INTRODUCCIÓN

La dicotomía entre lo urbano y lo rural históricamente ha impedido una articulación armónica entre estos dos tipos de suelo y una adecuada interpretación del periurbano en términos teóricos y normativos; sin embargo, se ha convertido en los últimos años en un escenario que soporta nociones emergentes asociadas a la necesidad de planificar las transformaciones que ocurren en los límites territoriales entre el campo y la ciudad, producto de la multiplicidad de conflictos que surgen de los procesos de urbanización. Particularmente, el periurbano se ha tornado objeto de estudio y análisis en diferentes países, con diversos enfoques y aproximaciones conceptuales abordados por investigadores, tales como Allen, (2003); ^{Ávila, (2009)}; ^{Fernández y Yáñez, (2015)}; ^{Segrelles Serrano, (2015)}; ^{Massin, (2016)}; ^{Guénola y Esquivel Hernández, (2016)}; ^{Hernández, (2016)}. Sin embargo, aún no se dan las condiciones culturales para fijar como objetivo económico y social el rol estratégico del periurbano dentro de planes de desarrollo y ordenamiento territorial (^{Luque Gallegos, 2016}) De acuerdo con lo anterior, el objetivo principal está dirigido a establecer, desde la fase diagnóstica del análisis territorial, pautas de planificación del periurbano como escenario de aproximación trans-disciplinar y aspectos metodológicos que permitan interpretar el periurbano desde un enfoque sistémico e integrado. Para lograrlo, se realiza una revisión documental sobre la conceptualización general del territorio desde lo sectorial a lo integral (^{Burbano, et, al, 2013}; ^{Gómez y Gómez, 2014}; ^{Chica Mejía, 2015}; ^{Pérez Villa & Uribe Castrillón, 2016}; y ^{Guzman Ibarra, et. al, 2019}), sobre su condición espacial y humana (^{Sosa, 2012}; ^{López Ghio, Ramírez, Rojas, Salazar Echavarria, y Bateman, 2018}), y su percepción antropológica y simbólica (^{Nates, 2011}; ^{Cucó Giner, 2015}; y ^{Luque Gallegos, 2016}).

La exploración documental permite además establecer la forma como la jerarquía del desarrollo económico ha dado paso a procesos de desarrollo endógeno (^{Rojas, 2018}), social y sostenible desde una visión sistémica e integral (^{Gómez y Gómez, 2014}; y ^{Massiris, 2018}), promovida por las Naciones Unidades a través de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).

En lo que respecta al periurbano, mientras que la legislación europea contempla el suelo periurbano desde una noción de descentralización y asociatividad subregional, Colombia y otros países de Latinoamérica solo se abordan áreas del suelo rural con dinámicas específicas de urbanización y franjas cercanas a las vías del orden local, regional o nacional, haciendo mención soslayada a todos los suelos rurales que colindan con el suelo urbano.

A continuación, se presentan aspectos conceptuales y metodológicos asociados a la planificación del territorio propuestos por ^{Gómez y Gómez (2014)}, y se aborda el periurbano como interfaz o intersticio urbano urbano-rural (Allen, 2003; y ^{Ávila, 2009}), con crecientes y diversos conflictos producto de la expansión urbana (^{Fernández y Yáñez, 2015}; ^{Ávila, 2009}; ^{Segrelles Serrano, 2015}; ^{Massin, 2016}; ^{Guénola y Esquivel Hernández, 2016}; y ^{Hernández, 2016}) y, finalmente, se plantean las funciones del periurbano que representan potencial para el desarrollo de proyectos y el mejoramiento de la calidad de vida de la población vulnerable asentada de manera informal y generalizada en estos suelos, y que pueden servir de base para la realización estudios técnicos y formulación de directrices de ordenamiento territorial en este territorio.

MATERIALES Y MÉTODO

El trabajo es de carácter documental, con enfoque deductivo de tipo descriptivo, analítico e interpretativo y su desarrollo procedimental responde a una estructura hermenéutica de caracterización, análisis, interpretación y síntesis de bases conceptuales, tendenciales y normativas que soportan las dinámicas de ordenamiento territorial, y que sirve de apoyo para la definición de aspectos metodológicos que, desde la fase diagnóstica, aporten a una interpretación transdisciplinar del periurbano.

El carácter documental se expresa en la revisión bibliográfica de diferentes autores, instancias gubernamentales y entidades relacionadas con procesos de desarrollo territorial, mientras que el enfoque deductivo y analítico está representado en el estudio de dinámicas generales del desarrollo y particulares del periurbano, el análisis comparado de tendencias y realidades predominantemente latinoamericanas, la aproximación a la normativa colombiana sobre ordenamiento territorial y las condiciones actuales del periurbano, y la particularización en la importancia de la fase diagnóstica de la planificación. Finalmente, la perspectiva interpretativa permite determinar las causas y consecuencias de la escaza valoración del periurbano, explicar cómo se ha llegado a dicha situación y sentar las bases para la apreciación de su potencial como elemento estratégico del ordenamiento territorial.

