INTEGRACIÓN REGIONAL Y COOPERACIÓN TRANSFRONTERIZA EN LOS NUEVOS ESCENARIOS DE AMÉRICA LATINA

Regional integration and cross-border cooperation in the new Latin America scenarios

José Luis Rhi-Sausi
Nahuel Oddone
Centro Studi di Politica Internazionale (CeSPI)

José Luis Rhi-Sausi
Director del Centro Studi di Politica Internazionale (CeSPI). jose.rhisausi@cespi.it

FECHA DE RECEPCIÓN: OCTUBRE 1 DE 2012
FECHA DE ACEPTACIÓN: ENERO 31 DE 2013

Resumen

El artículo se propone analizar los procesos de integración subregional y de la cooperación transfronteriza de los países latinoamericanos desde la óptica de la "integración desde abajo" protagonizada por los territorios locales. La hipótesis de fondo es que el desarrollo de la concertación regional promovida por los gobiernos nacionales pueda recibir un nuevo impulso desde la cooperación territorial y transfronteriza impulsada por los actores locales. El nacimiento de la iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA) y la voluntad para crear un área de concertación política como UNASUR, constituyen los dos principales hitos de este diseño. En este marco, el artículo analiza las dimensiones principales de este proceso: la gobernanza territorial multinivel; las capacidades de los actores locales para impulsar la integración subregional; las formas operativas que ha asumido la cooperación territorial en América Latina. Al respecto, se presta una atención particular al papel que juegan los actores internacionales en este ámbito, con especial referencia a la Unión Europea.

Palabras clave: América Latina, cooperación transfronteriza, integración regional, regionalismo, Unión Europea.

Abstract

This article analyzes the sub-regional integration process and the cross-border cooperation among Latin American countries, from the perspective of a "bottom-up integration" led by local territories. The underlying hypothesis is the regional consultation development promoted by national governments can be boosted by the territorial and cross-border cooperation fostered by local actors. The foundation of URSA (Initiative for Integration of Regional Infrastructure in South America) and the willingness of creating a political co-ordination body like UNASUR, are milestones in this design. In this framework, the article focuses the main dimensions of the process: multi-level territorial governance; local actors' capacity to foster sub-regional integration; territorial cooperation operating modes in Latin America. A special attention is paid to the role of international actors, particularly the European ones.

Key words: Cross-border cooperation, European Union, Latin America, Regionalism, Regional integration.

Introducción

América Latina es la zona geográfica del mundo, aparte de Europa, en la que las ideas de regionalismo e integración regional se han desarrollado y difundido mayormente, tanto desde una perspectiva histórica como en términos de amplitud del fenómeno. No hay país latinoamericano que no participe de uno o más procesos de integración regional.

La independencia de España y de Portugal y la integración regional nacieron del mismo vientre emancipador. Esta herencia histórica no ha hecho más fácil la tarea integracionista, baste observar cómo el actual escenario latinoamericano constituya un verdadero spaghetti bowl en el que existen y conviven distintos procesos de integración regional y de concertación política, tanto viejos como nuevos, con la misma piel o remodelados.

Este complejo panorama pone en evidencia las históricas dificultades para crear procesos de integración estables y, por consiguiente, con instituciones capaces de generar inputs tangibles e intangibles para el desarrollo y la integración regional. Las instituciones regionales en América Latina, por lo general, no mueren sino que permanecen en letargo; un largo proceso en el que los Estados nacionales continúan manteniendo burocracias regionales de organismos que están fuera de tempo y que representan estructuras de integración superadas.

Las propuestas de integración regional en América Latina han sido objeto de una lógica de desgaste-confianza intergeneracional. Nuevas clases dirigentes que promueven una determinada articulación de concertación regional como estrategia de desarrollo para sus países, mientras las viejas clases dirigentes continuan con los esquemas precedentes de integración. De este modo no sorprende que cada fracaso en la integración se convierta en un nuevo estímulo para la integración (Rhi-Sausi et al., 2011 y Oddone et al., 2012).

En esta lógica entran en juego otras dinámicas propias de la integración regional y del quehacer internacional. La incorporación de nuevos actores y el reconocimiento de nuevos fenómenos se entrelazan en esta malla: los intereses de los actores privados en la integración regional (empresarios, universidades u organizaciones de la sociedad civil); el fortalecimiento de la acción internacional de los gobiernos subnacionales; la búsqueda de complementariedades entre los varios niveles institucionales y las múltiples escalas de los procesos de integración. Se trata solo de algunos de los aspectos que muestran esta pluralidad de actores y tareas, donde las acciones y modalidades se renuevan aunque los objetivos no cambien.

Entre estas acciones que, en los últimos años, han cobrado importancia para la agenda de integración regional de América Latina se destacan la proyección internacional de los gobiernos subnacionales -la llamada paradiplomacia- y la cooperación transfronteriza. Esto es, a los procesos de integración "desde arriba" se han sumado los procesos de integración "desde abajo".

