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Análisis Político

versão impressa ISSN 0121-4705

anal.polit. v.18 n.55 Bogotá nov. 2005

 

Reseñas

Nadando contra la corriente: mujeres y cuotas políticas en los países andinos

Swimming against the current: Women and political quotas in the Andean countries

 

Magdalena Leon (dir.), Bogotá, 2005.
UNIFEM-UNAL-IEP-UNFPA-CIDEM-FLACSO-Ecuador


Julie Massal

Profesora Asistente del IEPRI de la Universidad Nacional de Colombia


El libro dirigido por Magdalena León, enfocado en las cuotas políticas a favor de las mujeres, constituye un análisis comparativo de los procesos de adopción, implementación e impacto de esta herramienta, en la democracia o democratización de cuatro países andinos - Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú. Este análisis nos lleva a reflexionar de manera más amplia sobre la consolidación democrática y más específicamente, sobre el papel que pueden desempeñar en ella partidos políticos y movimientos sociales, no como actores antagonistas, sino como actores complementarios que tejen alianzas. Uno de los aportes de este libro, en efecto, consiste en resaltar que cuando se conforman estas alianzas institucionales entre movimientos de mujeres y mujeres electas o miembros de partidos políticos así como funcionarias públicas, la eficiencia de la cuota es mayor tanto en términos cuantitativos como cualitativos. Este resultado puede alimentar una nueva tendencia en la reflexión sobre democracia, perceptible en la ciencia política (sobre todo anglosajona), que trata de reunificar las literaturas sobre partidos políticos y movimientos sociales, usualmente muy aisladas, para evaluar el impacto de la relación entre estos actores en la consolidación democrática.

El libro se compone de un prefacio redactado por M. León, que presenta el panorama en el que se introdujo el debate sobre cuotas políticas, concebidas como un ejemplo de acción afirmativa ; de dos artículos (introducción y conclusión) explícitamente comparativos y de cuatro artículos que presentan los estudios de caso - uno por país.

El artículo introductorio de Mala Htun diseña un marco de análisis comparativo, enfocándose en un diagnóstico paradójico sobre la situación del área andina : presenciamos una fuerte crisis política, que se evidencia a través de distintos fenómenos, entre otros, una crisis de los partidos políticos; la fragilidad institucional y el retorno a la inestabilidad política ; pero al mismo tiempo, observamos una progresión de la inclusión de grupos sociales minoritarios (mujeres y grupos étnicos) hasta ahora excluidos tanto de la esfera política como del desarrollo económico. Con base en esta constatación, el artículo plantea las siguientes preguntas. Hay una relación causal entre la inclusión social de nuevos actores y la crisis política? Es este incremento de inclusión de grupos sociales un factor o un síntoma de la crisis política? La respuesta es matizada, recogiendo dos hipótesis comúnmente planteadas pero opuestas. La primera es que la inclusión social es una respuesta de los actores políticos (partidos) en crisis para compensar el déficit democrático: tanto en Bolivia como en Ecuador, la fuerte crisis de legitimidad de los partidos los ha conminado a adoptar cuotas en aras de conquistar el electorado femenino y de recobrar una capacidad representativa. La segunda hipótesis es que la inclusión se hace en un contexto de tanta fragilidad institucional que llega a debilitar o a desbordar más aún las instituciones, profundizando de esta manera la crisis política.

En el artículo final, Maria Emma Wills enfatiza la importante diferencia de resultados en la eficiencia e implementación de las cuotas, lo cual se debe al hecho que las cuotas políticas han sido adoptadas en contextos políticos muy disímiles en los cuatro países. De tal manera, replantea el debate sobre la relación entre inclusión de mujeres y consolidación democrática, recalcando la dificultad de considerar la una, de por sí, como una garantía de la segunda, y la necesidad de profundizar en los procesos políticos muy distintos de los países andinos para entender mejor esta relación.