RESULTADOS

Territorio, desarrollo y ordenamiento territorial

El concepto territorio es dinámico, traspasa los límites político-administrativos y ha sido objeto de estudios inicialmente disciplinares y actualmente interdisciplinares, en los que confluyen la geografía, con las intervenciones humanas y las relaciones de poder, la obsolescencia de la información y la complejidad del entorno (^{Dávila, Munévar y Giraldo, 2017}), lo multiescalar y lo glocal (^{Sosa, 2012}), lo antropológico y los cultural (^{Nates, 2011}), lo sistémico y lo transversal (^{Gómez y Gómez, 2014}; ^{Burbano, González, Murgueitio, Cruz y Moreno (2013)}, lo multi, inter y transdisciplinar y lo integral (^{Mosquera, 2014}; ^{González Ortiz, Padilla Doria & Zúñiga Díaz, 2020}).

Por su lado, la búsqueda de alternativas para el desarrollo territorial ha estado marcada por un énfasis económico globalizante que paulatinamente ha visto crecer contratendencias de carácter regional asociadas a políticas a políticas institucionales flexibles (^{CEPAL, 2021}); a la articulación de la planificación física del orden nacional con las potencialidades endógenas (^{Brunet Icart & Bõcker Zavaro, 2015}); a la convergencia de lo sostenible, lo social, lo cultural, lo político y lo económico desde una visión integradora y descentralizada (^{Gómez y Gómez, 2014}; ^{Zuluaga, Mosquera, Gómez y Peñalosa, 2012}; ^{Massiris, 2018}, ^{Restrepo Ruiz, 2019}, ^{Millares, 2014}; ^{Sanabria Pérez, 2014}).

De esta manera, resalta la importancia y necesidad de ordenar el territorio mediante planes que permitan abordar las necesidades locales con relativa autonomía (^{Betancourt, 2019}) y vincular aspectos técnicos y procesos participativos, para lo cual se han establecido las siguientes fases: preparatoria, en la que se plantean problemáticas, intenciones, oportunidades, programación y presupuesto; diagnóstica, orientada al conocimiento e interpretación de la evolución histórica y tendencial de las dinámicas territoriales desde lo técnico-científico, el conocimiento local y la percepción social, para lograr la priorización de potencialidades y problemas; propositiva o de planificación, que implica la formulación del plan a largo plazo con las respectivas disposiciones de regulación, intervención y gestión; y la fase de gestión, evaluación y control, correspondiente a la materialización del plan (^{Gómez y Gómez (2014)}.

Como se puede observar, cada una de estas etapas tiene una importancia fundamental dentro del ordenamiento territorial (OT); sin embargo, una etapa crucial en la formulación de un plan es la fase diagnostica (^{Massiris 2018}), en la medida que tiene por objeto garantizar la descripción y explicación de problemáticas y potencialidades, restricciones y condicionantes que afectan el entorno. Al respecto, se ha vuelto recurrente aplicar la teoría general de los sistemas, como una propuesta de lenguaje científico universal que reconoce la importancia de la interdisciplinariedad, la cooperación y la autorregulación, las relaciones de los seres humanos entre sí y con el entorno (^{Castillo, Suárez y Mosquera, 2017}, p. 352; y ^{De la Peña Consuegra y Velázquez Ávila, 2018}).

En ese sentido, el diagnóstico se integra y sintetiza por subsistemas, con información detallada traducida a índices, indicadores o parámetros operativos. Dentro de los términos a recolectar de cada sistema se encuentran "las condicionantes, las debilidades y fortalezas, los estrangulamientos, las amenazas, vulnerabilidades, riesgos, problemas, aspiraciones de la población, las posibilidades y niveles administrativos y oportunidades de localización" (^{Gómez y Gómez, 2014}, p. 134). Los principales subsistemas o elementos propuestos a analizar dentro del diagnóstico son:

Tabla 1 Elementos del diagnóstico por subsistemas 

Fuente: los autores, a partir de ^{Hernández (2016)}.

Así las cosas, el resultado del diagnóstico arroja una serie de problemáticas y fortalezas, amenazas e impactos, relaciones y com-plementariedades sistémicas, que permiten orientar la búsqueda de soluciones sostenibles y equitativas, respetuosas de la diversidad y garantes de competitividad y la gobernanza territorial, a través de un modelo de desarrollo estratégico, un modelo territorial de futuro o un modelo que combine armónicamente aspectos estratégicos y prospectivos.