También es importante recordar que, por lo menos desde la segunda mitad de los años noventa, la Unión Europea considera la integración regional como uno de los temas prioritarios en la cooperación euro-latinoamericana. En este contexto, prácticamente todos los programas incluidos en el vigente Documento de Estrategia Regional para América Latina (como por ejemplo, aLFA, EUROsociAL y URB AL) incluyen un componente relevante de fortalecimento de las relaciones y la cooperación regional multi-nivel a través del intercambio de experiencias y buenas prácticas (Tassara, 2012). Por ende, más allá del actual contexto de crisis, a lo largo de los últimos veinte años la Unión Europea ha representado un punto de referencia y ha intentado acompañar a los países de la región en la construcción de una institucionalidad orientada al fortalecimiento de los procesos de integración existentes (Tassara, 2013).

La cooperación transfronteriza como un elemento central y común a la agenda latinoamericana

Más allá de las divisiones que observan algunos académicos sobre la existencia de una "América Latina del Norte" (de México a Panamá) y una "América Latina del Sur", sin lugar a dudas se registran fundamentos y consecuencias diferentes entre las dos grandes áreas latinoamericanas por lo que respecta sus procesos de desarrollo y las políticas y los instrumentos para promover la integración desde abajo. A pesar de que esta articulación no corresponde a las tradicionales divisiones del continente americano en función de diferentes marcos políticos y geográficos, no hay la menor duda que es importante tomarla en cuenta después del atentado del 11 de septiembre de 2001 (11-S).¹

El primo dato fundamental de la nueva geografía política y económica de América Latina que debe considerarse es el viraje de la política exterior y de seguridad de Washington como consecuencia del 11/9. La agenda estadounidense de seguridad ha "creado" dos Américas Latinas en función de los riesgos percibidos.

Para los países sudamericanos esta agenda provocó un relativo abandono por parte de Estados Unidos, permitiéndoles mayores márgenes de autonomía (Oddone & Granato, 2008). En el plano político interno hizo posible una oleada de gobiernos de las izquierdas que todavía hoy se mantiene. En el plano económico, los países sudamericanos han logrado desengancharse más rápidamente del Consenso de Washington, poniendo en marcha nuevos programas de desarrollo que han permitido la recuperación del mercado interno. En el nivel de la política exterior, la mayor autonomía ha permitido a los países sudamericanos profundizar las nuevas oportunidades del mercado internacional, en particular de la nueva y creciente demanda asiática de materias primas y productos alimenticios.²

Para la América Latina del Norte, especialmente para México, la autonomía política se redujo y disminuyeron también las posibilidades de afrontar los principales problemas económicos que emergieron con el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) (Rodríguez, 2011) y se endurecieron las fronteras³.

La(s) América(s) Latina(s) presentan diferentes fundamentos para las demandas de cooperación e integración fronteriza. En la América Latina del Norte priman las razones de seguridad ligadas a la lucha contra el crimen organizado, el narcotráfico y la trata de personas; en la América Latina del Sur se destacan razones ligadas al desarrollo territorial, el comercio internacional y la infraestructura de conectividad física. Las demandas de cooperación transfronteriza en el Sur cuentan con un relativo respaldo desde estructuras como la Comunidad Andina de Naciones (CAN) o el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), visto que directa o indirectamente las interpretan como "áreas estratégicas ideales para la experimentación social de la integración regional".

En realidad, no se debe incurrir en el error de no considerar estas necesidades de la América Latina del Sur para la América Latina del Norte y viceversa. La cuestión es que resulta muy difícil "construir desarrollo económico y bienestar comunitario" en territorios con altos índices de inseguridad. Como han demostrado varios estudios, las condiciones de seguridad y los factores culturales también son determinantes para el desarrollo económico (Huntington & Harrison, 2001; Grondona, 1999). Tampoco se deben excluir de la agenda de la América Latina del Sur los problemas de inseguridad, pero los mismos no han llegado a tener los índices que caracterizan a la América Latina del Norte (Rhi-Sausi & Oddone, 2010).

A modo de ejemplo, en Centroamérica las fronteras son el escenario común para el tráfico de armas, el narcotráfico y la trata de personas⁴. La situación de extrema pobreza y el alto grado de posesión de armas, producto de las guerras civiles de ayer, contribuyen a una situación de inestabilidad. Desde los Acuerdos de Paz de Esquipulas II se viene trabajando con esta problemática y el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) ha centrado sus esfuerzos en la materia⁵. Las fronteras pueden ser interesantes laboratorios para el desarrollo de programas de seguridad ciudadana y la aplicación de nuevas metodologías participativas y constructivas de la seguridad, como lo muestran otras experiencias realizadas.

Otra interesante lectura para hacer de las fronteras un campo prioritario del desarrollo en las relaciones de la América Latina del Norte, es constituida por la cuestión migratoria. México y América Central pasan de ser simples áreas generadoras de flujos migratorios en áreas de tránsito y destino de la movilidad humana⁶.

Este tipo de problemáticas antes descritas pone de relieve la deuda pendiente de resolver las asimetrías territoriales que caracterizan a todos los países de la región. Asimetrías entre los Estados y al interior de los Estados, un subcontinente en donde coexisten regiones ricas con regiones pobres, regiones globales como las descritas por Kenichi Ohmae, con regiones absolutamente encerradas e invisibles, regiones conectadas y regiones desconectadas, todas ellas forman parte del laberinto de espejos opuestos que caracteriza a "la América Latina" de hoy día.