Por lo tanto, enfatizaré no una comparación ya explícita en el libro, entre los cuatro países, sino tres temáticas transversales, presentes en los seis artículos. Estas tres temáticas son: la disyuntiva entre presencia y representación de mujeres, el impacto del sistema electoral y político sobre la eficiencia o el alcance de la cuota, y por último, la relación entre inclusión de mujeres y democratización.

Inclusión o representación?

Existe una disyuntiva entre inclusión (o presencia) de mujeres por medio de las cuotas, y representación de mujeres. La representación es entendida como un actuar conforme con los intereses de las mujeres quienes conforman un conjunto dotado de una identidad colectiva construida con base en su identidad de género y la situación de exclusión que han padecido tradicionalmente. En el proceso de lucha para conseguir la cuota - el mecanismo de acceso a la representación - este colectivo se une, poniendo a un lado discrepancias ideológicas, partidistas o de clase. Sin embargo, una vez electas, suele ocurrir que las mujeres olviden esta identidad de género o mejor dicho, no actúen en defensa de los intereses de las mujeres en conjunto; por tanto aparece un desfase entre las mujeres electas y su "base" potencial. Este desfase o esa disyuntiva entre presencia y representación puede explicarse básicamente de dos maneras.

Por un lado, la presencia femenina puede ser insuficiente para que las mujeres electas puedan pesar en la decisión política y reorientarla a favor de las mujeres; pero su peso político no solo depende de su presencia numérica sino que se relaciona con otro factor : donde existen movimientos sociales fuertes para sustentar su trabajo político institucional y donde se tejen alianzas entre actores políticos y movimientos sociales, la implementación de la cuota es más fácil(1) y eficiente : es el caso de Bolivia y Ecuador.

Por otro lado, las diferencias ideológicas o partidistas entre mujeres de distintos partidos - provisionalmente disminuidas - vuelven a aparecer en el quehacer político pues tienden a defender intereses partidistas más que los del colectivo femenino; además, la competición entre mujeres electas para mantenerse en el puesto genera divisiones al mismo tiempo que las obliga a someterse a las reglas de juego "masculinas" de hacer política. Lo resaltan sobre todo Lisa Baldez y Patricia Brañez, quienes insisten en la dificultad de enfrentar el patriarcalismo de la clase política tradicional en Bolivia.

El impacto del sistema electoral o político sobre la eficiencia de la cuota

El examen del impacto del sistema político y electoral sobre la eficiencia de la cuota arroja resultados diferenciados según los países, dado que la regla institucional hay que confrontarla con la práctica política real, y con la voluntad política de los actores de respetar la ley como aparece a través de la lectura de los distintos estudios de caso.

Es innegable la progresión de la presencia femenina en distintas instancias (congreso, alcaldías, gobiernos locales o regionales) a raíz de las cuotas, aunque según los casos, el incremento es mayor en el nivel nacional y en otros en el nivel local. En el caso de Colombia, como lo resaltan Magdalena León y Jimena Holguín, sin embargo, no se han reconocido por ley cuotas dentro de los partidos políticos, puesto que se considera que esto afectaría su autonomía. En este país, las cuotas se refieren a la presencia de mujeres en cargos administrativos, más no en la competición política. En este caso particular, se observa efectivamente un gran incremento del número de mujeres en cargos administrativos directivos, sobre todo al nivel nacional (ministerios), aunque el aumento es mucho menor en cargos menos visibles (secretarías en gobiernos locales), presentándose casos en que la cuota del 30% ni siquiera se respeta.

