países Miembros de la Comunidad Andina, tomando en cuenta las asimetrías entre y al interior de las regiones y la necesidad de flexibilidad, según corresponda, por parte de la UE".
⁵Entrevista del autor con los representantes del GRUCA en Bruselas, noviembre de 2006.
⁶En tal caso, solo Cuba quedaría al margen de esa red de acuerdos de asociación, pero hay que recordar que la voluntad expresada por la UE es que Cuba se incorpore al acuerdo de partenariado económico UE-Caribe, ya firmado, si ese país da los pasos necesarios para su democratización.
⁷Los países en los que se suprimiría la ayuda bilateral, según la propuesta de la Comisión, son los siguientes: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Panamá, Perú, Uruguay y Venezuela.

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