ANÁLISIS COMPARADO DEL PERIURBANO

El suelo periurbano, también conocido como interfaz periurbana (^{Mansilla Quiñones, 2018}) o franja urbano-rural (Yaday, 1987, citado por ^{Ávila, 2009}, p. 99), es un concepto que se ha desarrollado desde finales de la década de 1960 en el continente europeo (^{Hernández, 2016}) y hace referencia al área o complejo territorial diferenciado, tanto geográficamente, como por sus dinámicas sociales y económicas que permiten articular la ciudad y el campo, y por su carácter adaptativo y complejo ante las transformaciones territoriales que trae consigo la expansión urbana (^{Goites, et. al, 2020}). Para ^{Fernández y Yáñez (2015)}, el periurbano corresponde a:

la transición entre el medio urbano y el medio natural con una característica común: estar sometidos a fuertes tensiones y ser de una gran vulnerabilidad e importancia en los planeamientos y desarrollos de las áreas urbanas. (p. 4)

Según ^{Ballén-Velásquez (2014)}, el territorio periurbano es un producto de articulación de diferentes variables y agentes, entre

1) las prácticas de uso y apropiación del espacio por poblaciones campesinas, urbanizadores, organizaciones ambientalistas y nuevos residentes urbanos, 2) las dinámicas de definición de directrices gubernamentales en materia de ordenamiento territorial y su implementación, y 3) las intervenciones de los actores organizados que confluyen en estos territorios como respuesta a las medidas orientadas a la consolidación de los bordes. (p. 6)

Lo anterior, se encuentra en concomitancia con lo enunciado por ^{Aguilera-Martínez & Sarmiento-Valdés (2019)}, en cuanto a que la noción de borde implica no sólo territorialidad y límite, sino también un gran sentido popular producto de interacciones sociales (tensiones) y culturales (tradiciones).

En lo que respecta a la legislación europea, en esta se hace un especial énfasis en el uso de suelo periurbano y sus diferentes elementos asociados al suelo urbano, de expansión urbana, rural y de protección, el cual se destina principalmente al desarrollo de proyectos sociales sostenibles, de orden ambiental, industrial o de turismo. Al respecto, si bien los planes de ordenamiento territorial ostentan un corte descentralizado, los planes que se desarrollan en el área periurbana cuentan con una connotación asociativa entre las localidades.

Teniendo en cuenta la multifuncionalidad de estos territorios y los resultados positivos, en el periodo 2010-2012 la Comunidad Europea desarrolló y promovió la cooperación territorial mediante el proyecto Periurban Park, en el cual se definen cuatro tipologías de parques: Parque natural protegido, regulado por una normativa rigurosa dado su alto valor paisajístico, natural y cultural; Parque agroecológico seminatural con sinergia entre uso agrícola, ganadero y edificaciones asociadas a esta actividad; Parque metropolitano con uso para la población general y actividades sostenible e integradas con el entorno natural; y Parque renaturalizado con procesos de restauración ecológica o paisajística (^{Pastor Ramos, 2010}). La importancia de estos espacios, no solo está representada en asegurar un área para contener el crecimiento de la ciudad, sino también en darle la connotación a la interfaz periurbana como un espacio multifuncional que ejerce una función ecológica, económica y social-cultural (^{Viana, 2010}), y cuyo principal objetivo es minorar el impacto sobre el medio ambiente, priorizando la restauración de ciclos naturales.

En el caso de España, específicamente en Madrid, las últimas décadas evidencian un énfasis en la configuración de áreas altamente parceladas con sistemas agroalimentarios acompañados, cada vez más, de una creciente urbanización y aumento del suelo industrial y logístico asociados a la conectividad metropolitana, lo que ha conducido a la subvaloración y deterioro del suelo periurbano, pero también ha dado pie a iniciativas orientadas a la formulación políticas agrarias locales de gobernanza multinivel y a la configuración de parques agrícolas que aprovechen las potencialidades agrícolas locales, los saberes tradiciones y la multifuncionalidad, con el fin de recuperar la memoria territorial, la biodiversidad del paisaje local y la identidad productiva agroalimentaria (^{Mata Olmo, Yamacán Ochoa, & Ferrer Jiménez, 2018}).

De acuerdo con la información presentada, el desarrollo multifuncional de los bordes urbanos o áreas periféricas en Europa y su positiva dinámica entre comunidades, industria, ambiente y gobierno, han abierto el debate sobre las actuaciones y decisiones del ordenamiento territorial con el fin de buscar el objetivo de recuperar esta área degradada y convertirla en un ecosistema sostenible con capacidad de resiliencia. Estos avances se pueden evidenciar en países como Italia con el Parque agrícola periurbano del Sur de Milán, y en España con la Red de Espacios Naturales Protegidos de Andalucía y el Parque industrial y empresarial de Cantabria.