Pese al incremento del número de mujeres en los entes de representación y en cargos electivos, esta presencia femenina en conjunto no rebasa el 30%, y muchas veces es muy inferior a este porcentaje. Este 30% es el nivel fijado por las cuotas en la mayoría de países (aunque en Ecuador existe una peculiaridad: en cada fecha electoral la cuota aumenta en un 5% hasta lograr el nivel del 50%). La progresión numérica de mujeres en cargos electivos sigue siendo restringida por la férrea resistencia de los propios partidos, que puede manifestarse de distintas formas. Puede consistir en el rechazo a implementar la ley en su seno, o a ubicar a las mujeres en puestos de sus listas, en los que puedan ser efectivamente electas, algo observable en los tres países (Ecuador, Perú y Bolivia). Pero también puede traducirse, como lo demuestra en particular el caso ecuatoriano, por el no respeto de los principios de secuencia y alternabilidad en las listas, y el hecho que los entes electorales acaben encargando a los partidos la libre definición e interpretación de estos términos. A esto cabe añadir una resistencia que más bien se convierte, en Bolivia, en un fuerte acoso político contra mujeres candidatas o electas para disuadirlas de presentarse o llevarlas a renunciar; e incluso se traduce en maniobras como la inscripción en listas electorales de hombres con nombres de mujeres, que llegan a ocupar el cargo, una vez electos estos llamados "travestis". Si bien estos obstáculos impuestos por los partidos y algunos entes políticos han podido ser parcialmente superados o combatidos gracias al apoyo de las cortes constiticionales, la ausencia de fuertes movimientos sociales de mujeres o la debilidad de alianzas institucionales entre estos y mujeres electas o funcionarias públicas, han restringido el alcance de las cuotas.

Pero además de la voluntad política de los actores, es central el papel del sistema electoral vigente. Mala Htun recalca que la traducción de candidaturas femininas en cargos depende, en particular, de dos factores institucionales: el modo de repartición de los escaños conjugado con el modo de escrutinio. En los Andes, hay diferencias entre los países en cada uno de estos factores: mientras Bolivia tiene un sistema mixto de listas cerradas y abiertas según el tipo de elección, Ecuador y Perú tienen unos sistemas de listas abiertas en elecciones legislativas. Existe una combinación favorable a una mayor traducción de candidaturas de cargos: la de un sistema de lista cerrada con un sistema de representación proporcional, el cual favorece por lo general fuerzas minoritarias todavía poco consolidadas y una mejor repartición de los escaños, en función del número de votos obtenidos. También influyen el nivel o tipo de elección (nacional o local), el tamaño del distrito electoral, la descentralización (que en Bolivia ha contribuido a disminuir el número de mujeres en cargos electivos locales, en las elecciones municipales de 1995), etc. Pero los cambios frecuentes de reglas electorales (en Bolivia y Ecuador) hacen difícil una evaluación a largo plazo del impacto de la combinación "lista cerrada y representación proporcional". Además, la práctica política puede modificar sustancialmente el impacto del factor estrictamente institucional, pues en Ecuador donde existe la lista abierta, sigue vigente la práctica del voto en plancha, aún cuando se observa un mayor uso del voto personalizado (escoger una figura dentro de una lista abierta) por parte de mujeres a favor de mujeres.

Inclusión y representación de mujeres: incidencia en la consolidación democrática?

La disyuntiva entre inclusión y representación, por un lado, y los obstáculos institucionales o electorales a la misma inclusión de mujeres en el sistema político por otro, hacen dudar de la posibilidad concreta que la inclusión de mujeres contribuya a la consolidación democrática. Este vínculo se puede analizar tanto del punto de vista teórico como empírico.

Desde el punto de vista teórico, en un contexto de crisis de los partidos, la representación espejo (los candidatos de nuevos movimientos sociales buscan el apoyo del electorado que se identifique con ellos por una similitud étnica o de genero), parece competir, en términos de legitimidad, con una representación más tradicional (expresión de intereses con base en ideologías, llevada a cabo por partidos políticos). Pero la legitimidad de la representación espejo, que lleva a la adopción de acciones afirmativas como las cuotas, no coincide con su eficiencia concreta en la remodelación del sistema político y electoral. Las autoras resaltan los obstáculos institucionales y socioculturales que hacen insuficiente la implementación de cuotas para fomentar cambios más amplios en la representación. Así, subraya Maria Emma Wills, las cuotas tienen poca incidencia favorable para clases marginadas o desposeídas, y tan solo "remedian la discriminación para un grupo de mujeres privilegiadas", una observación similar a la que se puede hacer en Francia, pues si bien las cuotas han favorecido el acceso de mujeres al parlamento (desde 2000), la mayoría son hijas de dirigentes políticos. No se logra romper con la endogamia política y el control de élites económicas y políticas sobre la representación política 1.