Las asimetrías estructurales se originan en factores tales como el tamaño económico, la posición geográfica, el acceso a la infraestructura regional, la calidad de las instituciones o el nivel de desarrollo, y condicionan la capacidad de las economías de beneficiarse de una mayor integración de los mercados. Las asimetrías de políticas se originan en diferencias en las preferencias sociales nacionales con respecto a la provisión de bienes públicos (Giordano et al., 2004, p. 2).

La experiencia de los últimos veinte años de integración regional en América Latina pone de manifiesto la falta de articulación de los territorios compositivos; el surgimiento y crecimiento de nuevas asimetrías al interior de los propios procesos, sea el TLCAN, el SICA, la CAN o el MERCOSUR; y la generación de una suerte de centro-periferia de la integración, manifiesta en ejes o corredores principales, anexos o alejados de los circuitos económico-productivos o de los centros de toma de decisiones. Asimismo, la integración regional padece del anacronismo de algunos de los sistemas diseñados para la temática fronteriza que, desde mecanismos internacionales con competencias restringidas, pretenden compatibilizar los sistemas operativos y las reglamentaciones de cada país para el cumplimiento de fines específicos como la facilitación fronteriza o el comercio vecinal.

La infraestructura regional como un elemento de enlace para el fenómeno de la cooperación transfronteriza

Si bien en el nivel bilateral y subregional existen varios programas destinados a la integración de la infraestructura, se pueden considerar dos programas "regionales" de significativa envergadura: la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA), para la América Latina del Sur, y el Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica (PM), para la América Latina del Norte.

La IIRSA tiene su origen en la Cumbre de Brasilia del año 2000. Su principal objetivo ha sido el de "promover el desarrollo de la infraestructura de transporte, energía y telecomunicaciones con una visión regional procurando la integración física de los doce países sudamericanos y el logro de un patrón de desarrollo territorial equitativo y sustentable".

IIRSA se lleva a cabo a partir del reconocimiento de las particularidades, escollos y obstáculos naturales principalmente, que han dificultado la integración de la América Latina del Sur.

Es un subcontinente con numerosas barreras de carácter natural: la Cordillera de los Andes, la selva Amazónica, el río Amazonas [....], el Pantanal[...]. Estas barreras impiden el tráfico fluido de bienes y personas y generan "islas", tales como la Plataforma del Caribe, en la parte norte de Sudamérica, conformada por parte de Colombia, Venezuela, Guyana y Surinam; la Cornisa Andina, aislada del corazón del continente por la Cordillera de las Andes; la Plataforma Atlántica, aislada hacia el norte por la región amazónica, o el Enclave Amazónico, a su vez dividido en la sección próxima al río Amazonas y aquella compartida por regiones de Perú, Bolivia y Brasil, o Enclave Amazónico Sur. [.. .]se trata de dificultades físicas enormes que tenían y tienen que ser superadas mediante la elaboración de una estrategia bien diseñada para lograr la integración física del continente (Terrazas Salinas, 2009, p. 11).

La IIRSA constituye la consolidación del compromiso de los doce gobiernos sudamericanos con la modernización e integración de la infraestructura regional con la asistencia técnica y financiera de tres bancos multilaterales: la Corporación Andina de Fomento (CAF), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (FONPLATA)⁷. El diseño conceptual se encuentra basado en los denominados "Ejes de Integración y Desarrollo" (EID)⁸ y de los "Procesos Sectoriales de Integración" (PSI)⁹.

Tampoco se debe olvidar que el desarrollo de infraestructura que aumente o facilite el contacto entre las regiones puede estimular la integración productiva porque aproxima espacios económicos, reduce barreras físicas al comercio, reduce los costos de transporte y amplía la dimensión de los mercados (INTal-BID, 2012).

En este contexto, hay que registrar los múltiples proyectos de desarrollo apoyados por la CAF, a través del Programa de Integración y Desarrollo Fronterizo (PADIF), que representan experiencias concretas orientadas a favorecer la integración fronteriza y el desarrollo regional y, al mismo tiempo, a enfrentar las dificultades socio-económicas de las poblaciones asentadas en dichos cruces (ver cuadro 1). Estas iniciativas promueven, entre otros, el ordenamiento territorial; la planificación de proyectos para la integración física, económica y productiva; la promoción del desarrollo humano sostenible, y el fortalecimiento institucional del tejido comunitario.

El PM, por su parte, encuentra su origen en el Plan Puebla Panamá (PPP), lanzado por el gobierno del presidente mexicano Vicente Fox en el 2001 y que no se dirige únicamente a temáticas infraestructurales, si bien pueden considerarse como prioritarias las agendas de transporte, energía y telecomunicaciones¹⁰. Todos los países del istmo centroamericano más México, República Domini-cana¹ y Colombia¹² forman parte del PM.

El Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica debe verse como un proceso gradual, continuo y con visión estratégica de largo plazo, que busca consolidar bienes públicos regionales sumando los recursos de los países miembros, las contribuciones no reembolsables de los entes financieros regionales, la cooperación técnica de organismos internacionales, las donaciones de cooperantes del sector público o privado y la inversión pública privada (Ubeda Rivera, 2011, p. 179).