Por el contrario, en países latinoamericanos, el suelo periurbano es un espacio de transición originalmente rural y corresponde mayormente a fenómenos de expansión urbana y concentración de dinámicas productivas, a territorios desiguales receptores de migraciones internas (^{Méndez-Lemus, Vieyra Medrano, y Ruiz López, 2020}), a entornos desordenados y ambientalmente degradados, utilizados para actividades residuales de la urbe, "los cuales albergan industria contaminante, infraviviendas, huertos ilegales con fuertes impactos ambientales, poca calidad paisajística y zonas inseguras para el uso de la población" (^{Fernández y Yáñez, 2015}, p. 6). Otra problemática que enfrentan los suelos periurbanos en estos países es el constante crecimiento urbano que los convierte en suelos con gran potencial para ser urbanizados, etiquetados como zonas de expansión en los planes de ordenamiento territorial (^{Viana, 2010}), en las que es recurrente exclusión de los campesinos y grupos étnicos (^{Llambí, 2012}).

En Argentina, el periurbano del Área Metropolitana Buenos Aires, se caracteriza por políticas públicas que promueven un modelo agroexportador y por usos del suelo orientados a satisfacer la gran necesidad de abastecimiento alimentario, los cuales han provocado alteraciones ecológicas y ambientales, desplazamiento afectaciones a la agricultura urbana y periurbana de carácter familiar, y surgimiento simultaneo de urbanizaciones privadas y asentamiento para población vulnerable, con los consecuentes conflictos sociales que ello implica, razones por las cuales se han formulado propuestas relacionadas con procesos de planificación multiescalar, políticas diferenciales de ordenamiento territorial, procesos participativos de carácter interdisciplinario para el fortalecimiento de sistemas alimentarios de proximidad para abasto de alimentos, extensión rural, asistencia y formación técnica de productores (^{Centeno et. al, 2019}; ^{Feito, 2018}; ^{Feito, Boza, y Peredo, 2019}; ^{Goites, et. al, 2020}).

En otros contextos del territorio argentino como Mendoza y Corrientes, en los que se evidencia insuficiencia de políticas de ordenamiento territorial, especulación inmobiliaria, falta de control y ocupación de ecosistemas estratégicos y conflictos socioambientales relacionados con inundaciones o deterioro de recurso naturales, las propuestas giran en torno a formulación políticas públicas que complementen el ordenamiento del territorio con las dinámicas propias de la renta del suelo, preparación de la población ante eventos y riesgos asociados a variabilidad climática extrema, prestación de servicios ecosistémicos, y seguridad y soberanía alimentaria (^{Mussetta, et. al, 2019}; ^{Contreras, Ferrelli y Piccolo, 2020}).

En Brasil, el territorio periurbano ha presentado constantes cambios, resultantes de políticas y decisiones gubernamentales encaminadas a la reestructuración económica y las nuevas formas de globalización; la periferia de las pequeñas y medianas ciudades de Brasil ha sido sometida a planes de ordenamiento territorial agrícola periurbano encaminados por el gobierno, junto a la FAO, a garantizar la seguridad alimentaria (^{Ávila, 2019}); sin embargo, en los territorios metropolitanos se presenta las mayores indefiniciones de la interfaz rural y urbana, reuniendo poblaciones excluidas, dicotomías políticas de planificación, ausencia de políticas públicas de desarrollo urbano democrático, implantación de grandes conjuntos habitacionales y extrema valorización del suelo (^{Thurmann, 2019}). A su vez, ^{Steinberger y Amado (2003)} examinan las repercusiones que han tenido la zonificación ecológica-económica (ZEE) en la región de la Amazonia brasileña como instrumento mediador en la relación entre la interfaz rural urbana, a partir de las cuales formulan directrices en los Planes Directores de cada municipio, enfocándose en los diferentes usos de suelo.

En México, de acuerdo con ^{Vieyra, Méndez, & Hernández (2018)} y ^{Ruiz-López, Vieyra, & Méndez-Lemus (2021)}, se hace énfasis en la necesidad de realizar estudios sobre el suelo periurbano de ciudades intermedias y han desarrollado investigaciones en varias ciudades, entre las que resalta Morelia, capital del estado de Michoacán, que se han centrado en aspectos físicos y socioambientales, mediante los cuales se detecta deficiente planificación del desarrollo urbano en la interfaz periurbana y contrastes socioeconómicos y ambientales, representados en segregación espacial, coexistencia de asentamientos humanos de ricos y pobres, ausencia de espacios públicos y equipamiento colectivos; de tal modo que es evidente la necesidad de procesos de planeación que promuevan la calidad de vida de los habitantes del periurbano, la dotación de equipamiento colectivos y espacio púbico, la inclusión y accesibilidad.