El argumento más fuerte que permite cuestionar el postulado según el cual la representación de las mujeres, de por sí sola, implicaría mayor consolidación democrática, lo aporta el artículo de Lourdes Hurtado acerca del caso peruano. Ella enfatiza: "la presencia de mujeres en las esferas cercanas al poder alcanzó uno de sus puntos máximos durante los gobiernos de Alberto Fujimori". Fujimori impuso la ley de cuotas, incluso por encima de la mayoría legislativa que lo apoyaba, con el respaldo de organizaciones de mujeres de distintas clases sociales, tanto marginadas ("pobladoras") como profesionales de la clase media y alta ("tecnócratas y políticas de carrera"). L. Hurtado insiste en que " (…) la participación de mujeres (…) se dio en términos autoritarios. Las mujeres que rodearon al mandatario se desempeñaron en un contexto de instituciones débiles y dejaron de lado valores fundamentales como la democracia, la honestidad y transparencia de la función pública ", lo cual perjudicó, posteriormente, las mujeres políticas (casi ausentes en el gobierno democrático de Alejandro Toledo) y el principio mismo de la representación de mujeres.

Esto nos lleva a cuestionar el vínculo que se considera a menudo "obvio", entre inclusión de nuevos grupos sociales a la política y democratización. Más aún, la presencia femenina no es una garantía de una forma de hacer política nueva, menos autoritaria, pues como arguye Wills, "nadie nace demócrata". Añadimos a esto que no hay cualidades femininas que hagan de la política "feminina" una práctica sustancialmente distinta de la política "masculina", contrariamente a lo que aduce una amplía literatura feminista anglosajona u europea. Este argumento se refuerza al observar empíricamente como las reglas de juego "masculinas", o más bien socialmente construidas como "masculinas", las adoptan mujeres no solo en partidos políticos tradicionales sino tambien en movimientos sociales u ONGs, como lo demuestra Anke Van Dam 2 en un estudio del papel de ONG's feministas en el Chile de Pinochet, esto es, en un contexto dictatorial. La autora recalca que las mismas mujeres de base ("pobladoras") tienden a considerar como más legítimas las líderes que adopten pautas de comportamiento "masculinas " (autoritarias), y que por tanto las líderes de ONG's llegan a adoptar dichas actitudes no (solo) por imposición del sistema político sino (también) bajo la presión de sus propias bases. Lo cual permite argumentar que no se trata de actitudes masculinas o femeninas sino de pautas de actuación dependientes del sistema político y de la práctica política en un entorno autoritario o dictatorial.


COMENTARIOS

1. En Ecuador, Perú y Bolivia, la ley de cuotas se adopta el mismo año, 1997, a menudo acompañada por otros normativas electorales o laborales. Sin embargo los desenlaces y la eficiencia de las cuotas varían considerablemente entre estos países de acuerdo a varios factores: las correlaciones de fuerzas entre movimientos de mujeres e instituciones, el sistema político y electoral, y las actitudes de los entes electorales y constitucionales otorgan un significado distinto a la presencia femenina.


REFERENCIAS

1. Sineau Mariette, " Inegalite sexuelle et inégalites sociales: débuts laborieux pour la parité" , Le Monde Diplomatique, marzo de 2002 (version electrónica).         [ Links ]

2. Van Dam, Anke, "El encuentro ONG's y pobladoras: las organizaciones de mujeres en Santiago de Chile", en Salman Ton & Kingman Eduardo (eds), Antigua modernidad y memoria del presente, culturas urbanas e identidad , Quito, FLACSO, 1999, p. 372.         [ Links ]

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