Tal como se presenta a partir de su visión institucional:

El Proyecto Mesoamérica se ha posicionado en el entramado internacional y lati-noamericano, como un mecanismo que favorece la con-ceptualización, el financia-miento y la ejecución de emprendimientos tangibles y de gran importancia estratégica, que tiene como fin desarrollar el potencial de la Región Mesoamericana, mejorar la competitividad, potenciar su ubicación geográfica privilegiada y generar cooperación en desafíos transnacionales (Ubeda Rivera, 2011, p. 189).

El PM es fundamental para el relacionamiento en la América Latina del Norte, así como para la articulación de los países del Istmo y del SICA con México, país enfrascado entre sus dos fronteras: la sur (en la que "debe ser" el sujeto autoritativo) y la norte (en la que es el objeto de una relación autoritativa). Se trata de generar infraestructura para "las fronteras entre las fronteras" (Centroamérica es la frontera del Norte con el Sur del continente y el sur de México es la frontera con toda Centroamérica, es la frontera-tope con el norte latino, la primera pared antes del norte anglosajón). Por otro lado, el PM busca estimular la articulación territorial a partir del desarrollo económico y social frente al abismo de la frontera norte de México con Estados Unidos; es propender a una articulación interna ("infraestructuración del territorio" o la realización y ejecución de los denominados "proyectos estructurantes") en un contexto interregional desarticulado.

Una paradiplomacia para las fronteras

Los procesos de integración regional suelen brindar motivaciones específicas para el involucramiento y la participación internacional de las unidades subnacionales, a la vez que se constituyen en ámbitos específicos para su ejercicio. La integración regional y el desarrollo de una gobernanza transfronteriza estimulan un papel creciente de la paradiplomacia.

Los especialistas de las relaciones internacionales encontraron en el término de paradiplomacia el marco conceptual para analizar, encuadrar y explicar este nuevo fenómeno de la participación internacional de los municipios y otras unidades subestatales¹³.

La paradiplomacia puede ser definida como la participación de los gobiernos no centrales en las relaciones internacionales, a través del establecimiento de contac-tos permanentes o ad hoc con entidades públicas o privadas extranjeras, con el propósito de promover diversos aspectos socioeconómicos o culturales, así como cualquier otra dimensión exterior de sus propias competencias constitucionales" (Cornago, 2001).

La paradiplomacia puede verse como una suerte de democratización de la política exterior al contemplar las necesidades e intereses de los diferentes niveles al interior de un Estado, por ello algunos autores han usado otros sinónimos como diplomacia descentralizada (Aguirre Zabala, 2001), diplomacia multinivel (Hocking, 1993 y Keating, 2001), diplomacia constitutiva (Kinkad, 2009), diplomacia federativa (Schiavon, 2010), diplomacia subesta-tal (Criekemans, 2008).

Más que nunca, el juego paradiplomático debe entenderse desde la perspectiva de la "diplomacia de dos niveles" (Putnam, 1996). Por un lado, un nivel en el que se sientan los representantes del Estado frente a frente a negociar y, por otro, aquel que han de desarrollar los representantes del Estado en la arena doméstica, sea para su ratificación o para favorecer la credibilidad de la posición negociadora. Baste pensar cómo se complica la cuestión cuando "se considera que los responsables de la política exterior, y otros actores gubernamentales y no gubernamentales, pueden establecer estrategias de gestión de tales influencias domésticas" (Cornago, 2010). Algunos autores identifican incluso más de dos niveles y de dos espacios necesarios para crear consenso, una vez más la capacidad receptiva del gobierno local es puesta en el centro de la escena a partir de una interpretación de la descentralización como un proceso de transferencia vertical descendente.

Los procesos de descentralización están afectando el régimen general de la política exterior (Cornago, 2010) que, junto con la continuidad demostrada por el accionar de los entes subnacionales, hacen necesarios la identificación y el reconocimiento de diferentes canales institucionales que puedan contener este derrame hasta hace unos años impensado.

La ausencia de un marco jurídico al respecto, puede llevar a excesos porque, simplemente, no hay límites a la acción paradiplomática. Es medular que el Estado central entienda la necesidad de definir claramente hasta dónde puede ejercerse la paradiplomacia sin perjudicar las prerrogativas que por necesidad ese Estado -central o federal-debe tener (Zeraoui, 2009, p. 17).

Los procesos de integración regional constituyen una importante vía de acceso a laparadiplomacia y, en algunos casos, la primera y única. La paradiplomacia tiene perfiles diferentes dependiendo de la naturaleza del proceso de integración regional, así como también del papel de esas unidades subnacionales en la estructura de poder en el sistema internacional.