En Ecuador, ^{Correa-Quezada, Quintana Romero y Mendoza González (2019)} resaltan las desigualdades territoriales centro-periferia y proponen un modelo de interacción espacial para el estudio del crecimiento regional, el cual pone en valor aspectos educativos, tensiones de aglomeración por dinámicas del mercado asociadas a proximidad con el centro y concentración de la producción manufacturera. A su vez, ^{Serrano & Durán (2020)}, realizan un estudio sobre el periurbano de Quito, por medio del cual se determina la influencia de la suburbanización, el desarrollo vial y la movilidad, y la reubicación de la industria, en una creciente segregación social y en una acumulación de capital que ha generado el auge de proyectos inmobiliarios, comerciales, recreativos y turísticos, y cambios en el carácter fragmentado del periurbano hacia un proceso de compactación, de configuración de centralidades especializadas.

En Chile, la evolución del espacio periurbano ha estado influenciada significativamente por el ámbito político, teniendo un proceso de modernización a través del desarrollo agroindustrial y la transnacionalización del mercado agrícola, con miras a aumentar el superávit de la balanza comercial, con consecuencias de aumento de pobreza asociadas a grupos de campesinos tradicionales incapaces de ser competitivos. Otras zonas de Chile, como es el caso de la Región Metropolitana de Santiago de Chile, han evolucionado basadas en el concepto de la nueva ruralidad y fomentado el proceso de migración ciudad-campo por grupos económicos medios y altos, en busca de nuevos mercados de tierras urbanizables, impulsados por los procesos de flexibilización de los instrumentos de ordenamiento territorial (^{De Matheus, 2016}).

A su vez, ^{Colodro y Barría (2017)}, realizan una compilación de la evolución del periurbano en Santiago de Chile, evidenciando el fuerte crecimiento y la rápida expansión que ha conllevado a una ciudad difusa con fuertes desigualdades territoriales, baja disponibilidad de zonas verdes per cápita e instrumentos obsoletos de planificación; panorama frente al cual el gobierno ha implementado el Plan Regulador Metropolitano 100, el cual incorpora nuevas categorías de áreas verdes: los Cordones Verdes y Cuñas Ambientales, generadores de corredores de ventilación y forestación de cursos fluviales.

En Colombia, la aproximación al periurbano solamente se refiere al suelo suburbano, la cual contempla áreas con ciertos procesos de urbanización incipiente o potencial, dependiendo de la disponibilidad de servicios públicos, mayormente correspondientes a franjas ubicadas a lo largo de vías arteriales o de primer orden y vías intermunicipales o de segundo orden, en las cuales se permite usos industriales, comerciales o de servicios, así como vivienda rural en conjunto o aislada. Además, al igual que en otros países de la región, el suelo suburbano y las áreas periurbanas generalmente presentan un crecimiento sin planificación gubernamental, urbanización informal con viviendas precarias con bajos parámetros de habitabilidad y condiciones ambientales desfavorables, en término de contaminación, riesgo y calidad paisajística, lo cual se agrava a raíz del conflicto armado interno de país (^{Aguilera-Martínez & Sarmiento-Valdés, 2019}).

En el caso del Distrito especial de Bogotá, caracterizado por una escaza coordinación interinstitucional e intergubernamental que no ha permitido el desarrollo industrial ni la reivindicación de los derechos del campesinado (^{Alfonso, 2011}), se observan casos concretos como el de los Cerros Orientales, en el a raíz del desconocimiento de su condición natural articuladora de infraestructura verde local y regional, y su aporte al sistema hídrico distrital, sumado a la presión de los precios del suelo y la inexistencia de herramientas de ordenamiento territorial, se ha producido su fragmentación y degradación ambiental, razón por la cual ^{Vargas Fonseca (2017)} formula una propuesta de suelo de expansión de la estructura ecológica principal para su protección y conservación, y compensación y control de sus servicios ecosistémicos, basada en una zonificación ambiental para la definición y delimitación del área de intervención, la conectividad ambiental regional y la articulación armónica del suelo urbano por medio de un sistema verde de espacio público.

Por su lado, en la zona fronteriza del Área Metropolitana de Cúcuta, específicamente en el suelo periurbano del municipio de Villa del Rosario, gran parte del territorio evidencia aumento de dinámicas y asentamientos informales, afectación de áreas de producción agrícola y transformación negativa del paisaje, frente a lo cual resalta la necesidad de superar el modelo tradicional disyuntivo campo-ciudad y de abordar un enfoque sistémico conjuntivo multidimensional y multinivel ambiental, sociocultural y productivo que contempla, además, aspectos estratégicos locales como la expansión urbana y las relaciones informales (^{Pereira, 2019}).

Los estudios presentados demuestran que la escaza planificación del periurbano provoca tensiones y conflictos asociados al avance urbano sobre tierras fértiles productivas que deben correrse hacia zonas cada vez más alejadas de la metrópoli (con el consecuente aumento en el precio de los alimentos por perder los mercados de proximidad y los costos de flete); a usos diferenciales del suelo ejecutados por diversidad de actores sociales con intereses contrapuestos y contradictorios; al aumento del valor de la tierra provocado por intereses inmobiliarios (que considera la tierra como un valor de uso, no de producción ni un bien social), a cambios en la producción hortícola (avance de producción intensiva), y a contaminación ambiental y degradación de los recursos naturales y el paisaje.

Tabla 2 Síntesis del análisis comparado del periurbano 

Fuente: los autores

Como se puede observar, si bien el creciente desarrollo urbano de las principales ciudades europeas ha incidido negativamente en el periurbano, existen aspectos positivos representados en la multifuncionalidad rural y la gobernanza multinivel, articulación entre comunidades, sector público y privado para un ordenamiento territorial orientado a crear un mosaico ecológico, social e institucional mediante proyectos productivos socioeconómicos y naturales, disminuyendo la degradación ambiental a través de parques agrarios e industriales y la desigualdad social. (^{Mansilla, 2018})

En lo que respecta a las características y tendencias del ámbito latinoamericano, éstas demuestran que el crecimiento urbano no planificado y la usencia de políticas públicas claras, no solo afectan las áreas de producción agrícola y deterioran el entorno natural, sino también conducen al aumento de asentamientos informales, la exclusión del campesinado y las comunidades étnicas de los procesos de ordenamiento territorial. Además, en el ámbito latinoamericano, coexisten estudios del periurbano que profundizan en las dinámicas del suelo rural y en los procesos periféricos del desarrollo urbano, en las transformaciones territoriales de grades áreas metropolitanas y ciudades intermedias. Por lo tanto, las respuestas y apuestas que se generan son diversas e incorporan procesos de multifuncionalidad rural, planificación multiescalar y gobernanza multinivel; políticas diferenciales de ordenamiento territorial participativo e incluyente; enfoques sistémicos e interdisciplinares; extensión y desarrollo rural asociada a sistemas agroalimentarios, regulación de precios de la tierra y nuevas centralidades compactas y equipadas.

REVISIÓN DE LAS BASES LEGALES EN COLOMBIA

Cada proceso de planificación física evidencia la orientación y organización del suelo y su respectiva clasificación de acuerdo a la potencialidad de usos, gestión de riesgo y planeación ambiental. En Colombia, la clasificación de usos se establece por medio de la Ley 388 de 1997, en la cual se determina tres clases principales (urbano, rural y de expansión) y dos categorías (suburbano y de protección) que pueden establecerse al interior de las clases principales.

El Suelo Urbano, constituido por las áreas del territorio distrital o municipal destinadas a uso urbano por el plan de ordenamiento territorial de cada municipio, debe contar con elementos que posibiliten la urbanización, edificación, infraestructura vial, redes de energía, acueducto y alcantarillado, y se actualiza cuando los suelos de expansión han sido consolidados. (Artículo 31, Ley 388 de 1997).

Por su lado, el Suelo de Expansión Urbana, definido como la porción del territorio destinada a la proyección de uso urbano durante la vigencia del Plan de Ordenamiento Territorial municipal debe tener en cuenta el alcance de la dotación de infraestructura y servicios, a través de procesos con la comunidad y el Estado. (Artículo 32, Ley 388 de 1997; Decreto Nacional 2181 de 2006). Finalmente, el Suelo Rural se conforma por los terrenos con gran potencial agrícola, ganadero, forestal, de explotación de recursos naturales y actividades similares (Artículo 33 Ley 388 de 1997 y artículo 21 Ley 1469 de 2011)

La categoría de Suelo de Protección se ubica en cualquiera de las anteriores clasificaciones, tiene restringida la posibilidad de ser urbanizado y se caracteriza por sus elementos geográficos, paisajísticos, ambientales; por su utilidad pública para la ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios o por las áreas de amenazas y riesgo no mitigable para localización de asentamientos humanos. (Artículo 35 Ley 388 de 1997); mientras que la categoría Suelo Suburbano, se ubica dentro del suelo rural, pero contempla la mezcla de vida de campo y ciudad, en virtud de lo cual, el municipio deberá establecer regulaciones de uso de actividades y desarrollo de infraestructura urbana (Artículo 34 Ley 388 de 1997). Según la Ley 388 de 1997 y el Decreto 3600 de 2007, modificado por el Decreto 4066 de 2008 y compilado en el Decreto 1077 de 2015), el suelo suburbano busca generar condiciones de transición entre el suelo urbano y el suelo rural en ciertas áreas que ya cuentan con determinadas dinámicas de urbanización y en corredores a lo largo de vías de primer y segundo orden.

PROPUESTA INICIAL PARA LA VALORACIÓN DEL PERIURBANO

Para generar directrices y delimitaciones en un ordenamiento territorial acorde a las necesidades del territorio y el imaginario social y de los diferentes agentes, es necesario partir de conocimientos técnicos sobre sobre generación, percepción y utilización habitual del medio físico-natural, infraestructura básica y estructura social, así como sus contradicciones y oportunidades. En ese sentido, es de especial importancia contemplar los sistemas propuestos anteriormente para asegurar una visión más integral de las funciones clave del periurbano.