Uno de los mayores riesgos perceptibles para la paradiplomacia radica en la dificultad de identificar un "perfil paradiplomático endógeno u endo-orientado" en la América Latina del Norte, ya que es más difícil reconocer los elementos endógenos de la agenda méxicano-centroamericana debido a que, en muchos casos, más bien se trata de una agenda construida por los cooperantes para el caso de Centroamérica u exo-orientada ante el combate contra el narcotráfico, la trata de personas o el "problema migratorio", para los Estados Unidos. No obstante, se debe también reconocer que dado todos estos años y experiencias en materia de cooperación y de incentivos propios, como la financiación de proyectos, se han generado desde 'trayectorias de cooperación' hasta 'dinámicas transfronterizas', que han permitido a las instituciones y actores locales dotarse de nuevas capacidades, tanto técnicas y financieras como políticas¹⁴.

En la América Latina del Sur, el regreso de la concertación política regional tras décadas de individualismo neoliberal signadas por el Consenso de Washington, ha generado los "acuerdos básicos" necesarios para el avance de una agenda sudamericana que pueda concentrarse en la resolución de problemas estructurales, la creación de riqueza y desarrollo, y el aumento de los márgenes de maniobra y autonomía internacionales.

La agenda de la UNASUR, basada en issues systems, demuestra que un abordaje compartido permite la construcción de bienes públicos regionales sobre ejes temáticos de cooperación. El spaghetti bowl de la integración regional sudamericana continuará latente (y, probablemente, sin grandes avances ni sobresaltos), pero la concertación política regional y el desarrollo de lo que hemos dado en llamar "cooperaciones bilaterales reforzadas" (Rhi-Sausi & Oddone, 2012) permitirán traer respuestas más tangibles para los ciudadanos.

Ya es muy común que dentro de los procesos de integración regional "se bilateralicen" los acuerdos en materia de cooperación transfronteriza. Chile es un Estado asociado del mercosur desde 1996, pero ha sido fundamental el acuerdo político bilateral con Argentina¹⁵, en donde el papel de los Comités de Integración y Fronteras ha desempeñado un rol central en el fortalecimiento de los vínculos transfronterizos, o el acuerdo político que ha dado estabilidad a la frontera de Ecuador y Perú, promovido bajo la modalidad de reuniones presidenciales y de los gabinetes ministeriales. Un ejemplo muy interesante se observa entre los países miembros del mercosur, en donde el marco institucional de integración regional se refuerza mediante acuerdos bilaterales entre países que están en condiciones de avanzar más en este campo (pueden considerarse los recientes acuerdos a nivel presidencial sobre cooperación transfron-teriza entre Argentina y Brasil¹⁶ o entre Argentina y Uruguay¹⁷). Este también parece ser el principio inspirador en las relaciones del Perú: un Estado asociado al mercosur¹⁸ que, mediante un acuerdo político bilateral con Brasil, podría formar parte del listado de acuerdos binacionales "fuertes" para un trabajo compartido en las fronteras¹⁹.

La cooperación internacional ha aumentado la capacidad negociadora de las instituciones subnacionales modificando, aunque sea en forma parcial, el equilibrio de fuerzas entre los intereses considerados pro asociacionistas o pro integracionistas y los rígidos intereses "nacionalistas" de los países de América Latina. La agenda de la cooperación transfronteriza basada en issues systems, como la seguridad democrática, la protección del medio ambiente, la promoción de cadenas productivas, etc., ha permitido la participación de los gobiernos nacionales en la agenda de integración (macro integración) y ha estimulado la acción de los gobiernos subnacio-nales (micro integración). Estos procesos muestran la necesidad de avanzar sobre la integración regional fortaleciendo los territorios subnacionales.

Un modelo institucional para las microrregiones de frontera

Las áreas fronterizas, prioritarias en los procesos de cooperación territorial e inte-gración regional, pueden articularse con base en su relevancia económica (conectividad física, corredores productivos o comerciales), relevancia política (seguridad democrática), relevancia social (inclusión y cohesión social), relevancia cultural (identidad integracionista) o relevancia ambiental (gestión de recursos naturales y bienes públicos compartidos).

Existen áreas fronterizas en las cuales la interacción bi o tri-nacional es considerada prioritaria en las agendas públicas de los países involucrados (voluntad política nacional) y otras en las que los gobiernos subnacionales consideran prioritarias las relaciones con sus vecinos (voluntad política local).

En general, en todas las áreas fronterizas latinoamericanas existen relaciones entre los actores del territorio: lazos familiares, colaboraciones en el campo económico-empresarial, interacciones sociales, problemas ambientales, identidades culturales compartidas, entre otras. Por otro lado, y también en ambas América(s) Latina(s), existen experiencias en proyectos operativos de integración fronteriza que implican diferentes niveles de capacidades técnicas arraigadas.

La construcción de una institucionalidad específica y eficaz para las áreas fronterizas, en el marco de los enfoques funcionalistas que crecientemente caracterizan el papel de las unidades subnacionales en la esfera internacional²⁰, constituye una condición sine qua non para la sostenibilidad de la cooperación territorial y la integración regional.

Las microrregiones de integración fronteriza implican una go-bernanza que involucra los varios niveles institucionales: los gobiernos nacionales de los Estados colindantes, cuyas políticas determinan el grado de apertura e interacción de los límites fronterizos; los gobiernos locales e intermedios que administran las áreas fronterizas dentro de los límites nacionales; y el nivel generado por los organismos propios del proceso de integración regional sea el MERCOSUR, la CAN o el SICA. Esta arquitectura institucional multinivel, a su vez, está acompañada por los actores locales (económicos y sociales) que interactúan en la frontera. En términos conceptuales se trata de una gobernanza multinivel, tanto a nivel vertical puesto que existe una división de funciones y una interacción entre los diferentes niveles institucionales y sus competencias, como a nivel horizontal debido a la participación de los distintos actores sociales de los territorios.