La revisión documental y el análisis realizado permitieron consolidar la interpretación del ordenamiento territorial desde un punto de vista holístico que integra las potencialidades del contexto en la gestión de problemas ambientales, sociales, económicos, infraestructurales y dotacionales que caracterizan a los territorios (^{Sanabria Pérez, 2014}, p. 18). No obstante, como lo definen ^{Gómez y Gómez (2014)}, existen otros componentes o dimensiones secundarias con participación en los procesos de desarrollo y ordenamiento territorial, tales como urbanismo, ruralismo y transporte, lo cual refuerza la necesidad de una visión integradora que debe ser evidente desde aspectos sistémicos a definir desde la fase diagnóstica y las funciones estratégicas del periurbano, tal y como se propone en la tabla 3.

Tabla 3 Funciones estratégicas del periurbano 

Fuente: los autores, a partir de ^{Hernández (2016)}.

Como se puede observar, la valoración del potencial del suelo suburbano desde el enfoque sistémico ofrece un reconocimiento holístico de su rol en la formulación e implementación de proyectos estratégicos sostenibles y, conjuntamente con el planteamiento conceptual, puede servir de base para la formulación de una regulación normativa que posibilite la multifuncionalidad rural y permita asegurar equilibrio adaptativo de las dinámicas territoriales urbano-rurales a partir de procesos de planificación desde una visión prospectiva y sostenible, dando así pautas para la creación de un espacio de doble dependencia entre las ciudades y sus entornos próximos, no solo en términos de servicios agrícolas, turísticos y sociales, sino de servicios ecosistémicos, como base para constituir las ciudades del futuro (^{Colodro y Barría, 2017}), evitando la segregación socie-espacial y la indiscriminada degradación de los recursos naturales que tienen diferentes expresiones en el caso de América Latina. (^{Mansilla, 2013}; ^{Salazar y Osses, 2008})

DISCUSIÓN

Las contribuciones a la integralidad y complejidad de la noción de territorio realizadas por diferentes autores como ^{Dávila, Munévar y Giraldo (2017)}, ^{Sosa (2012)}, ^{Gómez y Gómez (2014)}, ^{Burbano, et. al (2013)}, ^{Mosquera, (2014)} y ^{González Ortiz, et. al (2020}), han proporcionado diferentes ópticas para que otros autores como ^{Chica Mejía (2015)}, ^{Sosa (2012)} y ^{López Ghio et al, (2018)}, ^{Cucó Giner (2015)} y ^{Luque Gallegos (2016)}, puedan conceptualizar sobre los procesos de desarrollo y realizar aportes para su aplicación al ordenamiento territorial en la legislación de cada país, lo cual pone en evidencia la importancia del ordenamiento territorial las dinámicas evolutivas de la sociedad y su entorno, así como el alto grado de complejidad de la investigación para definir lineamientos adecuados a cada territorio.

En lo que respecta al suelo periurbano y su importancia ambiental, económica, sociocultural y de contención del crecimiento urbano descrita por ^{Viana (2010)}, también es conveniente resaltar la postura de ^{Vargas Fonseca (2017)} en cuanto a su papel en la articulación de aspectos y servicios ecosistémicos, la posibilidad de incrementar la adaptabilidad y resiliencia de la comunidad, así como su calidad de vida en términos de salud, bienestar y cohesión social, mediante el fomento del desarrollo endógeno y comunitario, asociado a los recursos humanos locales, con un seguimiento y acompañamiento riguroso de las instituciones locales.

Como lo señalan ^{Fernández y Yáñez (2015)}, las áreas periurbanas constituyen un gran potencial para el desarrollo de proyectos sostenibles que contengan la expansión urbana desde una visión prospectiva y para el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes, especialmente de la población vulnerable social y económicamente que busca estas áreas para ubicar sus viviendas informales. Sin embargo, en Colombia, la interpretación del periurbano solo se da de manera sesgada a través del suelo suburbano, ya que, como lo destaca ^{Pereira (2019)}, si bien se trata de respetar la vocación del suelo rural, el enfoque de su definición subyace en una aproximación predominantemente urbana y económica que no detiene los acelerados procesos de expansión de las ciudades, ni protege o respalda las condiciones de vida del habitante rural.

Si bien ^{Gómez y Gómez (2014)} y ^{Massiris (2018)}, así como ^{Hernández (2016)}, plantean una visión multidimensional o sistémica del territorio y del periurbano, respectivamente, indicando la necesidad de enmarcar los procesos de planificación en los sistemas ambiental, económico productivo, poblamiento e infraestructura y político, o de hacer referencia en los tres pilares básicos del desarrollo sostenible para la comprensión del periurbano; sin embargo, es de especial importancia contemplar los sistemas propuestos por ^{Zuluaga et. al, (2012)} y desarrollados en el presente documento para el suelo periurbano, en la medida que permiten una visión más integral del periurbano.