La experiencia histórica de integración regional indica que un área de integración fronteriza no se basa en nuevos poderes, ni mucho menos en poderes alternativos:

la cooperación transfronteriza entre comunidad y autoridad local no representa un poder adicional asignado a las comunidades de frontera, sino más bien un modo de ejercer su propio poder. Las comunidades y las autoridades locales activan las cooperaciones basándose en la legislación que determina sus poderes, principios procesales y control de sus decisiones. La cooperación transfronteriza, por lo tanto, puede verse como una prolongación de las políticas locales de planificación espacial y de desarrollo, basada en un consenso entre los actores de ambos lados de la frontera (Consejo de Europa, 2006, p. 11).

Esta concepción sobre las "comunidades de frontera" está en la base de las Euro-rregiones, en el caso de la Unión Europea, y fue asumida por la CAN en su conceptualización de las Zonas Integradas de Frontera (ZIF)²¹. El debate en el MERCOSUR también parece orientarse en esta dirección, como lo prueba la mayor incidencia en este campo de su órgano consultivo que reúne las ciudades y regiones, el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos (FCCR) (Rhi-Sausi & Oddone, 2009a y 2009b). En el contexto del SICA, hace un par de años hemos propuesto un modelo conceptual para la inte-gración fronteriza centroamericana que se encuentra resumido en el cuadro que aparece a continuación y que podría contribuir fuertemente con el debate sobre la cooperación transfronteriza en toda América Latina(Rhi-Sausi et al., 2011).

En la agenda latinoamericana de integración fronteriza, sin embargo, queda todavía pendiente cómo el reconocimiento conceptual de las comunidades de frontera se traduce en términos reales. Específicamente, cómo se hace posible una extensión de su "modo de ejercer el propio poder" que permita a los gobiernos subnacio-nales "la prolongación [en ambos lados de la línea fronteriza] de las políticas locales de planificación espacial y de desarrollo".

Este arreglo o acuerdo institucional "entre unidades públicas de uno y otro lado de la frontera con competencias territoriales para la promoción de intereses comunes y beneficio de las poblaciones fronterizas" (Consejo de Europa, 2006, p. 14) constituye un punto fundamental para dar vida a las microrregiones de integración fronteriza.

Conclusiones

En la(s) América(s) Latina(s) pueden identificarse una serie de demandas sobre cooperación e integración fronteriza que encuentran su origen en problemáticas específicas que atañen a las poblaciones locales, así como también a dificultades transnacionales que no han podido resolver de manera individual los diferentes Estados nacionales.

Las unidades subnacionales como actores internacionales, que "han llegado para quedarse", buscan desde escalas inferiores y desde una perspectiva de tipo bottom up aportar a un debate transnacional e intra-latinoamericano sobre la conceptualización de la cooperación transfronteriza. La tarea iniciada no es fácil porque la multidimensionalidad de la temática fronteriza hace que las competencias en la materia se encuentren desagregadas en diferentes niveles e instituciones, por lo cual la voz de las unidades subnacio-nales debe ser "consensuada" y homogénea.

Sin lugar a duda, cada escenario fronterizo es único por su naturaleza territorial y por la presencia de actores estratégicos, pero no deja de ser menos cierto que los escenarios fronterizos de la América Latina del Norte están siendo objeto de una serie de procesos transnacionales ligados a la lucha contra el narcotráfico y el tráfico de personas que hace que la dimensión securitaria cobre primacía en la agenda fronteriza. Por su parte, los escenarios fronterizos de la América Latina del Sur presentan otro tipo de demandas centradas en cómo integrarse al sistema económico internacional desde vastos territorios regionales desarticulados y con asimetrías persistentes.

La falta de desarrollo económico y de bienestar social se encuentran en toda América Latina, la del norte y la del sur; y en todas las fronteras, las más y las menos securitizadas. El éxito de la cooperación transfronteriza en la geografía de América Latina se demostrará cuando sea capaz y efectiva en la creación de áreas de frontera como zonas de desarrollo armónico y funcionales para la construcción de la paz, a partir de estrategias de paradiplomacia preventiva. Probablemente, ya contemos con una única América Latina autocentrada y en la que las fronteras mentales socialmente se hayan vencido.

Pie de página

¹Ya que refleja el nivel de riesgo que cada una representa para la seguridad de Estados Unidos. En esta división, Colombia constituye la "frontera" entre la América Latina del Norte y la América Latina del Sur (Maira, 2008). En cuanto a Colombia, zona de frontera entre las dos Américas Latinas, debe diferenciarse la postura del gobierno del presidente Uribe del actual Gobierno del presidente Santos. Mientras que durante el período de Uribe se podría sostener que Colombia formaba parte en mayor medida de la América Latina del Norte, caracterizada por el alineamiento casi automático con Estados Unidos y su enfrentamiento con la vecina Venezuela, la actual postura del presidente Santos, en mejores relaciones con el país vecino y más cercana al espacio de concertación materializado en la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR), hace pensar en una Colombia perfilada a formar parte de la América Latina del Sur. En cuanto a Brasil, es de destacar cómo la diferenciación entre América Latina y América del Sur ha sido fundamento de su papel como regional player, particularmente desde la Cumbre de Presidentes de América del Sur desarrollada en Brasilia durante el año 2000.
²Los Estados sudamericanos se han concentrado -aunque con contradicciones y tensiones internas- en la construcción de una nueva identidad latinoamericana, mejor dicho sudamericana, que permita el nacimiento de un regionalismo más eficaz y funcional respecto de las experiencias del pasado y favorezca una integración plena en la economía internacional. No obstante, la retórica antinorteamericana ocupa todavía un espacio del discurso político sudamericano y no faltan las tensiones, el relativo desenganche de la esfera de influencia estadounidense y la afirmación de Brasil como país líder del área, han convertido en menos tensas y más pragmáticas las relaciones con Washington" (Rhi-Sausi, 2009).
³Ya en la cumbre trinacional llevada a cabo en marzo del 2005, Estados Unidos expuso la nece-sidad de llevar la zona de libre comercio más allá de sus fronteras, hacia una 'Alianza para la Se-guridad y la Prosperidad de América del Norte' bajo la forma de una serie de 'candados de seguridad' según la denominación dada por Saxe Fernández. Sus ejes suponen la guerra contra las drogas ya declarada y liderada por la potencia del norte a lo largo de todo el continente americano- en el ámbito específico del TLCAN. Esto sugiere una especial atención hacia México, señalado por Norteamérica como país productor y de tránsito de drogas de la región, en una incursión que importa un vasto despliegue policíaco-militar con el cometido de neutralizar las organizaciones y movimientos de este tipo de delito. A este eje se suma otro, compuesto por una serie de medidas que tienen como objetivo afianzar la solidez de una red de defensa contra el terrorismo internacional. La evolución de los candados de seguridad conforma en la actualidad un tema sumamente delicado de la agenda, en donde la cooperación en seguridad se funde con un liderazgo geopolítico hegemónico de parte de los Estados Unidos" (Granato et al., 2008).
⁴Quince años después del fin de las guerras civiles en Centroamérica, esta región se está convirtiendo nuevamente en uno de los lugares más violentos del mundo. Según cifras de las Naciones Unidas, más de 15,000 personas mueren anualmente en Centroamérica a causa de la violencia causada por los carteles del narcotráfico y el tráfico de personas" (Oppenheimer, 2011).
⁵Dentro de la estructura SICA, se destaca la Comisión de Seguridad de Centroamérica (CSC) establecida en el Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica (1995). Asimismo, desde el 2009 se encuentra trabajando la Unidad de Seguridad Democrática del SICA con el objetivo de apoyar a la CSC en el seguimiento adecuado y oportuno de sus acuerdos, en especial a la Estrategia de Seguridad de Centroamérica y México. En 2010, la SG-SICA y la UE lanzaronel Programa Regional de Seguridad Fronteriza de América Central (SEFRON), cuyo objetivo es contribuir al proceso de integración regional a través del apoyo a la implementación de la Estrategia Regional de Seguridad para Centroamérica y México y la reducción de los niveles de inseguridad ciudadana. El objetivo específico del SEFRON es el fortalecimiento de la seguridad fronteriza (fronteras internas y periféricas) de la región. Este programa plantea la introducción del concepto de Gestión Integrada de Fronteras (GIF), que incluye a todos los actores de primer nivelpara promover la coordinación y crear sinergias nacionales y regionales. También se contempla la introducción de conocimientos técnicos, el uso sistemas de información, así como el intercambio de buenas prácticas con instituciones comunitarias, como EUROPOL y FRONTEX.
⁶En la identificación hecha por Huntington (2001), México es colocado dentro de la lista de los 'países desgarrados'; entendiendo que de un origen no occidental (Huntington parafrasea al fallecido Octavio Paz: 'el núcleo de México es indio. Es no europeo'). Durante su recorrido histórico México busca acercarse y formar parte de Occidente, particularmente a partir de la década de los ochenta con las reformas de Carlos Salinas de Gortari. Tal como se sostuviera: "Durante casi todo el siglo XX, los mexicanos nos hicimos graves (y muchas veces inútiles) introspecciones sobre nuestra identidad [...]. En el siglo XXI pareciera ser que el tema clave es saber dónde estamos: ¿Qué y quienes somos en el mundo? De una introspección al fondo del alma mexicana, al laberinto de nuestra soledad, pasamos ahora a tratar también de entender cuál es nuestro lugar en el mundo, qué tanto contamos y con quién contamos. Ya no quiénes somos, sino dónde estamos" (Luiselli Fernández, 2010).