En Colombia se requiere una definición conceptual y una reglamentación normativa del suelo periurbano desde la aproximación sostenible de los ODS (^{CEPAL, 2021}) y socio cultural de ^{Nates (2011}) y ^{Sanabria Pérez (2014)}, que propenda por la contención de las dinámicas expansivas de las ciudades, aglomeraciones o sistemas de ciudades en el largo plazo, y por la protección de las condiciones sociales, económicas y culturales de las comunidades campesinas; que se pueda configurar de acuerdo a la proyección físico espacial de las transformaciones urbanas en el tiempo y que permita continuar con dinámicas propias del suelo rural, aprovechando la cercanía con los entornos urbanizados; que acoja la multifuncionalidad propia de contextos dinámicos y favorezca la reorganización productiva de la agricultura periurbana con microempresas agrícolas urbanas; que permita la articulación e interconexión de elementos naturales y patrimoniales estratégicos y posibilite la movilización de capacidades de los habitantes del campo; es decir, que garantice el equilibrio de actividades sociales y ambientales, culturales y de producción.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

La noción de territorio se enmarca en una necesaria transición de lo sectorial a lo integral y responde a múltiples interrelaciones y complementariedades, manifestaciones y transformaciones que presentan sus diversos componentes como respuesta a las diferentes escalas de aproximación global y local, lo que implica la necesidad de una aproximación inter y transdisciplinar para la formulación de políticas transversales y respuestas sistémicas asociadas al aprovechamiento de potencialidades locales para la gestión de conflictos territoriales desde un enfoque integrador.

Dentro del proceso de ordenamiento territorial y sus respectivas fases: preparatoria, diagnóstica, propositiva, de gestión, evaluación y control, la fase diagnóstica ejerce un rol significativo para obtener una adecuada interpretación de las determinantes del entorno local y regional que sirva de fundamento para la toma decisiones acertadas.

El suelo periurbano, como interfaz o franja urbano-rural diferenciada en todos los componentes territoriales del suelo urbano y rural gracias a su mezcla de aspectos determinantes y característicos de ambos suelos, ha sido objeto de especial atención en Europa y su destinación principal de carácter multifuncional, ecológico y paisajístico, se enfoca en proyectos sociales sostenibles dinámicamente articulados entre comunidades, industria y turismo, desde una aproximación asociativa entre localidades que lo comparten.

Mientras que el ordenamiento territorial del periurbano en Europa presenta ventajas relacionadas con la descentralización y autonomía de las unidades territoriales, así como con la articulación de estrategias económicos con dinámicas socioculturales que benefician a las comunidades; la legislación asociada a los procesos de ordenamiento territorial del periurbano en América latina, y en Colombia en particular, demuestra que el suelo periurbano ha sido históricamente depreciado y, consecuentemente, desordenado y degradado, con altas condiciones de riesgo y vulnerabilidad social y bajas condiciones paisajísticas, de habitabilidad y seguridad. Aunado a lo anterior, en Colombia, el reconocimiento del periurbano es sesgado por una normativa que solo aborda el suelo suburbano desde una perspectiva urbana y económica que no ha aportado a detener la expansión acelerada de las principales ciudades o proteger las condiciones de vida rural.

No obstante lo anterior, el análisis comparativo de los casos estudiados en países europeos y latinoamericanos evidencia una evolución significativa frente a las diversas aproximaciones conceptuales y tendenciales del desarrollo y a los requerimientos particulares del territorio, lo que ha permitido pasar de enfoques en los que prevalece lo urbano sobre lo rural, la degradación sistemática del medio natural y el aumento de la vulnerabilidad de la población, a perspectivas que, no solo apoyan la competitividad económica, sino también la descentralización, la participación y la divergencia, el uso racional de los recursos naturales, la equidad social, la apropiación cultural y la eficiencia administrativa apoyada en la gobernanza. Lo anterior, desde visiones del orden supramunicipal y multiescalar, prospectivo y sistémico que permiten articular lo integral y lo sectorial.

Finalmente, la propuesta conceptual del suelo periurbano se fundamenta en una noción sostenible y socio cultural que aporta a la resiliencia territorial, dirigida a la inhibición de los acelerados procesos de expansión urbana desde la proyección de las transformaciones e impactos en el territorio; la defensa de las características sociales y culturales, productivas y legales del campesino asociadas a los procedimientos apropiados del suelo rural para el desarrollo de capacidades comunitarias; la protección e interrelación de recursos naturales y patrimoniales estratégicos; el mejoramiento de las condiciones de vida de la población vulnerable asentada en dicho suelo; y el aprovechamiento de la proximidad con la ciudad para reorganizar los procesos productivos periurbanos articulados con empresas urbanas.