⁷Actualmente, IIRSA se encuentra enlazada con la estructura del Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN) de la UNASUR y están ejecutando un Plan Estratégico de Acción conjunta 2012-2022.
⁸IIRSA definió diez EID, agrupados en dos categorías: ejes emergentes y ejes consolidados, defi-niendo una cartera de proyectos para cada eje e identificando unos proyectos estratégicos (anclas) para cada EID. Entre estos se destacan: Mercosur-Chile, Andino, Interoceánico Central, del Amazonas, Perú-Brasil-Bolivia, del Escudo Guyanés, de Capricornio, del Sur, de la Hidrovía Paraguay-Paraná y Andino del Sur.
⁹Entre los PSI se destacan: el Programa Puertos de Primera, destinado a mejorar las condiciones de funcionamiento de los principales puertos de América del Sur. Es de destacar también que la CAF en su "Agenda de Apoyo a la Infraestructura" cuenta con recursos de un fondo específico para zonas de fronteras, conocido como Fondo de Cooperación e Integración Fronteriza (COPIF) o con recursos del Fondo ProInfra dirigido a apoyar la formulación de proyectos de infraestructura.
¹⁰El Acta que institucionaliza el PM fue firmada en la Cumbre de Presidentes y Jefes de Gobierno del Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla, el 28 de julio de 2008. Dentro del PM se destacan dos ejes: (a) Interconexión física e integración y (b) Desarrollo social.
¹¹El Acuerdo de Asociación entre el SICA y la República Dominicana fue firmado en Santo Domin-go de Guzmán el 10 de diciembre de 2003.
¹²El caso colombiano presenta sus particularidades como último país de la América Latina del Norte o bien como inicio de la América Latina del Sur. En julio de 2006, los entonces países del PPP aceptaron la membresía de Colombia, participaba como miembro observador, y recién en 2009 pasó a formar parte del denominado Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla.
¹³El origen de la denominación de paradiplomacia se puede encontrar en los escritos de Duchacek y Soldatos (1986), quienes conscientes de la necesidad de nuevos esquemas teóricos dedican sus esfuerzos metodológicos a construir este concepto. Duchacek (1986) introdujo la distinción entre microdiplomacia regional transfronteriza, microdiplomacia-transregional y la paradiplomacia global, significando, respectivamente, contactos entre unidades no centrales fronterizas (...), contactos entre unidades no centrales sin fronteras comunes, mas cuyos Estados nacionales son limítrofes, y contactos políticos entre unidades pertenecientes a Estados distantes que establecen vinculaciones (.), mas también con las diferentes ramas o agencias de gobiernos nacionales extranjeros.
¹⁴Experiencias como el Plan Trifinio o la formación de la Mancomunidad Trinacional Fronteriza del Río Lempa pueden considerarse fiel ejemplo de esta situación.
¹⁵Materializado en el Tratado de Maipú de Integración y Cooperación entre la República Argentina y la República de Chile, firmado por las presidentes Cristina Fernández y Michelle Bachelet el 30 de octubre de 2009.
¹⁶Protocolo Adicional al Acuerdo de Creación de las Comisión de Cooperación y Desarrollo Fronterizo (CODEFRO), firmado por las presidentes Cristina Kirchner y DilmaRouseff el 31 de enero de 2011 en Buenos Aires.
¹⁷Declaración de Buenos Aires, Declaración Conjunta de los Presidentes de Argentina, Cristina Fernández, y de Uruguay, José Mujica, Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, 2 de agosto de 2011.
¹⁸El 25 de agosto del 2003 fue suscrito el Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Económica MERCOSUR-Perú, concebido junto con los respectivos acuerdos firmados por Bolivia y Chile como un paso fundamental las negociaciones para la creación de una zona de libre comercio entre la CAN y el MERCOSUR.
¹⁹La estabilidad de las relaciones fronterizas Brasil-Perú ha permitido que, sobre la base de la diplomacia presidencial y los encuentros bilaterales, los presidentes Lula da Silva y García Pérez emitieran varios comunicados conjuntos y se procediera a la instalación de una Comisión Viceministerial de Integración Fronteriza (CVIF), cuya primera reunión se realizó en Brasilia el 11 de junio de 2010 y la instrucción para que se realicen los planes operativos de la constitución de una zona de integración fronteriza (ZIF), en una suerte de extensión de la metodología CAN a las relaciones bilaterales. En este orden de ideas se destacan el Acuerdo Complementario para la ejecución del Proyecto sobre Fortalecimiento del Ordenamiento Territorial para la Integración Fronteriza Brasil-Perú" y el "Acuerdo Complementario para la ejecución del Proyecto sobre Fortalecimiento Institucional para la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos, ambos firmados en junio de 2010.
²⁰Hoy en día se observa una creciente tendencia a considerar los aspectos políticos más que los jurídicos-formales para que un actor sea considerado de relevancia internacional. En materia de atributos se destacan: a) grado de autonomía, b) capacidad o habilidad para movilizar recursos, ejercer influencias y alcanzar objetivos y c) continuidad e importancia de las funciones que se desarrollan (Russell, 2010). Como resultado contamos con que, en general, un "enfoque funcionalista" va sustituyendo a la orientación legalista que caracterizaba el accionar de los gobiernos locales en la esfera internacional (Oddone et al., 2012).
²¹Comunidad Andina, Decisión 501/2001 sobre creación de Zonas de Integración Fronteriza (ZIF).

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